Budgetprognos 2009:2 Analys ESV 2009:21

Budgetprognos 2009:2 Analys ESV 2009:21

ESV:s budgetprognoser innehåller uppdrag från myndigheter eller egeninitierade utredningar. Budgetprognos Analys och tabeller kan laddas ner som PDF från www.esv.se. Även detaljerade tabeller till prognosen och tidigare prognoser finns att tillgå via webbplatsen i olika format. Publikationen kan också kostnadsfritt tillhandahållas i tryckt format i enstaka exemplar, eller genom prenumeration. Intresse för prenumeration går att anmäla till Marie Hellman, e-post: marie.hellman@esv.se Datum: 2009-05-27 Dnr: 59-454/2009 ISBN: 978-91-7249-293-6 ISSN: 141-7865 Layout: Marie Hellman, ESV Omslag: StockByte Tryckeri: 08 Tryck AB, Bromma 2009 Beställningar kan även göras via: Ekonomistyrningsverket, Publikationsservice Box 45316, 104 30 Stockholm publikationsservice@esv.se Fax: 08-690 45 10

Budgetprognos 2009:2 Analys

Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av Avdelningen Analys och prognoser. I redaktionen för denna budgetprognos (BP 2009:2) ingår Krister Jensevik, redaktör, 08-690 43 23, Patrik Andreasson, 08-690 44 56, Anna Larsson, 08-690 43 02 och Tomas Skytesvall, 08-690 44 48. Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognosansvarig utgifter Kristina Ström Olsson 08-690 45 20 Prognosansvarig inkomster Håkan Jönsson 08-690 45 71 Utgifter 1. Rikets styrelse Krister Jensevik 08-690 43 23 2. Samhällsekonomi och finansförvaltning Svante Hellman 08-690 43 15 3. Skatt, tull och exekution Tina Granath 08-690 45 85 4. Rättsväsendet Tina Granath 08-690 45 85 5. Internationell samverkan Margareta Nöjd 08-690 44 53 6. Försvar samt beredskap mot sårbarhet Margareta Nöjd 08-690 44 53 7. Internationellt bistånd Margareta Nöjd 08-690 44 53 8. Migration Karin Edlund 08-690 45 67 9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg Stefan Gehlin 08-690 45 43 10. Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp Sofia Nilsson 08-690 43 41 11. Ekonomisk trygghet vid ålderdom Sofia Nilsson 08-690 43 41 12. Ekonomisk trygghet för familjer och barn Karin Edlund 08-690 45 67 13. Integration och jämställdhet Tomas Skytesvall 08-690 44 48 14. Arbetsmarknad och arbetsliv Tomas Skytesvall 08-690 44 48 15. Studiestöd Alexandra Leonhard 08-690 43 76 16. Utbildning och universitetsforskning Alexandra Leonhard 08-690 43 76 17. Kultur, medier, trossamfund och fritid Stefan Gehlin 08-690 45 43 18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning m.m. Tina Granath 08-690 45 85 19. Regional utveckling Elisabeth Stasiewicz 08-690 45 01 20. Allmän miljö- och naturvård Patrik Andreasson 08-690 44 56 21. Energi Karin Edlund 08-690 45 67 22. Kommunikationer Margareta Nöjd 08-690 44 53 23. Jord- och skogsbruk, fiske m.m. Elisabeth Stasiewicz 08-690 45 01 24. Näringsliv Elisabeth Stasiewicz 08-690 45 01 25. Allmänna bidrag till kommuner Tina Granath 08-690 45 85 26. Statsskuldsräntor m.m. Svante Hellman 08-690 43 15 27. Avgiften till Europeiska gemenskapen Karin Edlund 08-690 45 67 Kassamässigkorrigering Margareta Nöjd 08-690 44 53 RGK:s nettoutlåning Svante Hellman 08-690 43 15 Ålderspensionssystemet Sofia Nilsson 08-690 43 41 Inkomster Direkta skatter på arbete Robert Boström 08-690 44 14 Direkta skatter på arbete Anna Larsson 08-690 43 02 Företagsskatter och återbetalningar av lån Alexandra Leonhard 08-690 43 76 Kapitalskatter hushåll, försäljningar och kalkylmässiga inkomster Krister Jensevik 08-690 43 23 Indirekta skatter på arbete Ann-Sofie Öberg 08-690 43 88 Fastighetsskatt, stämpelskatt, energiskatter och finansieringsavgift Björn Andersson 08-690 44 01 Mervärdesskatt, punktskatter och utdelningar Patrik Andreasson 08-690 44 56 Kommunala utjämningsavgifter Tina Granath 08-690 45 85 Skattenedsättningar Tomas Skytesvall 08-690 44 48 Bidrag från EU Elisabeth Stasiewicz 08-690 45 01 Avdelningen analys och prognoser e-post: fornamn.efternamn@esv.se, prognos@esv.se

Innehåll Sammanfattning 7 Lästips 9 Övergripande analys lågkonjunkturen medför alltjämt ansträngda statsfinanser 10 2009 års proposition om vårtilläggsbudget 25 Beräkningsförutsättningar 26 Aviserade beslut 28 Känslighetsberäkningar 2009 29 Utgifter 31 Intäkter och inkomster 48 Appendix 62 Förteckning över faktarutor Konvergenskriterier 15 Alternativscenario: Om det blir ännu värre 19 Olika statsskuldsbegrepp 67 Vad är skillnaden mellan statens finansiella sparande och budgetsaldot? 69 Engångseffekter 75 Förändring av anslagsbehållningar 76 Tabellförteckning Tabell 1. Sammanfattande nyckeltal, 2008 2012 7 Tabell 2. Sammanfattning av statsbudgeten 2008 2012 8 Tabell 3. Statsbudgetens saldo och finansiellt sparande 2008 2012 14 Tabell 4. Uppföljning av utgifterna under utgiftstaket 2008 2012 22 Tabell 5. Beräkningsförutsättningar 2009 2012 26 Tabell 6. Känslighetsberäkningar 2009, partiell helårseffekt av en ökning med 10 000 enheter 29 Tabell 7. Volymer 2007 2012 30 Tabell 8. Statsbudgetens utgifter m.m. 2008 2012 33 Tabell 9. Effekter av kostnadsmässig anslagsavräkning eller Övergångseffekter av kostnadsmässig anslagsavräkning 35 Tabell 10. Utfall/prognoser för arbetsmarknadsområdet 2008 2012 38 Tabell 11. Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster 2007 2012 50 Tabell 12. Skattebasernas utveckling i löpande priser samt andra centrala variabler för skatteberäkningarna 53 Tabell 13. Direkta skatter på arbete 2008 2012 54 Tabell 14. Bolagsskattens årliga förändring 59 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 5

Figurförteckning Figur 1. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2012 11 Figur 2. Underliggande saldo, årsvis förändring 12 Figur 3. Statsbudgetens underliggande utgifter och inkomster 1995 2012 13 Figur 4. Finansiellt och strukturellt finansiellt sparande 2000 2012 16 Figur 5. Automatiska stabilisatorer och diskretionär finanspolitik effekten på statens finansiella sparande 2001 2012 17 Figur 6. Diskretionär finanspolitik 2001 2010 18 Figur 7. Statsskuld och skuldkvot 1970 2012 21 Figur 8. Utgifter för ohälsa 2000 2012 36 Figur 9. Utgifter för a-kassan och arbetsmarknadsåtgärder 2005 2012 37 Figur 10. Andelen ersatta av de öppet arbetslösa 39 Figur 11. Genomsnittlig dagersättning för en öppet arbetslös 40 Figur 12. Räntor på statsskulden 1998 2012 42 Figur 13. Utgifter för ålderspensionssystemet 2006 2012 47 Figur 14 Offentliga sektorns skatteintäkter och BNP:s utveckling 1986 2012, fasta priser48 Figur 15. Hushållens underliggande reavinster 1997 2012 55 Figur 16. Utvecklingen för medelpriset och antalet affärer på småhusmarknaden 57 Figur 17. Bolagsskatten, bruttodriftsöverskottet samt utlåningsräntan till icke-finansiella företag 58 Figur 18. Intäkter av mervärdesskatt 2000 2012 60 Appendix Appendix 1. Statsbudgetens utgifter m.m. 2008 2012, jämförelse med föregående prognos 63 Appendix 2. Realfördelade utgifter 2008 2012 64 Appendix 3. Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster 2007 2012, jämförelse med föregående prognos 65 Appendix 4. Lånebehovet, statsskulden och skuldkvoten 2005 2012 67 Appendix 5. Finansiellt sparande i staten 2008 2012 _68 Appendix 6. Strukturellt finansiellt sparande i staten 2000 2012 69 Appendix 7. Kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets nettoutlåning 2008 2012 70 Appendix 8. Vissa större engångsposters påverkan på statsbudgetens saldo 2008 2012 72 Appendix 9. Förändring av anslagsbehållningar 2008 2010 _76 Appendix 10. Utgiftstak och förändringar av dessa 2000 2012 77 Appendix 11. Statsbudgetens utfall för 2008 och utfall/prognos för 2009 79 Appendix 12. Prognosförändringar för 2009 i relation till månadsavvikelser 81 Appendix 13. Kommunala uppräkningsfaktorer inom kommunskattesystemet 82 6 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Sammanfattning Den kraftiga lågkonjunkturen sätter fortsatt hårt tryck på statsfinanserna. Därmed befästs bilden från ESV:s föregående prognos från början av april. Statsbudgeten visar underskott under hela prognosperioden. Nästa år uppgår underskottet i statens finansiella sparande till drygt 3 procent av BNP och passerar den nedre gränsen för EU:s stabilitets- och tillväxtpakt. Svag tillväxt och stora underskott gör att skuldkvoten stiger under de närmaste tre åren. Skuldkvoten har inte stigit tre år i rad sedan början av 1990-talet. Underskotten i statsfinanserna är emellertid främst konjunkturellt betingade och väntas inte bli bestående. Det strukturella finansiella sparandet är fortsatt positivt och de svenska statsfinanserna är starka i en internationell jämförelse. ESV anser emellertid att ytterligare beslut om budgetförsvagningar bör tas med stor försiktighet. I rådande läge är det viktigt att förtroendet för statsfinansernas långsiktiga hållbarhet inte rubbas. Tabell 1. Sammanfattande nyckeltal, 2008 2012 Utfall Prognos Diff. från BP2009:1 Diff. från VÅP Miljarder kronor (om inget annat anges) 2008 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Statsbudgetens saldo 135,2-159,8-98,7-68,9-50,3-11,0-13,3-13,9-25,8 26,3 10,9 2,6 0,4 Engångseffekter 70,3-75,1 0,0-0,3 1,0-7,6 6,0-0,1 0,0 Underliggande saldo 64,9-84,7-98,7-68,7-51,3-3,4-19,3-13,8-25,8 Takbegränsade utgifter 943,4 964,4 991,8 1001,1 1012,0 4,2 2,5 9,7 4,0-12,0-13,0-22,3-19,9 varav Ålderspensionssystemet 201,4 220,2 222,6 223,3 232,7-0,2-1,1-4,0-12,7-0,6-7,0-18,7-23,9 Marginal till utgiftstaket 1 13,6 26,6 28,2 48,9 68,0-4,2-2,5-9,7 12,0 13,0 22,3 19,9 Finansiellt sparande, % av BNP 1,5% -2,3% -3,5% -2,7% -1,2% 0,0% -0,6% -0,6% -0,9% 0,6% -0,2% -0,3% -0,2% Strukturellt finansiellt sparande, % av pot. BNP 2,0% 0,3% 0,3% 0,5% 0,7% -0,2% -0,4% -0,5% -0,6% Statsskuld, % av BNP 33,6% 37,1% 39,6% 40,3% 39,6% -0,1% 0,9% 2,0% 3,0% -1,6% -1,8% -1,0% -1,2% BP2009:1 = Budgetprognos 2009:1, ESV:s föregående prognos VÅP = 2009 års ekonomiska vårproposition 1 Marginalen reduceras om hänsyn tas till teknisk justering av taket p.g.a. övergångseffekter av kostnadsmässig redovisning och förslaget om ändrad beräkningsgrund för ålderspensioner. Statsbudgetens saldo går från stort överskott 2008 till ett stort underskott 2009. Knappt halva förändringen beror på engångseffekter. Under föregående år såldes flera statliga bolag, vilket då förstärkte budgetsaldot via extraordinära inkomster. I år försvagas i stället budgetsaldot av extraordinära utgifter främst till följd av stödåtgärder till det finansiella systemet. I vilken omfattning dessa stöd kommer att betalas ut är mycket osäkert. Därmed måste prognosen för det underliggande saldot anses som mer tillförlitlig. Även när engångseffekter räknats bort är dock budgetförsvagningen omfattande och uppgår till 5 procent av BNP. Huvuddelen ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 7

kan hänföras till en expansiv finanspolitik som består till lika delar av automatiska stabilisatorer och aktiva finanspolitiska beslut. För att hitta en lika stor negativ förändring mellan två år måste vi gå tillbaka till början av 1990-talet. Då försvagades det underliggande saldot kraftigt tre år i rad. Denna gång väntas försvagningen bli betydande under endast ett år. Utgångsläget är betydligt gynnsammare denna gång med starka statsfinanser och en stramare budgetprocess. Tabell 2. Sammanfattning av statsbudgeten 2008 2012 Utfall Prognos Diff. från BP2009:1 Diff. från VÅP Miljarder kronor 2008 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Totala inkomster 901,3 706,5 712,9 752,9 777,9-5,1-5,1 5,7-1,3 12,9 1,9-1,6 6,7 Skatteintäkter 789,6 707,5 709,5 735,1 782,5-5,8-4,1-5,2-6,9 4,5 0,7-3,3 10,1 Periodiseringar 19,1-4,4 2,9 19,1-4,0-1,3-0,7 10,8 5,4 6,4 3,9 7,5 5,8 Övriga inkomster 92,5 3,4 0,5-1,3-0,6 2,0-0,2 0,1 0,3 2,0-2,7-5,8-9,1 varav Försäljning av egendom 76,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Totala utgifter 766,1 866,2 811,7 821,8 828,2 5,9 8,2 19,6 24,6-13,4-9,0-4,2 6,3 Utgiftsområden exkl. uo26 742,1 744,2 769,3 777,8 779,3 4,3 3,7 13,7 16,7-11,5-6,0-3,6 4,0 Uo 26 Statsskuldsräntor mm 48,2 32,2 22,5 34,2 44,9 3,9 2,0 4,4 6,8 0,3-5,5-2,4 2,1 varav stabilitetsfonden 15,0 varav effekt kostn.mässig avräkning 5,1 5,1 5,1 Kassamässig korrigering 3,7-0,5 1,3 20,3 0,4-1,9 0,7 1,5 0,4-1,9 0,7 1,5 0,4 Riksgäldskontorets nettoutlåning -27,9 90,4 18,6-10,6 3,6-0,5 1,9 0,0 0,7-0,4 1,8 0,2-0,2 STATSBUDGETENS SALDO 135,2-159,8-98,7-68,9-50,3-11,0-13,3-13,9-25,8 26,3 10,9 2,6 0,4 BP2009:1 = Budgetprognos 2009:1, ESV:s föregående prognos VÅP = 2009 års ekonomiska vårproposition I ESV:s tre senaste budgetprognoser har det mest iögonfallande varit hur lågkonjunkturen påverkat skatteintäkterna kraftigt negativt. Denna gång blir det istället tydligt att utgifterna ökar såväl jämfört med föregående prognos som över tiden. Det är främst utgifterna för arbetsmarknadspolitiken och räntor på statsskulden som stiger med sammanlagt 48 miljarder kronor 2009 2012. Därutöver har regeringen föreslagit att kommunerna ska få ett tillfälligt stöd på 7 miljarder kronor 2010 samt att kommunbidragen ska höjas med 5 miljarder kronor från 2011. Det tillfälliga stödet betalas ut redan under innevarande år. De takbegränsade utgifterna håller sig med ganska stora marginaler under utgiftstaket 2009 2011. Ökade utgifter för arbetsmarknadspolitiken motverkas delvis av lägre utgifter för ohälsa samt en svag ökning av utgifterna inom ålderpensionssystemet. Den automatiska balanseringen av ålderpensionssystemet aktiveras 2010 2012, vilket bromsar utgiftsutvecklingen. Jämfört med ESV:s föregående prognos har dock marginalerna till utgiftstaket minskat för samtliga år. Marginalerna kommer att krympa ytterligare när taket justeras ned med anledning av införandet av kostnadsmässig anslagsavräkning. Om förslaget angående ändrad beräkningsgrund för ålderpensionssystemet införs kommer utgifterna att öka ytterligare och därmed minskar även marginalerna. Om hänsyn tas till dessa båda faktorer återstår emellertid ändå större marginaler 8 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

än de som är rekommenderade vid normal osäkerhet i beräkningarna. Osäkerheten kan dock anses som högre just nu till följd av rådande konjunkturläge. Hushållens konsumtion och lönesumman är de viktigaste skattebaserna för staten och de revideras ned även denna gång. Revideringarna är dock i sammanhanget marginella och drabbar främst skatteintäkterna från moms och arbete. Även företagens vinster väntas bli lägre och därmed också bolagsskatten. Hushållens kapitalskatter revideras i stället upp till följd av en kraftig börsuppgång under april. Lästips på www.esv.se Prognosutvärdering 2008 Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren Statsbudgetens utfall Tidsserie Statsbudgeten Skriftserien Statens finanser (2009 års skrift just utkommen) Tidigare temakapitel som publicerats i budgetprognoser Prognosmetoder ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 9

Övergripande analys lågkonjunkturen medför alltjämt ansträngda statsfinanser Lågkonjunkturen sätter fortsatt hårt tryck på statsfinanserna. Skatteintäkterna faller markant och utgifterna kopplade till arbetslöshet stiger. Långsiktigt ser det ljusare ut men det finns risk för att lågkonjunkturen kan komma att påverka också det strukturella finansiella sparandet mer negativt än vad som nu antas. Sedan föregående bedömning visar bilden en något djupare och mer utdragen försämring av statsfinanserna. Prognosen i sammandrag: Statsbudgetens saldo visar underskott hela perioden 2009 2012. Försvagningen i det underliggande budgetsaldot mellan 2008 och 2009 uppgår till 150 miljarder kronor. Statens finansiella sparande väntas nästa år uppvisa ett underskott som är större än det högsta tillåtna enligt EU:s Stabilitets- och tillväxtpakt. Det strukturella finansiella sparandet, det vill säga det sparande som skulle uppkomma i ett normalt konjunkturläge, är alltjämt starkt. Statsskulden ökar i takt med försvagningen av statsbudgetens saldo. Skuldkvoten uppgår till knappt 40 procent det sista prognosåret. Marginalerna till utgiftstaket är alltjämt tillräckliga trots ökade utgifter för arbetslöshet. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 2009 2012 Den kraftiga konjunkturförsvagningen innebär en avsevärd försämring av statsfinanserna både i form av ett ordentligt fall i skatteintäkter och till följd av kraftigt stigande utgifter, främst på grund av ökad arbetslöshet. Från ett rekordöverskott i statsfinanserna 2008 visar nu budgeten ett betydande underskott hela prognosperioden. Det kraftiga omslaget, 295 miljarder kronor, beror till cirka hälften (145 miljarder kronor) på positiva engångseffekter 2008 i kombination med negativa engångseffekter 2009. De positiva engångseffekterna 2008 utgjordes huvudsakligen av försäljningsinkomster medan statsbudgeten 2009 påverkas negativt av olika stödåtgärder till det finansiella systemet. Jämfört med ESV:s föregående prognos bedöms skatteintäkterna bli ytterligare något lägre. På utgiftssidan har en ny bedömning om allt fler personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder medfört stora revideringar uppåt av arbetsmarknadsutgifterna, framför allt mot slutet av perioden. Utgifterna ökar även genom vårpropositionens föreslagna tillskott till kommuner och landsting. 10 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Figur 1. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2012 Miljarder kronor Miljarder kronor 150 100 50 0-50 -100-150 -200-250 150 100 50 0-50 -100-150 -200-250 -300 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012-300 Underliggande saldo Faktiskt saldo Budgetunderskott väntas för hela prognosperioden 2009-2012. Stora negativa engångseffekter ger i år ett starkare underliggande saldo jämfört med det faktiska budgetsaldot. Under prognosperioden visar det faktiska budgetsaldot störst underskott i år. Även det underliggande saldot, det vill säga det faktiska saldot rensat för extraordinära händelser (engångseffekter), visar en kraftig omsvängning mellan 2008 och 2009. Detta beror både på den kraftiga inbromsningen i konjunkturen och på en expansiv finanspolitik. De negativa engångseffekterna beräknas i år uppgå till 75 miljarder kronor, och utgör nästan hälften av årets beräknade budgetunderskott. Det underliggande saldot bottnar först nästa år. En bidragande orsak till att det underliggande budgetunderskottet är som störst 2010, är att ESV i det underliggande saldot periodiserar kommuntillskottet om 7 miljarder kronor till nästa år eftersom medlen egentligen avser 2010. ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 11

Figur 2. Underliggande saldo, årsvis förändring Procent av BNP 6 Procent av BNP 6 4 4 2 2 0 0-2 -2-4 -4-6 1991 1994 1997 2000 2003 2006 2009 2012-6 Årsvis förändring underliggande saldo I relation till BNP är bilden inte lika mörk som under 1990-talskrisen. Då försämrades det underliggande saldot tre år i rad i samma storleksordning som i år. Inbromsningen i det underliggande budgetsaldot 2009 är lika kraftig som den under 1990-talskrisen. Försvagningen av det underliggande budgetsaldot uppgår till cirka 5 procent av BNP. Under 1990-talskrisen skedde emellertid sådana försvagningar av det underliggande budgetsaldot under tre år i följd. Men utgångsläget är nu ett annat och både statsbudget och statsskuld har över åren minskat avsevärt som andel av BNP. Sedan 1990-talskrisen har också budgetprocessen reformerats, vilket gett positiva effekter på statsfinansernas långsiktiga utveckling. Bland annat infördes 1997 en budgetlag och ett utgiftstak för de statliga utgifterna. Tre år senare tillkom överskottsmålet som tar sikte på det finansiella sparandet i hela den offentliga sektorn. Förutsättningarna är med andra ord betydligt bättre än under 1990-talskrisen. Det underliggande saldot stabiliseras redan nästa år. Figuren nedan visar statsbudgetens utgifts- respektive inkomstsida särredovisat för åren 1995 2012. För att få en bättre bild av den långsiktiga utvecklingen redovisas de underliggande utgifterna och inkomsterna, det vill säga rensat för engångseffekter. 12 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Figur 3. Statsbudgetens underliggande utgifter och inkomster 1995 2012 Procent av BNP 40 Procent av BNP 40 35 35 30 30 25 25 20 20 15 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 15 Utgifter totalt Utgifter totalt, om marginal utnyttjas Inkomster totalt Sett över en längre tidsperiod har såväl inkomster som utgifter minskat som andel av BNP. De underliggande utgifterna, som andel av BNP, visar en minskande trend 1995 2012. Under 2009 och 2010 ökar de dock relativt kraftigt. Den högre utgiftskvoten förklaras både av högre utgifter, främst för arbetslöshet, och av ett kraftigt fall i BNP dessa år. Under 2011 och 2012 minskar dock utgiftskvoten igen, om än långsamt. Den långstreckade linjen i diagrammet visar utgifterna totalt om marginalen till utgiftstaket utnyttjas. Om så blir fallet stiger utgifterna ytterligare i relation till BNP. De underliggande statliga inkomsterna är mer konjunkturkänsliga än utgifterna och varierar mer över tiden i nominella tal. I relation till BNP utvecklas emellertid inkomsterna tämligen stabilt givet ett oförändrat skattetryck. Finansiellt och strukturellt sparande i staten Det finansiella sparandet i staten visar ett genomsnittligt underskott på 2,4 procent av BNP under prognosperioden. Nästa år uppgår underskottet till 3,5 procent av BNP och passerar därmed den nedre gränsen för EU:s stabilitets- och tillväxtpakt (se faktaruta om konvergenskriterier), även om viss flexibilitet tillämpas vid svåra konjunkturlägen. Reglerna avser hela den offentliga sektorn, men även det samlade sparandet för kommunsektorn och ålderspensionssystemet väntas ge underskott de närmaste åren. Sverige är inte ensamt om detta problem. ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 13

Flertalet EU-länder visar under motsvarande period betydligt större underskott. Detta gäller bland andra Frankrike, Spanien och Storbritannien. I år skiljer sig det finansiella sparandet markant mot statsbudgetens saldo. Det förklaras främst av att budgetsaldot påverkas av kapitaltillskotten till banker, lån till Svensk Exportkredit (SEK) samt lån till Island med sammanlagt 80 miljarder kronor. Dessa åtgärder påverkar däremot inte direkt det finansiella sparandet eftersom en motsvarande fordran uppstår för staten. Budgetsaldot påverkas nästa år, men inte sparandet, av lån till Lettland som uppgår till 7 miljarder kronor. Det finansiella sparandet utgår från periodiserad redovisning, vilket framför allt brukar påverka skatter och räntor men för 2009 och 2010 även kommunbidrag. Sammantaget medför periodiseringseffekter att sparandet påverkas negativt med sammanlagt 30 miljarder kronor under prognosperioden. Tabell 3. Statsbudgetens saldo och finansiellt sparande 2008 2012 Utfall Prognos Diff. från BP2009:1 Miljarder kronor 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 Statsbudgetens saldo 135,2-159,8-98,7-68,9-50,3 0,0-11,0-13,3-13,9-25,8 Avgränsningar -67,5 90,0 10,3 5,1 2,6 0,0 0,6 1,8 1,9 1,6 Försäljning av aktier m.m. -74,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Extraordinära utdelningar -5,1-4,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Delar av Riksgäldens nettoutlåning 8,5 83,7 11,2 4,2 3,6 0,0 0,7 1,3 0,5 0,6 varav CSN studielån 5,1 5,8 5,8 5,7 5,7 0,0 0,1 0,3 0,4 0,6 varav Kapitaltillskott till banker 25,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 (Stabilitetsfonden) varav Lån till Svensk Exportkredit (SEK) 50,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 varav Lån till Island och Lettland 5,9 7,0 0,0-0,1 1,0 0,0 0,0 Övriga avgränsningar 3,9 10,5-0,9 1,0-1,0 0,0-0,1 0,5 1,4 1,0 varav Räntor, kursdifferenser, swappar m m -2,5 9,0 0,3 1,3-0,2 0,0-0,7 1,4 1,3 0,7 Periodiseringar -22,5 0,4-16,9-20,1 7,0-1,9 9,3-6,9-7,8-4,7 varav Periodisering av skatter -19,1 4,4-2,9-19,1 4,0-1,9 1,3-1,8-10,1-5,0 varav Periodisering av räntor -3,4-11,0-7,0-1,0 3,0 0,0 1,0 1,9 2,3 0,3 varav Periodisering kommunbidrag 7,0-7,0 7,0-7,0 Övrigt 1,3-0,7-0,7-0,7-0,7 1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 varav Residual 2,0 1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 Finansiellt sparande i staten 46,4-70,1-106,0-84,5-41,4 0,0-1,2-18,3-19,8-29,0 Procent av BNP 1,5-2,3-3,5-2,7-1,2 0,0 0,0-0,6-0,6-0,9 BP2009:1 = Budgetprognos 2009:1, ESV:s föregående prognos (2009-04-02) 14 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Konvergenskriterier Inför bildandet av valutaunionen inrättades Stabilitets- och tillväxtpakten 1997. Konvergenskriterierna som ibland även kallas Maastrichtkriterierna är krav som måste uppfyllas för att ett EU-land ska få införa den gemensamma valutan, euron. Vartannat år gör Europeiska kommissionen och Europeiska centralbanken (ECB) en prövning om länderna utanför valutaunionen uppfyller kriterierna. Sverige uppfyllde 2008 alla konvergenskrav utom stabil växelkurs, eftersom den svenska kronan inte deltar i det europeiska växelkurssamarbetet ERM2. Det finns fyra ekonomiska kriterier: Stabila priser Inflationen får inte vara mer än 1,5 procentenheter högre än genomsnittet i de tre medlemsländerna som har bäst prisstabilitet, det vill säga lägst inflation. Stabil växelkurs Den nationella valutan ska ha deltagit i Europeiska växelkursmekanismen (ERM2) i två år före inträde i valutaunionen utan några större spänningar. Fluktuationsbandet är vanligtvis +/- 15 procent. Centralkursen får inte devalveras eller revalveras. Att delta i växelkursmekanismen är frivilligt. Sunda offentliga finanser Den offentliga skulden får inte överstiga 60 procent av BNP och underskottet i de offentliga finanserna får inte vara större än 3 procent av BNP. Låga räntor Den 5-åriga obligationsräntan får inte vara mer än 2 procentenheter högre än i de tre medlemsländer som har lägst inflation ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 15

Figur 4. Finansiellt och strukturellt finansiellt sparande 2000 2012 Procent av BNP och potentiell BNP 8 Procent av BNP och potentiell BNP 8 6 6 4 4 2 2 0 0-2 -2-4 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012-4 Finansiellt sparande Strukturellt finansiellt sparande Det strukturella finansiella sparandet visar fortfarande överskott men osäkerheten i beräkningarna är stor. Det strukturella finansiella sparandet utgår från det faktiska finansiella sparandet men engångseffekter, effekter från konjunktur och cykliska kapitalskatter räknas bort. Vidare sätts det strukturella sparandet i relation till potentiell BNP. Som framgår av figuren nedan så är de stora underskotten under prognosåren en direkt följd av lågkonjunkturen. Rensat för detta är bilden avsevärt ljusare och staten uppvisar ett strukturellt överskott. Kalkyler av strukturellt finansiellt sparande är dock mycket osäkra. Denna osäkerhet kan särskilt kopplas till svårigheterna med att göra bedömningar av den potentiella produktionsnivån och resursutnyttjandet i ekonomin. I en konjunkturnedgång av den omfattning som Sverige nu genomgår är sådana beräkningar extra svåra. Finanspolitikens inriktning Den årsvisa förändringen i statens finansiella sparande är en indikator för de statliga finansernas effekt på efterfrågan i ekonomin. Det finansiella sparandet förändras dels av diskretionär finanspolitik (åtgärder som kräver politiska beslut), dels av automatiska stabilisatorer (automatiska effekter som följer av skatte- och bidragssystemen). I en konjunkturnedgång, när exempelvis antalet arbetade timmar minskar, sjunker statens skatteintäkter automatiskt samtidigt som statens utgifter 16 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

för arbetslöshet ökar. Detta motverkar nedgången och verkar stabiliserande på efterfrågan. Sverige har, i jämförelse med många andra länder, stora automatiska stabilisatorer via den förhållandevis höga skattekvoten och de relativt höga ersättningsnivåerna i trygghetssystemen. Figur 5. Automatiska stabilisatorer och diskretionär finanspolitik effekten på statens finansiella sparande 2001 2012 Procent av BNP 2 Procent av BNP 2 1 0-1 1 0-1 Åtstramande Finanspolitik -2-3 -2-3 Expansiv -4-4 -5 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012-5 Automatiska stabilisatorer Diskretionär finanspolitik Finanspolitiken 2009 är mycket expansiv på grund av dels stora automatiska stabilisatorer, dels diskretionär finanspolitik. Den kraftiga försvagningen av statens finansiella sparande 2009 beror till nästan lika stora delar på diskretionär finanspolitik som på automatiska stabilisatorer. Den sammanlagda impulsen på efterfrågan uppgår till närmare 4 procent av BNP. Diskretionär finanspolitik utgörs i kalkylen av den årsvisa förändringen av det strukturella finansiella sparandet. Som framgår av figuren på nästa sida så har den kraftigt expansiva finanspolitiken 2009 satts in i ett skede med fallande resursutnyttjande. Vid en jämförelse med 2002 så är det tydligt att den diskretionära finanspolitiken var ungefär lika expansiv som i år men resursutnyttjandet var istället stigande. Finanspolitiken blev därför procyklisk. Det bör dock påpekas att finanspolitik fattas utifrån prognoser på resursutnyttjandet och dessa är förknippade med mycket stor osäkerhet. Därtill så påverkar finanspolitiken resursutnyttjandet. Sammantaget är det därför svårt att i efterhand utvärdera om finanspolitiken har varit väl avvägd. ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 17

Figur 6. Diskretionär finanspolitik 2001 2010 Förändring strukturellt sparande 2,0% Finanspolitik Åtstramande 0,0% 2008 2010 2001 2005 2003 2007 2004 2006 Expansiv 2002-2,0% 2009-6 -5-4 -3-2 -1 0 1 2 Förändring BNP-gap Fallande Resursutnyttjande Stigande Den diskretionära finanspolitiken 2009 är mycket expansiv. Sett till prognosen för konjunkturutvecklingen 2010 kan det tyckas lämpligt med mer reformer än vad som hittills har beslutats. ESV anser emellertid att beslut om budgetförsvagningar bör tas med stor försiktighet. Konjunkturlägesbedömningen är synnerligen osäker i dagsläget och skulle konjunkturnedgången bli djupare eller mer utdragen än prognostiserat försämras statens finanser per automatik i negativ riktning (se t.ex. avsnittet Alternativscenario: Om det blir ännu värre) Försämringen kan i värsta fall bli så påtaglig att förtroendet för de statliga finansernas långsiktiga hållbarhet rubbas. Om detta förtroende försvinner, uteblir de positiva effekterna på ekonomin, som en mer expansiv finanspolitik annars skulle ge. 18 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Alternativscenario: Om det blir ännu värre Finanskris och lågkonjunktur har slagit hårt mot statens finanser. Det senaste årets prognosuppdateringar har präglats av ständiga nedrevideringar av budgetsaldo och finansiellt sparande. Osäkerheten kring konjunkturutvecklingen är betydande och risken för fortsatta revideringar av statens finanser är därför stor till följd av svagare tillväxtutsikter. Föreliggande prognos är beräknad utifrån förutsättningen att BNP-tillväxten på årsbasis hamnar nära noll 2010 för att därefter utvecklas tämligen starkt 2011 och 2012. I detta alternativscenario illustreras effekterna av en djupare och mer utdragen lågkonjunktur. BNP-tillväxt - scenarier Fasta priser 2010 2011 2012 Huvudscenario -0,4 2,2 4,3 Alternativscenario -1,4 0,0 2,1 I alternativscenariot antas lågkonjunkturen bli djupare och mer utdragen än i huvudscenariot. Jämfört med huvudscenariot väntas återhämtningen i BNP-tillväxten i princip ske med ett års förskjutning. BNP-tillväxten antas i alternativscenariot bli 1 procentenhet svagare 2010 och dryga 2 procentenheter svagare 2011 respektive 2012. Alternativscenariot visar därmed en betydligt sämre utveckling, men scenariot är likväl att betrakta som realistiskt i ljuset av den osäkerhet som just nu råder. Om ekonomin utvecklas enligt förutsättningarna i alternativscenariot skulle effekterna på statens finanser bli högst påtagliga. Intäkterna från såväl skatt på arbete som skatt på konsumtion skulle minska betydligt 1. Vad gäller skatt på arbete så dämpas effekten av att jobbskatteavdraget samtidigt blir mindre och därmed minskar reduktionsposten. I kalkylen ingår också en effektberäkning kopplad till reavinsterna på bostäder. Den högre arbetslösheten i alternativscenariot antas medföra ett tryck nedåt på omsättning och priser på bostadsmarknaden, vilket urholkar intäkterna från skatt på reavinster. Alternativscenario effekt på statens finanser Miljarder kronor 2010 2011 2012 Effekt på statens skatteintäkter -11-28 -40 - via skatt på arbete -2-6 -9 - via skatt på konsumtion -4-12 -21 - via indirekta effekter bomarknad / reavinster -5-10 -10 Effekt på statens utgifter 10 18 18 - via ökade utgifter a-kassa 7 13 14 - via ökade utgifter (a)-program 2 5 4 Summa effekt på statens finanser -21-46 -58 Procent av BNP -0,7% -1,5% -1,8% 1 I alternativscenariot antas skattebaserna lönesumma och hushållens konsumtion utgöra samma andel av ekonomin som i huvudscenariot. Som en konsekvens kommer skatt på arbete och skatt på konsumtion också att vara oförändrade som andel av BNP. ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 19

Den svagare konjunkturutvecklingen i alternativscenariot tar sig också uttryck i ökad arbetslöshet och fler personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den högre arbetslöshetsnivån antas även påverka andelen ersatta inom dessa system. Denna ersättningsandel har en tydlig konjunkturell tendens, vilket har beaktats. Sammantaget skulle statens finanser försvagas med 124 miljarder kronor 2010 2012 i alternativscenariot. Företagsskatterna och reavinsterna från aktiehandel har exkluderats från effektkalkylen varför alternativscenariot bör betraktas som en försiktig kalkyl av de statsfinansiella effekterna av en djupare och mer utdragen lågkonjunktur. Figur Statens finansiella sparande huvudscenario och alternativscenario Miljarder kronor Miljarder kronor 50 50 0 0-50 -50-100 -100-150 -150-200 2010 2011 2012-200 Huvudscenario Alternativscenario Statens finansiella sparande skulle sammantaget försvagas med 124 miljarder kronor perioden 2010 2012 i ett alternativscenario med en djupare och mer utdragen lågkonjunktur. 20 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Skuldkvoten når drygt 40 procent 2011 De försämrade statsfinanserna medför en successivt högre statsskuld 2009 2012. Skuldkvoten har sjunkit under en lång följd av år till som lägst 34 procent i slutet av förra året. I år medför det kraftiga omslaget i statsfinanserna tillsammans med den negativa BNP-utvecklingen att skuldkvoten ökar igen, till 37 procent i slutet av året. Figur 7. Statsskuld och skuldkvot 1970 2012 Statsskuld Miljarder kronor 1 600 Skuldkvot Procent av BNP 80 1 400 70 1 200 60 1 000 50 800 40 600 30 400 20 200 10 0 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007 2012 0 Statsskuld (okonsoliderad) Skuldkvot (konsoliderad skuld) I takt med det försämrade ekonomiska läget ökar nu skuldkvoten 2009 2011. År 2012 minskar den åter, om än svagt. De följande två åren väntas skuldkvoten fortsätta att öka till drygt 40 procent 2011, för att sista året i prognosperioden sjunka tillbaka något. Föregående period med ökande nominell skuld i början av 2000-talet var skuldkvoten i stort sett oförändrad till följd av en bättre tillväxt. Blickar man bakåt till den djupa lågkonjunkturen i början av 1990-talet var bilden emellertid en helt annan. Då ökade den nominella skulden kraftigt. Skuldkvoten ökade dock ännu kraftigare som följd av negativ tillväxt 1991 1993. Skulden vid utgången av 2012 har reviderats upp med 63 miljarder kronor sedan föregående beräkningstillfälle. I förhållande till bedömningen i december är upprevideringen 315 miljarder kronor. Är utrymmet under utgiftstaket tillräckligt? De takbegränsade utgifterna håller sig med ganska stora marginaler under utgiftstaket samtliga prognosår. Jämfört med ESV:s föregående prognos har dock ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 21

marginalerna minskat för samtliga år 2009 2011. Marginalen kommer dessutom att krympa ytterligare när taket justeras ned med anledning av övergångseffekterna av kostnadsmässig anslagsredovisning och om förslaget avseende ändrad beräkningsgrund för ålderspensionssystemet genomförs. Pensionsutgifterna blir i så fall högre 2010 och 2011. Även om hänsyn tas till dessa faktorer återstår emellertid större marginaler än de rekommenderade för normal osäkerhet i beräkningarna. Enligt regeringens mål ska utgiftstaket som andel av BNP minska svagt över tiden. Det kraftiga fallet i BNP 2009 medför dock att andelen ökar 2009 och 2010. Tabell 4. Uppföljning av utgifterna under utgiftstaket 2008 2012 Utfall SB Prognos Diff. från BP 2009:1 Diff. från VÅP Miljarder kronor 2008 2009 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 Utgiftsområden exklusive UO 742,1 732,6 744,2 769,3 777,8 779,3 4,3 3,7 13,7 16,7-11,5-6,0-3,6 4,0 26 Ålderspensionssystemet vid 201,4 220,7 220,2 222,6 223,3 232,7-0,2-1,1-4,0-12,7-0,5-7,0-18,7-23,9 sidan av statsbudgeten Summa takbegränsade 943,4 953,3 964,3 991,8 1001,1 1012,0 4,1 2,5 9,7 4,0-12,1-13,1-22,4-20,0 utgifter Utgiftstak 957 991 991 1020 1050 1080 0 0 0 0 0 0 0 Marginal till utgiftstaket 1 13,6 37,7 26,7 28,2 48,9 68,0-4,1-2,5-9,7 12,1 13,1 22,4 20,0 Marginal, % av utgiftstak 1,4 3,8 2,7 2,8 4,7 6,3-0,4-0,2-0,9 1,2 1,3 2,1 1,9 Takbegränsade utgifter, % av 29,9 31,1 31,5 32,5 31,7 30,4 0,2 0,2 0,5 0,3 BNP Utgiftstaket, % av BNP 30,3 32,4 32,4 33,4 33,3 32,5 0,1 0,2 0,2 SB=Statsbudget för 2009, VÅP=2009 års ekonomiska vårproposition, UO26=Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. BP 2009:1= Budgetprognos 2009:1, ESV:s föregående prognos (2009-04-02) Anm.: Utgiftstaket för 2012 är ej beslutat utan utgör regeringens bedömning i VÅP. 1 Marginalen reduceras om hänsyn tas till teknisk justering av taket på grund av övergångseffekter av kostnadsmässig redovisning och förslaget om ändrad beräkningsgrund för ålderspensioner. Vid en fördjupad analys av marginalen till utgiftstaket bör följande beaktas: Utgiftsområde 26 har för 2009 ett nytt tillfälligt anslag som ska finansiera övergångseffekterna vid införandet av nya redovisningsprinciper för förvaltningsutgifter. Övergångsanslaget väntas belastas med 5,1 miljarder kronor. Reformen ska vara neutral för utgifterna över tiden, vilket innebär att anvisade medel på övriga utgiftsområden kommer att minska med motsvarande belopp, dock fördelat över åren 2009 2013. Detta innebär att en teknisk justering 1 kommer att göras av utgiftstaken dessa år för att reformen inte ska minska utgiftstakets stramhet. Nedjusteringen uppgår 2009 till 2,2 miljarder kronor och 2010 till 1,2 miljarder kronor. Åren 2011 och 2012 justeras taket ned med 0,8 respektive 0,5 miljarder kronor. Se vidare i avsnittet om kostnadsmässig avräkning av myndigheternas förvaltningsutgifter i början av utgiftsavsnittet. 1 I appendix Utgiftstak och förändringar av dessa 2000 2012 redovisas alla tekniska justeringar som har gjorts av fastställda utgiftstak under perioden. 22 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Ålderspensionsutgifterna stiger långsammare än normalt under prognosperioden. Den automatiska balanseringen beräknas aktiveras 2010 2012 eftersom pensionssystemets skulder överstiger tillgångarna. Det finns emellertid förslag om att fördela balanseringens effekter på fler år. Detta skulle enligt ESV:s alternativa beräkning innebära 3 miljarder kronor högre pensionsutgifter 2010 och 2011 jämfört med aktuell prognos (men i stället lägre pensionsutgifter 2013, det vill säga utanför prognoshorisonten). Se vidare avsnittet om ålderspensionssystemet. Större delen av de stödåtgärder för det finansiella systemet som regeringen hittills vidtagit belastar budgetposten Riksgäldens nettoutlåning som inte ingår i de takbegränsade utgifterna. Även de 15 miljarder kronor som 2008 avsattes till den så kallade stabilitetsfonden redovisades utanför utgiftstaket, under utgiftsområde 26 Statsskuldräntor m.m. Vidare ska det i tilläggsbudgeten föreslagna tillfälliga tillskottet till kommuner och landsting utbetalas i slutet av 2009 trots att pengarna bör användas först 2010. Detta innebär att de takbegränsade utgifterna påverkas redan i år, eftersom marginalen till utgiftstaket bedömdes vara större än 2010. Marginal för osäkerhet Marginalen till utgiftstaket är i första hand till för att hantera den normala osäkerheten i beräkningarna. Den ska täcka in den osäkerhet, och därmed risk för utgiftsökningar, som alltid finns i ekonomiska bedömningar inklusive risken att konjunkturen vänder nedåt snabbare och kraftigare än väntat. Marginalen ska även täcka in andra slags osäkerheter, till exempel förändrade beteenden när det gäller nyttjandet av sjukförsäkrings- respektive arbetslöshetsförsäkringssystemet. Vidare ska den täcka in osäkerheter i omvärlden, exempelvis förändrade flyktingströmmar. Osäkerheterna ökar med tiden. Därför måste marginalen vara större ju längre bort i tiden den avser. Marginalen ska även rymma eventuella beslut om utgiftsökningar som regeringen planerar. Den både av regeringen och ESV hittills rekommenderade osäkerhetsmarginalen uppgår till 1 procent av utgiftstaket i början av året, 1,5 procent kommande år, 2 procent andra året och 3 procent tredje året. Enligt ESV:s prognos klaras dessa marginaler även om taket justeras ned till följd av övergångseffekterna av kostnadsmässig anslagsavräkning och om pensionerna blir högre i enlighet med förslaget. Det återstående utrymmet utöver den rekommenderade osäkerhetsmarginalen blir då knappt 9 miljarder kronor (0,8 procent) för nästa år och cirka 24 miljarder kroner (2,3 procent) för 2011. För 2012 är den återstående marginalen cirka 35 miljarder kronor (3,3 procent) i förhållande till regeringens bedömning av utgiftstaket i vårpropositionen. Rekommendationen om osäkerhetsmarginalens storlek stödjer sig på utredningen Utvärdering och vidareutveckling av budgetprocessen (SOU 2000:61) samt på regeringens och ESV:s egna erfarenheter. Utredningen pekade emeller- ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 23

tid på att den totala osäkerheten i prognoserna är betydligt större än så. Vid en relativt kraftig och oförutsedd konjunkturnedgång konstaterades att osäkerheten sannolikt är dubbelt så stor. En så stor marginal ansågs dock inte vara lämplig, vilket ESV då instämde i. Det finns två sätt att säkerställa en tillräcklig marginal för att klara ett fastställt utgiftstak även i ett mycket svagt konjunkturläge: Antingen sänks utgiftsnivån under taket när ett sådant läge närmar sig eller också har man alltid en större marginal för att klara extremlägen. Det senare innebär ett ständigt högre tak än annars. Det finns dock nackdelar med båda dessa åtgärder. Att sänka utgiftsnivån i ett svagt konjunkturläge kan knappast vara att rekommendera. Att ständigt ha ett högre tak och därmed väldigt stora marginaler är inte heller problemfritt. Stramheten i systemet riskerar då att urholkas, eftersom det kan vara frestande att utnyttja den extramarginal som då alltid måste finnas. ESV anser därför att det är bättre att föra en försiktig utgiftspolitik som utformas sekventiellt med hänsyn till den makroekonomiska utvecklingen och prognososäkerheten i statsfinanserna. 2 Slutligen måste det accepteras att man i extremlägen kan behöva göra en tillfällig höjning av taket för att klara extraordinära påfrestningar. Man måste dock överväga sådana höjningar noggrant mot bakgrund av den uppenbara risken för ett minskat förtroende för statsfinanserna. 2 Se ESV:s remissvar på Ds 2009:10 Stärkt finanspolitiskt ramverk översyn av budgetlagens bestämmelser om utgiftstak. 24 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

2009 års proposition om vårtilläggsbudget Sedan ESV:s föregående prognos har regeringen lämnat 2009 års proposition om vårtilläggsbudget till riksdagen. De största förändringar som föreslås där, i förhållande till statsbudgeten för 2009, är följande: Anslaget för bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd höjs med 10,1 miljarder kronor. Detta beror på en högre beräknad arbetslöshet och därmed högre utgifter för arbetslöshetsersättningen, men också på att antalet deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin beräknas bli fler samt att förmedlingsinsatser och praktikplatser ökar. Regeringen satsar 7 miljarder kronor för 2010 som ett tillfälligt konjunkturstöd till kommuner och landsting. Pengarna betalas ut redan i december 2009. Statsbidragen till kommunerna föreslås även höjas permanent från 2011 med 5 miljarder kronor. Anslaget för avgiften till Europeiska gemenskapen höjs med 3,9 miljarder kronor. Den svenska kronan har försvagats kraftigt i förhållande till euron, vilket gör att avgiften för 2009 blir högre än tidigare beräknat. Dessutom fanns en negativ ingående balans från 2008 på anslaget som behöver regleras. Regeringen har tecknat en ny överenskommelse med Sveriges kommuner och landsting för 2009 och 2010 rörande ersättning av kostnader för läkemedelsförmåner. Detta medför att anslaget Bidrag till läkemedelsförmåner ökar med 0,8 miljarder kronor 2009. Bidrag till lönegarantiersättning ökas med 0,8 miljarder kronor. Detta beror på att antalet konkurser ökat och att utbetalningar av lönegaranti till företagens anställda därmed ökar. Försäkringskassan tillförs ytterligare 0,6 miljarder kronor på grund av obalans i deras ekonomi. Ökade bidrag till kommuner och landsting och delar av Försäkringskassans tillskott får direkt effekt på ESV:s prognos. Övriga punkter tog ESV hänsyn till redan i den förra budgetprognosen. ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 25

Beräkningsförutsättningar ESV:s budgetprognoser utgår från en bedömning av den makroekonomiska utvecklingen de kommande åren. I prognoserna ingår effekter av de reformer som regeringen har beslutat och lagt fram i olika propositioner. Nuvarande budgetprognos baseras på en uppdatering av Konjunkturinstitutets (KI) makroprognos i Konjunkturläget mars 2009 som ESV har gjort efter samråd med KI. Den makroekonomiska bedömningen är rensad från de ytterligare finanspolitiska åtgärder som KI antar att regeringen kommer att vidta. Eftersom ESV:s budgetprognoser ska fungera som beslutsunderlag för finanspolitiken bör inte bedömningen av den makroekonomiska utvecklingen vara påverkad av antaganden om finanspolitiska åtgärder utöver de som är beslutade eller aviserade. Månadsutfall för statsbudgeten till och med april är medräknade i budgetprognosen. ESV:s beräkningar slutfördes den 14 maj 2009. Tabell 5. Beräkningsförutsättningar 2009 2012 Utfall Prognos Diff. från BP2009:1 Diff. från VÅP Procentuell förändring från föregående år: Nivåer 1 2008 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 2009 2010 2011 2012 BNP (lp) 3 158 3,1-3,0-0,4 3,5 5,4-0,3-0,2-0,1 0,0 1,2-1,0-0,7 0,5 BNP (fp) 3 057-0,2-4,5-0,4 2,2 4,3-0,3-0,2-0,1 0,0-0,3-0,6-0,2 0,3 Lönesumma (lp) 1 309 5,8-0,9-1,3 1,7 2,9-0,1-0,2-0,1 0,0 0,2-0,4 0,1-0,4 Arbetade timmar kalenderkorr. 1,4-4,2-3,5 0,1 1,1-0,1-0,2-0,1 0,0-0,1-0,6 0,7 0,5 Timlön 4,4 3,3 2,3 1,6 1,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2-0,6-0,9 Hushållens konsumtion (lp) 1 467 2,6-0,4 0,4 2,7 4,9-0,3-0,2 0,0 0,0 0,5-1,1 0,0 -- Hushållens konsumtion (fp) 1 427-0,2-2,2 0,3 2,0 4,0-0,3-0,2 0,0 0,0 0,4-0,3-0,3 0,5 KPI, årsgenomsnitt 3,4-0,3 0,5 1,3 2,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,5 0,9 KPI, juni-juni 302,5 4,3-0,9 0,5 1,3 2,4 0,0 0,0 0,0 0,0-0,1 0,2 0,5 -- Antal sysselsatta 4 484 0,9-3,4-3,6 0,0 1,7-0,1-0,1-0,2 0,0-0,4-0,3 1,2 1,2 Nivåer: Öppen arbetslöshet (16-64 år), procent 4,6 7,2 9,2 9,2 8,4 0,0 0,1-0,2 0,0 0,8 2,1 1,6 0,6 Arbetslöshet enligt ILO (16-64 år), procent 6,1 9,0 11,5 11,8 10,9 0,1 0,2 0,3 0,3 0,1 0,5 0,0-0,5 Personer i arbetsm.pol. program, procent 1,8 2,6 4,0 4,2 3,9 0,1 0,8 1,1 1,1-0,3-0,6-1,0-0,7 3-mån ränta 2 3,9 0,5 0,4 0,8 2,4-0,1 0,1 0,1 0,6 0,0 0,1 0,0 0,5 5-års ränta 3,8 2,3 3,0 3,4 4,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,4 SEK/EURO 9,6 10,9 10,0 9,6 9,5 0,0 0,0 0,0 0,0-0,1-0,7-0,4-0,1 SEK/USD 6,6 8,5 7,7 7,3 7,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0-0,6-0,4-0,3 Prisbasbelopp (tkr) 41,0 42,8 42,4 42,6 43,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 Inkomstindex/balansindex 3 131,2 139,3 136,5 132,7 134,6 0,0 0,0-1,6-6,6 0,0-3,7-10,8 -- fp = fasta priser, lp=löpande priser BP2009:1 = Budgetprognos 2009:1, ESV:s föregående prognos (2009-04-02), VÅP = Regeringens ekonomiska vårproposition 1 Miljarder kronor, index (KPI) respektive tusental (antal sysselsatta) år 2008 2 Regeringens prognos avser 6-månaders ränta 3 Inkomstindex avser 2009, balansindex avser 2010 2012 26 ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009

Aktiviteten i ekonomin är fortsatt mycket låg och BNP väntas minska kraftigt i år. Även nästa år väntas BNP minska något. Exporten drabbas hårt av den svaga utvecklingen i världshandeln. Orderingången till exportindustrin, enligt Konjunkturinstitutets barometer, är nu på en mycket låg nivå. Även den inhemska efterfrågan försvagas markant. Hushållens konsumtion, som är en viktig skattebas, väntas falla i år och ökar endast svagt 2010. En svag efterfrågan, fallande kapacitetsutnyttjande och försämrad lönsamhet, i kombination med strama kreditvillkor, leder till att även investeringarna faller. Sammantaget väntas BNP minska med 4,5 procent i år och med 0,4 procent nästa år. Den kraftiga konjunkturavmattningen leder till att löneökningstakten sänks och inflationstakten dämpas framöver. Mätt i termer av konsumentprisindex, KPI, väntas till och med inflationstakten bli negativ i år. KPI sänks dock relativt kraftigt i år av att räntekostnaderna för bostäder minskar. Bortsett från förändrade räntekostnader är prisutvecklingen inte lika låg. Kraftigt ökade arbetskraftskostnader de senaste åren, till följd av relativt höga löneökningar och sjunkande produktivitet, väntas hålla uppe prisökningarna i år. I takt med att löneökningarna sänks nästa år och produktiviteten väntas stiga minskar arbetskraftskostnaderna, vilket dämpar pristrycket i ekonomin. Försvagningen av kronan bidrar till att höja både export- och importpriserna i år medan det omvända gäller nästa år. Sammantaget väntas dock export och importpriserna öka respektive minska i ungefär samma takt, vilket innebär att BNP i löpande priser inte påverkas i någon större utsträckning av kraftiga omsvängningar i export- och importpriserna mellan åren. Sammantaget innebär prisförändringarna att BNP i löpande priser inte minskar lika mycket som i fasta priser i år. Nästa år minskar de i samma takt. Den kraftiga konjunkturavmattningen har lett till att arbetsmarknaden har försvagats. Sysselsättningen började minska och arbetslösheten började stiga i slutet på förra året. En kraftig försvagning väntas de kommande två åren. Antalet nyanmälda lediga platser är lågt sett ur ett historiskt perspektiv och antalet varsel om uppsägningar är mycket högt. Sysselsättningen väntas falla med cirka 3,5 procent både i år och nästa år. Den öppna arbetslösheten stiger till som högst 9,2 procent 2010 och 2011. Antalet arbetade timmar väntas falla mer än sysselsättningen i år. Timlönerna ökar mindre framöver som en följd av att efterfrågan på arbetskraft försvagas. Sammantaget leder utvecklingen av arbetade timmar och timlön till att lönesumman, den mest betydelsefulla skattebasen, sjunker både i år och nästa år. Även 2011 är utvecklingen relativt svag. När läget på de finansiella marknaderna normaliserats väntas den expansiva penning- och finanspolitiken bidra till att tillväxten i ekonomin och efterfrågan på arbetskraft tar fart både globalt och i Sverige. År 2011 och 2012 ökar BNP i fasta priser med 2,2 procent respektive 4,3 procent. Sysselsättningen ökar ordentligt först 2012. ekonomistyrningsverket, 27 maj 2009 27