Revisionsrapport Gatuunderhåll Hallstahammars kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Gatuunderhåll Hallstahammars kommun Lars Edgren

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfråga och kontrollmål Metod och avgränsning Gränsdragning Organisation Granskningsresultat Uppdrag/mål Bedömning Budget och redovisning Bedömning Underhållsplanering Bedömning Utförande Bedömning...9

3 1. Sammanfattning Revisorerna i Hallstahammars kommun har gett PwC i uppdrag att genomföra en granskning avseende gatuunderhåll. För granskningen har följande revisionsfråga formulerats: Finns det tydliga mål, riktlinjer och aktuella underhållsplaner som möjliggör ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande gatuunderhåll? Mot bakgrund av revisionsfrågan kan konstateras att Tekniska nämnden har detaljerade årliga underhållsplaner vilket är en grundläggande förutsättning för ett ändamålsenligt och ur ekonomisk synpunkt tillfredställande gatuunderhåll. Underhållsplanerna är baserade på en tidigare statusinventering samt en av arbetsledaren inom Drift och produktions gatuverksamhet årligent utförd okulärbesiktning. Underhållsplaneringen omfattar såväl långsiktiga underhållsbehov i form av asfaltsbeläggning som mer kortsiktiga i form av potthål mm. Planeringen motsvarar budgeterade resurser. I de fall gatuverksamhetens driftkostnader är högre än beräknat påverkar detta underhållsinsatserna på ett negativt sätt. Vi bedömer att underhållet anslagsmässigt bör separeras från drift samt att mål och riktlinjer för gatuunderhåll kan utvecklas mer. Granskningen visar att uppnådda effekter av genomförda underhållsinsatser omfattningsmässigt under de senaste åren inte är tillfredsställande i förhållande till behovet. Tekniska nämnden har återkommande påtalat detta i Mål och budget. Av planerings- och registerhållningsskäl bedömer vi att ett systemstöd bör upphandlas. Efter genomförd granskning och mot bakgrund av ovanstående är vår revisionella bedömning att nämnden inte fullt ut bedriver ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande gatuunderhåll. 1

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Gator och vägar representerar ett stort värde för kommunen som förmodligen vida överstiger värdet i balansräkningen. Kvaliteten på underhållsinsatserna har stor betydelse för brukarens säkerhet och framkomlighet på, samt upplevelse av, gatuvägnätet. För att upprätthålla gatuvägnätets förväntade livslängd måste underhåll ske för att skydda den underliggande vägkroppen. Dessutom påverkas andra investeringar i form av ledningsnät under vägens yta av vägstandarden. Eftersatt underhåll kan på sikt få allvarliga konsekvenser för ekonomi, säkerhet och kvalitet. Mål, riktlinjer, rutiner och planer för underhåll av gator och vägar är viktigt för att upprätthålla en hög kvalitet och säkerhet och att vidmakthålla befintliga gatuanläggningars standard så att kapitalförstöring undviks. Revisorerna har efter en genomförd riskbedömning beslutat att genomföra en granskning av hur tekniska nämnden planerar, budgeterar, genomför och återredovisar gatuunderhållet och uppnådda effekter Revisionsfråga och kontrollmål Följande revisionsfråga har formulerats för granskningen: Finns det tydliga mål, riktlinjer och aktuella underhållsplaner som möjliggör ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande gatuunderhåll? Revisionskriterier: Finns det tillförlitliga och aktuella underhållsplaner? Hur prioriteras och fastställs omfattningen av underhållsbehovet? Hur är förhållandet över tid mellan underhållsplanering, budget, utfall och genomförda underhållsåtgärder? Är budgeterade resurser fördelade på långsiktiga respektive kortsiktiga underhållsbehov? Är uppnådda effekter av underhåll av gator tillfredsställande i förhållande till verksamhetens bedömning av det egentliga behovet? 2

5 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervjuer med ansvariga handläggare inom kommunen samt studier av relevanta dokument (mål och budget, avtal, prislistor egna arbeten, underhållsplaner m m). Granskningen omfattar tekniska nämndens underhållsverksamhet avseende gator och vägar. Granskningen omfattar inte de delar av nämndens ansvar för gatuverksamheten som avser driftansvaret Gränsdragning Med drift avses åtgärder för att hålla en anläggning i funktion och som resulterar i ekonomiska värden med kortare varaktighet än ett år. Som typiska driftåtgärder kan betecknas vinterväghållning inklusive borttagning av snö och trumtining, åtgärder avseende gatubelysning (el, byte av lampor m m), dammbindning, komplettering/förbättring av linjemålning, sopning, spolning och sandupptagning, rengöring av skyltar och kantmarkeringsstolpar m m. Med underhåll avses åtgärder som behövs för att en anläggnings önskade egenskaper bevaras eller återställs och som resulterar i ekonomiska värden med längre varaktighet än ett år. Underhåll kan sedan delas in i olika typer. Normalt talas om akut, löpande eller planerat underhåll. Med akut underhåll menas sådan åtgärd som erfordras för att återställa viss funktion (t ex åtgärda en asfaltskada orsakad av yttre påverkan). Med löpande underhåll menas sådan åtgärd som utförs exempelvis varje säsong och som oftast förutsätter uppföljning av det speciella tillståndet eller funktionen. Som exempel kan nämnas lagning av potthål orsakade av tjällossning. Planerat underhåll betecknar mer omfattande underhållsinsatser med längre intervall som exempelvis omläggning av asfaltbeläggning (i första hand s k toppar). Som typiska underhållsåtgärder räknas ytskiktsåtgärder av kompletteringskaraktär (i första hand beläggningsunderhåll), utbyte av kantsten, lagning av sprickbildningar, sättningar och håligheter, stolparbeten (lagning påkörda, lagning och komplettering av in- och utvändiga ledningar m m). Med investering avses det som är nyanläggning och samtidigt inte är av drifteller underhållskaraktär. Gränsdragningen mellan drift, underhåll och investering följer vad som nomenklaturmässigt är vedertaget inom branschen. 3

6 2.5. Organisation Övergripande organisationsschema nämnd och teknisk avdelning Teknisk Nämnd Tjänster från KS Teknisk chef Ekonom Adm. Ekonomi Personaladministration Nämndadministration GIS Ingenjör Beställning/planering (detaljer bild nr 2) Chef Christer Iwemyr Drift Produktion (detaljer bild nr 3) Chef Annica Wijk Drift Städ (detaljer Bild nr 3) Chef Elisabeth Pettersson Plan (detaljer Bild nr 4) Chef Gun Törnblad Organisationsschema enhet för drift - produktion Avdelningschef Drift Produktion Assistent Arbetsledare Fastighet Arbetsledare Park Arbetsledare Gata Arbetsledare VA Nät Arbetsledare VA Verk 4 Snickare 2 Drift/luft/värme 1 Rör 3 Fastighetsskötare 7 Parkarbetare Sommarvikarier Verkstadsansvarig Renhållningsarbetare 2 anläggningsarbetare 7 rörläggare 4 Drifttekniker Antalet anställda inom Drift och produktions gatusida omfattar en arbetsledare med ansvar för gatuunderhåll, skyltar, målning, vinterväghållning, beredskap och verkstad. Utöver arbetsledaren finns en verkstadsansvarig person samt två anläggningsarbetare (drift- och underhållsgrupp) i operativt anläggningsarbete. Inom beställningsavdelningen finns en projektledare som utöver ren nyanläggning av gata mm även arbetar med trafikfrågor och ledningsnätet inom 4

7 VA. Projektledaren kan i vissa fall biträda arbetsledaren i underhållsplaneringen. Planeringensansvaret för underhåll svarar normalt annars arbetsledaren inom gata för Granskningsresultat 2.7. Uppdrag/mål Tekniska nämndens uppdrag anges, förutom i reglementet, i Mål och budget. Av verksamhetsuppdraget framgår när det gäller gator att nämnden är väghållare för allmänna vägar och gator samt sådana gång- och cykelvägar som huvudsakligen är belägna inom gatumark. I tekniska nämndens Mål och budget för samt anges under rubriken mål: - kommunens gator, cykel och gångvägar ska hållas i sådant skick att de upplevs som trygga och säkra Tekniska nämnden ( 1, ) har fastställt egna mål för perioden Måldokumentet omfattar medborgarnas nöjdhetsgrad vid bedömning av gator och gång- och cykelvägar i kommunen. I måldokumentet anges nyckeltal för nuläge och målvärde. Underhållet är en del av fyra delfrågor. Uppföljningen bygger på SCB:s medborgarundersökning som mäts vart tredje år. En indikator avser gator och gång- och cykelvägar. I bilaga (definitioner och bedömningskriterier TN) till måldokumentet görs bedömningen av utfall att avseende underhåll vägar är utfallet ett mittenvärdet av tre kvartiler (lika med ett kommunalt genomsnitt). För gång- och cykelvägar är bedömningen i den övre kvartilen Bedömning Tekniska nämnden har fastställt ett konkret mål avseende gator. Målet avser i grunden trygghet och säkerhet som underförstått förutsätter såväl tillfredställande drift som underhåll. Utöver detta finns mätning (indikator- och nyckeltalstabell) som resulterar i nyckeltal som bygger på medborgarnas nöjdhetsgrad. Vi bedömer att målarbetet kan utvecklas. Mot bakgrund av kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning i verksamheten är det angeläget att tydliga mål avseende underhåll sätts och målutvärdering/uppföljning utvecklas. Detta inte minst mot bakgrund av att nämnden i Mål och budget regelbundet påpekat att asfaltsunderhållet är otillräckligt. 5

8 2.8. Budget och redovisning De ekonomiska uppgifter som förekommer i Mål och budget är samlade uppgifter för hela nämnden. Nämndens budget bryts därefter ner på respektive område. Budgeten för Drift och produktion fördelas därefter ned på separata interna drift- och underhållsdelar i Drift och produktions internbudget. Tekniska nämnden har, i Mål och budget, som tidigare nämnts genomgående under åren påpekat att avsatta resurser för underhållsinsatser (asfalt) inte når upp till den nivå som krävs för att kapitalförstöring inte ska ske. I Mål och budget för anges bl a att anslaget för toppbeläggningar, trots den riktade ramökningen, inte räckte till för att erhålla en nedre gräns mot kapitalförstöring. I samma mål och budget pekas på att underhållet påverkas av utfallet av vinterväghållningen som är en driftåtgärd. Kostnader för drift och underhåll av gator och vägar budgeteras samlat. Praktiskt medför detta i första hand att toppbeläggningar av asfalt, men även underhållet i stort, blir en regleringspost i den samlade driftoch underhållsbudgeten. Tabell: Budget/utfall underhåll År Budget topp Utfall topp Budget övr Utfall övr Budget Sum Utfall Sum Tabellen visar att utfallet av det samlade underhållet under åren i genomsnitt ligger på ca 80 % av budgeterat. Motsvarande uppgift för toppbeläggning hamnar på ca 70 %. Enligt verksamhetsansvariga uppgår den samlade sträckan för gator och vägar samt gång- och cykelvägar till ca 220, o km. Ytan kan översiktligt beräknas till drygt m2. För att bevara standarden på trafikytorna i en kommun kan schablonmässigt sägas att en genomsnittlig omloppstid av beläggningen inte bör överstiga 20 år. Villagator klarar en betydligt längre tid men huvudgator, matargator och rondeller mm måste beläggas med nytt ytskikt efter kanske bara halva tiden. Mot bakgrund av den i Hallstahammars kommun, med asfalt belagda ytan, ca m2, bör således i genomsnitt ca m2 beläggas varje år. 6

9 Beläggningsprogrammet för 2013 omfattar asfalttoppar motsvarande drygt m2 vilket motsvarar drygt hälften av behovet. Beläggningsprogrammet för 2012 omfattade ca m2. De båda årens arbetsprogram har påverkats av besparingar främst mot bakgrund av höga driftkostnader. I ovan redovisade budgetuppgifter ingår kostnader för igenläggning åt ledningsdragande verk och företag. Ledningsdragande verk och företag får betala för det ökade underhåll avgrävningar ger upphov till. Intäktsgenomsnittet under de senaste åren visar att den ekonomiska omfattningen av asfaltsåterställning m m efter ledningsdragande verk och företag uppgår till mellan tkr per år. De igenläggningskostnader kommunen har balanseras mot den fakturering som sker mot ledningsdragande verk och företag. Intäkterna baseras på en prislista som täcker ett 50-tal olika åtgärder i anslutning till asfaltsåterställning. Enligt uppgift är prissättningen inte anpassad till en nivå som garanterar att kommunen inte drabbas av ökade framtida underhållskostnader som sådana avgrävningar normalt medför. Återställning av överbyggnad utförs av beställaren (ledningsdragande verk eller företag). Återställning av beläggning utförs av underhållsgruppen eller upphandlad beläggningsentreprenör. Kostnaderna för beläggningsunderhåll påverkas också ytterst av tillgång till och pris på olja. Upphandlingen av beläggningsunderhåll kan också påverka kostnaderna. Kalla vintrar är en annan faktor som negativt kan påverka ytskikt och överbyggnad. Ett annat problem är att många gator och vägar som byggdes för år sedan inte är dimensionerade för dagens mer intensiva och tunga trafik. Här hjälper inte nytt ytskikt utan i många fall måste sådana vägar förses med helt ny överbyggnad Bedömning Vi bedömer att budgeterade nivåer för i första hand beläggningsunderhåll för gator och vägar inte är tillräckliga och att kommunen har ett eftersatt underhåll/underhållsskuld. Vi bedömer även att de intäkter kommunen har i form av en differentierad prissättning för igenläggning, i första hand i form av asfalt, inte är i paritet med behovet. Prissättningen (prislista) behöver justeras på så sätt att täckande av kostnader för ett ökat framtida underhåll garanteras. För att säkerställa kvaliteten på igenläggningsarbeten efter avgrävningar kan anledning finnas för att arbetena i sin helhet ska utföras av kommunen. Priser för detta bör i så fall fastställas och komplettera omarbetad prissättning Underhållsplanering Den operativa underhållsplaneringen har i första hand sin grund i en utredning som ett fristående konsultföretag genomfört på uppdrag av kommunen. I utredningen 7

10 har kommunens samtliga gator och vägar inventerats och klassificerats på status, bredd och del- och totallängd. Utredningen tillsammans med den årliga okulärbesiktning som arbetsledaren inom Gata genomför utmynnar i det planeringsunderlag som tjänar som bas för det årliga beläggningsunderhållet. Underhållsplaneringen är i första hand uppbyggd på årsbasis. Det finns även en treårs planering. Utredningen som planeringen grundar sig på har utöver statusinventeringen även ett kartmaterial där angelägenhetsgraden på underhållet framgår av olika färger. Rött har högst prioritet ex vis. Detta förändras sedan löpande allteftersom underhållåtgärder vidtas eller som ett resultat av omprioritering mm. Planen påverkas även av VA-sidan planering. Typ av gata påverkar även planeringen (huvudgata - villagata) likaså påverkas planeringen av de avgrävningar som ledningsdragande verk och företag flaggat för. Här kan dock ske att avgrävningar görs utan att detta meddelats på föreskrivet sätt. Något system/register för underhållsplaneringen finns inte. Det finns dock en ambition för att så snart tillfälle ges upphandla ett planeringssystem Bedömning Vi bedömer att den besiktning/inventering som genomförs på årsbasis täcker de behov som föreligger för aktuellt år. Vi bedömer att underhållsplanen är tillförlitlig. För att underlätta planeringen bör ett systemstöd upphandlas. För att säkerställa att vägnätet inte drabbas av ytterligare kapitalförstöring måste nivåerna på anslagna medel ökas. För att säkra nivåerna på underhållet mellan åren bedömer vi att underhållet anslagsmässigt bör separeras från drift Utförande Akutunderhållet m m utförs av en egen underhållsgrupp. Gruppen bestå av två personer. Arbetsområdet omfattar akutunderhåll och löpande underhåll (potthål, kantsten, refuger, stolpar, trummor mm) samt viss igenläggning med asfalt vid avgrävningar. Arbetsområdet är omfattande och då gruppen enligt uppgift är underbemannad sker även upphandling externt. Kommunen har för beläggningsunderhåll upphandlat entreprenör. Avtalsperioden sträcker sig från till med möjlighet till förlängning med två år. 8

11 Vid nyproduktion sker konkurrensutsättning via någon av de upphandlingsformer som lagen om offentlig upphandling (LOU) anger. Vidtagna åtgärder registreras i pärm-system Bedömning Vi bedömer att beläggningsunderhållet utförs på avtalat sätt. En eventuell förstärkning av underhållsgruppen kan motiveras av ekonomiska skäl. Utöver vad som tidigare påvisats avseende systemstöd bedömer vi att ett sådant stöd är angeläget även mot bakgrund av att registrering av vidtagna åtgärder kan behöva en mer systematisk hantering. I sammanhanget kan även noteras att den operativa kunskapen om vidtagna åtgärder utöver det som registreras i dokument finns hos en (1) person vilket är sårbart. 9

12 Lars Edgren Projektledare Tomas Lidgren Uppdragsledare 10