Ovanåkers kommun Granskning av kommunens system och rutiner för kontroll Revisionsrapport KPMG AB Antal sidor: 11 2011 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning och rekommendationer 1 1.1 Sammanfattning 1 1.2 Rekommendationer 2 2. Bakgrund 3 3. Granskningen syfte, revisionskriterier 3 3.1 Syfte 3 3.2 Revisionskriterier 3 4. Genomförande, projektorganisation 4 5. Inköp Gävleborg 4 5.1 Organisation och styrdokument 4 5.2 Upphandlingsprocessen 5 5.3 Utbildning 5 5.4 Köptrohet 6 5.5 Inköpspolicy, plan för intern kontroll 6 5.6 Riktlinjer för att starta och driva förskola, annan pedagogisk omsorg samt skolbarnomsorg som enskild verksamhet, förfrågningsunderlag LOV 6 6. Intern organisation för upphandling/kontroll 8
1. Sammanfattning och rekommendationer 1.1 Sammanfattning KPMG har av Ovanåkers kommuns förtroendevalda revisorer fått i uppdrag att granska hur kommunens kontroll som har avtal med kommunen fungerar. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2010. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunen har en ändamålsenlig styrning och kontroll över att upphandlade leverantörer/entreprenörer fullföljer sina skyldigheter enligt ingångna avtal samt om kommunens resurser för ändamålet harmonierar med dess målsättningar. Granskningen har omfattat kommunstyrelsen (tekniska avdelningen), barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden. Ovanåkers kommun är medlem i kommunalförbundet Inköp Gävleborg. Förbundet är upphandlande enhet för sina medlemskommuner. Styrande dokument reglerar verksamheten. Representanter från medlemskommunerna deltar aktivt under själva upphandlingsprocessen genom respektive kommuns inköpssamordnare och tillsatt referensgrupp. En av Inköp Gävleborg genomförd undersökning av köptroheten i Ovanåkers kommun visade att följsamheten för tecknade avtal kan bli högre. Inför en upphandling kontrolleras leverantörer/entreprenörer både via Skatteverket och genom att inhämta kreditupplysningar och affärsinformation från företaget Business Check. Inköp Gävleborgs upphandlingsstrategi anger att respektive kommun kan komplettera dokumentet med en inköpspolicy. Ovanåkers kommun har inte upprättat någon upphandlingspolicy. I nämndernas interna kontrollplan ingår kontroll av några rutiner för inköp. Inom barn- och utbildningsnämndens ansvarsområde finns upprättade Riktlinjer för att starta och driva förskola, annan pedagogisk omsorg samt skolbarnsomsorg som enskild verksamhet och för socialnämnden har ett förfrågningslag LOV utarbetats. I båda dokumenten anges att tillsyn och uppföljning enbart ska genomföras av kvalitet och kvalitetssäkring. Verksamheten inom den tekniska avdelningen bedrivs till största delen genom ett entreprenadavtal som omfattar drift och underhåll av vägar, gator och grönytor. Den interna organisationen för upphandling/kontroll består av en inköpssamordnare samt de personer som kan ingå i en referensgrupp inom Inköp Gävleborg. Avtal för varor och tjänster undertecknas av personal från Inköp Gävleborg. Förvaltningschef, avdelningschef, gymnasiechef och rektorer undertecknar avtal för de i förbundsordningen undantagna upphandlingsområdena. 1
1.2 Rekommendationer En inköpspolicy bör upprättas för att säkerställa att en betryggande uppföljning även av skatter och kreditvärdighet sker under respektive avtals hela löptid för samtliga leverantörer/entreprenörer som kommunen har avtal med. Ansvaret för att genomföra uppföljningen bör fastställas. Riktlinjer för att starta och driva förskola, annan pedagogisk omsorg samt skolbarnomsorg som enskild verksamhet och förfrågningsunderlag LOV bör kompletteras med att kommunens förtroendevalda revisorer ska ges möjlighet till att granska verksamheter som bedrivs i alternativa driftsformer. Kommunens förvaltningar bör på ett tydligt sätt uppmanas till köptrohet mot tecknade avtal. 2
2. Bakgrund De förtroendevalda revisorerna i Ovanåkers kommun har gett KPMG i uppdrag att granska hur kommunens kontroll som har avtal med kommunen fungerar. Ytterst styrs den kommunala upphandlingen av kommunallag (SFS 1991:900), lag om offentlig upphandling (SFS 2007:1091), konkurrenslag (SFS 2008:579), och offentlighets- och sekretesslag (SFS 2009:400). Kommunen är medlem i kommunalförbundet Inköp Gävleborg. Internt inom kommunen bör upphandlingar styras av kommunfullmäktige antagen upphandlingspolicy. Kommunens pågående upphandlingar annonseras normalt även i anbudsjournalen etc. Kommunens förtroendevalda revisorer har i sin riskbedömning funnit att det är angeläget att det finns ändamålsenliga system och rutiner för kontroll av att leverantörer/entreprenörer fullföljer sina skyldigheter. Brister i kontrollen kan medföra att inte fullföljda skyldigheter upptäcks i tid med risk för att leverantörens/entreprenörens åtagande enligt ingångna avtal inte kan fullföljas. Det kan då även finnas en risk för en ekonomisk förlust för kommunen. 3. Granskningen syfte, revisionskriterier 3.1 Syfte Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunen har en ändamålsenlig styrning och kontroll över att upphandlade leverantörer/entreprenörer fullföljer sina skyldigheter enligt ingångna avtal samt om kommunens resurser för ändamålet harmonierar med dess målsättningar. 3.2 Revisionskriterier Revisionskriterierna för granskningen har varit att kartlägga och bedöma: Ändamålsenlighet och tydlighet i antagna: - policys/ritklinjer/rutiner - system/rutiner för samverkan och avtal med externa parter Tydlighet i den organisatoriska kontrollkedjan Efterlevnad av krav och överenskommelser i avtal och samverkansarbetet Aktualitet i avtalsdatabasens information och information till externa parter Kvalité och regelbundenheten i externa parters rapportering Kvalité i den interna kontrollen Anmälningsplikt vid upptäckta avsteg från externa som interna krav 3
4. Genomförande, projektorganisation Granskningen har genomförts genom Studier av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän Granskningen har omfattat kommunstyrelsen (tekniska avdelningen), barn- och utbildningsnämnden och socialnämnden. Granskningsrapporten har saklighetskontrollerats av personal vid de granskade förvaltningarna som ingått i granskningen. Dagney Hansson har vart projektledare. Magnus Larsson har deltagit i egenskap av sin roll som kundansvarig i kommunen. 5. Inköp Gävleborg 5.1 Organisation och styrdokument Inköp Gävleborg som bildades 1 september 2007 är ett kommunalförbund. Förbundet består av kommunerna Bollnäs, Gävle, Hofors, Hudiksvall, Ljusdal, Nordanstig, Ockelbo, Ovanåker, Söderhamn och Älvkarleby. Det beslutande organet i kommunalförbundet är en direktion med politiker från var och en av de kommuner som ingår i förbundet. Organisationen för kommunförbundets verksamhet består av förbundsdirektör, två upphandlingsgrupper och verksamhetsstöd. Upphandlingsgrupperna handlägger hårda varor och tjänster respektive mjuka varor och tjänster och i verksamhetsstödet ingår t.ex. kundtjänst, information, utbildning, ekonomi och administrativt stöd. För varje kommun finns en kommunansvarig tjänsteman. Inköp Gävleborg är upphandlande myndighet för medlemskommunerna när det gäller upphandling av varor och tjänster. Upphandlingar som byggentreprenader, tjänsteupphandlingar inom utbildning, hälso- och sjukvård, socialtjänst, kultur-, fritids- och idrottsverksamhet samt direktupphandlingar understigande 287 000 kr är undantagna enligt förbundsordningen. Inköp Gävleborg biträder dock kommunerna i de undantagna områdena efter kommunernas önskemål. Förbundets styrande dokument är förbundsordning, upphandlingsstrategi samt policy mot mutor och bestickning. Förbundsordningen fastställer bl.a. att kommunalförbundets ändamål är att vara kommunernas gemensamma organ för inköpssamverkan. I en kommentar framgår att kommunernas beställarroll kvarstår. Av upphandlingsstrategin framgår riktlinjer för kravställning vid inköp/upphandling där affärsmässighet, hållbarhet, etiska krav och roller och ansvar särskilt kommenteras. I upphandlingsstrategin anges att dokumentet kan av respektive kommun, bolag och andra offentliga aktörer kompletteras med en specifik inköpspolicy. Dokumentet policy mot mutor och bestickning visar bl.a. gällande rätt, vem kan straffas för mutbrott och bestickning, otillbörlig förmån och 4
situationer där mutbrott/bestickning kan bli aktuellt. Policyn ger även några exempel på erbjudanden som ansetts vara otillbörliga förmåner. Inköp Gävleborg upphandlar årligen för mellan 2 och 4 miljarder kronor. 5.2 Upphandlingsprocessen Inför varje ny upphandling samarbetar Inköp Gävleborg med respektive kommuns inköpssamordnare och tillsatt referensgrupp. I referensgruppen ingår representanter från medlemskommunerna. Förfrågningsunderlag utifrån referensgruppens kravspecifikation utarbetas av Inköp Gävleborg som även genomför annonsering av upphandlingar och hantering av inkomna anbud. Anbuden utvärderas utifrån de utvärderingskriterier som referensgruppen tagit fram. För aktuella leverantörer/entreprenörer lämnas för förebyggande information en förfrågan till Skatteverket om skatteform, registrering som arbetsgivare, momsregistrering, skatteskuld hos KFM (kronofogdemyndigheten) och redovisade arbetsgivaravgifter de senaste tre månaderna. En leverantör/entreprenör behöver inte uteslutas även om det finns en skatteskuld. Om en avbetalningsplan som kan verifieras av Skatteverket finns kan leverantören/entreprenören ändå ha möjlighet att delta i en upphandling. Förbundet har inget avtal med Skatteverket om att löpande genomföra kontroller. Inköp Gävleborg inhämtar även kreditupplysningar och affärsinformation från företaget Business Check. Informationen omfattar t.ex. företagsuppgifter som rating (kreditvärdighet), limit (rekommenderat kreditbelopp), registeruppgifter, skuldsaldo, betalningsanmärkningar, ansökningar om betalningsföreläggande och bokslut i sammandrag. Kommunerna har möjlighet att via förbundet inhämta information från Business Check. Inköp Gävleborg tecknar avtal för kommunen med undantag för entreprenadavtal som tecknas av respektive förvaltningschef/verksamhetschef. Avtalen bevakas av Inköp Gävleborg som även ansvarar för att de är aktuella. Alla avtal finns i en avtalsdatabas som är tillgänglig för kommunerna. Förbundet har ca 1200 avtal för medlemskommunerna. Efter avtalstecknandet genomför inte Inköp Gävleborg några kontroller av anlitade leverantörers/entreprenörers skatte- och kreditsituation. Vid problem med en leverantör/entreprenör under löpande avtalstid genomför Inköp Gävleborg en utredning och tar kontakt med aktuell leverantör/entreprenör. 5.3 Utbildning Inköp Gävleborg har under året genomfört utbildning bl.a. om nya regler för vad som gäller för direktupphandling. 5
5.4 Köptrohet Inom Inköp Gävleborg har nyligen ett nytt system införts för uppföljning av köptroheten i kommunerna. En genomförd uppföljning för Ovanåkers kommun för perioden januari oktober 2010 visade att köptroheten mot tecknade avtal kunde och borde varit högre. 5.5 Inköpspolicy, plan för intern kontroll I Inköp Gävleborgs upphandlingsstrategi anges att dokumentet kan av respektive kommun, bolag och andrag offentliga aktörer kompletteras med en specifik inköpspolicy. Ovanåkers kommun har inte för sin verksamhet upprättad någon inköpspolicy. Det finns inte heller några kommunövergripande riktlinjer eller rutiner. Förbundets upphandlingsstrategi finns dock på kommunens intranät. I nämndernas plan för intern kontroll 2010 och kontrollområdet ekonomi ingår rutinerna Inköp i egen regi med kontrollmomentet avstämning att avtal finns Inköp i egen regi med kontrollmomentet kontroll där ej avtal finns Inköp avtalstrohet med kontrollmomentet att bedöma avtalstrohet inom något specifikt angivet område Kontrollant för momenten är kommunens ekonomiavdelning. 5.6 Riktlinjer för att starta och driva förskola, annan pedagogisk omsorg samt skolbarnomsorg som enskild verksamhet, förfrågningsunderlag LOV Inom barn- och utbildningsförvaltningen har riktlinjer för att starta och driva förskola, annan pedagogisk omsorg sam skolbarnomsorg som enskild verksamhet utarbetats. Riktlinjerna har godkänts av barn- och utbildningsnämnden i mars 2010 och av kommunfullmäktige i april 2010. Till leverantörens/entreprenörens ansöka ska bifogas Verksamhetsidé, pedagogisk inriktning, pedagogiskt ansvarig och personalgruppens storlek, sammansättning samt utbildning Uppgift om planerat antal barn och åldersfördelning Ritning över lokaler Hyreskontrakt Tillstånd gällande bygg-/marklov (i förekommande fall) Godkännande från miljö- och byggnämnden respektive från brandskyddsmyndigheten (i förekommande fall) Registreringsbevis/bolagsavtal/föreningens stadgar (dvs. dokument som styrker vilken verksamhet som ska bedrivas och i vilket namn) Försäkringsintyg gällande personal, barn, lokaler samt ansvarsförsäkring F-skattebevis (gällande familjedaghem/flerfamiljssystem) 6
Intyg om att skatt är betald Av dokumentet tillsyn av enskild förskola, annan pedagogisk omsorg samt fritidshem framgår att tillsynen omfattar enbart den bedrivna verksamheten. Det finns inga anvisningar om att leverantörens/entreprenörens skatte- och kreditsituation ska kontrolleras under löpande avtal. Inom socialtjänsten har förfrågningsunderlag gällande LOV (Lagen Om Valfrihetssystem) upprättats. I förfrågningsunderlaget specificeras kraven på sökandes finansiella, ekonomiska, samt tekniska förmåga för att klara av uppdraget. Till ansökan ska bifogas Blankett SKV 4820 W, ifylld av Skattemyndigheten och inte äldre än en månad Ifylld blankett Intyg (10 kap 2 LOU) Kopia på F-skattebevis Kopia på registreringsbevis från Bolagsverket Bevis om giltig ansvarsförsäkring Ifylld blankett Referenser (2 st.) Redovisning av verksamhetsansvarig och dennes personals utbildningsnivå/kunskap/erfarenhet Redovisning av sökandes kvalitetsarbete Redovisning hur Ovanåkers kommuns kvalitetskriterier kommer att tillämpas i verksamheten Redovisning hur äldreomsorgens kvalitetsdeklarerade tjänster för hemtjänst kommer att tillämpas i verksamheten Under avsnittet om uppföljning och rätt till insyn i verksamheten framgår att kommunens uppföljning och insyn i stort sett avser kvalitet och kvalitetssäkring. Kontrollen av en leverantörs/entreprenörs ekonomiska situation ska enbart ske genom att årsredovisningen ska lämnas till kommunen. Kommentarer till avsnitt 6 I Inköp Gävleborgs upphandlingsstrategi anges att dokumentet kan av respektive kommun, bolag och andrag offentliga aktörer kompletteras med en specifik inköpspolicy. En kommunövergripande inköpspolicy som t.ex. innehåller riktlinjer för såväl kontroller av skatter och kreditvärdighet som kontroll och uppföljning bör upprättas. Vid de förvaltningar som ingick i granskningen fanns ingen kännedomen om möjligheten att via Inköp Gävleborg använda sig av Skatteverkets och/eller Business Checks tjänster. Det är betydelsefullt att den interna kontrollen genomförs enligt fastställd plan för de rutiner/processer som berör inköp. Vare sig i barn- och utbildningsnämndens riktlinjer för att starta och driva förskola, annan pedagogisk omsorg sam skolbarnomsorg som enskild verksamhet eller i socialnämndens förfrågningsunderlag gällande LOV finns det något villkor med som ger kommunens förtroendevalda revisorer möjlighet att granska verksamhet med. Revisionen rekommenderar kommunen att komplettera 7
sina förfrågningsunderlag med en skrivning om att kommunens förtroendevalda revisorer ska kunna granska verksamhet som bedrivs som alternativa driftformer. 6. Intern organisation för upphandling/kontroll I kommunen finns en inköpssamordnare som bl.a. har till uppgift att förmedla information mellan Inköp Gävleborg och de olika förvaltningarna inom kommunen. Inköpssamordnaren kontaktas av Inköp Gävleborg när en upphandling ska genomföras. Förvaltningarna i kommunen meddelas om den planerade upphandlingen och får även en förfrågan om det finns intresse att sitta med i en referensgrupp. Inköp Gävleborg ansvarar för att referensgrupper bildas inför genomförande av olika upphandlingar. Referensgruppernas uppgift är att upprätta kravspecifikation och gå igenom upprättat förfrågningsunderlag samt utforma utvärderingskriterier. Kommunens inköpssamordnare sitter för närvarande med i referensgrupperna för upphandling av resebyråtjänster, fordon, avyttring av egendom och drivmedel. Alla avtal där Inköp Gävleborg genomför upphandling undertecknas av personal från förbundet. Entreprenadavtal undertecknas av chefen för tekniska avdelningen. Avtal som tecknas efter direktupphandlingar undertecknas av respektive förvaltningschef och inom barn- och utbildningsnämnden även av gymnasiechef och rektorer. Ca 90 % av verksamheten inom det tekniska kontoret omfattas av ett entreprenadavtal. Avtalet omfattar drift och underhåll av vägar, gator och grönytor. Uppföljningen av avtalet sker bl.a. genom kontroll av använt material, miljö och utförande av uppdraget. Inköp Gävleborgs databas för avtal uppgavs fungera bra. Databasen utnyttjas alltmer av de olika förvaltningarna. Vid barn- och ungdomsförvaltningen har dessutom förvaltningen, gymnasiet/vuxenutbildningen och rektorerna egna register för avtal. Ansvaret för avtalen vilar på varje avtalstecknare. De verksamheter som ingått i granskningen uppgav att Inköp Gävlebort anlitas när en upphandling ska genomföras och att samarbetet med förbundet fungerar tillfredsställande. Förvaltningarna i kommunen har ingen rapporteringsskyldighet till Inköp Gävleborg om en leverantör/entreprenör inte uppfyller kraven i tecknade avtal. Det uppgavs dock att verksamheterna vid problem skulle kontakta Inköp Gävleborg. 8
Kommentarer Kontrollen vid upphandlingstillfället är god och Inköp Gävleborg fångar upp skattesituation, kreditvärdighet, betalningsanmärkningar, försäkringssituation etc. Inför en kommande upphandling inhämtas alltid via referensgrupper synpunkter från de förvaltningar som berörs av upphandlingen. Förvaltningarnas uppföljning sker enbart av genomförd verksamhet. Det sker ingen kontinuerlig kontroll av leverantörers/entreprenörers skattesituation och kreditvärdighet. I den inköpspolicy som bör upprättas och fastställas kan t.ex. ingå rutiner för kontroll av leverantörers/entreprenörers skatter, kreditvärdighet samt för kontroll och uppföljning av leveranser. KPMG som ovan Magnus Larsson Kundansvarig Dagney Hansson Projektansvarig 9