Granskning av upphandling av kompletterande utbyggnad och tillhandahållande av bredbandsnät Bredband 15

2008-07-16 Regionförbundet Sömland Förbundsdirektör Göran Norberg Box 325 611 27 Nyköping Granskning av upphandling av kompletterande utbyggnad och tillhandahållande av bredbandsnät Bredband 15 1

Innehåll 1 Inledning... 3 2 Bakgrund... 3 3 Stödförordningar... 3 4 Finansiering... 4 5 IT-infrastrukturprogram... 5 6 Lagen om offentlig upphandling (LOU)... 5 1.1 Inledning... 5 6.3 Upphandlingsformer... 6 6.4. Upphandlingsskyldighet... 6 7 Organisation för upphandlingen... 7 8 Förfrågningsunderlaget... 7 Upphandlingsform... 7 Anbudsformulär... 7 Anbudstid... 8 Prövning av anbud... 8 Kvalificering... 8 Anbudsutvärdering... 9 Utvärderingskriterier... 9 9 Anbudsöppning... 10 10 Den genomförda anbudsprövningen... 10 Uteslutningsprövning/ kvalificering... 10 Anbudsutvärdering... 11 Vinnande anbud... 12 11 Upphandlingskontraktet... 14 12 Utbetalning av statligt stöd... 14 13 Sammanfattande bedömning... 15 2

1 Inledning Regionförbundet Sörmland genomförde under 2005 på uppdrag av kommunerna Eskilstuna, Flen, Gnesta, Katrineholm, Nyköping, Oxelösund, Strängnäs, Trosa och Vingåker en upphandling av kompletterande utbyggnad och tillhandahållande av bredbandsnät Bredband 15. Med anledning av att det riktats kritik mot regionförbundets och kommunernas sätt att hantera upphandlingen har Regionförbundet uppdragit åt Kommunakuten AB att granska förberedelser inför upphandlingen, upphandlingsprocessens olika faser, förfrågningsunderlag, anbudsprövning, tilldelningsbeslut och upphandlingskontrakt. Uppdraget har genomförts dels genom genomläsning av relevanta handlingar såsom författningstexter, förfrågningsunderlag, protokoll och kontrakt dels genom intervjuer med nyckelpersoner som deltagit i upphandlingsförfarandet. 2 Bakgrund Kommunerna i Sörmland genomförde i ett tidigare skede (2002-2003) med stöd av regionförbundet Sörmland upphandling av utbyggnad och tillhandahållande av bredbandsnät i de områden som inte byggts ut på kommersiella grunder. Upphandlingen resulterade i att cirka 85 procent av länets företag och hushåll fick tillgång till bredbandsanslutning. Den nu aktuella upphandlingen avsåg således kompletterande utbyggnad av s.k. vita områden. Målsättningen var att med statliga och kommunala bidrag samt upphandlad leverantörs resurser som grund åstadkomma en kompletterande bredbandsutbyggnad som skulle resultera i att resterande 15 % av länets invånare (cirka 42 000) och företag (cirka 3000) på landsbygden ges tillgång till bredbandsanslutning. 3 Stödförordningar I förordningen (2004:619) om stöd till kommuner för etablering av telenät mm. på orter och i områden där telenätet är eftersatt (stödförordningen) anges att för att främja utbyggnad av infrastruktur för informationsteknik (IT) som prioriteras av närings- och regionalt utvecklingspolitiska skäl får stöd lämnas till en kommun för projekt för att etablera telenät med hög överföringskapacitet på orter och i områden där telenätet är eftersatt. Stödet lämnas i form av kreditering på skattekonto enligt 1 lagen (2000:1335) om kreditering på skattekonto av stöd till kommuner för anläggande av telenät. Förutsättningar för stöd enligt stödförordningen är bland annat att kommunen upprättat ett av länsstyrelsen godkänt IT-infrastrukturprogram enligt 2 förordningen (2001:349) om stöd till kommuner för upprättande av IT-infrastrukturprogram. Stöd får lämnas för ett projekt som är förenligt med kommunens IT-infrastrukturprogram och där utbyggnad inte bedöms komma till stånd på marknadsmässig grund inom fem år från det att programmet har upprättats och godkänts. Stödet skall avse stödberättigade åtgärder som har utförts under perioden 1 januari 2004-31 december 2005. Enligt 7 stödförordningen anges som ytterligare villkor för stöd att kommunen upphandlar tillhandahållandet av telenät. Upphandlingsförfarandet skall ske enligt 1 kap. 4 lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och således göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Om 3

upphandlingsförfarandet inte medfört skäliga anbud får nätet dock tillhandahållas av kommunen. Enligt 8 får det i det stödberättigade underlaget ingå kostnader för projektering, material, arbete, maskinhyra och dokumentering samt liknande kostnader som är nödvändiga för att etablera telenät. Även kostnader för att förvärva eller hyra anslutning till telenät får ingå i underlaget. Kostnader för att utnyttjande av mark får dock inte ingå i underlaget. Enligt 9 får länsstyrelsen inom ramen för de belopp som anges i bilagan till denna förordning (14 592 659 kr) lämna stöd till kommuner med högst femtio procent av det stödberättigade underlaget. Enligt 10 skall kommunen svara för att minst fem procent av det stödberättigade underlaget medfinansieras. Enligt 14 skall länsstyrelsen besluta om stödets storlek sedan kostnaden för projektet fastställts. Enligt 16 får länsstyrelsen återkräva stödet eller en del av det under en tid av fem år från den dag stödets storlek bestämts slutligt om 1. Kommunen genom oriktiga eller ofullständiga uppgifter har föranlett att stödet beviljades, 2. Kommunen på annat sätt orsakat att stödet beviljats med för högt belopp, 3. Stödet använts för något annat än det som avsetts, eller 4. Kommunen dröjt med genomförandet av projektet så att stödet upphört att gälla. Stödförordningen följer tidigare förordningar; förordningen (2000:1469) om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät, förordningen (2001:350) om stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät mm. samt förordningen (2003:62) om stöd till kommuner för anläggande av anslutning till rikstäckande telenät. 4 Finansiering För Bredband 15 projektet erhöll kommunerna cirka 14,6 miljoner kronor i statligt stöd enligt stödförordningen SFS 2004:619. Dessutom fanns cirka 10 miljoner kronor i kvarvarande statsbidrag för ortssammanbindande nät och områdesnät som fick användas för den kompletterande utbyggnaden. Enligt stödförordningarna skulle kommunerna står för minst fem procent av kostnaden. För att erhålla maximalt statligt stöd krävdes minst följande extern finansiering: Aktör Max stödbelopp Procent Staten 24,6 MSEK 43 % Kommunerna 2,8 MSEK 5 % Privat aktör 29,7 MSEK 52 % Summa 57,1 MSEK 100 % 4

5 IT-infrastrukturprogram Kommunerna i Sörmland har inför upphandlingarna utarbetat och beslutat ITinfrastrukturprogram som godkänts av Länsstyrelsen. Detta innebär att det fanns en genomarbetad plan som beskriver vad man långsiktigt vill uppnå inom respektive kommun när det gäller utbyggnad av IT-infrastrukturen. Baserat på en kartläggning genomförd år 2000 definierades ett s.k. målnät för Sörmland. Målsättningen var att detta målnät skulle realiseras i kommande upphandlingar och nätutbyggnad. Den utbyggnad som genomfördes av Teracom efter det att vunnit upphandlingen 2002 resulterade i att 85 % av länets företag och hushåll fick möjlighet att ansluta sig till ett bredbandsnät. 2005 genomfördes den nu aktuella kompletterande upphandlingen för resterande 15 % i de vita områden. Upphandlingen vanns av SB Broadband som 2006 byggde ut ett radiobaserat bredbandsnät. Telia byggde under tiden 2005-3007 ut ett antal telestationer med DSL. Den totala täckningen för DSL är f.n. cirka 93 %. Nordisk Mobiltelefon och mobiloperatörerna 3, Tele2, Telenor och Telia byggde under tiden 2006-2007 ut s.k. mobilt bredband. Täckningen varierar mellan operatörerna. Nordisk Mobiltelefon uppger att man har 100 % täckning i Sörmland. 6 Lagen om offentlig upphandling (LOU) 1.1 Inledning När upphandlingen genomfördes gällde Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU. Från och med den 1 januari 2008 har denna lag ersatts med två nya lagar: en för upphandling inom den så kallade klassiska sektorn, lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (klassiska lagen) och en för upphandling inom de så kallade försörjningssektorerna, lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (försörjningslagen). De bestämmelser som är relevanta för förevarande upphandling har materiellt sett ändrats i mycket liten omfattning. Begreppet affärsmässighet är avskaffat och har ersatts med en hänvisning till ett antal gemenskapsrättsliga principer. Dessa principer finns intagna i 1 kap. 9 i båda lagarna och lyder enligt följande. Upphandlande myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vid upphandlingar skall vidare principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas. Det är dock inte meningen att det nya lagrummet skall innebära någon ändring av rättsläget vad gäller vilka principer som skall iakttas vid en upphandling. Det är därför inte fel att alltjämt använda begreppet affärsmässighet som ett sammanfattande krav på upphandlingsprocessen. Utgångspunkten för offentliga upphandlingar är att de sker på marknadens villkor och att det är marknaden som genom konkurrens kan ge de bästa och ekonomiskt mest fördelaktiga villkoren. Varje upphandlande enhet var och skall, med få undantag, tillämpa lagen när den står i begrepp göra en anskaffning från en extern leverantör. Avsteg från regelverket kan medföra 5

att upphandlingar måste göras om eller att den upphandlande enheten måste utge skadestånd till en förfördelad leverantör. 6.3 Upphandlingsformer De upphandlingsformer som fanns i gamla LOU var: 1. Öppen upphandling 2. Selektiv upphandling 3. Förhandlad upphandling 4. Förenklad upphandling 5. Urvalsupphandling 6. Direktupphandling Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävdes att den upphandlande enheten tog fram ett förfrågningsunderlag med administrativa föreskrifter, en kravspecifikation och kommersiella villkor. En absolut nödvändighet var att förfrågningsunderlaget innehöll tydliga tilldelningskriterier. Dessa skulle normalt vara rangordnade. Förfrågningsunderlaget måste utformas på sådant sätt att inte vissa leverantörer gynnas respektive missgynnas. Skälen för samtliga beslut och vad som övrigt förekommit under upphandlingsprocessen skulle dokumenteras. LOU gällde inte vid: Köp och försäljning av fast egendom, hyra av befintlig byggnad samt arrende Anställning Myndighetsutövning Ensamrätt (juridisk) Bidragsgivning Interna avtal Äkta partnerskap 6.4. Upphandlingsskyldighet Upphandlingsskyldighet föreligger när en upphandlande enhet står i begrepp att teckna ett skriftligt avtal innefattande en ekonomisk förpliktelse att anskaffa en vara, en tjänst eller byggentreprenad. Upphandlingsskyldighet gäller inte vid upphandling för tredje man. Det finns dock inget som hindrar att lagstiftaren i stödförordningar villkorar utbetalning av statsstöd med att LOU skall tillämpas. Bredbandsupphandlingen genomfördes enligt de formkrav som föreskrivs i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) då ett sådant krav följer av 7 förordningen (2004:619) om stöd till kommuner för etablering av telenät mm. på orter och i områden där telenätet är eftersatt. I nämnda bestämmelse föreskrivs att som ytterligare villkor för stöd gäller att kommunen upphandlar tillhandahållandet av telenät. Upphandlingsförfarandet skall ske enligt 1 kap. 4 lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och således göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. Om upphandlingsförfarandet inte medfört skäliga anbud, får nätet dock tillhandahållas av kommunen. 6

Kommentar: I förfrågningsunderlaget anges att LOU inte är tillämplig på upphandlingen. Detta är enligt min mening inte korrekt med hänsyn till nämnda förordning. En intressant fråga är om domstolarna skulle kunna pröva en ansökan om överprövning från en förfördelad anbudsgivare eller om en sådan ansökan skulle komma att avvisas på grund av att upphandlingsskyldigheten följer av en statlig förordning och inte av LOU. Frågan är dock väsentligen av akademisk natur då upphandlingen i allt väsentligt genomförts i enlighet med de grundprinciper som följer av 1 kap. 4 LOU. 7 Organisation för upphandlingen Sammanhållande organisation (upphandlingsstöd) för upphandlingen var Regionförbundet Sörmland. Upphandlingen genomfördes således på uppdrag av respektive kommun i Sörmland. En utvärderingsgrupp bestående av företrädare för Sörmlandskommunerna genomförde anbudsprövningen och ställde sig bakom förslag till tilldelningsbeslut (se protokoll 2006-01-23). Varje kommun fattade egna tilldelningsbeslut och var formellt part i Upphandlingskontraktet. Kommentar: Upphandlingsorganisationen innehöll enligt min mening erforderlig kompetens såväl från teknisk, ekonomisk och upphandlingsrättslig synpunkt. Förutom projektledaren Ronnie Wanberg som var anställd av Regionförbundet och konsulten Hans Clasén, numera Viciom AB fanns det tillgång till expertis i form av Staffan Källstrand, jurist Katrineholms kommun, Björn Roxberger, IT-chef, Nyköpings kommun, Robert Tollén, jurist Nyköpings kommun och Carl-Gunnar Carlsson, Strängnäs kommun. 8 Förfrågningsunderlaget Upphandlingsform Som upphandlingsform valdes förhandlad upphandling med föregående annonsering enligt 5 kap. 16 LOU. Denna upphandlingsform fick användas om 1. I särskilda fall arten av tjänsterna eller därmed förknippade risker av särskilda skäl inte medger en förhandsvärdering 2. De tjänster som skall upphandlas är av den arten att förfrågningsunderlaget inte kan upprättas med tillräcklig precision för att medge att val kan göras av det bästa anbudet enligt reglerna för öppet eller selektivt förfarande. Kommentar: Valet av förhandlad upphandling var enligt min mening korrekt då en öppen eller selektiv upphandling knappast kunde ha gjorts eftersom de upphandlingsformerna inte tillåter förhandling med anbudsgivare. Anbudsformulär Under punkt 2.9 föreskrivs att anbudet skall vara uppställt i enlighet med anbudsformulär, bilaga D samt att till anbudet skall bifogas de bilagor som anges i anbudsformuläret. Av 7

anbudsformuläret framgår bland annat att anbudsgivaren skall lämna anbudet i pärm med flikar enligt följande innehållsförteckning. Uppgifter om företaget, Allmänna upplysningar: F-skattebevis, Registreringsbevis, Begäran om upplysningar Offentlig upphandling (Ifylld blankett RSV 4820), Information om koncernen, företaget, affärsidé, företagsledning, verksamheten, geografisk etablering, produkt- och tjänsteutbud, tekniska resurser, system för kvalitetssäkring, miljöpolicy, samarbetspartners mm., Årsredovisning för det senaste räkenskapsåret, Uppgift om omsättning mm., Anbudsgivarens kvalifikationer att genomföra leveransen på avtalsenligt sätt, Referenser. Förteckning över större leveranser av relevans för denna upphandling som gjorts de senaste tre åren med angivande av kontaktpersoner (referenser) Kommentar: De handlingar som anbudsgivarna skulle lämna in möjliggjorde en objektiv anbudsprövning och prövning av anbudsgivarnas ekonomiska och finansiella ställning. Anbudstid Upphandlingen annonserades i EGT (Europeiska Gemenskapens Tidskrift) och databasen TED den 30 juni 2005. Förfrågningsunderlaget skickades ut till 28 intressenter bland TeliaSonera och Teracom. Anbudet skulle vara Regionförbundet Sörmland tillhanda senast den 31 augusti 2005. Efter begäran förlängdes anbudstiden till den 19 september 2005. Den sammanlagda anbudstiden uppgick således till omkring 80 dagar. Detta var en fullt tillräcklig anbudstid enligt LOU. Prövning av anbud Under punkt 2.11 föreskrivs att efter anbudsöppning sker granskning och prövning av de anbud som kommit in rätt tid. Anbudsprövning sker i två steg; kvalificering av anbudsgivare och anbudsutvärdering. Kvalificering Kvalificeringsfasen syftar till att genom en helhetsbedömning avgöra om en leverantör är lämpad som affärspartner för den aktuella leveransen. Kvalificeringsfasen innefattar följande delmoment: 1) Formell granskning; kontroll att anbudsgivaren utformat sitt anbud i enlighet med föreskrivet anbudsformulär och bifogat de handlingar som begärts i förfrågningsunderlaget samt att anbudsgivaren fullgör sina åligganden avseende skatter och socialförsäkringar och inte är på obestånd. Anbudsgivaren kan uteslutas från upphandlingen om man : - är i konkurs eller likvidation, är under tvångsförvaltning eller är föremål för ackord eller tills vidare har inställt sina betalningar eller är underkastad näringsförbud - är föremål för ansökan om konkurs, tvångslikvidation, tvångslikvidation, tvångsförvaltning, ackord eller annat liknande förfarande, 8

- är dömd för brott avseende yrkesutövningen enligt lagakraftvunnen dom, - har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen och den upphandlande enheten kan visa detta - inte har fullgjort sina åliggande avseende socialavgifter eller skatter, - i delar som rör ovanstående i något väsentligt hänseende har låtit bli att lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga upplysningar. 2) Prövning av att anbudsgivare har sådana strukturella förutsättningar, sådan finansiell och ekonomisk ställning, företagarkompetens och fackkompetens hos företagsledningen att anbudsgivaren kan förväntas fullgöra den leverans på vilken anbud lämnats. Kreditupplysning avseende leverantören kan komma att lämnas. 3) Prövning av att anbudsgivare har sådana processuella förutsättningar; sådan affärsidé, teknisk kompetens, inre organisation, långsiktighet, lednings- och personalpolicy och kvalitetssäkringssystem att anbudsgivaren kan förväntas fullgöra den leverans på vilken anbud lämnats. 4) Kontroll av att anbudsgivare har förmåga och tillräcklig erfarenhet att fullgöra den leverans och åtagande på vilken anbud lämnats. Kontroll kommer att ske genom kontakter med tidigare uppdragsgivare (referenser). Kommentar: Punkt 2.12 innehåller såväl kriterier för uteslutningsprövning (underpunkt 1) som urvalskriterier (underpunkt 2 och 3) samt delmoment avseende kontroll av uppgiven förmåga och erfarenhet (underpunkt 4). Något minikrav avseende ekonomisk och finansiell ställning uppställdes inte utan prövningen skulle göras huruvida anbudsgivaren kunde förväntas fullgöra uppdraget mot bakgrund av den uppgivna ekonomiska och finansiella ställningen. I en sådan situation har alltid den upphandlande enheten möjlighet att ställa krav på bankgaranti, borgen, fullgörelsegaranti eller annan säkerhet. Anbudsutvärdering Anbudsutvärderingen innefattade följande delmoment: 1. Prövning av anbudet gentemot utvärderingskriterierna (tilldelningskriterierna) med ledning av uppgifter i anbudet, 2. Prövning av anbudet efter anbudsgivarens muntliga redovisning av anbudet 3. Förnyad prövning efter eventuell förhandling med en eller flera anbudsgivare Utvärderingskriterier Det fördelaktigaste anbudet bl.a. utifrån följande kriterier, utan inbördes rangordning skulle komma antas. 1. Pris och finansiering 2. Pris för tjänster 3. Nätets öppenhet 4. Omfattning utbyggnad täckningsgrad 5. Tidplan för utbyggnad 6. Teknisk lösning med avseende på vald teknik, nybyggnation, kapacitet, säkerhet, skalbarhet, utvecklingsmöjlighet och koppling till andra nät 9

7. Lösning/organisation för drift av nät 8. Leverantörens kompetens, erfarenhet, resurser och förmåga att klara utbyggnad tillhandahållande under avtalstid 9. Samarbete med nätägare och tjänsteleverantörer Kommentar: Redovisningen av hur anbudsutvärderingen skulle gå till var tydlig och transparent. Förbehållet utan inbördes rangordning är möjligen tveksamt men lagtexten föreskriver i 1 kap. 22 LOU att omständigheterna skall om möjligt anges efter angelägenhetsgrad, med den viktigaste först. 9 Anbudsöppning Vid anbudsöppning den 21 september 2005 hade fem anbud inkommit, tre för hela länet, ett för Eskilstuna och ett för Strängnäs kommun. 1. Atenit AB 2. MIM 2002 AB 3. SB Broadband AB 4. Eskilstuna Energi & Miljö (för Eskilstuna kommun) 5. SEVAB (för Strängnäs kommun) Kommentar: Det förhållandet att inte någon av de stora aktörerna på marknaden såsom TeliaSonera eller Teracom lämnade anbud var sannolikt en indikation på att dessa aktörer gjorde en annan och möjligen mera realistisk riskbedömning av projektets kommersiella förutsättningar än de anbudsgivare som lämnade anbud för hela länet. 10 Den genomförda anbudsprövningen Uteslutningsprövning/ kvalificering Samtliga anbudsgivare ansågs kvalificerade för uppdraget. Anbudsgivare 4 och 5 utvärderades separat för varje kommun. Uppgifterna i det av Skatteverket/Kronofogdemyndighetens ifyllda SKV 4820 visade att SB Broadband inte häftade i skuld för skatter eller socialavgifter. Enligt Skatteverket var SB- Broadband nyregistrerat 0452 och hade skatteformen A-skatt, dvs. hade inte F-skatt men var registrerad för mervärdeskatt och som arbetsgivare. I samband med kvalificeringen av SB Broadband diskuterades en bankgaranti men slutligen bestämdes att mellan Regionförbundet Sörmland, SB Broadband och SEB-banken skulle det ingås ett s.k. Escrow Agreement vilket innebar att statliga och kommunala bidrag sattes in på ett konto hos SEB-banken som förräntades och utportionerades till SB Broadband i takt med att bredbandet byggdes ut. Kontot fungerade som säkerhet för parterna och ersatte bankgaranti. Uttag från kontot fick endast göras av Regionförbundet. Räntan tillföll SB Broadband. 10

Kommentar: Den ifyllda blanketten 4820 från Skatteverket visade att företaget var nyregistrerat och hade A-skatt. Även om det inte fanns formella anmärkningar, bortsett från avsaknad av F- skattebevis som var ett krav enligt anbudsformuläret, fanns anledning till vaksamhet. Anledningen till att SB-Broadband hade A-skatt och inte F-skatt kan ha varit att bolaget var nystartat och ännu inte fått F-skattebevis. Den ekonomiska och finansiella ställningen var hur som helst svag och måste med tanke på uppdragets omfattning stärkas genom någon ytterligare säkerhet. Enligt min bedömning måste frågan om Regionförbundet och kommunerna gjorde en korrekt bedömning av SB Broadbands ekonomiska och finansiella ställning analyseras utifrån de förutsättningar och kända fakta som förelåg vid tidpunkten för avtalets ingående, dvs. den 13 januari 2006. SB Broadband registrerades den 17 december 2004. Aktiekapitalet uppgick till 400 000 kr. Behovet av förstärkt säkerhet i ett projekt av denna storleksordning kan diskuteras. Leverantören förväntades stå för 52 procent av projektets finansiering. Stat och kommun skulle svara för 48 procent av finansieringen. Leverantören förutsattes finansiera sin del via eget kapital och löpande intäkter under utbyggnaden och resterande avtalstid. Konkursförvaltaren påstår i sin inlaga till tingsrätten 2008-03-14 att Regionförbundet beslutade att teckna avtal med konkursbolaget till synes utan kontroller av bolagets ställning. Hade regionförbundet gjort detta, kunde förbundet konstatera att bolaget saknade erforderligt kapital att uppfylla åtagandena enligt avtalet. Det är inte en alltför kvalificerad gissning att Regionförbundet gjorde en chansning när man träffade avtal med konkursbolaget. Enligt de handlingar som jag har haft till förfogande och de intervjuer jag genomfört med nyckelpersoner har frågan om bolagets ekonomiska och finansiella ställning diskuterats ingående. Den valda lösningen med ett s.k. Escrow Agreement bedömdes som en tillfredsställande säkerhet och ersättning för bankgaranti. Det bör också beaktas att bolagets kalkylerade kostnader för projektet avsåg kostnader under hela avtalstiden. Om projektet hade utfallit som planerat hade intäkterna från bredbandskunderna mer än väl täckt den andel av kostnaderna som bolaget skulle svara för. Enligt min mening var Regionförbundets bedömning att SB Broadband AB uppfyllde urvalskriterierna och således var kvalificerat såväl när det gäller anbudsgivarens finansiella och ekonomiska ställning samt tekniska förmåga och kapacitet korrekt mot bakgrund av den information som fanns tillgänglig vid tidpunkten för anbudsprövningen. Den förstärkta säkerheten i form av en Escrow Agreement samt garanterade bidragsmedel från staten och Sörmlandskommunerna borde ha varit fullt godtagbar om projektet fullföljts enligt plan. Ytterligare säkerhet i form av traditionell bankgaranti eller moderbolagsgaranti hade varit tänkbar men krav på sådana garantier hade fördyrat projektet och hade sannolikt inte varit proportionerliga mot bakgrund av den information som fanns vid beslutstillfället. Anbudsutvärdering Anbuden utvärderades därefter enligt angiva kriterier i förfrågningsunderlaget. Skillnaden var nu att utvärderingskriterierna viktades och att varje utvärderingskriterium betygsattes enligt poängskalan 0-100. Anbud 4 och 5 utvärderades separat för varje kommun. 11

I realiteten återstod nu tre anbud. I en sammanställning redovisades hur utvärderingsgruppen betygsatt anbuden. Vinnande anbud Anbudsgivare nummer 3 från SB Broadband bedömdes bäst uppfylla kraven och fick högst viktad poäng. Vid tidpunkten för upphandlingen var SB Broadband ett dotterbolag till Simply Broadband Ltd. I anbudet uppgavs att Simply Broadband Ltd var marknadsledande i design, implementering och drift av trådlös bredbandsstruktur i ett flertal länder. SB Broadband hade tidigare implementerat trådlös bredbandsanläggning i Sverige (Uppsala). Enligt anbudet var SB Broadbands affärsidé att bygga upp en nomadisk bredbandsinfrastruktur och sälja nomadiska bredbandstjänster och tillhörande produkter till privata hushåll samt företag. SB Broadband AB fokuserar på att täcka alla vita Fläckar. Vidare uppgavs att målet var att vara ledande inom kundsupport och service genom att förse slutkund med hög tillgänglighet och kostnadseffektiva lösningar. SB Broadband skulle inom en tvåårsperiod bli den största leverantören i Sverige av Internetuppkoppling för vita fläckar. SB Broadband beräknade en omsättning på 49 MSEK för år 2005. Anbudet lämnades in i samarbete med Smarteq Wireless AB med dotterbolaget Svenska Antennspecialisten samt Azent Mobole AB. Smarteqs affärsidé är att utveckla och producera system för mobil, dvs. trådlös kommunikation, i synnerhet med inriktning på antenner. Omsättningen beräknades bli cirka 105 miljoner kronor under 2005. Svenska Antennspecialisten AB utvecklar och producerar antennsystem för enskilda användare och nätoperatörer. Bolaget strävar efter att vara den självklara källan till kunskap om tekniskt korrekta kommunikationssystem och den ledande leverantören av antenner som gör största möjliga nytta i kundens nät. Omsättningen beräknades bli cirka 10 miljoner kronor under 2005. Azent Mobile AB:s affärsidé är att välja starka affärspartners, där de fungerar som ett komplement med sin erfarenhet, tekniska kompetens och kunskap om uppbyggnad av nomadisk bredbandsinfrastruktur. I anbudet fanns en kostnadskalkyl som för offererad infrastruktur baserades på följande kostnadsslag och kostnadsfördelning: Utrustning Pris SEK Antal Belopp Basstationer 625.000 42 26.250.000 Mikrovågslänkar 150.000 42 6.300.000 Network operationable server Network billing server 220.000 3 660.000 16.000 1 16.000 Faktureringssystem 1.000.000 1 220.000 Traffic shaper 212.000 1 212.000 12

Cisco routrar och switch 300.000 1 300.00 Cisco LNS 220.000 1 220.000 Tillbehörsmateriel till design och implementering 450.000 1 450.000 Hyreskostnader Hyra av punkt - till punkt förbindelser Hyra av antennplatser och siter 115.000 42 4.830.000 45.000 42 1.890.000 Design och implementering Nätverkshantering och drift Koordineringsarbete och siteutrustning 36.000 42 1.512.000 100.000 42 4.200.000 Installation 70.000 42 2.940.000 Nätverksdesign och utveckling 50.000 42 2.100.000 Totalsumma 52.880.000 SB Broadband kunde enligt utvärderingsgruppen erbjuda en lösning till bäst pris och finansiella säkerhet, bäst täckningsgrad och garanti för detta, samt uppvisade hög kompetens och bäst förmåga att klara utbyggnad och tillhandahållande av bredbandsnät under avtalstid. Resultatet av utvärderingen baserades på inkomna anbud, skriftlig begäran om kompletteringar, ingivna kompletteringar samt förhandlingar. 13

Kommentar: Det förhållandet att utvärderingskriterierna viktades och att varje utvärderingskriterium betygsattes vid anbudsutvärderingen, trots att detta inte framgick av förfrågningsunderlaget, torde inte vara förenligt med kravet på transparens i LOU. Enligt min bedömning har det dock inte påverkat utfallet av anbudsutvärderingen och kan inte anses utgöra ett sådant väsentligt avsteg från LOU att upphandlingen brister i affärsmässighet enligt 1 kap 4 LOU. Det förhållandet att upphandlingen resulterat i att endast tre anbud lämnats in som avsåg hela länet och att det vinnande anbudet var ett nystartat och relativt litet företag kunde inte motivera ett beslut om avbrytande av upphandlingen som måste grundas på sakliga skäl. Om det inte finns sakliga skäl för avbrytande av en upphandling finns en risk för att den upphandlande enheten drabbas av ett krav på skadestånd. 11 Upphandlingskontraktet Avtal avseende utbyggnad och tillhandahållande av radiobaserat bredbandsnät mellan kommunerna i Sörmland och SB Broadband AB tecknades den 13 januari 2006. Av avtalet framgår att SB Broadbands bruttopris var 56.160.000 kr varav SB Broadband skulle finansiera 28.752.00 kr och nettopriset dvs. avtalad ersättning som skulle täckas av staten och kommunerna i Sörmland var 27.408.000 kr. Pengarna skulle utbetalas i fem etapper. Under punkten Beatalningsplan mm. (5) stadgades att SB är berättigat till Ersättningen för Etapp när den Faktiska Färdigställandedagen har inträtt för respektive Etapp Kommunerna skall betala fakturan inom fjorton (14) arbetsdagar från den dag då Kommunerna mottagit den resterande delen av stödet enligt bidragsförordningarna. Ersättning överförs från det gemensamma kontot i SEB. Under punkten villkor för statsbidrag (6) skrevs följande in i avtalet: Kommunerna finansierar (bortsett från Kommunernas medfinansiering) betalningarna av ersättningen till SB med statsbidrag, vilket medför att Kommunerna måste kunna redovisa sina kostnader gentemot Länsstyrelsen. Kommunernas kostnader består i detta sammanhang av det pris (Ersättning) som Kommunerna har att erlägga till SB enligt detta Avtal. SB är skyldigt att redovisa Ersättning fördelat på kostnadsslag enligt direktiv i bidragsförordningarna. Detta innebär att vid ansökan om statsbidrag skall SB redovisa Ersättning fördelat per kostnadsslag för respektive Etapp. Vid slutredovisning skall samma redovisning ske, inklusive med Kommunerna överenskomna och av Länsstyrelsen godkända förändringar, vilket kan förändra Ersättningen. Kommentar: Avtalets reglering av ersättningen till SB Broadband där statliga och kommunala medel garanteras under förutsättning av att SB fullföljer sin del av avtalet gav SB en mycket stark ekonomisk ställning under i vart fall utbyggnadstiden. Om marknadsföring och försäljning till slutkunder gått planenligt hade SB sannolikt fått in tillräckligt med resurser för att kunna klara sin del av finansieringen. 12 Utbetalning av statligt stöd Regionförbundet ansökte hos Länsstyrelsen om slututbetalning av statligt stöd i samband med att varje etapp redovisades. För varje etapp gjordes en teknisk slutredovisning och 14

framställdes protokoll från okulär stickprovsbesiktning (besiktningen genomfördes av Regionförbundets konsult Hans Clasén, Netcom Consultants) samt en ekonomisk redovisning (granskad och godkänd av auktoriserade revisorn Ulrika Klacksell, Öhrlings Pricewaterhouse Coopers). Statsbidragen utbetalades utan att Länsstyrelsen hade några anmärkningar Regionförbundets hantering av projektet eller SB Broadband AB. Vid projektstarten utbetalades 50 % av statsbidraget till Regionförbundet. Resterande medel utbetalades efter det att slutredovisningen inlämnats från Regionförbundet och godkänts av Länsstyrelsen. SB fakturerade Regionförbundet sammanlagt 27.407.999 kr exkl. moms. Kommentar: Länsstyrelsens beslut om godkännande av slutredovisning och utbetalning av statligt stöd byggde på tekniska redovisningar och ekonomiska redovisningar för respektive etapp. Länsstyrelsen förlitade sig på redovisningarna och hade inte någon anledning att ifrågasätta projektet från teknisk, ekonomisk eller upphandlingsrättslig synpunkt. Det fanns inte några tecken på oegentligheter eller brister i Regionförbundets eller kommunernas hantering av projektet. I samband med att SB Broadband AB försattes i konkurs diskuterades om det fanns förutsättningar för återkrav enligt villkoren i stödförordningarna. Länsstyrelsen bedömning var att det inte fanns anledning att rikta kritik mot Regionförbundet eller kommunerna. Länsstyrelsen anser att de bedömningar som Regionförbundet gjorde vid anbudsprövningen var korrekta. SB Broadband AB uppvisade en hög teknisk kompetens och kunde redovisa den senaste tekniska lösningen. Det fanns inte någon anledning att ifrågasätta bolagets ekonomiska ställning vid tidpunkten för avtalstecknandet. Bolaget har levererat i enlighet med ingånget avtal. De problem som visade sig i att tidplanen inte kunde hållas började märkas kort tid efter det att slutredovisningen godkänts av Länsstyrelsen. Enligt Länsstyrelsen fanns det brister i SB:s marknadsföring och en underskattning av projektets tekniska och kommersiella svårigheter. 13 Sammanfattande bedömning Regionförbundet Sörmland genomförde under 2005 på uppdrag av kommunerna Eskilstuna, Flen, Gnesta, Katrineholm, Nyköping, Oxelösund, Strängnäs, Trosa och Vingåker en upphandling av kompletterande utbyggnad och tillhandahållande av bredbandsnät Bredband 15. Upphandlingen genomfördes i allt väsentligt enligt de grundprinciper som följer av 1 kap. 4 LOU. Upphandlingsorganisationen innehöll erforderlig kompetens såväl från teknisk, ekonomisk och upphandlingsrättslig synpunkt. Upphandlingen avslutades med att avtal avseende utbyggnad och tillhandahållande av radiobaserat bredbandsnät mellan kommunerna i Sörmland och SB Broadband AB tecknades den 13 januari 2006. Bolaget startade utbyggnaden av bredbandsnätet och fullföljde sitt åtagande om än något försenat. Av flera skäl lyckades bolaget inte få ett tillträckligt antal abonnenter och därmed intäkter för extern finansiering av projektet trots att SB Broadband levererat enligt avtal dvs. byggt ut ett kompletterande utbyggnad av bredbandsnät i Sörmland. Bolaget försattes i konkurs i november 2007. Projektet var från början ett högriskprojekt då statligt stöd får lämnas endast för ett projekt där utbyggnad inte bedöms komma till stånd på marknadsmässig grund. Målsättningen var att med statliga och kommunala bidrag samt upphandlad leverantörs resurser som grund åstadkomma en kompletterande bredbandsutbyggnad som skulle resultera i att resterande 15 15

% av länets invånare (cirka 42 000) och företag (cirka 3000) på landsbygden ges tillgång till bredbandsanslutning. Enligt min mening var Regionförbundets bedömning att SB Broadband AB uppfyllde urvalskriterierna och således var kvalificerat såväl när det gäller anbudsgivarens finansiella och ekonomiska ställning samt tekniska förmåga och kapacitet korrekt mot bakgrund av den information som fanns tillgänglig vid tidpunkten för anbudsprövningen. Det förhållandet att inte någon av de stora aktörerna på marknaden såsom TeliaSonera eller Teracom lämnade anbud var sannolikt en indikation på att dessa aktörer gjorde en annan och möjligen mera realistisk riskbedömning av projektets kommersiella förutsättningar än de anbudsgivare som lämnade anbud för hela länet. Om marknadsföring och försäljning till slutkunder gått planenligt hade SB sannolikt fått in tillräckligt med resurser för att kunna klara sin del av finansieringen av projektet. Problem som tillstötte var bland annat oväntade tekniska svårigheter med att foga in övergripande ITsystem hos bredbandsleverantörens system samt bristande marknadsföringsinsatser. Efter det att avtal tecknats mellan Sörmlandskommunerna och SB Broadband ökade konkurrenstrycket från andra aktörer genom bland annat att Telia byggde ut ADSL och tog på så sätt över potentiella kunder. Länsstyrelsen bedömning är att det inte fanns anledning att rikta kritik mot Regionförbundet eller kommunerna. Länsstyrelsen anser att de bedömningar som Regionförbundet gjorde vid anbudsprövningen var korrekta. SB Broadband AB uppvisade en hög teknisk kompetens och kunde redovisa den senaste tekniska lösningen. Det fanns inte någon anledning att ifrågasätta bolagets ekonomiska ställning vid tidpunkten för avtalstecknandet. Jag har ingen anledning att ifrågasätta denna bedömning. Det finns heller ingen anledning att inom ramen för denna rapport kommentera bolagets interna ekonomiska förvaltning. Från Regionförbundets och Sörmlandskommunernas perspektiv har bredbandsupphandlingen resulterat i att bredbandsnät byggts ut som når 100 procent av befolkningen i Sörmland. Thomas Hallgren 16