Revisionsrapport Underhåll av gator och vägar Smedjebacken kommun Leif Karlsson Rolf Hammar, certifierad kommunal revisor
Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning och rekommendation 1 1. Inledning 2 1.1 Bakgrund och revisionsfråga 2 1.2 Avgränsning 2 1.3 Metod 2 2 Allmänt om gator och vägar 3 2.1 Olika typer av vägar 3 2.2 Allmänt om drift och underhåll av gator och vägar 3 3 Gator och vägar i Smedjebacken. 4 3.1 Fakta om gator och vägar i Smedjebacken. 4 3.2 Ansvar för gator och vägar 4 3.3 Ansvar för enskilda vägar 4 3.4 Trafikbelysning 4 3.5 Utförare av drift och underhåll 5 3.6 Organisation för gator och vägar inom Smedjebacken kommun. 5 3.7 Underhållsplanering 5 4 Granskningsresultat 7 4.1 Finns det ändamålsenliga underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? 7 4.2 Hur konstateras omfattningen av underhållsbehovet? 7 4.3 Är budgeterade resurser fördelade på långsiktiga respektive kortsiktiga drift och underhållsbehov? 8 4.4 Är nuvarande underhåll av gator och vägar tillräckligt i förhållande till verksamhetens bedömning av det egentliga behovet? 8 5 Sammanfattning 9 Smedjebacken kommun
Sammanfattande bedömning och rekommendation På uppdrag av Smedjebacken kommuns förtroendevalda revisorer har PwC genomfört en granskning av rutiner och organisation för underhåll av gator och vägar. Granskningen har utgått från arbetet inom gatuenheten som är placerad under kommunstyrelsen. Den revisionsfråga som granskningen skall besvara är om kommunen fastställt tydliga mål, riktlinjer och aktuella underhållsplaner samt hur förhåller sig genomfört underhåll till behoven? Vår bedömning efter genomförd granskning är att det saknas ändamålsenliga mål och riktlinjer för gatuunderhåll i Smedjebackens kommun. Det saknas ändamålsenliga underhållsplaner som i liten omfattning svarar upp mot det faktiska behovet. Kommunens gator och vägar har en bristfällig standard, vilket också tydligt bekräftas i den senaste kartläggningen som genomfördes 2012. Vår rekommendation är därför att kommunstyrelsen påbörjar ett långsiktigt arbete för att komma tillrätta med det eftersatta gatuunderhållet. Smedjebacken kommun 1 av 10
1. Inledning 1.1 Bakgrund och revisionsfråga Kommunens gator och vägar representerar ett stort värde för kommunen som förmodligen vida överstiger värdet i balansräkningen. Kvaliteten på underhållsinsatserna har stor betydelse för brukarens säkerhet och framkomlighet på, samt upplevelse, av vägnätet. Vidare ska underhållet upprätthålla vägnätets förväntade livslängd genom att skydda den underliggande vägkroppen. Dessutom påverkas andra investeringar i form av ledningsnät som går under vägen av vägstandarden. Eftersatt underhåll kan på sikt få allvarliga konsekvenser för ekonomi, säkerhet och kvalitet. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Har kommunen fastställt tydliga mål, riktlinjer och aktuella underhållsplaner samt hur förhåller sig genomfört underhåll till behoven? Utifrån ovanstående revisionsfråga ska följande kontrollfrågor ligga till grund för granskningen: Finns det ändamålsenliga underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? Hur konstateras omfattningen av underhållsbehovet? Är budgeterade resurser fördelade på långsiktiga respektive kortsiktiga drift- och underhållsbehov? Är nuvarande underhåll av gator och vägar tillräckligt i förhållande till verksamhetens bedömning av det egentliga behovet? 1.2 Avgränsning Vår granskning kommer inte kunna fastställa förekomst av eftersatt underhåll på objektsnivå, utan kommer att bygga på lokala bedömningar och jämförelser med etablerade tumregler. 1.3 Metod Granskning har gjorts av aktuella styrdokument, verksamhetsbeskrivningar, budget, underhållsplaner och statistikunderlag. Det har genomförts intervjuer med gatuchef, teknisk chef, kommunstyrelsen ordförande samt vice. ordförande. Smedjebacken kommun 2 av 10
2 Allmänt om gator och vägar 2.1 Olika typer av vägar Gator och vägar delas vanligtvis upp enligt nedan: Statliga vägar En väg där staten (genom Trafikverket) är väghållare enligt väglagen (allmän väg). Kommunala gator Gator inom detaljplanområde med kommunalt huvudmannaskap. Ägs och sköts av kommunen enligt plan och bygglagen (PBL). Enskilda vägar En enskild väg är en väg som inte är allmän, exempelvis samfälld byväg eller gata i detaljplan med enskilt huvudmannaskap. Väghållaren kan vara en enskild fastighetsägare, exempelvis en samfällighetsförening. Styrning sker genom anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter. 2.2 Allmänt om drift och underhåll av gator och vägar Kommunens löpande drift och underhållsarbete med vissa investeringar är i huvudsak med undantag av vinterväghållningen förlagd till sommarhalvåret. För att beskriva vad som utförs under respektive säsong redovisas nedan olika åtgärder. Sommarsäsongen Löpande driftarbeten som hyvling/sladdning, dammbindning samt skötsel av vägtrummor för att säkerställa vattenavrinning. Dessutom utförs dikesslåtter, renhållning och justering av vägmärken samt reparation av mindre uppkomna vägskador. Under den här årstiden planeras och genomförs också investeringar och större underhållsåtgärder/ upprustningar. Vintersäsongen Arbetsinsatser och inte minst kostnadsnivå vintertid varierar och har hög korrelation till antalet snöfall. Generellt så är det snöröjning både i egen regi tillsammans med upphandlade entreprenörer som är den största driftkostnaden. Men det genomförs också halkbekämpning, ishyvling, snödikning, trumtining samt sandupptagning för att ha en tillfredsställande vinterväghållning. Smedjebacken kommun 3 av 10
3 Gator och vägar i Smedjebacken. 3.1 Fakta om gator och vägar i Smedjebacken. Kommunen har totalt ca 10,6 mil gator och vägar enligt följande: - 8,8 mil i tätort som ska skötas av kommunen. - 1,8 mil gång och cykelvägar som ska skötas av kommunen. Det finns 87 vägföreningar och samfälligheter omfattande totalt 28 mils väg och gatusträckning. Kommunen ger driftsbidrag utifrån vägföreningens kostnader för väghållning mellan 20-80 %. Även upprustningsbidrag mellan 20-80 % kan också beviljas beroende av Trafikverkets bidrag. 3.2 Ansvar för gator och vägar Ansvaret för gator och vägar ligger som en enhet inom kommunstyrelsens tekniska avdelning. 3.3 Ansvar för enskilda vägar Vi har uppfattat att det relativt omfattande vägnätet beträffande enskilda vägar fungerar tillfredställande i Smedjebacken. Enligt gatuchefen så har det enskilda vägnätet en acceptabel standard. Genom att många vägföreningar får villkorade statsbidrag så följer Trafikverket upp vägstandarden med regelbunden kontroll och avsyning av de statsbidragsberättigade vägarna. Det kommunala bidraget till vägföreningarna var för 2012 0,3 mkr och motsvarande bidrag från staten uppgick till 1,2 mkr. Ibland lämnar vissa vägföreningar felaktiga uppgifter där det anges för många meter väg och antal fastboende. Gatuenheten har bra kontroll om det är felaktiga grunduppgifter genom ett eget kartprogram och efter avläsning så görs en justering så vägbidraget blir rätt utbetalat från kommunen. Arbetet med bidrag till vägföreningarna fungerar enligt gatuchefen bra. Vägföreningarna får också statsbidrag från Trafikverket utifrån ställda kriterier i spannet 0-70 %. 3.4 Trafikbelysning Totalt finns det ca 4 000 belysningspunkter inom det kommunala vägnätet, dessutom finns det ca 150 belysningspunkter utmed det allmänna vägnätet som bekostas av kommunen. Det pågår ett arbete med att byta ut gamla lampor mot så kallade lågenergilampor. Enligt planen så ska gatuenheten ha bytt ut alla 125 watts lampor till 50 watts högnatriumlampor vid utgången av 2015. Samtidigt införs ett nytt styrsystem för tändning och släckning av Smedjebacken kommun 4 av 10
belysningen. Bedömningen är att elkostnaderna kan halveras i framtiden. Kommunen betalar kostnaderna för vägbelysning till vägföreningarna som ansvarar för det enskilda vägnätet. 3.5 Utförare av drift och underhåll Arbetet med drift och underhåll av vägnätet i centralorten Smedjebacken under barmarkssäsongen sker till viss del med egen personal och maskinpark. Det finns upphandlade ramavtal med entreprenörer som utför löpande vägarbeten och asfaltsbeläggning. Maserfrakt AB har idag avtal avseende grävtjänster, grusleveranser samt snöröjning. PEAB är entreprenör för asfaltsbeläggning. 3.6 Organisation för gator och vägar inom Smedjebacken kommun. Teknisk chef Resultatenhet Gata/park 1, 0 Gatuchef 1,0 driftledare 0,25 tekniker, statistik och register Enheten har ingen egen driftpersonal. Organisationen har under flera år tillbaka varit sårbar eftersom det har varit stor omsättning på gatuchefstjänsten vilket har påverkat både kontinuitet och planering av gatuoch vägunderhåll. 3.7 Underhållsplanering Gatuenhetens löpande arbete med underhållsplaner har varit och är fortfarande ostrukturerad med beaktande av det stora underhållsbehov som kommunen inte har genomfört utan ackumulerat under 20 år. Det planerade underhållet har prutats och dragits ner till en miniminivå på grund av att kommunens ekonomi har varit svag under många år. Motiven till att det knappt inte har utförts några underhållsåtgärder beskrivs av de intervjuade att det beror på att det varit viktigare att prioritera en ordnad och samlad satsning inom skolområdet. Som grund för bedömning av underhållsbehov så gjordes det under 2012 en genomgripande inventering av kommunens gatu- och vägnät. I den årliga underhållsplanen som upprättas hos gatuenheten gör ansvariga för gator och vägar en personlig bedömning av behov och prioritering av underhållet. Den externa konsultutredningen är tydlig och konkret i och med att 20 mkr av Smedjebacken kommun 5 av 10
total bedömt eftersatt underhåll bedöms som akut och deras rekommendation är att huvuddelen av vägunderhållet genomförs under innevarande år 2013. Arbetet med ett strukturerat lånsiktigt vägunderhåll har påverkats och försvårats eftersom det inte har funnits ett datastöd som hjälpmedel. De senaste årens lågt budgeterade anslagsnivå för gatu- och vägunderhåll avspeglas i det i konsultrapporten prissatta eftersatta underhållet 38,5 mkr. I nuvarande budget 2013 så anslås för gatu- och vägunderhåll 2,3 mkr. Gatuenheten har en förhoppning att budgeten inför 2014 utökas till 4,5 mkr. Som läget har varit och delvis fortfarande är idag så räcker pengarna inte till det eftersatta underhållet i vägnätet, vilket medför att gatuenheten ofta har hamnat i svåra prioriteringssituationer. Kommunens driftskostnad för gator och vägar med avdrag för statligt driftbidrag, 2009-2012. Budget 2013 (nettokostnad). *) Det gjordes en större nedskrivning 2010. År Gatuunderhåll Kapitalkostnader Totalt Mkr Mkr Mkr 2009 0,5 5,8 6,3 2010 1,4 5,4 6,8 2011 0,9 *1,3 2,1 2012 0,6 2,1 3,7 2013 2,5 3,2 5,7 Kommunens kostnader för vinterväghållning 2009-2011.(budget 2012-2013). År Redovisning Budget Avvikelse Mkr Mkr Mkr 2009 3,9 3,6-0,3 2010 4,1 3,6-0,5 2011 4,1 3,7-0,4 2012 3,5 3,8 0,3 2013 3,6 Smedjebacken kommun 6 av 10
Kommunens kostnader för gatu- och vägbelysning 2011-2012 Budget 2013. År Redovisning Budget Avvikelse Mkr Mkr Mkr 2011 2,4 2,1-0,3 2012 2,7 2,3-0,3 2013 2,3 4 Granskningsresultat Följande kontrollmål har ingått i granskningen för att fungera som underlag för att kunna svara på revisionsfrågan. 4.1 Finns det ändamålsenliga underhållsplaner och hur ofta uppdateras de? Kommunen har idag en bristfällig underhållsplanering utan en tydlig struktur och uppdelning på planerat underhåll och löpande underhåll. Målsättningen är att i framtiden göra fleråriga planer med upplägget, år 1, år 2, år 3-5. Vi bedömer att: det finns brister och delvis saknas underhållsplaner på både kort och lång sikt de underhållsplaner som upprättas är i huvudsak ettåriga vilket vi bedömer att det inte är tillräckligt arbetet med att göra underhållsplaner på längre sikt (3-5) år bör prioriteras inför kommande budgetperiod. 4.2 Hur konstateras omfattningen av underhållsbehovet? Som grund för bedömning av underhållsbehov så gjordes det under 2012 en genomgripande inventering av kommunens gatu- och vägnät. I den årliga underhållsplanen som upprättas hos gatuenheten gör ansvariga för gator och vägar en personlig bedömning av behov och prioritering av underhållet. Det är bra att det eftersatta vägunderhållet nyligen har inventerats tillsammans med en ekonomisk prislapp för att långsiktigt återställa vägstandarden i kommunen. I och med att det arbetet är gjort så kan gatuenheten planera ett långsiktigt vägunderhåll. Smedjebacken kommun 7 av 10
Vi bedömer att: att den inventering och bedömning av vägstandard som gjordes 2012 utgör ett bra underlag för framtida underhållsplanering det är viktigt att kommunen bestämmer ambitionsnivå och ekonomiska ramar när den långsiktiga underhållsplanen läggs fast 4.3 Är budgeterade resurser fördelade på långsiktiga respektive kortsiktiga drift och underhållsbehov? Idag så görs budgeten årsvis, men det planeras inte över en flerårscykel. Eftersom det finns ett omfattande eftersatt vägunderhåll så är det viktigt att större upprustningar/investeringar inplaneras över en flerårsperiod. Vi bedömer att: den budgethantering som finns idag är enligt vår bedömning alltför kortsiktig då budget och flerårsplan endast innehåller en klumpsumma per år är behovet inte styrande för respektive års anslag 4.4 Är nuvarande underhåll av gator och vägar tillräckligt i förhållande till verksamhetens bedömning av det egentliga behovet? Vår bedömning är att det är ett stort gap mellan genomfört vägunderhåll i förhållande till behovet för att underhålla vägarna som har en undermålig standard. En förklaring som har framkommit vid intervjuerna är att det beror på kommunens svaga ekonomi men vi anser att det bör finnas en framförhållning med planerade underhållsåtgärder för att undvika kapitalförstöring och dyra akuta underhållsåtgärder. Ett arbetssätt kan vara prioritera utifrån nuvarande vägstandard enligt nedan: Prioritet 1: Skadad vägbana. Tjälskador, bärighetsskador och ålderskador som kräver löpande underhåll. Det krävs omfattande åtgärder för att lyftas till bra standard. Prioritet 2: Väg som börjar visa skador. Kommer helt eller delvis att bli prioritet 1 inom 3-6 år om inte åtgärder genomförs. En del av skadorna är Smedjebacken kommun 8 av 10
billigare att åtgärda här än om de tillåts att hamna i den första prioriteringsgruppen. Prioritet 3: Oskadad vägbana. Vi bedömer att: nuvarande underhållsnivå inte är tillräcklig jämfört med den bedömning som verksamheten och redovisad konsultrapport gör av det faktiska behovet 5 Sammanfattning Vi bedömer att det är viktigt att kommunen arbetar långsiktigt för att komma tillrätta med det idag eftersatta underhållet. Ytterst ligger ansvaret för gator och vägar hos kommunstyrelsen. Vår bedömning är att kommunstyrelsen behöver stärka och förbättra styrningen gällande mål och löpande uppföljning av gator och vägar i kommunen. Idag är uppdraget i kommunstyrelsen delvis otydligt vilket enligt vår bedömning beror på att kommunstyrelsen inte styr uppdraget med uppsatta mål och tydlig uppföljning. Verksamheten har i dag ett svagt IT-stöd för arbetet med underhållsplanering och vi förordar ett verksamhetsanpassat IT-system som har inbyggda moduler både vad gäller grunduppgifter och simulering av framtida underhållsplaner. Vi rekommenderar att: rutinerna ses över och dokumenteras för att förbättra underhållsplanering både på kort och lång sikt ett systematiskt IT- stöd införskaffas för att underlätta det operativa arbetet kommunstyrelsen utifrån den inventerade och presenterade konsultrapporten fattar beslut om ambitionsnivå gällande vägunderhåll kommande 5-10 års period arbetet med att förbättra och utveckla en långsiktig underhållsplan med ekonomiska ramar prioriteras Smedjebacken kommun 9 av 10
2013-10-xx Namnförtydligande Namnförtydligande Smedjebacken kommun 10 av 10