2.3 KOMMUNALA TOPPCHEFER

2.3 KOMMUNALA TOPPCHEFER 2.3.1 KOMMUNALT CHEFSKAP PÅ TOPPEN ANNA CREGÅRD OCH ROLF SOLLI Sedan mitten på 1990-talet har vi studerat vad höga, kommunala chefer gör, hur de styr och vilka förutsättningar de har för chef- och ledarskap i sina organisationer. Våra data är därför omfattande. De aktörer vi fokuserat är kommundirektör, förvaltningschef och ekonomichef. Vi har även en del data om och ifrån kommunstyrelsens ordförande. Vi har valt att använda oss av många olika datainsamlingstekniker: djupintervjuer; landsomfattande enkätserier; observationer och dagboksanteckningar. Totalt räknar vi med att vi har ungefär 440 000 svar och observationer. I detta kapitel presenterar vi kort några av våra resultat. KONTAKTER För kommunala chefer är möten med andra både en huvudsaklig uppgift och en huvudsaklig metod för att fullgöra andra uppgifter. Det är inte annorlunda jämfört med andra chefer chefskap innehåller ett stort mått av möten och samtal, både planerade och spontana. Tabell 1 visar tre aktörskategoriers kontaktmönster. 77

TABELL 1: KOMMUNALA CHEFERS KONTAKTER Kommun- direktör Ekonomi- chef Förvaltnings- chef Kommunstyrelsens ordförande 1.25 2.07 3.40 Oppositionsledaren 2.48 3.36 3.82 Andra kommunpolitiker 2.76 3.46 3.61 Ekonomichef 1.51 2.91 Kommundirektör 1.61 2.53 Förvaltningschefer 1.83 2.28 2.55 Andra anställda 1.87 1.81 1.98 Medborgare 2.47 3.77 2.62 Journalister 3.34 3.94 3.45 Frågan löd: Hur ofta kommunicerar du, i normalfallet, med följande grupper eller personer? 1=dagligen, 2=2-4 ggr per vecka, 3=en gång i veckan, 4=1-3 ggr per månad, 5=sällan eller aldrig. Kommundirektörerna svarade på frågan 2005, ekonomicheferna 2004 och förvaltningscheferna 2007. Förvaltningschefer som svarat på frågan i tabellen är socialchefer. Tabellen visar att de kommunala cheferna ofta träffar varandra. De utgör en viktig grupp då kommunen leds. Kommundirektören träffar också kommunstyrelsens ordförande ofta nästan dagligen, och ekonomichefen träffar andra anställda (vilka i huvudsak utgörs av personer på det egna kontoret). Även förvaltningscheferna träffar andra anställda ofta, och de utgörs av både personer på förvaltningens kontor, och främst underställda chefer inom den egna förvaltningen. 78

ROLLER OCH FÖRHÅLLNINGSSÄTT Ett vanligt och ofta givande sätt att beskriva chefers arbete är genom att använda rollbegreppet. Undersöks kommundirektörernas, ekonomichefernas och förvaltningschefernas roller kan man märka att de skiljer sig något från de roller som vanligen beskrivs inom managementfältet. Självklart måste kommunala chefer, precis som chefer inom andra områden, till exempel också vara duktiga på att hantera information, att inhämta och sprida den och att använda den för att styra organisationen. De behöver även fatta beslut och se till att de blir effektuerade, och hantera konflikter och svåra relationer med och mellan olika medarbetare. Men den kommunala organisationen, och dess uppbyggnad som just en offentlig, politikstyrd verksamhet, påverkar hur rollerna kan och bör utövas. Det kommunala chefskapet (som utövas av ickevalda tjänstemän) måste anpassas till och respektera det politiska ledarskapet och demokratin. Det betyder att det kommunala chefskapet kräver särskilda förhållningssätt. Vi har definierat fyra sådana förhållningssätt. Vi benämner dem osynlig och synlig; multilogisk och kontaktrik; ceremoniell och informell; och rituellt objektiv. De beskrivs nedan. OSYNLIG OCH SYNLIG I en politiskt styrd organisation är det politiker som beslutar och tar ansvar. Det är alltså politikerna som ska synas i olika sammanhang, både utåt gentemot brukare och andra intressenter, och inom organisationen. Då är det viktigt att den kommunala chefen håller sig i bakgrunden, och låter politikern ta plats. Men samtidigt kräver chef- och ledarskap att man företräder sina medarbetare och organisationen i stort. En kommunal chef måste veta i vilken situation han eller hon ska vara synlig respektive osynlig. MULTILOGISK OCH KONTAKTRIK Den kommunala organisationen består av en mängd slags aktörer och verksamheter. Olika professioner har sina uppfattningar, administratörer och ekonomer kan ha sin syn på verksamheten, och politiker ska ha olika visioner och program för kommunen. Olikheterna gör att den kommunala organisationen kan motsvara många behov och krav. Men samtidigt är en konsekvens att det i kommunala organisationer kan vara problematiskt att skapa samfällt handlande, eftersom olika grupperingar har svårt att förstå hur andra tänker och resonerar. De kommunala cheferna ska överbrygga de olika uppfattningarna, och de gör det genom att försöka förstå hur olika grupperingar ser på verksamheten. De behöver därför vara multilogiska. De använder sina många kontakter för att översätta olika språkbruk och de samtalar för att skapa gemensamt handlande. 79

CEREMONIELL OCH INFORMELL En kommunal organisation ska vara transparent, och det ska vara möjligt att följa viktiga ärenden som diskuteras, beslutas och genomförs. Men alla samtal och möten kan inte vara öppna för alla. De formella mötena, när ärenden och deras utveckling visas upp, är viktiga för den demokratiska processen. Men samtidigt behövs informella processer där de kommunala cheferna hanterar ärenden i en tillåtande kontext. Det betyder inte att politiker utesluts i de informella processerna de tillfrågas ofta och har normalt god insyn i händelseförloppet. Vid vissa tidpunkter tas ärendet upp i den formella processen, där ceremoniella diskussioner kan hållas och beslut kan fattas. Det skickar signaler till organisationen och dess omgivning att politikerna tar ansvar för frågan och att den utgör ett politiskt beslut. De kommunala cheferna styr stor del av de informella processerna, och ska se till att de formella inte missköts. RITUELLT OBJEKTIV De kommunala cheferna är tjänstemän i den kommunala demokratin. Det innebär att de i huvudsak ska vara objektiva. Det är politikerna som ska står för subjektiviteten, visionerna och tyckandet. Men samtidigt är de också chefer, som förväntas utöva ett ledarskap. Det är en paradox att både vara ledare och objektiv. I ledarskap ingår ett visst mått av att välja och att vilja, och samtidigt få andra att göra det man själv vill (fast de kanske är motvilliga). För en kommunal chef är det viktigt att dels visa sig som en objektiv tjänsteman vid vissa tidpunkter, och som en ledare i andra. I vissa situationer är dessutom ett objektivt ledarskap något som måste visas upp som fullt möjligt. OMSÄTTNING Det senaste årtiondet framstår som ett decennium för allt snabbare omsättning på kommunala chefer. Våra mätningar visar att det finns olika förklaringar till att omsättningen ökar, till exempel byts kommundirektörerna allt oftare ut vid val. En annan förklaring är att cheferna blir allt mer lika i ålder vilket också gör att de går i pension ungefär på samma gång. Det finns också förklaringar till varför cheferna slutar, och två förklaringar som blir alltmer vanliga är att de vill göra karriär och att de har samarbetsproblem. Främst är det politiker eller överordnad tjänsteman (om det finns någon sådan) som man har samarbetsproblem med som leder till att man slutar (eller tvingas sluta). En intressant variant av omsättning är hastiga uppsägningar, det som vi kallar abruption. Vid studier av hur och varför höga chefer blir uppsagda med omedelbar verkan syns samarbetssvårigheter som en tydlig orsak. Andra rationella orsaker är bristande kompetens, svårigheter att hantera ekonomiska begräns- 80

ningar och oförmåga att respektera gränsen mellan politik och förvaltning. Så beskrivs det av ansvariga överordnade chefer och politiker. Men det finns även mer irrationella förklaringar, till exempel att ingen haft förmåga och styrka att stoppa en uppsägningsprocess när den väl börjat (trots att ingen ansvarig tyckt att det var en bra idé), och att motståndare i personalgrupper eller intressenter i övrigt arbetat hårt och framgångsrikt för att få bort chefen. Effekterna av abruption är potentiellt många, och vilka som får störst genomslag beror på innehållet i den berättelse om uppsägningen som får fäste i organisationen. En abruption är nämligen ett självklart samtalsämne, som stöts och blöts i organisationens alla delar. Efter ett tag uppstår överenskommelse kring berättelsen: vem gjorde vad, varför och vad som hände sedan. Därför ger händelsen genom berättelsen rättesnören för vilka beteenden som inte är tillåtna och vad som kan hända om man träder över gränser. STYRNING AV MEDARBETARE Som chef har man som uppgift att styra organisationen och verksamheten. Som beskrivits ovan är det inte en helt oproblematisk uppgift eller funktion i kommunal verksamhet. Förutom att cheferna ska respektera och ta hänsyn till politiker, öppenhet och demokratiska processer, måste de också förstå de premisser som underordnad personal verkar under. Verksamheten är inte sällan svår att utvärdera och kontrollera. Personalen är många gånger välutbildad, myndighetsutövande i sin verksamhet (med särskilt ansvar som följd) och van vid långtgående autonomi. Det leder till en svår styrsituation, där medarbetarna uppfattar att den kommunala chefen inte alltid har tillräcklig kunskap och legitimitet att styra. De vill styra sig själva. Men även om styrsituationen är svår, betyder det inte att styrning inte förekommer, utan snarare att den kan se annorlunda ut än den som beskrivs i gängse styr- och ledningslitteratur. Disciplineringsbegreppet passar väl för att beskriva kommunala chefers styrning av sina medarbetare. Det innebär exempelvis att styrningen är mindre otvetydig, samtidigt som den varken är utvärderingsbar eller ibland ens synlig. Styrningen tar form i det lilla, i det vardagliga och i samtal (med ord, kroppsspråk och andra tecken). 81

PUBLIKATIONER I URVAL Cregård, Anna, 1996, Skolchefers arbete: om chefskap och styrning inom skolsektorn. Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS). Cregård, Anna, 2000, Förvaltningschefers styrning: en studie av praktik och representation i skolans värld. Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS). Cregård, Anna, 2004, Abruption - Uppsägning som översättning och improvisation. KFi-rapport nr 71. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Cregård, Anna, 2007, Att styra sin chef: disciplinering från centrum till periferi. I Siverbo, Sven (red) Demokratisk och effektiv styrning. Lund: Studentlitteratur. Cregård, Anna, 2010, Kommunal ledarskap före, under och efter krisen. Ros-rapport nr 6. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Cregård, Anna och Rolf Solli, 1999, Framgångsrik och turbulent: en studie av en kommuns utmärkande egenskaper till vardags och under stress. KFi-rapport, 51. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Cregård, Anna och Rolf Solli, 2008, Tango på toppen om chefsomsättning. KFi-rapport nr 93. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Cregård, Anna och Rolf Solli, 2009, Styrning genom kontakter. KFi-rapport nr 103. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Källström, Anders och Rolf Solli, 1997, Med takt och taktik: om den ekonomiska krisen, våra kommuner och det kommunala ledarskapet. Göteborg: BAS. Solli, Rolf, 1998, Viskande tjänstemän: en studie av kommunala ekonomichefers vardag. KFi-rapport nr 81. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Solli, Rolf, 1999, Lågmäld styrning: perspektiv på kommunala ekonomers yrkesroll. Stockholm: SNS förlag. Solli, Rolf. 2009. Viskande tjänstemän III - En longitudinell studie av kommunala ekonomichefer. Göteborg: Göteborgs universitet. Solli, Rolf och Anna Cregård, 2008, Det är svårt att dansa tango. Om kommundirektörsrollens innehåll och betydelse. Kommunal ekonomi och politik, 12(3): 31-54. 82

Solli, Rolf och Peter Demediuk, 2000, Chief Finance Officer in local government - Sweden vs Australia. Göteborg: Förvaltningshögskolan. Solli, Rolf och Anders Källström, 1995, Kommundirektören: en studie av kommunens högste tjänsteman. Arbetsrapport, 8. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Solli, Rolf och Anders Källström, 1995, Kommundirektören: vardagen och teorin. KFi-rapport, 36. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Solli, Rolf och Kajsa Värna, 2005, Viskande tjänstemän II. Göteborg: Kommunforskning i Västsverige (KFi). Värna, Kajsa och Birgitta Örnfelt, 2003, Långlivade förvaltningschefer - strateger som verkar utan att synas. Göteborg: Förvaltningshögskolan. Wrenne, Petter, 1997, Kontakter och förankring: en studie av kommunstyrelsens ordförande. Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS). Wrenne, Petter, 1998, I skuggan av ett kommunalråd eller Hur ett kommunalråd själv kan hamna i skuggan. Göteborg: Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS). 83