Granskning av fastighetsverksamheten

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av fastighetsverksamheten Peter Aschberg Hammarö kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte, revisionsfråga och genomförande Kort om intern kontroll Fastighetsbeståndet Resultaträkning för fastighetsdriften Resultat och kommentarer Finns mål och riktlinjer för hanteringen av de kommunala fastigheterna? Finns ändamålsenliga system, riktlinjer och rutiner för hyresdebitering? Finns det en ändamålsenlig underhållsplan för fastighetsbeståndet Finns egen upphandlingskompetens avseende byggtjänster? Övriga iakttagelser Revisionell bedömning...8 Revisorerna Hammarö kommun

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Hammarö kommun har fått i uppdrag att göra en uppföljning av en tidigare granskning och undersöka om servicenämnden har vidtagit åtgärder för att säkerställa god intern kontroll avseende fastighetsverksamheten. Granskning visar att servicenämnden inte har antagit mål och riktlinjer för hanteringen av de kommunala fastigheterna och inte heller riktlinjer och rutiner för hyresdebitering. Den interna kontrollen syftar bl.a. till att säkerställa att mål, riktlinjer och rutiner nås och tillämpas. När dessa saknas påverkas nämndens förmåga att styra, följa upp och kontrollera fastighetsverksamheten negativt. Fastighetsenhetens arbetssätt avseende fastighetsuthyrning har sedan den tidigare granskningen förbättrats men avsaknaden av tydlig målstruktur, riktlinjer och rutiner medför att nämndens verksamhetsstyrning inte är tillfredställande. Det är positivt att fastighetsenheten håller på att ta fram en långsiktig underhållsplan samtidigt som det är otillfredsställande att det inte sker på nämndens uppdrag som en del i förbättrad verksamhetsstyrning och ekonomisk hushållning av kommunens tillgångar. Fastighetsverksamheten har idag ett behov av ett engångstillskott på ca 15 miljoner kronor, vilket utgör en aktuell finansieringsproblematik som nämnden snarast bör lösa. Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningen är att servicenämndens interna kontroll avseende fastighetsverksamheten inte är tillfredställande. Utifrån våra erfarenheter av granskningen lämnar vi följande rekommendationer: Tillse att mål och riktlinjer för hanteringen av kommunens fastigheter tas fram och antas. Ta fram och fastställ formella internhyresprinciper. Ta fram en finansieringslösning på det aktuella underhållsbehovet och tillse att det snarast tas fram och fastställs en långsiktig underhållsplan för fastighetsbeståndet, som grund till god ekonomisk hushållning. Säkerställ god intern kontroll i partneringsamarbeten Utöka den interna kontrollen för att säkerställa att väsentliga risker inom samtliga verksamhetsområden identifieras och hanteras. Förbättra följsamheten till den beslutade energieffektiviseringsplanen. Revisorerna Hammarö kommun 1 av 9

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens förtroendevalda revisorer granskade år 2009 kommunens fastighetsförvaltning. Grunden till granskningen var att lokalkostnaderna utgör en mycket stor kostnadspost, den näst största efter personalkostnader. Det är därför viktigt att säkerställa ett ändamålsenligt och effektivt lokalnyttjande, där den interna kontrollen avseende fastighetsförvaltningen är en viktig del. Fokus för den tidigare granskningen var därför att bedöma hur den interna kontrollen fungerar beträffande fastighetsförvaltningen. Granskningen visade att det fanns utvecklingsmöjligheter rörande bl.a. mål och riktlinjer för kommunala fastigheter, system och rutiner avseende hyresdebitering och att ta fram en underhållsplan för fastighetsbeståndet. har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna att göra en uppföljning av den tidigare granskningen. Granskningen innehöll ett antal rekommendationer, vilka följs upp genom nedanstående kontrollfrågor Syfte, revisionsfråga och genomförande Syftet med granskningen är att undersöka om servicenämnden har vidtagit åtgärder för att säkerställa god intern kontroll avseende fastighetsverksamheten. Revisionsfråga: Är den interna kontrollen avseende fastighetsförvaltningen tillfredställande? Kontrollfrågor: 1. Har det tagits fram direktiv om mål och riktlinjer för hanteringen av de kommunala fastigheterna? 2. Finns ändamålsenliga system, riktlinjer och rutiner för hyresdebitering (intern och extern)? 3. Har servicenämnden tagit fram en ändamålsenlig underhållsplan för fastighetsbeståndet som även inkluderar långsiktiga underhållsåtgärder? 4. Har servicenämnden säkerställt egen kompetens avseende upphandling av byggtjänster? Granskningen har genomförts genom intervju med fastighetschefen och ansvarig ekonom samt genom granskning av befintliga styrdokument koppade till fastighetsverksamheten. Revisorerna Hammarö kommun 2 av 9

5 2.3. Kort om intern kontroll Det primära syftet med intern kontroll är att säkerställa att de av kommunfullmäktige eller nämnd fastställda målen uppfylls. Intern kontroll är därmed ett verktyg av väsentlig betydelse både för politiker och tjänstemän och omfattar alla rutiner/processer som syftar till en effektiv verksamhetstyrning. Med verksamhetsstyrning avses då planering, samordning/ledning, uppföljning och kontroll. En god intern kontroll kännetecknas av bl.a. av ändamålsenliga och väl dokumenterade system och rutiner en rättvisande och tillförlitlig redovisning och övrig information om verksamheten säkerställande av att lagar, policyer, riktlinjer, reglementen m.m. tillämpas skydd mot förluster av kommunens tillgångar eliminering eller upptäckt av allvarliga fel att en god intern kontroll skapar ett gott skydd för såväl politiker och tjänstemän mot oberättigade misstankar Revisorerna Hammarö kommun 3 av 9

6 3. Fastighetsbeståndet Fastighetsbeståndet omfattar skolor, samlingslokaler, badhus, idrottshallar samt kontorslokaler för kommunal service. Även externt uthyrda lokaler ingår i beståndet. Totalt omsluter fastigheterna ca kvm golvyta, där det senaste tillskottet i beståndet är Hammarö arena på ca kvm Resultaträkning för fastighetsdriften Belopp i Mnkr Externa intäkter 16,8 18,5 18,9 18,6 Interna intäkter 52,2 52,1 47,6 49,5 Totala intäkter 69,0 70,6 66,5 68,1 Personalkostnader -4,6-4,5-4,4-4,4 Övriga externa kostnader -37,0-33,2-35,4-36,3 Interna kostnader -7,2-8,2-7,0-9,5 Kapitalkostnader -18,3-21,8-21,3-18,7 Totala kostnader -67,1-67,7-68,1-68,9 Resultat 1,9 2,9-1,6-0,8 Budgeterat -0,7 0,0-2,3-4,8 I den tidigare rapporten framkom att resultatet för fastighetsdriften försämrades kraftigt då Försvarets SjukvårdsCentrum sa upp sitt hyresavtal från och med år Detta slog hårt mot fastighetsdriften och även om nämnden överträffat budget sedan år 2009, dröjde det till år 2011 innan fastighetsdriften visade ett plusresultat. En påverkande faktor under perioden var att resultatfallet minskades genom att fastighetsunderhåll senarelades. Resultatet för år 2012 var 1,9 miljoner och avvikelsen mot budget på ca 2,6 miljoner förklaras av nämnden med att det råder en svårighet i att bedöma energiåtgången i fastigheterna. Då ett flertal stora energieffektiviseringsinsatser utförts under de senaste åren när det varit ömsom extremt kalla vintrar och ömsom extremt varma vintrar har bedömningen av åtgång vid ett normalår varit svår att göra. Den milda vintern bidrog till lägre uppvärmningskostnader. Utöver det så innebar året få haverier och reparationer, vilket gav låga utbyteskostnader. 1 I budget för år 2014 har nämnden beslutat om ett besparingsprogram som bl.a. innefattar åtgärder inom fastighetsverksamheten. 1 Nämndernas verksamhetsberättelser 2012, Servicenämnden, Revisorerna Hammarö kommun 4 av 9

7 4. Resultat och kommentarer 4.1. Finns mål och riktlinjer för hanteringen av de kommunala fastigheterna? I granskningen framkommer att det inte finns några politiska beslut från kommunfullmäktige, kommunstyrelsen eller servicenämnden angående målsättning och riktlinjer för fastighetsförvaltningen. Mål och riktlinjer är en viktig grund till god ekonomisk hushållning. Revisorerna rekommenderade redan i den förra granskningen servicenämnden att ta fram mål och riktlinjer för fastighetsverksamheten. Vi bedömer att det är anmärkningsvärt att nämnden inte har vidtagit förbättringsåtgärder och rekommenderar återigen nämnden att tillse att det tas fram mål och riktlinjer för hanteringen av kommunens fastigheter Finns ändamålsenliga system, riktlinjer och rutiner för hyresdebitering? I den tidigare granskningen framkom att nämnden under år 2008 utarbetade principer för de interna hyrorna som skulle tillämpas från och med år I intervjuerna anges att det finns ett underlag till principer som utgör grunden till arbetet med internuthyrningen. Det underlag vi tagit del av i granskningen är ett förslag till principer, en PowerPoint-presentation från år 2008 som behandlar olika delar, t.ex. vad som ska ingå i hyreskostnaderna för hyresgästen. 2 Innehållet från presentation presenterades sammanfattat i den tidigare granskningen. Av granskningen framgår att nämnden inte har fattat beslut om några internhyresprinciper utan att underlaget bara används informellt men med positiva effekter för verksamheten. När det gäller grunden till interna avtal arbetar fastighetsenheten med hyresavtal som tydligt föreskriver vad som ingår och inte ingår i hyreskostnaden. Nämnden har som sagt inte antagit detta som riktlinje men vi bedömer att avtalets form är ändamålsenlig. Av det totala beståndet är det ca 5 procent som hyrs ut externt. Grunden för hyressättningen är mer flexibel jämfört med internuthyrningen och bygger på att hyreskostnaden ska täcka kostnader för drift och underhåll. Riktlinjer från nämnden saknas även här. Vår sammanfattade bedömning är att det finns en systematik som fastighetsenheten följer och som är grundad i förslaget till internhyresprinciper från år Nämnden har enligt granskningen dock inte antagit några formella riktlinjer för fastighetsverksamheten som helhet, vilket visar sig även inom detta område. Vi rekommenderar därför nämnden att snarast att fastställa riktlinjer och principer för 2 Internhyresprinciper inför budgetår 2009, Servicenämnd Revisorerna Hammarö kommun 5 av 9

8 att säkerställa en ändamålsenlig hantering av både intern och extern hyresdebitering Finns det en ändamålsenlig underhållsplan för fastighetsbeståndet? I granskningen framkommer att fastighetsenheten håller på att ta fram en långsiktig underhållsplan, vilket dock inte är baserat i ett uppdrag från nämnden. Som grund till planen har alla fastigheter besiktats och en sammanställning av informationen från besiktningen pågår. Utifrån resultaten kommer det göras en kostnadsberäkning och en prioritering av underhållsåtgärderna för kommande år. Informationen ska enligt intervjun läggas in i nämndens fastighetssystem (CAMS). Grunden för finansieringen av underhållsåtgärderna ska komma från hyresintäkterna men i intervjun anges att det skulle behövas ett engångsbidrag på 15 miljoner kronor för att komma i kapp tidigare års eftersatta behov. Med det pågående arbetet bedömer vi att det sker en utveckling som kan resultera i en ändamålsenlig underhållsplan. Fastighetsenhetens ambition är att planen ska vara klar före sommaren och senast i oktober. Utifrån granskningen bedömer vi att nämnden snarast bör informera sig om det pågående utvecklingsarbetet avseende en underhållsplan för fastighetsbeståndet och tillse att underhållplanen blir ett effektivt verktyg som grund till god ekonomisk hushållning. Utgångspunkten är att det finns en nulägesproblematik med det eftersatta underhållet som bedöms uppgå till kostnader på ca 15 miljoner. Nämnden bör därför snarast komplettera arbetet med en underhållsplan med en hållbar helhetslösning, där både dagens och morgondagens finansieringsbehov tillgodoses Finns egen upphandlingskompetens avseende byggtjänster? I den tidigare granskningen rekommenderade revisorerna nämnden att säkerställa att kompetensen inom områdena inköp- och upphandling ska finnas och bevaras inom nämnden. I granskningen framkommer det att Hammarö kommun, då liksom nu, samarbetar med Karlstads kommun om ramavtal för byggtjänster. Fastighetsenheten har också fått förstärkning av branschkunnig personal. Byggnationerna av Hammarö arena och den nya skolan (Bärstadsskolan) genomförs genom så kallad partnering. Det innebär en strukturerad samarbetsform, där byggherren, konsulterna, entreprenörerna gemensamt löser en bygguppgift, baserat på ett öppet och förtroendefullt samarbete där allas yrkeskunskaper kompletterar varandra. 3 I granskningen anges att entreprenören står för mycket av kunskapen i partneringsamarbetet och utvecklingen av byggprojekten. Vår bedömning är att den öppenhet partneringsamarbeten innebär behöver grundas i tydliga avtal och genomsyras av god intern kontroll. Nämnden behöver därför bl.a. säkerställa att byggprojekten utvecklas med egen kompetens inom entreprenadjuridik med särskilt fokus på partneringavtal. 3 Revisorerna Hammarö kommun 6 av 9

9 Vår bedömning utifrån granskningen är att fastighetsnämndens kompetens avseende byggtjänster i grunden är tillräcklig. Byggnationen av Hammarö arena och Bärstadsskolan visar samtidigt på en utveckling som kräver att nämnden säkerställer en god kompetens inom entreprenadjuridik avseende större byggprojekt och partneringsamarbeten Övriga iakttagelser Servicenämnden har för år 2013 antagit en internkontrollplan, där det ingår ett kontrollmoment, kvalitetskontroll av förvaltningens fastigheter, som berör fastighetsverksamheten. Detta kontrollmoment anges i granskningen samtidigt vara en årligen återkommande aktivitet för fastighetsenheten. Det finns också kontrollmoment som berör ekonomiska rutiner men det framkommer inte av internkontrollplanen om de berör fastighetsverksamheten. I intervjun framkommer att det inte har genomförts någon risk- och väsentlighetsanalys inom fastighetsverksamheten som grund till en ändamålsenlig internkontrollplan för nämnden som helhet. Utifrån granskningen är vår bedömning att nämnden bör utöka sin interna kontroll för att säkerställa att väsentliga risker inom samtliga verksamhetsområden identifieras och hanteras. Då nya samarbeten kan innebära förändrade risker rekommenderar vi nämnden att säkerställa god intern kontroll av kommande partneringprojekt. Servicenämnden antog den 22 september 2010 en tioårsplan för energieffektivisering i kommunens fastigheter som omfattar investeringar på totalt 24,9 mkr. En del av finansieringen är stöd från Energimyndigheten på 1,4 mkr fördelat på 5 år. 4 I granskningen framkommer att nämnden under perioden år , där år 2014 ännu inte är beslutat, inte följer den beslutade investeringsplanen. Avvikelsen på fem år är 3,3 mkr och vi bedömer att hanteringen av energieffektiviseringen inte är tillfredställande. 4 Servicenämndens protokoll , Dnr 2010/245 Dpl:289 Revisorerna Hammarö kommun 7 av 9

10 5. Revisionell bedömning Den ledande revisionsfrågan som ska besvaras i granskningen är om den interna kontrollen avseende fastighetsförvaltningen är tillfredställande. Granskning visar att servicenämnden inte har antagit mål och riktlinjer för hanteringen av de kommunala fastigheterna och inte heller riktlinjer och rutiner för hyresdebitering. Den interna kontrollen syftar bl.a. till att säkerställa att mål, riktlinjer och rutiner nås och tillämpas. När dessa saknas påverkas nämndens förmåga att styra, följa upp och kontrollera fastighetsverksamheten negativt. Fastighetsenhetens arbetssätt avseende fastighetsuthyrning har sedan den tidigare granskningen förbättrats men avsaknaden av tydlig målstruktur, riktlinjer och rutiner medför att nämndens verksamhetsstyrning inte är tillfredställande. Det är positivt att fastighetsenheten håller på att ta fram en långsiktig underhållsplan samtidigt som det är otillfredsställande att det inte sker på nämndens uppdrag som en del i förbättrad verksamhetsstyrning och ekonomisk hushållning av kommunens tillgångar. Fastighetsverksamheten har idag ett behov av ett engångstillskott på ca 15 miljoner kronor, vilket utgör en aktuell finansieringsproblematik som nämnden snarast bör lösa. Vår sammanfattande bedömning utifrån granskningen är att servicenämndens interna kontroll avseende fastighetsverksamheten inte är tillfredställande. Utifrån våra erfarenheter av granskningen lämnar vi följande rekommendationer: Tillse att mål och riktlinjer för hanteringen av kommunens fastigheter tas fram och antas. Ta fram och fastställ formella internhyresprinciper. Ta fram en finansieringslösning på det aktuella underhållsbehovet och tillse att det snarast tas fram och fastställs en långsiktig underhållsplan för fastighetsbeståndet, som grund till god ekonomisk hushållning. Säkerställ god intern kontroll i partneringsamarbeten Utöka den interna kontrollen för att säkerställa att väsentliga risker inom samtliga verksamhetsområden identifieras och hanteras. Förbättra följsamheten till den beslutade energieffektiviseringsplanen. Revisorerna Hammarö kommun 8 av 9

11 1 juli 2013 Peter Aschberg Projektledare Maria Jäger Uppdragsledare Revisorerna Hammarö kommun 9 av 9