ESV 2007:2. Budgetprognos 2007:2. Analys

Transkript

1 ESV 2007:2 Budgetprognos 2007:2 Analys

2 Budgetprognos Analys tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Budgetprognos Analys, tabeller och pressmeddelande finns på Detaljerade tabeller till denna och tidigare prognoser finns där att tillgå i olika format. Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av Avdelningen Analys och prognoser. I redaktionen för denna budgetprognos ingår Krister Jensevik, redaktör, , Kristina Olsson, , Marijana Carlsten, och Svante Hellman, Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognosansvarig Karl Bergstrand Utgifter Utgiftsområde 20 Patrik Andreasson Utgiftsområde 9, 10, 11, Ålderspensionssystemet Marijana Carlsten Utgiftsområde 3, 4, 18, 25 Tina Granath Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman Utgiftsområde 1, 13, 14 Krister Jensevik Utgiftsområde 15, 16 Johan Jerresand Utgiftsområde 21, 27 Bengt Lewin Utgiftsområde 8, 12 Sofia Nilsson Utgiftsområde 5, 6, 7, 22, Kassamässig korrigering Margareta Nöjd Utgiftsområde 23 Kristina Olsson Utgiftsområde 17, 19, 24 Elisabeth Stasiewicz Inkomster Inkomsttyp 2000, Punktskatter Patrik Andreasson Indirekta skatter på arbete Marijana Carlsten Kommunala utjämningsavgifter Tina Granath Skattenedsättningar, inkomsttyp 3000, 5000 Krister Jensevik Företagsskatter, Inkomsstyp 4000 Johan Jerresand Energiskatter Bengt Lewin Mervärdesskatt Sofia Nilsson Inkomsttyp 6000 Kristina Olsson Direkta skatter på arbete, kapitalskatter Martina Stoller Andra publikationer som belyser statsbudgeten (se Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren Statsbudgetens utfall Statens Finanser Tidigare (i Budgetprognoserna) publicerade Temakapitel ESV/AP tel: Drottninggatan 89 fax: Box e-post: fornamn.efternamn@esv.se Stockholm prognos@esv.se Layout: Marie Hellman Omslag: Thomas Mejstedt Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, maj 2007 ESV 2007:24 ISSN ISBN X

3 Innehåll Sammanfattning...7 Uppföljning av utgiftstaket Statsbudgetens saldo, statens finansiella sparande och statsskulden...14 Utgifter...21 Realfördelning av statsbudgetens utgifter...34 Inkomster och Intäkter...37 Beräkningsförutsättningar...53 Tema: Utvärdering av budgetprognoser för Tema: Fördjupad analys av systematiska överskattningar...60 Appendix...65 Förteckning över faktarutor Kort om de budgetpolitiska målen...12 Utgiftstakets konstruktion...13 Faktiskt och underliggande saldo...15 Vad är statens finansiella sparande?...19 Hur kommer ersättningsnivån i aktivitetsstödet att utvecklas?...29 Osäkerheter i ränteprognosen...32 Realfördelning av statens utgifter...36 Periodiserad redovisning av skatter...39 Utvärderingsmått...57 Metod för realfördelning av månadsutfall...63 Olika statsskuldsbegrepp...67 Engångseffekter...72 Förändring av anslagsbehållningar...78 Tabellförteckning Tabell 1. Sammanfattning åren Tabell 2. Uppföljning av utgiftstaket Tabell 3. Finansiellt sparande i staten Tabell 4. Statsbudgetens utgifter m.m Tabell 5. Inkomster och utgifter avseende trängselskatt Tabell 6. Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster Tabell 7. Nuvarande skatteregler på tobaksområdet...50 Tabell 8. Nuvarande skatteregler per alkoholslag...50 Tabell 9. Beräkningsförutsättningar Tabell 10. Prognosprecision i miljarder kronor och procent

4 Figurförteckning Figur 1. Större differenser för utgifter och intäkter 2007 i förhållande till vårpropositionen...5 Figur 2. Större differenser för utgifter och intäkter 2007 i förhållande till Bp 2007:1...5 Figur 3. Större differenser för utgifter och intäkter 2008 i förhållande till vårpropositionen...6 Figur 4. Större differenser för utgifter och intäkter 2008 i förhållande till Bp 2007:1...6 Figur 5. Takbegränsade utgifter och utgiftstak Figur 6. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo Figur 7. Statsbudgetens underliggande utgifter och inkomster Figur 8. Statsskuld och skuldkvot Figur 9. Totala utgifter nominellt och i procent av BNP Figur 10. Utgifter för biståndsverksamhet per månad Figur 11. Förändring av antalet sjukpenningdagar, ackumulerad...24 Figur 12. Arbetslöshet och sjukpenningdagar Figur 13. Försörjda inom sjukförsäkringssystemet...26 Figur 14. Utgifter för ohälsa Figur 15. Utgifter för den totala arbetslösheten...28 Figur 16. Hur regelförändringar kan påverka ersättningsnivåerna i aktivitetsstödet...29 Figur 17. Räntor på statsskulden...31 Figur 18. Statliga konsumtionsutgifter i 2005 års priser...35 Figur 19. Konsumtionsutgifter som andel av BNP Figur 20. Statens skatteintäkter Figur 21. Procentuell utveckling av beskattningsbar förvärvsinkomst och statlig inkomstskatt Figur 22. Företagskatter som andel av BNP, rensat för regeländringar och upplösta periodiseringsfonder.. 43 Figur 23. Hushållens kapitalvinster Figur 24. Tillväxt i momsintäkter och privat konsumtion...45 Figur 25. Punktskatter fördelade efter skatteslag 2007, procent...46 Figur 26. Punktskatternas andel av statens skatteintäkter Figur 27. Slutlig användning av bensin och diesel i transportsektorn...48 Figur 28. Total energianvändning i bostads- och servicesektorn Figur 29. Inkomster av statens aktier Figur 30. Prognosavvikelse avseende takbegränsade utgifter, övriga avvikelser (procent) Figur 31. Prognosavvikelser avseende inkomster, övriga avvikelser (procent) Figur 32. Rensade avvikelser januari 2006 april Figur 33. Rensade avvikelser per månad och kategori Appendix Appendix 1. Statsskuld i miljarder kronor och procent av BNP Appendix 2. Kassamässig korrigering och Riksäldskontorets nettoutlåning Appendix 3. Vissa större engångsposters påverkan på statsbudgetens saldo Appendix 4. Känslighetsberäkningar 2007, partiella helårseffekter...73 Appendix 5. Känslighetsberäkningar 2007, partiell helårseffekt av en ökning med enheter Appendix 6. Statsbudgetens utfall/prognos per månad för 2006 och Appendix 7. Prognosförändring för 2007 i relation till månadsavvikelserna i mars och april...76 Appendix 8. Förändring av anslagsbehållningar Appendix 9. Realfördelade utgifter Appendix 10. Förändringar av fastställda utgiftstak Appendix 11. Kommunala uppräkningsfaktorer inom kommunskattesystemet...81

5 2007 Figur 1. Större differenser för utgifter och intäkter 2007 i förhållande till vårpropositionen Miljarder kronor Försvaret 1,2 U T G I F T E R Utbildning och universitetsforskning -1,0-1,3 0,9 Migration Hälso- och sjukvård -2,4 Arbetsmarknad Skatt på kapital, hushåll 6,2 I N T Ä K T E R Skatt på företagsvinster Mervärdesskatt -3,3 4,0 4,0 Skattereduktioner Försäljningsinkomster Miljarder kronor 2007 Figur 2. Större differenser för utgifter och intäkter 2007 i förhållande till Bp 2007:1-0,8 Äldrepolitik U T G I F T E R -0,8-0,9-1,3-1,7 Avgiften till europeiska gemenskapen Föräldraförsäkring Sjukpenning och rehabilitering m.m. Räntor på statsskulden I N T Ä K T E R Försäljningsinkomster Skatt på kapital, hushåll Mervärdesskatt Skatt på företagsvinster 0,9 2,9 5,0 18,0-3,6 Förmögenhetsskatt

6 2008 Figur 3. Större differenser för utgifter och intäkter 2008 i förhållande till vårpropositionen Miljarder kronor Stadsskuldsräntor m.m. 1,0 U T G I F T E R -1,0-1,1-1,4 Migration Studiestöd Avgiften till europeiska gemenskapen -6,4 Arbetsmarknad I N T Ä K T E R Nedsättningar Arbetsgivaravgifter Skatt på kapital, hushåll -5,3 7,8 6,7 5,2 Skatt på företagsvinster Försäljningsinkomster Figur 4. Större differenser för utgifter och intäkter 2008 i förhållande till Bp 2007:1 Miljarder kronor Köp av arbetsmarknadsutbildning 1,5 U T G I F T E R -0,8-0,8-1,5-2,1 Kommunalekonomisk utjämning Avgiften till europeiska gemenskapen Biståndsverksamhet Sjukpenning och rehabilitering Skatt på företagsvinster 6,8 I N T Ä K T E R Mervärdesskatt Arbetsgivaravgifter Skatt på kapital, hushåll 1,3 1,9 3,1-3,7 Förmögenhetsskatt

7 Sammanfattning Statsbudgeten kommer att uppvisa ett mycket stort överskott i år, nästan 3 procent av BNP. Även under kommande år väntas budgeten gå med kraftiga överskott. Under perioden blir överskotten sammanlagt 300 miljarder kronor. Det gäller i stort sett även om saldot rensas från engångseffekter. Överskotten leder till att statsskulden minskar och sjunker markant i procent av BNP. Det finansiella sparandet i staten närmar sig i år 2 procent av BNP och fortsätter därefter att förbättras till nästan 3 procent Marginalen till utgiftstaket är tillräckligt stor under samtliga år för att täcka in normal osäkerhet i prognosen. ESV:s prognoser är konsekvensberäkningar och utgår från propositioner och fattade beslut. Tabell 1. Sammanfattning åren Miljarder kronor Utfall SB VÅP Prognos Diff. fr. BP 07:1 Diff. fr. VÅP Totala utgifter 791,9 790,6 776,7 768,6 788,6 783,7 807,1-10,0-3,5-5,5-3,2-8,1-15,6-19,3-11,0 Utgiftsområden exklusive räntor 716,1 732,8 723,4 717,3 735,9 734,9 758,4-7,9-4,4-5,6-5,1-6,1-15,8-17,7-12,8 Statsskuldsräntor m.m. 49,5 43,2 41,0 41,2 40,2 39,2 40,2-1,7 0,2-0,7 0,9 0,2 1,0 0,1 2,3 Kassamässig korrigering -1,1 0,0 0,0-0,5 0,8 1,4 0,6-0,3 0,8 1,4 0,6-0,5 0,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 27,5 14,6 12,3 10,7 11,7 8,3 7,9-0,1-0,1-0,6 0,3-1,6-0,8-1,7-0,5 Totala inkomster 810,3 853,8 883,6 857,2 828,8 858,3 902,9 14,7-0,3 7,8 5,4-26,4-38,7-46,2-50,2 varav inkomster av försåld egendom 0,1 50,0 50,0 18,0 0,0 0,0 0,0 18,0 0,0 0,0 0,0-32,0-50,0-50,0-50,0 Budgetsaldo 18,4 63,2 106,8 88,6 40,2 74,6 95,8 24,7 3,1 13,3 8,7-18,3-23,2-26,9-39,2 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 179,1 189,4 188,5 188,3 201,0 216,5 233,6 0,1 0,1 0,7 1,1-0,2 0,4-1,1-1,7 Summa takbegränsade utgifter 895,2 922,2 911,9 905,5 936,9 951,4 992,0-7,8-4,2-4,9-4,0-6,3-15,4-18,8-14,4 Utgiftstak Justering tfa flyttning av utgifter 1 2,3 2,2 2,2 2,3 2,2 Marginal till utgiftstaket 11,8 15,8 26,1 32,5 31,8 49,4 38,7 7,8 1,9 2,7 6,3 15,4 18,8 14,4 Totala engångseffekter -2,1 21,9-10,7 9,8 4,1 8,8-10,8-1,8-1,3 Underliggande saldo 20,4 66,7 50,9 64,8 91,8 16,0 13,9 15,2 10,0 Finansiellt sparande i staten 19,0 51,5 61,2 73,0 98,6 15,2 14,3 13,0 11,3 Procent av BNP 0,7 1,7 1,9 2,2 2,8 0,5 0,5 0,4 0,3 SB=Statsbudget för 2007 exklusive tilläggsbudget där 1,7 mdkr föreslås, BP 07:1=Budgetprognos 2007:1 (ESV:s senaste prognos). VÅP=Regeringens prognos för 2007 och beräkning för i 2007 års ekonomiska vårproposition. 1 I VÅP har utgifterna för anställningsstöd och stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) från 2008 flyttats från inkomstsidan (inkomsttyp 8000) till utgiftssidan (Uo 13). ESV:s prognos följer 2007 års budgetstruktur för hela prognosperioden, vilket innebär att dessa utgifter ligger kvar på inkomstsidan. Differenserna från VÅP påverkas respektive år med 2,3 mdkr, 2,2 mdkr och 2,2 mdkr. Den prognostiserade marginalen till utgiftstaket justeras ned för att inte överskattas. Anm 1. Regeringen beräknar schablonmässigt med försäljning av statlig egendom om 50 miljarder kronor per år ESV har som princip att invänta beslut om försäljningar innan sådana inkomster tas med i prognosen ingår 18 miljarder kronor avseende försäljning i maj av aktier i TeliaSonera. Anm 2. Utgiftstaket för 2009 och 2010 avser regeringens preliminära beräkning i vårpropositionen för Det gynnsamma konjunkturläget under prognosperioden med stark tillväxt och ökad sysselsättning förstärker budgetsaldot från två håll, både genom växande skattebaser och lägre tryck på utgifterna. De totala utgifterna ökar med i genomsnitt en halv procent per år till Det är en mycket svag utveckling och innebär att utgifterna minskar med 7 procent i reala termer. Lägre total arbetslöshet gör att utgifterna för arbetsmarknadspolitik minskar kraftigt. De senaste årens förändringar av regelverk och successiva uppstramningar av sjukskrivningsprocessen verkar ha brutit den tidigare trenden med stigande sjuktal vid sjunkande arbetslöshet. Sedan 2006 faller både arbetslösheten och sjukskrivningarna. Sjuktalen fortsätter att minska i år för att stabiliseras på en 7

8 lägre nivå nästa år. Därmed minskar också de totala utgifterna för ohälsan i år för att endast öka svagt framöver. Utgifterna är dock fortsatt höga eftersom antalet förtidspensionärer beräknas ligga kvar på en hög nivå. De stora överskotten i statsfinanserna minskar nu statsskulden i sådan takt att ränteutgifterna planar ut trots stigande marknadsräntor. Förutom lägre utgifter för arbetslöshet, ohälsa och statsskuld innebär ett gynnsamt konjunkturläge att statsbudgetens utgifter avlastas på bred front. Jämfört med föregående prognos väntas de totala utgifterna bli i genomsnitt 5 miljarder kronor lägre per år till Detta trots att hänsyn tagits till förslag i vårpropositionen som höjer utgifterna med sammanlagt 10 miljarder kronor. Det är främst inom områdena försvar, bistånd, ohälsa, och bidrag till kommuner som utgifterna beräknas bli lägre. Utgiftsökningen till följd av förslag i vårpropositionen beräknas till drygt hälften av vad regeringen beräknat. De största skillnaderna jämfört med regeringens beräkning finns inom områdena arbetsmarknad, invandring och flyktingar, hälso- och sjukvård samt bidrag till företag. I år beräknas statens skatteintäkter minska främst på grund av jobbavdraget. Under de kommande åren växer intäkterna med i genomsnitt 4 procent per år. Den fortgående starka internationella konjunkturen och hushållens ökande köpkraft håller upp företagsvinsterna på en hög nivå. De mattas dock av något under prognosperioden i takt med att lönesumman stiger snabbare än BNP. Skatt på företagens vinster når därför sin topp i år men ligger under prognosperioden kvar på en fortsatt mycket hög nivå. De kraftiga vinstökningarna har under senare år medfört stora effekter på kapitalskatter från hushåll, både via höga kapitalvinster och via årets rekordutdelningar. När konjunkturen går in i en mognare fas där sysselsättningen redan tagit fart är det i stället andra skattebaser som växer kraftigt, framför allt lönesumman. Även hushållens konsumtion ökar kraftigt även om ökningstakten faller tillbaka något över tiden. Det är således lönebaserade skatter och moms som driver utvecklingen av statens intäkter framöver. Statens övriga inkomster stiger kraftigt i år tack vare höga aktieutdelningar från statliga bolag, höjd egenfinansiering av arbetslöshetsförsäkringen och försäljning av aktier i TeliaSonera. Detta är en stor del i förklaringen till att de totala inkomsterna ökar. I sammanhanget bör påpekas att de försäljningar av statliga företag om 50 miljarder kronor per år som regeringen har aviserat inte ingår i ESV:s prognos, förutom den redan genomförda försäljningen av aktier i TeliaSonera. Jämfört med föregående prognos är statens skatteintäkter i genomsnitt 10 miljarder kronor högre per år. Upprevideringen sker på bred front fördelat på löneskatter, företagsvinster och moms. I motsatt riktning påverkar förslagen i vårpropositionen, främst slopandet av förmögenhetsskatten, vilka minskar skatteintäkterna med drygt 3 miljarder kronor per år. Slopandet av förmögenhetskatten väntas även innebära en negativ engångseffekt för skatteinbetalningarna. Hushåll med höga kapitalvinster har tidigare i stor utsträckning gjort kompletteringsinbetalningar redan i december för att undgå förmögenhetskatt. Största delen av dessa kommer nu troligen att förskjutas till efter årsskiftet. Detta beräknas ge en kassamässig effekt i år på 10 miljarder kronor. Även ändrade redovisningsperioder för moms kommer att leda till en negativ engångseffekt, men först under Den beräknas till 9 miljarder kronor. 8

9 Överskotten i statsbudgeten beräknas i genomsnitt bli 2 procent av BNP under prognosperioden, vilket medför att statsskulden minskar markant. Tack vare stark tillväxt i ekonomin beräknas den sjunka ännu snabbare i relation till BNP. Redan i år minskar skuldkvoten till under 37 procent och fortsätter ned till 26 procent Så låg har den inte varit sedan mitten av 1970-talet. Sammantaget beräknas statens finanser vara historiskt starka under flera år framåt. Eftersom den statliga sektorn utgör en relativt stor del av ekonomin påverkas statsfinanserna kraftigt av variationer i den ekonomiska tillväxten. Det är därför naturligt att statsfinanserna är goda under tider med stark tillväxt och hög sysselsättning. När väl konjunkturen försämras vänds de positiva mekanismerna till sin motsats och utgifterna ökar samtidigt som inkomsterna viker. Erfarenheterna visar att sådana omslag kan ske plötsligt och de är svåra att förutse både i tid och omfattning. Det finns därför alltid goda argument för hushållning. De förändringar som genomförs bör därför vara finansierade. Det är naturligtvis också viktigt att finanspolitiken utformas på ett sätt så att inte konjunkturen påverkas på ett ogynnsamt sätt. 9

10 Uppföljning av utgiftstaket Marginalerna till utgiftstaket är betydande under hela prognosperioden. Inte sedan utgiftstaket infördes 1997 har marginalerna varit så stora. Konjunkturläget är alltjämnt starkt med hög tillväxt i år och nästa år. Arbetslösheten väntas minska ytterligare under 2008 och Även sjuktalen faller. Tabell 2. Uppföljning av utgiftstaket Miljarder kronor Utfall SB VÅP Prognos Diff. fr. BP 07:1 Diff. fr. VÅP Utgiftsområden exklusive räntor 716,1 732,8 723,4 717,3 735,9 734,9 758,4-7,9-4,4-5,6-5,1-6,1-15,8-17,7-12,8 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 179,1 189,4 188,5 188,3 201,0 216,5 233,6 0,1 0,1 0,7 1,1-0,2 0,4-1,1-1,7 Summa takbegränsade utgifter 895,2 922,2 911,9 905,5 936,9 951,4 992,0-7,8-4,2-4,9-4,0-6,3-15,4-18,8-14,4 Utgiftstak ,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Justering tfa flyttning av utgifter 1 2,3 2,2 2,2 2,3 2,2 Marginal till utgiftstak 11,8 15,8 26,1 32,5 31,8 49,4 38,7 7,8 1,9 2,7 6,3 15,4 18,8 14,4 Marginal i procent av utgiftstak 1,3 1,7 2,8 3,5 3,3 4,9 3,7 0,9 0,2 0,2 0,7 1,3 1,7 1,2 Stöd på inkomstsidan 3 13,7 7,8 7,4 4,2 2,2 2,2 0,1 0,1-0,2-0,2-0,9 1,6 2,2 2,2 SB=Statsbudget för 2007, VÅP=Regeringens prognos för 2007 och beräkningar för i 2007 års ekonomiska vårproposition BP 07:1=Budgetprognos 2007:1 (ESV:s senaste prognos) 1 I VÅP har utgifterna för anställningsstöd och stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) från 2008 flyttats från inkomstsidan (inkomsttyp 8000) till utgiftssidan (UO13). ESV:s prognos följer 2007 års budgetstruktur för hela prognosperioden, vilket innebär att dessa utgifter redovisas på inkomstsidan. Differenserna från VÅP påverkas respektive år med 2,3 mdkr, 2,2 mdkr och 2,2 mdkr. Marginalen till utgiftstaket justeras ned i ESV:s prognos för att inte överskattas. 2 Utgiftstaket för 2009 och 2010 avser regeringens bedömning i 2007 års ekonomiska vårproposition 3 De stöd på inkomstsidan som redovisas i tabellen klassas i nationalräkenskaperna som transfereringar (utgifter). Nuläget Statsfinanserna är mycket starka. Marginalen till utgiftstaket i år blir betydligt högre nästan 33 miljarder kronor än förra året då den uppgick till knappt 12 miljarder kronor. Den större marginalen i förhållande till ESV:s marsprognos beror på lägre utgifter inom ett stort antal områden. Marginalen är också större än i regeringens beräkningar i vårpropositionen, vilket framför allt förklaras av lägre utgifter för arbetslöshet, hälso- och sjukvård samt invandrare och flyktingar. På sikt Även nästa år blir marginalen större än i föregående prognos. Utgifterna för ohälsan och biståndet blir lägre men även försvarsutgifterna kommer att belasta statsbudgeten mindre än tidigare beräknat. Marginalen till utgiftstaket är stora även i slutet av perioden. Under de år som utgiftstaket tillämpats inom det finanspolitiska ramverket har utgifterna tenderat att hamna nära taket. För den aktuella prognosperioden är bilden en annan. Marginalerna är betydande under hela prognosperioden. Tillväxten avtar dock under perioden och arbetslösheten väntas stiga under När konjunkturen vänder nedåt kommer de konjunkturkänsliga utgifterna att stiga. Det medelfristiga perspektivet är därför mer centralt än tidigare. Analyser av osäkerheter och risker kring konjunkturläget och nyttjandet av statens bidragssystem är nödvändiga för att fortsatt kunna värna om den långsiktiga stabiliteten i statsfinanserna. 10

11 Stor osäkerhet framöver Sedan tidigare har ESV bedömt att marginalen bör vara minst 1,5 procent av taket inför aktuellt budgetår för att inrymma de osäkerheter som finns, såsom oförutsedda händelser eller en annan makroekonomisk utveckling. Osäkerheten blir större ju längre fram i tiden bedömningen sträcker sig och marginalen bör därför också vara större ju längre prognoshorisonten är. I denna beräkning är marginalerna mer än tillräckliga för hela perioden. Den utveckling vi ser av statens utgifter i dag är osedvanligt positiv. Trycket på utgifterna kommer högst sannolikt att öka framöver. Av den anledningen finns det goda skäl till att marginalen är tämligen stor under de kommande åren. Exempelvis är effekterna på ohälsoområdet, av de strukturella förändringar som görs på arbetsmarknadsområdet, behäftade med osäkerhet. Därmed finns en risk att sjukskrivningarna återigen blir mer omfattande. De förhållandevis låga utgifterna under perioden bidrar till stora överskott och därmed till att statsskulden amorteras. Vi är emellertid på väg in i en period där de i arbetsför ålder blir allt färre i förhållande till dem som ska försörjas. Det är en fördel att gå in i den perioden med en lägre statsskuld. Taket sämre indikator under perioder med stora marginaler Sedan utgiftstaket infördes för tio år sedan har utgifterna hamnat i nivå med taket vid åtta tillfällen. Bara vid två tillfällen har marginalen varit större än en procent av utgiftstaket. De marginaler som funnits tidigt i budgetprocessen har således i samtliga andra fall successivt utnyttjats. Figur 5. Takbegränsade utgifter och utgiftstak Procent av BNP 37 Procent av BNP Takbegränsade utgifter Utgiftstak De takbegränsade utgifterna fortsätter att minska i procent av BNP och beräknas 2010 uppgå till 28,3 procent. 11

12 Systemet med utgiftstak användes under de första åren som ett medel för att minska statens utgifter i förhållande till BNP och var en av förklaringarna till att de dåvarande stora underskotten i statens finanser kunde minskas. Under de första åren efter införandet 1997 sjönk utgifterna från 35 till 32 procent av BNP. Sedan år 2000 har denna kvot varit tämligen konstant. Nivån på utgiftstaken för 2006 och 2007 fastställdes ursprungligen med avsikten att de skulle stiga i samma takt som potentiell BNP. Ekonomin växte emellertid snabbare än förväntat under 2006 samtidigt som marginalen till utgiftstaket blev ovanligt stor. Resultatet blev därför att de takbegränsade utgifterna minskade i procent av BNP. Regeringens politik innebär en medveten strävan att sänka utgifterna i procent av BNP och medlet för detta är utgiftstaket. De takbegränsade utgifterna når under 30 procent redan i år. För närvarande råder alltså ett läge med stora marginaler och minskande utgiftskvot varför frågan väcks om huruvida taket bör sänkas. Samtidigt behöver utgiftstaket inrymma en marginal för utgiftsökningar både på grund av en konjunkturförsämring och för förändringar i nyttjandet av bidragssystemen. Vidare behövs en marginal för att om behov skulle uppstå kunna vidta åtgärder för att stabilisera ekonomin, utöver de anpassningar som sker via automatiska stabilisatorer. Under perioden sjunker även utgiftstaket i procent av BNP, vilket innebär att hänsyn tagits till utgiftsutvecklingen när taket sattes. Utgiftstaket kommer återigen att fungera som en indikator över utgiftsutvecklingen när konjunkturen blir svagare. Kort om de budgetpolitiska målen De övergripande och fleråriga målen samt överskottsmålet bibehålls. Den nuvarande regeringen föreslår inga förändringar av de budgetpolitiska målen. Även det medelfristiga perspektivet bör upprätthållas. Regeringen avser att i höstens budgetproposition återgå till att föreslå utgiftstak för tre år framåt. Avsteg har tidigare gjorts. I vårpropositionen för 2007 har en bedömning gjorts även för Utgiftstaket utgör en viktig del av riktlinjerna för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken. Regeringen anser att de statliga utgifterna ska minska svagt som andel av BNP. Sparandet i premiepensionssystemet redovisas från april i nationalräkenskapernas hushållssektor i stället för i den offentliga sektorn. Detta föranleder en teknisk följdjustering av överskottsmålet från två till en procent av BNP under en konjunkturcykel. Regeringen kommer i detta sammanhang att använda en ny indikator, den så kallade genomsnittsindikatorn. Genom att använda ett löpande genomsnitt för det finansiella sparandet kan utvärdering göras på hur väl den föreslagna finanspolitiken ligger i linje med regeringens överskottsmål. Tillämpningen av principerna för bruttobudgetering blir mer strikt. Exempelvis kommer 2,3 miljarder kronor avseende anställningsstöd samt stöd till offentligt skyddad anställning (OSA) flyttas från inkomstsidan till utgiftssidan. Ett finanspolitiskt råd inrättas som en myndighet under regeringen, för att tydligt kunna följa upp regeringens mål och sättet man uppnår dem på. Tanken är att på så sätt stärka tilltron till det finanspolitiska ramverket och dess hållbarhet på lång sikt. 12

13 Utgiftstakets konstruktion Riksdagen fattar beslut om en högsta utgiftsnivå, ett utgiftstak, för statsbudgeten och ålderspensionssystemet. Förslag och beslut om tak kan avse längre tid än ett budgetår. Tanken är att det statliga utgiftstaket ska begränsa samtliga utgifter och omfattar därför alla utgiftsområden utom statsskuldsräntorna, vilka bedöms vara svåra att påverka på kort sikt. Under det fastställda taket ingår summan av anvisade medel på de ingående utgiftsområdena och beräknad förändring av anslagsbehållningar. Vidare ingår ålderspensionssystemet och en så kallad budgeteringsmarginal. För varje utgiftsområde finns en utgiftsram. Utgiftsökningar ska i första hand finansieras via en motsvarande sänkning av andra utgifter inom ramen. Syftet är att undvika en total utgiftsökning och att inte behöva ta budgeteringsmarginalen i anspråk. Högre utgifter kan också finansieras genom att man utnyttjar anslagssparande eller en anslagskredit som är kopplad till varje ramanslag, det vill säga genom att man lånar från kommande budgetår. I dessa fall tas budgeteringsmarginalen i anspråk. Riksdagen kan justera nivån på utgiftstaket. De senaste åren har tekniska justeringar gjorts, bland annat till följd av ökad omslutning i det kommunala utjämningssystemet och en förändrad redovisning av kommunkontosystemet (för en detaljerad redovisning, se appendix). I dagsläget redovisas anställningsstöd samt stöd till offentligt skyddad anställning (OSA) som en utgift på inkomstsidan. Från 2008 kommer stöden att redovisas på utgiftssidan, vilket också gjorts i vårpropositionen. Utgiftstaket har dock inte justerats på grund av denna förändring. ESV följer emellertid 2007 års budgetstruktur i sina prognoser för såväl innevarande som kommande år. Från decemberprognosen, när budgetpropositionen för 2008 är lagd, kommer ESV att byta till 2008 års budgetstruktur. Begränsningarna av pensionssparavdraget från och med 2008 medför ökade inkomster för kommunerna. Detta torde innebära att utgifterna för skatteutjämningsbidraget kommer att reduceras i motsvarande mån, vilket beaktats i prognosen. Nedrevideringen uppgår till knappt 1 miljard kronor per år. Med anledning av detta kan det, i enlighet med tidigare praxis, finnas anledning att justera ned utgiftstaket. 13

14 Statsbudgetens saldo, statens finansiella sparande och statsskulden Rekordstora överskott Statsbudgeten kommer att uppvisa ett mycket stort överskott i år. Statens försäljning av aktier i TeliaSonera förstärker den redan starka statskassan så att det totala överskottet nu väntas bli närmare 90 miljarder kronor, eller nästan 3 procent av BNP. Givet gällande regler och prognosens makroekonomiska förutsättningar, blir överskotten betydande även kommande år. De fyra prognosåren ger sammantaget ett överskott på 300 miljarder kronor. Grunden till de starka statsfinanserna är den kraftiga högkonjunkturen som innebär både växande skattebaser och mindre påfrestningar på statsutgifterna. Samtidigt innebär förslagen i regeringens ekonomiska vårproposition att saldot försämras med sammanlagt 36 miljarder kronor under perioden. Mer än hälften av detta belopp är dock periodiseringseffekter av skatteförslag som inte påverkar skatteintäkterna. Figur 6. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo Miljarder kronor 150 Miljarder kronor Underliggande saldo Faktiskt saldo Statsbudgetens saldo är mycket konjunkturkänsligt. Den rådande högkonjunkturen ger effekt från två håll med både högre inkomster och lägre tryck på utgifterna. Skulle konjunkturen vända nedåt blir förhållandet det omvända. De skuggade staplarna visar statsbudgetens saldo rensat för engångseffekter, där utvecklingen är något jämnare jämfört med det faktiska saldot. Saldoförbättringen i år jämfört med 2006 beror framför allt på högre inkomster. Ungefär två tredjedelar av de 70 miljarder kronor som saldot växer med beror på att inkomsterna stiger. Skatteinkomsterna har dock en liten del i denna utveckling. I stället är det statens övriga inkomster, i form av osedvanligt höga aktieutdelningar och försäljningen av aktier i TeliaSonera, som svarar för ökningen. Skatteintäkterna stiger endast svagt i år till följd av skattesänkningar, men desto mer 2008 och framåt. Genom kassamässiga förskjutningar i skatteuppbörden får de högre skatteintäkterna inte full effekt på inkomsterna och saldot förrän 2009 och I slutet av prognosperioden växer inkomsterna därför betydligt mer än utgifterna. 14

15 Den del av årets saldoförbättring som beror på lägre utgifter kan framför allt hänföras till att utgifterna för ohälsa, arbetsmarknad och statsskuldsräntor pressas ned till en lägre nivå än tidigare, som sedan i stort sett består under prognosperioden. Bakom denna utveckling ligger både goda makroekonomiska förutsättningar och regeländringar och vad gäller statsskuldsräntorna, saldoutvecklingen i sig. Även rensat från engångseffekter blir det betydande överskott i statsfinanserna de närmaste åren. I genomsnitt uppgår det underliggande budgetsaldot till 68 miljarder kronor per år, motsvarande 2 procent av BNP, fram till Som framgår av figuren ovan utvecklas det underliggande saldot något jämnare än det faktiska. Till exempel blir saldoförsämringen mellan 2007 och 2008 inte lika stor för det underliggande saldot som för det faktiska. De viktigaste engångseffekterna redovisas längre fram i detta avsnitt. Förändring från föregående prognos Jämfört med föregående prognos har det underliggande saldot reviderats upp med 10 till 15 miljarder kronor per år. Revideringen av det faktiska saldot är av naturliga skäl inte lika jämnt fördelad mellan åren. Den största revideringen sker för 2007 eftersom försäljningen av aktier i TeliaSonera inte fanns med i föregående prognos. Förutom detta är det främst lägre utgifter som ligger bakom det högre saldot Det beror inte minst på att månadsutfallen sedan föregående prognos har varit lägre än väntat på många områden. ESV har i denna beräkning tagit hänsyn till att vi under tidigare år har haft en tendens till att överskatta statsbudgetens utgifter 1. De har även reviderats ned för kommande år. Andra nyheter sedan föregående prognos är förslagen i vårpropositionen, vilka påverkar saldot negativt. Den sammanlagda effekten under perioden är 36 miljarder kronor. Merparten av denna effekt återfinns bland inkomsterna, och då främst som periodiseringseffekter på skatteområdet. Effekten på intäkterna är inte lika stor. De påverkas framför allt av förslaget om slopad förmögenhetsskatt. Utgifterna stiger med drygt 3 miljarder kronor per år från 2008 till följd av förslagen i vårpropositionen. Faktiskt och underliggande saldo Statsbudgetens saldo består av alla inkomster och utgifter som påverkar lånebehovet och därmed statsskulden. Saldot påverkas därför även av tillfälliga händelser engångseffekter vilket försvårar analysen över tiden. Ett exempel på en sådan händelse är när staten säljer tillgångar, till exempel aktier. Ett annat är när tidpunkten för en viss in- eller utbetalning flyttas över ett årsskifte. Genom att exkludera engångseffekterna, som kan vara både positiva och negativa, erhålls ett bättre mått på den underliggande utvecklingen av statsbudgetens inkomster, utgifter och saldo. Vid analysen har även justering gjorts för ändrade redovisningsprinciper på statsbudgeten. 1 Se temaavsnittet om Fördjupad analys av systematiska överskattningar. 15

16 Engångseffekter Engångseffekterna i år är totalt nästan 22 miljarder kronor. Den dominerande posten är inkomsterna på 18 miljarder kronor från försäljningen av aktier i TeliaSonera i maj. Dessutom gav bolaget en särskilt stor extra aktieutdelning i år. Vidare har i år en kapitalöverföring gjorts från det statliga bolaget Venantius till statskassan i samband med att staten övertagit bolagets lån. En engångseffekt som påverkar åt motsatt håll är slopandet av förmögenhetsskatten från 2007 som väntas leda till att kompletteringsinbetalningarna av skatt i december i stort sett upphör en effekt som beräknas till 10 miljarder kronor. En annan negativ effekt för saldot i år och nästa år är att en beslutad rabatt på Sveriges EU-avgift försenas. Nästa år är de totala engångseffekterna negativa. Det beror framför allt på att ändrade redovisningsperioder för moms för mindre företag leder till 9 miljarder kronor lägre skatteinbetalningar Övriga engångseffekter tar i stort sett ut varandra. År 2009 närmar sig engångseffekterna 10 miljarder kronor då rabatten på EU-avgiften betalas retroaktivt för två år. Vidare fortsätter TeliaSonera med extra aktieutdelningar. Även för det sista året i prognosen ingår en extra aktieutdelning från bolaget, vilket är den främsta orsaken till att engångseffekterna då uppgår till drygt 4 miljarder kronor. Det är naturligt att engångseffekterna är färre och mindre framåt i tiden eftersom poster av den här typen normalt inte är kända i förväg. En tillbakablick visar att de totala engångseffekterna har varit positiva nästan varje år de senaste 15 åren, nästan 35 miljarder kronor i genomsnitt per år, vilket motsvarar knappt 1,7 procent av BNP. Toppåret var 2000 då de uppgick till nästan 100 miljarder kronor, framför allt som följd av inkomster vid försäljningen av aktier i Telia. De genomsnittliga engångseffekterna under prognosåren uppgår till drygt 6 miljarder kronor (0,2 procent av BNP). En sammanställning av aktuella engångseffekter återfinns i appendix. Utgifterna faller snabbare än inkomsterna i förhållande till BNP Statsbudgetens underliggande utgifter 2 som andel av BNP har fallit under en lång följd av år och beräknas fortsätta sjunka under prognosperioden till 23 procent av BNP Från 1995, då andelen uppgick till 37 procent av BNP, har utgiftskvoten sjunkit oavbrutet. Utgifterna växer med andra ord långsammare än ekonomin i övrigt under hela tidsperioden. En viktig förklaring till den fallande kvoten är successivt lägre ränteutgifter. Om utgiftsandelen varit oförändrad från 1995 i förhållande till BNP hade utgifterna 2010 varit i storleksordningen 500 miljarder kronor högre. 2 Här redovisas endast de underliggande utgifter som ingår i statsbudgeten. Under utgiftstaket ingår även ålderpensionssystemets utgifter. De totala underliggande takbegränsade utgifterna, inklusive ålderpensionssystemet minskar från 34,6 procent av BNP 1997 till 28,3 procent

17 Figur 7. Statsbudgetens underliggande utgifter och inkomster Procent av BNP Procent av BNP Utgifter totalt Utgifter under taket Inkomster totalt 20 Både utgifter och inkomster faller i procent av BNP under hela prognosperioden. Ränteutgifternas minskande andel syns genom att skillnaden minskar mellan utgifter under taket och utgifter totalt. Minskningen av de underliggande takbegränsade utgifterna är inte lika stor eftersom räntorna inte ingår. Från 1995 till prognosperiodens slut har dessa utgifter sjunkit från 32 till 22 procent i förhållande till BNP. Ränteutgifterna har fallit från 6 procent av BNP 1998 till drygt en procent i slutet av prognosperioden. Den nedåtgående trenden för de takbegränsade utgifterna under prognosperioden beror främst på sjunkande utgifter för ohälsa och arbetsmarknad i kombination med en god tillväxt. Inkomsterna, även de underliggande, är mer känsliga för svängningar i konjunkturen och sjönk därför under åren , men även som en följd av sänkningar av inkomstskatten. Därefter har nivån stigit fram till 2006 då inkomstkvoten uppgick till 28 procent. Puckeln runt 2005 och 2006 beror främst på att skatten på företagsvinster och kapital från hushåll var osedvanligt höga dessa år. Under prognosperioden faller inkomstkvoten ned till drygt 25 procent från Statens finansiella sparande nästan 3 procent av BNP 2010 Det finansiella sparandet i staten når i år 1,7 procent av BNP och förstärks därefter kontinuerligt till 2,8 procent år Till skillnad från budgetsaldot, vilket försämras mellan 2007 och 2008, visar det finansiella sparandet en ökning även mellan dessa år. Förklaringen är framför allt att i det finansiella sparandet är skatterna periodiserade till det år de avser. I sparandet ingår inte heller försäljningsinkomster eller extraordinära aktieutdelningar, vilka är ovanligt stora i år. Jämfört med föregående prognos har det finansiella sparandet reviderats upp betydligt för alla år under prognosperioden, i genomsnitt med drygt 13 miljarder kronor per år eller knappt en halv procentenhet per år. Det beror både på lägre utgifter och högre inkomster. 17

18 I förhållande till regeringens beräkning i vårpropositionen är ESV:s finansiella sparande starkare samtliga prognosår, förstärkningen är avsevärd åren Sparandet är nästan 20 miljarder kronor högre i år och närmare 30 miljarder kronor högre nästa år. Därefter avtar skillnaden till 15 miljarder kronor Skillnaden beror även här både på lägre utgifter och högre inkomster. Det sista året i prognosperioden är skillnaden inte så stor, endast 5 miljarder kronor. Då har regeringen större inkomster av bolagsskatter, vilket reducerar effekten av högre utgifter och lägre inkomster av annat slag. Tabell 3. Finansiellt sparande i staten Miljarder kronor Utfall Prognos Diff från Bp 07: Statsbudgetens saldo 14,1 18,4 88,6 40,2 74,6 95,8 24,7 3,1 13,3 8,7 Periodisering av skatter 14,4-13,8-6,7 15,9 5,4 4,8 10,0 9,6-0,5 1,8 Periodisering av räntor m.m. -7,9 9,1-0,9 0,6-0,9-0,4-1,1-0,1-1,3-0,6 Försäljning av aktier m.m. -6,5 0,0-18,0 0,0 0,0 0,0-18,0 0,0 0,0 0,0 TeliaSonera, kapitalåterföring / extraord. utdelning -4,6-9,2-3,8-3,8-3,8 0,0 0,8 0,8 0,8 Venantius, extraord. utdelning -3,0-2,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Venantius, kapitalöverföring vid övertagande av lån -4,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Premiepensionssystemet -3,1 20,8-2,3-1,4-2,7-2,6-0,2 0,1-0,3-0,1 Delar av Riksgäldens nettoutlåning 6,2 1,6 6,1 6,7 5,9 6,1 0,0 0,1 0,0 0,0 varav CSN studielån 6,9 6,2 5,6 5,4 5,3 5,4 0,0 0,1 0,0 0,0 Amortering av gamla studielån m.m. -2,3-2,1-2,0-1,9-1,8-1,7 0,0 0,0 0,0 0,0 EU-bidrag (netto) 0,7 5,0 0,2 0,2 0,6 0,1-0,3-0,2-0,4 0,1 Periodisering av EU-avgift 3,1 3,3-6,3 0,0 0,1-0,1 0,0 Övrigt -7,0-12,3-1,0 1,5 2,0 0,2 0,0 0,8 1,4 0,6 Finansiellt sparande i staten 8,5 19,0 51,5 61,2 73,0 98,6 15,2 14,3 13,0 11,3 Procent av BNP 0,3 0,7 1,7 1,9 2,2 2,8 0,5 0,5 0,4 0,3 Justerat finansiellt sparande 1-3,5 19,0 51,5 61,2 73,0 98,6 15,2 14,3 13,0 11,3 Procent av BNP -0,1 0,7 1,7 1,9 2,2 2,8 0,5 0,5 0,4 0,3 1 Finansiellt sparande exklusive den extraordinära effekten av upplösta periodiseringsfonder 2004 och Det finansiella sparandet förbättras kontinuerligt under perioden till nästan 3 procent Det har en jämnare utveckling än budgetsaldot främst för att skatterna är periodiserade till de år de avser. I tabellen redovisas de viktigaste skillnaderna mellan statsbudgetens faktiska saldo och statens finansiella sparande. Det finansiella sparandet kan skilja sig avsevärt från statsbudgetens saldo och skillnaden går åt olika håll för olika år. Det beror inte minst på periodiseringsposten för skatter som varierar mellan plus och minus som en effekt av att en del av skatteinbetalningarna ett år avser intäkter ett annat år. Jämfört med föregående prognos har denna post reviderats upp med 10 miljarder kronor i år. Detta beror på slopandet av förmögenhetsskatten från 2007 som väntas leda till att kompletteringsinbetalningarna av skatt i december i stort sett upphör något som påverkar det kassamässiga budgetsaldot men inte det finansiella sparandet. Även för 2008 har periodiseringsposten reviderats upp i samma storleksordning. Detta beroende på de ändrade redovisningsperioderna för moms för mindre företag som påverkar skattebetalningarna 2008 och därmed saldot, men inte det finansiella sparandet. Skillnader åt motsatt håll medför försäljningen av aktier i TeliaSonera i år och bolagets extrautdelningar under hela perioden. Dessa har dock reviderats ned något jämfört med föregående prognos som följd av att statens ägarandel minskat. 18

19 Vad är statens finansiella sparande? Det finansiella sparandet utgörs av nettot av alla transaktioner som påverkar statens finansiella förmögenhet. Detta mått lämpar sig framför allt vid analys av utvecklingen över tiden och för jämförelser med andra länder, eftersom det definieras av ett internationellt fastställt regelverk för nationalräkenskaper. Värdeförändringar påverkar inte det finansiella sparandet. En aktieförsäljning som ingår i det faktiska budgetsaldot påverkar inte sparandet eftersom det endast innebär att värdepapper byts mot likvida medel. En av de större permanenta skillnaderna mellan budgetsaldot och det finansiella sparandet gäller Centrala Studiestödsnämndens (CSN) finansiering av studielån. Utlåningen belastar budgetsaldot, men inte sparandet eftersom en lika stor fordran uppstår gentemot låntagarna. En annan skillnad av finansiell natur är inkomster av extrautdelningar på statligt ägda aktier. De förbättrar budgetsaldot men inte det finansiella sparandet eftersom värdet på aktierna normalt minskar vid sådana utdelningar. Ytterligare en skillnad är att statsbudgeten tillämpar kassamässig redovisning, medan nationalräkenskaperna tillämpar periodiserad redovisning. Detta påverkar framför allt redovisningen av skatter och räntor. Vidare exkluderas EU-bidragen (netto) eftersom de inte tillhör staten utan EU-sektorn. Från och med föregående prognos togs hänsyn till att premiepensionssystemet inte längre får räknas in i det offentliga sparandet enligt ett beslut från EU:s statistikorgan Eurostat. Premiepensionssystemet räknas i stället in i hushållssektorn. Omläggningen har normalt inte någon större betydelse för statens finansiella sparande. Medlen räknades i nationalräkenskaperna tidigare endast tillfälligt till staten under den period de förvaltades av Riksgälden. Enligt den nya definitionen påverkas inte alls sparandet i staten av premiepensionssystemet. Premiepensionsavgiften går direkt till hushållssektorn. Skillnaden mellan statsbudgeten och det finansiella sparandet består därför endast av nettot av in- och utbetalningarna på kontot för premiepensionsmedel i Riksgälden och räntan som genereras på kontot. Denna skillnad är emellertid stor 2006 när det gjordes dubbla utbetalningar av premiepensionsmedel till följd av tidigareläggningen med en månad. Statsskulden minskar snabbt och skuldkvoten ännu snabbare Den ljusa budgetutvecklingen gör att statsskulden minskar markant i nominella termer under prognosperioden. I slutet av 2010 har den okonsoliderade statsskulden reducerats med 300 miljarder kronor jämfört med prognosperiodens början. Ytterligare inkomster av försäljning av statliga aktier under perioden kommer att reducera skulden än mer. Regeringen beräknar i vårpropositionen 200 miljarder kronor i sådana försäljningsinkomster , medan ESV endast inkluderar den redan genomförda försäljningen av aktier i TeliaSonera. ESV:s princip är att inkludera sådana inkomster först när beslut fattats om försäljning i varje enskilt fall. Överskotten i statsbudgeten i kombination med den goda BNP-tillväxten gör att skuldkvoten, det vill säga statsskulden i relation till BNP, minskar ännu snabbare än den nominella skulden. Den konsoliderade 3 skuldkvoten reduceras till 37 procent redan i år och fortsätter sedan sjunka till 26 procent i slutet av Så låg har den inte varit sedan mitten av 1970-talet. Jämfört med föregående prognos har kvoten 3 I begreppet konsoliderad statsskuld har statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort (se appendix). 19

20 sjunkit med knappt en procentenhet i år och med nästan 2 procentenheter En lite längre tillbakablick på prognoserna visar att för två år sedan låg den väntade skuldkvoten i slutet av dåvarande prognosperiod (2008), hela 11 procentenheter högre än nuvarande bedömning. Bilden har således förändrats snabbt. Figur 8. Statsskuld och skuldkvot Miljarder kronor Procent av BNP Okonsoliderad statsskuld Konsoliderad statsskuld i procent av BNP Stora budgetöverskott i kombination med god BNP-tillväxt leder till en snabb minskning av skuldkvoten. Den faller med 17 procentenheter under prognosperioden, trots att det i ESV:s prognos endast ingår 18 miljarder kronor i inkomster av försäljning av statliga aktier. Om regeringens beräknade inkomster på 200 miljarder kronor förverkligas, reduceras kvoten med ytterligare 5 procentenheter. Om regeringens beräknade försäljningsinkomster på 200 miljarder kronor förverkligas kommer skuldkvoten att reduceras med ytterligare 5 procentenheter till drygt 20 procent vid utgången av Totaleffekten för statsskulden av ytterligare 182 miljarder kronor i aktieförsäljningar, utöver vårens försäljning av aktier i Telia- Sonera som redan ingår i prognosen, blir en reducering med samma belopp. Det beror på att de utdelningsinkomster som bortfaller under perioden beräknas bli lika stora som den reducering av räntorna som skuldminskningen medför. I appendix redovisas mer detaljer om statsskulden och förändringen av denna. 20

21 Utgifter Den starka konjunkturen påverkar statsbudgetens totala utgifter som under prognosperioden fortsätter att öka svagt i nominella termer och sjunka i procent av BNP. Det är framför allt utgifter för transfereringar och statsskuldsräntor som påverkas av den gynnsamma konjunkturutvecklingen, via bland annat sjunkande arbetslöshet, färre personer i arbetsmarknadsåtgärder och lägre statsskuld. Till skillnad mot de senaste konjunkturuppgångarna sjunker nu sjuktalen, för att stabiliseras på en lägre nivå nästa år. Nedrevideringen av sjuktalen bidrar även de till den måttliga utgiftsökningen. Figur 9. Totala utgifter nominellt och i procent av BNP Miljarder kronor 900 Procent Resterande utgifter Ohälsa Arbetsmarknad Räntor Totala utgifter (procent av BNP) 0 De totala utgifterna ökar endast svagt i nominella termer och minskar i procent av BNP under prognosperioden. En viktig förklaring till denna utveckling är att utgifterna för ohälsa utvecklas måttligt samtidigt som utgifterna för arbetsmarknad och räntor sjunker. I jämförelse med föregående prognos väntas utgifterna bli lägre, både nominellt och i procent av BNP. ESV har i denna beräkning tagit hänsyn till att vi under tidigare år haft en tendens till att överskatta statsbudgetens utgifter, se temakapitel. Resultatet av detta blev en rad mindre justeringar av utgiftsprognoserna på flertalet av statsbudgetens utgiftsområden. Denna sänkning motsvarar knappt hälften av prognosförändringen på 10 miljarder kronor för innevarande år. Resterande år beräknas utgifterna bli i genomsnitt 4 miljarder kronor lägre. Denna nedrevidering har skett på ett mindre antal områden som försvaret, biståndet, ohälsa samt kommunbidrag och är i huvudsak inte en följd av en nedjustering beroende på systematiska fel. Den sammantagna effekten på utgifterna av de förslag som lämnas i vårpropositionen beräknas vara relativt marginell i år. För de kommande åren innebär de en ökning med i genomsnitt knappt 4 miljarder kronor per år. Jämfört med ESV:s föregående prognos är skillnaderna något mindre då vissa utgiftsökningar redan var beaktade, bland annat under området invandrare och flyktingar. ESV:s beräknade effekt av förslagen är drygt hälften av regeringens beräkning. De största skillnaderna jämfört med regeringens beräkning finns på utgifter för arbetslöshet, invandring 21

22 och flyktingar, hälso- och sjukvård samt bidrag till företag. I vårpropositionen har utgifterna för anställningsstöd och stöd till skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare flyttats från inkomstsidan till utgiftssidan från ESV arbetar i 2007 års budgetstruktur för hela perioden och har därför inte gjort motsvarande flytt i denna prognos. Tabell 4. Statsbudgetens utgifter m.m Miljarder kronor Utfall SB TB Prognos Diff från BP 07:1 Diff. fr. VÅP 1 Utgiftsområde Rikets styrelse 10,6 10,7 0,1 10,5 10,4 10,7 11,0 0,0 0,0-0,1-0,1-0,1-0,2-0,1 0,0 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 11,8 11,9 0,0 11,4 11,0 11,5 12,1-0,7-0,1 0,0 0,0-0,3-0,1 0,0 0,1 3 Skatt, tull och exekution 9,0 9,3 0,0 9,4 9,4 9,4 9,4 0,0-0,1-0,1-0,1 0,1 0,2 0,1 0,0 4 Rättsväsendet 28,5 30,8 0,0 30,2 31,6 32,4 33,3-0,4-0,3-0,4-0,4-0,2 0,1 0,4 0,7 5 Internationell samverkan 1,4 1,5 0,1 1,5 1,6 1,6 1,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet 44,3 44,2 0,0 46,2 44,6 46,0 46,9 0,0-0,9-1,0-1,0 1,2 0,2 0,1-0,1 7 Internationellt bistånd 25,9 26,7-0,7 25,7 28,4 29,9 31,4-0,7-1,5-1,5-1,6-0,3 0,0 0,1 0,1 8 Invandrare och flyktingar 4,5 5,0 0,8 4,9 5,5 5,8 5,8-0,6-0,3-0,4-0,4-1,0-1,0-0,4-0,2 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 42,2 46,9 0,0 45,5 51,4 52,3 52,5-0,9 0,2 0,2 0,2-1,3 0,3-1,5-2,4 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 125,7 122,4 0,0 121,2 121,1 121,8 123,6-1,4-2,2-2,7-3,0-0,2-0,1-0,7-1,3 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 45,0 44,2 0,0 43,9 43,0 42,2 41,4 0,0 0,0-0,1-0,1-0,1-0,1-0,4-0,5 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 60,1 62,6 0,0 61,3 63,5 65,5 68,0-0,9-0,4-0,3 0,0-0,8-0,6-0,6-0,3 13 Arbetsmarknad 71,6 66,7 0,3 61,1 58,3 57,6 62,5-0,1 2,3 1,5 1,8-2,4-6,4-9,7-4,6 14 Arbetsliv 1,2 1,4 0,2 1,1 0,9 0,9 1,0 0,0 0,1 0,0 0,0-0,5-0,4-0,3-0,1 15 Studiestöd 20,1 20,7 0,0 19,3 19,2 20,1 21,4-0,1-0,2-0,1 0,0-0,1-1,1-1,2-1,4 16 Utbildning och universitetsforskning 46,5 44,2 0,0 43,5 46,4 48,2 49,5-0,7 0,1 0,3 0,5 0,9 0,1 0,4 0,8 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 9,6 10,1 0,0 10,0 10,2 10,4 10,5-0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 6,5 5,7 0,0 6,2 5,5 5,2 4,6 0,0 0,0 0,0 0,0-0,1 0,3 0,3-0,1 19 Regional utveckling 3,3 3,2 0,1 3,0 3,3 2,9 2,9-0,6-0,4-0,5 0,0-0,3-0,1-0,5-0,4 20 Allmän miljö- och naturvård 4,5 4,6 0,0 4,2 4,7 4,7 4,7 0,0 0,1 0,1 0,0-0,2-0,1 0,3 0,2 21 Energi 1,6 2,7 0,0 2,4 2,5 2,1 1,8 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0-0,2 0,0 0,0 22 Kommunikationer 31,0 33,9 0,6 35,0 36,0 36,3 37,2 0,5 0,6 0,6 0,0 0,7 0,4-0,2 0,2 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 21,0 18,0 0,0 17,2 16,8 16,4 16,4-0,6-0,2-0,3-0,3-0,4-0,9-1,1-1,0 24 Näringsliv 3,9 4,1 0,2 3,9 4,6 4,7 4,7-0,1 0,3 0,3 0,3-0,4-0,2-0,1-0,1 25 Allmänna bidrag till kommuner 60,2 72,8 0,1 73,1 76,4 76,5 76,4 0,0-0,8-0,9-0,9 0,1-0,8-0,9-0,9 26 Statsskuldsräntor m.m. 49,5 43,2 0,0 41,2 40,2 39,2 40,2-1,7 0,2-0,7 0,9 0,2 1,0 0,1 2,3 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 25,9 28,9 0,0 25,5 30,0 20,0 27,9-0,8-0,8-0,6-0,4-0,4-1,4 0,8 0,8 Förändring av anslagsbehållningar -0,3-3,8-2,7-2,3 Summa utgiftsområden 765,5 776,0 1,7 758,5 776,1 774,1 798,6-9,6-4,1-6,3-4,2-5,9-14,8-17,6-10,4 Summa utgiftsområden exklusive räntor 716,1 732,8 1,7 717,3 735,9 734,9 758,4-7,9-4,4-5,6-5,1-6,1-15,8-17,7-12,8 Kassamässig korrigering -1,1 0,0-0,5 0,8 1,4 0,6-0,3 0,8 1,4 0,6-0,5 0,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 27,5 14,6 10,7 11,7 8,3 7,9-0,1-0,1-0,6 0,3-1,6-0,8-1,7-0,5 Totala utgifter 791,9 790,6 768,6 788,6 783,7 807,1-10,0-3,5-5,5-3,2-8,1-15,6-19,3-11,0 Totala inkomster 810,3 853,8 857,2 828,8 858,3 902,9 14,7-0,3 7,8 5,4-26,4-38,7-46,2-50,2 Budgetsaldo 18,4 63,2 88,6 40,2 74,6 95,8 24,7 3,1 13,3 8,7-18,3-23,2-26,9-39,2 SB=Statsbudget för 2007, TB=tilläggsbudget i vårpropositionen för 2007, BP 07:1=Budgetprognos 2007:1 (ESV:s senaste prognos). VÅP=Regeringens prognos för 2007 och beräkning för i 2007 års ekonomiska vårproposition. 1 I VÅP har utgifterna för anställningsstöd och stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) från 2008 flyttats från inkomstsidan (inkomsttyp 8000) till utgiftssidan (Uo 13). ESV:s prognos följer 2007 års budgetstruktur för hela prognosperioden, vilket innebär att dessa utgifter redovisas på inkomstsidan. Differenserna från VÅP påverkas respektive år med 2,3 mdkr, 2,2 mdkr och 2,2 mdkr. Anm. Regeringen budgeterar schablonmässigt med försäljning av statlig egendom om 50 miljarder kronor årligen. ESV har som princip att invänta beslut om försäljningar innan sådana inkomster tas med i prognosen. För 2007 ingår 18 miljarder kronor avseende försäljning i maj av aktier i TeliaSonera. 22

23 Fler asylsökande innebär lägre utgifter för bistånd Biståndsramen bestäms utifrån den procentandel av BNI (bruttonationalinkomsten) som årligen fastställs av riksdagen. Från biståndsramen får avräkning göras i enlighet med OECD/DAC:s definition av bistånd. Detta gäller dels biståndsklassificerade kostnader inom andra utgiftsområden, dels de bilaterala skuldavskrivningar som Sverige gör. Under innevarande och kommande år beräknas antalet asylsökande från utvecklingsländerna öka och därmed utgifterna för flyktingmottagande. Detta innebär att beloppet som får avräknas biståndsramen ökar, vilket leder till lägre tilldelade medel främst på anslaget för biståndsverksamhet. I vårpropositionen minskas av den anledningen anslaget för biståndsverksamhet med 0,7 miljarder kronor innevarande år. Även för de kommande åren beräknas en ökning av avräkningen från biståndsramen. Regeringen bedömer att avräkningen kommer att öka med 1,4 miljarder kronor per år , vilket leder till lägre utgifter för biståndsverksamhet medan utgifterna för flyktingmottagande ökar. Utgifterna på biståndsanslaget beräknas trots indragning av medel innevarande år samt nedrevideringen av beräknade tilldelningar öka med drygt 5 miljarder kronor under prognosperioden. Sedan 1997 har biståndsramen ökat från 0,7 procent av BNI till 1 procent 2006 och beräknas även fortsättningsvis uppgå till 1 procent. Av de under ett budgetår tilldelade medlen har de senaste åren i genomsnitt 99 procent utbetalats. Betalningarna är ojämnt fördelade över året såtillvida att drygt 25 procent av utgifterna redovisas under de två sista månaderna. För årets fyra första månader har utgifterna uppgått till 24 procent av årets beräknade utgifter. Detta är något lägre än motsvarande period för de senaste tre åren. Figur 10. Utgifter för biståndsverksamhet per månad Miljarder kronor Miljarder kronor Jan Feb Mar Apr Maj Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dec Utfall 2003 Utfall 2004 Utfall 2005 Utfall 2006 Utfall/Prog Utgifterna under året visar på en mycket ojämn fördelning med stora utbetalningar i slutet av året. 23

24 Fortsatt nedgång av sjukskrivningarna Sjukskrivningarna har hittills i år minskat med knappt 10 procent, vilket är mer än tidigare beräknat. Det kan jämföras med 2006 då antalet sjukdagar de första fyra månaderna sjönk med över 12 procent. Det innebär att den tidigare prognosen, med en minskningstakt på bara 3 procent för 2007, revideras. Sjukpenningdagarna beräknas nu minska med 7,5 procent i år. Därefter stabiliseras antalet på en lägre nivå. Figur 11. Förändring av antalet sjukpenningdagar, ackumulerad Procent 2 Procent Jan Feb Mars April Maj Juni Juli Aug Sept Okt Nov Dec Prognos -14 Föregående år minskade sjukpenningdagarna med drygt 9 procent. Utfallet hittills i år tyder på att nedgången nästan har återgått till 2006 års minskningstakt. De kraftiga svängningarna i utfallet under slutet av 2006 gör dock att utvecklingen just nu är svårtolkad och prognosen för innevarande år osäker. Frågan är om, och i sådana fall i vilken utsträckning, den kraftiga minskningen i början av innevarande år är tillfällig. Inflödet till sjukpenningen minskade dock under dessa månader. Om det är en tillfällig minskning som beror på variationer i administrationen hos Försäkringskassan eller om det är en verklig minskning är dock osäkert. Det historiskt starka sambandet mellan utvecklingen av sjukfrånvaro och arbetslöshet verkar nu ha brutits. Sedan 1970 fanns ett tydligt konjunkturmönster där sjukfrånvaron ökar när arbetslösheten minskar och omvänt. Detta mönster är ett tecken på att sjukförsäkringen har fungerat mindre bra och i vissa fall kanske använts för andra syften än vad den är avsedd för. Ljusare tider på arbetsmarknaden under de två senaste åren, framför allt 2006, har hittills inte lämnat några spår i form av ökad sjukfrånvaro. Sjukförsäkringen kan dock inte ses isolerad från samhällets övriga försörjningssystem. Utformningen av regler och ersättningsnivåer när det gäller arbetslöshetsersättningen har betydelse för benägenheten att sjukskriva sig. Effekterna på sjukförsäkringen av de stora regeländringarna inom arbetsmarknadsområdet är svårbedömda, speciellt på längre sikt. Risken finns att sjukskrivningarna kommer att följa det gamla konjunkturmönstret och bli mer omfattande. 24

25 Figur 12. Arbetslöshet och sjukpenningdagar Tusental arbetslösa Miljoner dagar 120 Miljoner sjukdagar Tusental arbetslösa Det historiska sambandet mellan arbetslöshet och sjukdagar har varit mycket starkt. När arbetslösheten har ökat har antalet sjukdagar minskat och vice versa. Detta samband har försvagats sedan År 2006 minskade både arbetslösheten och antalet sjukskrivningar. Stramare regeltillämpning är en av åtgärderna som har vidtagits under de senaste åren för att minska sjuktalen. Drivkrafterna som finns inbyggda i regelverket påverkar människors benägenhet att utnyttja försäkringen vid nedsatt arbetsförmåga. Sannolikt har sänkta ersättningsnivåer stor betydelse för utvecklingen av sjukfrånvaron. ESV:s bedömning är att nettosjukdagarna stabiliseras runt 55 miljoner dagar per år för resten av perioden, vilket är ungefär lika mycket som de bottnade på vid mitten av 1990-talet. Det innebär att drygt 3 procent av befolkningen i åldrarna år försörjs genom sjukförsäkringssystemet. Uppstramningen innebär att Sveriges sjukförsäkringssystem blir mer likt det i Danmark och Finland. Där är sjukfrånvaron mellan 1,5 och 2,5 procent av antalet anställda och varierar inte särskilt mycket över tiden. I Sverige motsvarar det drygt 40 miljoner nettosjukdagar per år. Det är 25 procent lägre än nivån i ESV:s beräkning för de kommande åren. Det finns ingen anledning att tro att hälsotillståndet hos den svenska befolkningen skulle skilja sig väsentligt mot det i våra grannländer. Det är svårt att jämföra stramheten i regelverket i de olika länderna och att avgöra hur lågt sjuktalen kan sjunka i Sverige. Striktare regler kan komma att ge ännu större minskning av antalet nettosjukdagar. Hur sjukskrivningarna utvecklas på längre sikt är således mycket osäkert. Å ena sidan har vi fortfarande inte sett en hel konjunkturcykel med stramare regelverk och vet därför inte vilken effekt den fallande arbetslösheten kommer att ha på sjuktalen. Å andra sidan talar de skärpta reglerna för att Sverige borde närma sig jämförbara länder där sjuktalen är lägre och mer konstanta över tiden. 25

26 Figur 13. Försörjda inom sjukförsäkringssystemet Andel av befolkningen år, helårsekvivalenter 4 16 Procent Procent Sjukskrivning och rehabilitering Aktivitets-och sjukersättning Totalt Andelen av befolkningen som får ersättning från sjukförsäkringssystemet har varierat mellan 10 och 14 procent. Stramare regeltillämpning och striktare regler kan innebära att andelen som försörjs inom sjukförsäkringssystemet sjunker ännu mer. De totala utgifterna för ohälsan (sjukpenning och rehabilitering samt sjuk- och aktivitetsersättning) minskar i år. När det gäller utgifterna för sjuk- och aktivitetsersättning fortsätter de att vara höga de kommande åren eftersom antalet förtidspensionärer beräknas ligga kvar på en hög nivå. Detta är ett resultat av att många i åldersgruppen år har fått sjukersättning de senaste åren och kommer att finnas kvar i försäkringen under en mycket lång tid. Det innebär också att utgifterna i systemet ökar snabbt med föryngringen av de förtidspensionerade. Detta motverkas till viss del av att inflödet till sjukersättningen har minskat i takt med färre övergångar från långtidssjukskrivningar, vilket sannolikt beror på en striktare bedömning av rätten till sjukersättning. Däremot går satsningarna på att få tillbaka förtidspensionärer till arbete mycket trögt. Övergångarna från sjukersättning till ålderspension kommer att bli stora under de närmaste åren, vilket också bidrar till att dämpa utgiftsutvecklingen. Sammantaget fortsätter utgifterna för aktivitets- och sjukersättning att stiga efter 2007 men i en långsammare takt. Tillsammans med nedgången i sjukpenningen innebär detta att utgifterna för ohälsan minskar i år för att sedan öka svagt. 4 Med helårsekvivalenter avses det antal individer som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis blir två personer som varit halvtidssjukskrivna ett år var tillsammans en helårsekvivalent. 26

27 Figur 14. Utgifter för ohälsa Miljarder kronor Miljarder kronor Aktivitets- och sjukersättning Sjukpenning och rehabilitering De totala utgifterna för ohälsan sjunker tillfälligt i år, men stiger därefter långsamt. Fortsatt goda utsikter på arbetsmarknaden Bedömningen av den totala arbetslösheten har inte förändrats sedan föregående prognos. Under de kommande åren väntas den minska med i genomsnitt en procentenhet per år till Därefter ökar den med 0,7 procentenheter Införandet av jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för unga innebär dock att fördelningen mellan öppen arbetslöshet och personer i åtgärder kommer att förändras jämfört med tidigare prognos. I det medelfristiga perspektivet ökar antalet personer i åtgärder med per år. Detta leder i sin tur till att antalet öppet arbetslösa minskar i motsvarande omfattning. Omfördelningen innebär att utgifterna för den totala arbetslösheten blir i genomsnitt 3 procent högre per år. Det beror på att kostnaden för en person i jobb- och utvecklingsgaranti, inklusive köp av arbetsmarknadsutbildning, beräknas vara högre än för en person i arbetslöshetsförsäkringen. Införandet av jobb- och utvecklingsgarantin samt jobbgarantin för unga ökar således nivån på utgifterna något i det medelfristiga perspektivet, men förändrar i stort inte utvecklingen. Utgifterna minskar med den totala arbetslösheten och i slutet av perioden beräknas de bli 31 procent lägre jämfört med Jämfört med tidigare prognos står de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för en större andel av utgifterna , 44 procent jämfört med tidigare 33 procent. 27

28 Figur 15. Utgifter för den totala arbetslösheten Miljarder kronor 70 Procent av arbetskraften Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen Utgifter för arbetsmarknadsåtgärder Total arbetslöshet i procent av arbetskraften Färre personer i öppen arbetslöshet och i arbetsmarknadsåtgärder gör att utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen, anställningsstöd, aktivitetsstöd och köp av arbetsmarknadsutbildning sammanlagt sjunker med 15 procent per år fram till Därefter ökar utgifterna med 14 procent 2010 då den totala arbetslösheten stiger med 0,8 procentenheter. Från och med den 2 juli i år införs ytterligare förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. De nya reglerna tillsammans med införandet av jobb- och utvecklingsgarantin kommer att påverka den genomsnittliga ersättningsnivån i aktivitetsstödet. Aktivitetsstöd är den ersättning som arbetslösa får då de deltar i vissa typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder, till exempel jobb- och utvecklingsgarantin. De nya reglerna innebär att de flesta sökande kommer att befinna sig i arbetslöshetsförsäkringen under sin första tid som arbetslös. Där får de också de högsta ersättningsnivåerna, det vill säga 80 eller 70 procent av tidigare inkomst. Sökande som inte fått arbete efter en längre tid i arbetslöshet kommer att erbjudas jobb- och utvecklingsgaranti. Detta innebär att merparten av ersättningstagarna i aktivitetsstödet kan antas få de lägre ersättningsnivåerna 70 eller 65 procent av tidigare inkomst. Hittills har personer med aktivitetsstöd ofta fått 80 procent. Genomsnittskostnaden för personer i aktivitetsstöd kan därför antas minska de kommande åren, se faktaruta nedan. Redan tidigt då förändringar i arbetslöshetsförsäkringen genomfördes kunde denna utveckling förutses. ESV har därför redan till viss del tagit hänsyn till detta i bedömningen. De nya förslagen förstärker emellertid utvecklingen och genomsnittskostnaden för personer i aktivitetsstöd sjunker därför ytterligare. Utgifterna totalt sett ökar däremot för aktivitetsstödet då programvolymerna ökas i och med införandet av jobb- och utvecklingsgarantin, men också på grund av införandet av ungdomsgarantin i slutet av året. När det gäller a-kassan görs ingen förändring av genomsnittskostnaden, då prognosen redan förutsätter att ersättningsnivåerna inom detta system ligger på procent av tidigare inkomst. Totalt sett minskar utgifterna för a-kassan då fler öppet arbetslösa nu kan erbjudas jobb- och utvecklingsgaranti i stället. 28

29 Hur kommer ersättningsnivån i aktivitetsstödet att utvecklas? Vid halvårsskiftet införs ytterligare förändringar i arbetslöshetsförsäkringen samt jobb- och utvecklingsgarantin. De förändringar som kommer att påverka utgifterna mest kan sammanfattas med följande tre punkter: 1. Arbetslöshetsersättningen ska lämnas under längst 300 dagar. Dagens möjlighet till förlängning av ersättningsperioden till 600 ersättningsdagar avskaffas. 2. Vid beräkning av ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen ska dagar då en sökande fått aktivitetsstöd räknas samman med dagar med arbetslöshetsersättning. 3. Alla som har förbrukat 300 ersättningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen och som inte kvalificerar sig för en ny period med arbetslöshetsersättning, bör kunna anvisas till det nya arbetsmarknadspolitiska programmet jobb- och utvecklingsgarantin. Dessa förändringar kommer i första hand att påverka den genomsnittliga ersättningsnivån i aktivitetsstödet. Ersättningsnivån beror i stor utsträckning på regelsystemets utformning och hur populationen av arbetslösa är sammansatt avseende tid i arbetslöshet och tidigare inkomst. De nya reglerna innebär förenklat att senast efter 300 dagar i arbetslöshet blir den sökande erbjuden jobb- och utvecklingsgarantin. Det betyder att personen får aktivitetsstöd med en dagpenning motsvarande 65 procent av tidigare inkomst. Tidigare fick personer i aktivitetsstöd en högre ersättningsnivå ofta 80 procent av tidigare inkomst. Eftersom det finns ett tak för dagersättningen på 680 kronor och ett golv på 320 kronor är det svårt att säga hur mycket den genomsnittliga ersättningen kommer att minska med de nya reglerna. Om många personer med aktivitetsstöd tidigare har haft inkomster som legat över taket respektive under golvet kommer ersättningsnivån att påverkas i mindre omfattning än om de flesta tidigare har haft inkomster mellan tak och golv, se räkneexempel i figur nedan. Figur 16. Hur regelförändringar kan påverka ersättningsnivåerna i aktivitetsstödet Antal tusen i populationen med en viss månadslön Dagpenning i kronor 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 I population A sänks den genomsnittliga dagpenningen från 539 kronor (a 1 ) till 478 kronor (a 2 ) vilket motsvarar 11 procent. a 1 b 2 b 1 a 2 I population B sänks den genomsnittliga dagpenningen från 551kronor (b 1 ) till 473 kronor (b 2 ) vilket motsvarar 14 procent ,0 1,5 1,0 0,5 A B , Månadslön Population A jämn fördelning (vänster axel) Dagpenning med 80 %-regeln (höger axel) Population B normalfördelning (vänster axel) Dagpenning med 65 %-regeln (höger axel) Diagrammet visar ett räkneexempel på hur de nya reglerna i a-kassan samt införandet av jobb- och utvecklingsgarantin kan påverka den genomsnittliga ersättningsnivån i aktivitetsstödet. Exemplet visar också att effekten beror på hur populationen av ersättningstagare ser ut. Population A har lika många personer i varje lönenivå. Population B är normalfördelad kring en tidigare inkomst på kronor i månaden, vilket motsvarar en inkomst mellan tak och golv. Då de nya reglerna införs minskar ersättningsnivån i population A med 11 procent och i population B med 14 procent. 29

30 Det finns idag ingen statistik över historisk inkomst för ersättningstagarna i aktivitetsstödet, vilket försvårar bedömningen. Även om detta fanns kan populationen förändras över tiden på grund av konjunkturläge med mera. Ännu mer avgörande för ersättningsnivån är hur många sökande med kort tid i arbetslöshet som kommer att bli erbjudna jobb- och utvecklingsgaranti. Dessa personer kommer att ha en högre ersättningsnivå, det vill säga 80 eller 70 procent av tidigare inkomst. Slutsatsen blir att den genomsnittliga ersättningen sannolikt kommer att minska, men inte med så mycket som 15 procent av tidigare inkomst. En minskning med 15 procent av tidigare inkomst motsvarar i termer av ersättningsnivå en sänkning med 19 procent. Effekten av regelförändringarna kan således stängas in i ett intervall mellan 0 19 procents lägre ersättningsnivå. Med rådande programvolymer innebär 10 procents lägre genomsnittlig ersättning att utgifterna minskar med 1 miljard kronor, vilket kan hjälpa oss att förstå regelförändringarnas bidrag till osäkerheten i prognosen. Trängselskatt i Stockholm från i höst För såväl innevarande år som de följande åren har utgifterna för kommunikationer reviderats upp i förhållande till föregående beräkning, främst till följd av införandet av trängselskatt i Stockholm från den 1 augusti Trängselskatten ska finansiera investeringar i väginfrastruktur i Stockholmsregionen. I propositionen som föreslår införandet redogörs inte närmare för hur medlen ska användas. Inkomsterna från trängselskatt ska redovisas mot inkomsttitel. Två nya anslag kommer dessutom att inrättas. Det ena anslaget är avsett för system- och administrationskostnader. Det andra anslaget ska användas för uppbyggnaden av en fond i Riksgälden. Beloppet kommer att motsvara skillnaden mellan inkomster från trängselskatt och system- och administrationskostnader. Årligen ska medlen överföras till ett räntebärande trängselskattekonto i Riksgälden. På detta konto, som utgör själva fonden, ackumuleras successivt medel. Några uttag från kontot beräknas emellertid inte i denna prognos. Hur uttagen ska ske kommer att regleras i annat sammanhang. En slutlig justering av skillnaden mellan inkomster och utgifter ett visst år kommer att göras med två års eftersläpning. För innevarande år beräknas utgifterna överstiga inkomsterna. Några medel kommer således inte att överföras till fonden i år. I vårpropositionen föreslås att ett anslag inrättas från 2007 för att finansiera system- och administrationskostnader. Från nästa år kommer det att finnas ytterligare ett anslag, vilket ska finansiera fonduppbyggnaden. Det underskott som uppstår i år kommer att reducera beloppet som överförs till fonden I enlighet med propositionen beräknas inkomsterna till 740 miljoner kronor per år från Utgifterna kommer till följd av initiala kostnader att bli tillfälligt höga innevarande och nästa år för att därefter årligen beräknas till 250 miljoner kronor. 30

31 Tabell 5. Inkomster och utgifter avseende trängselskatt Miljoner kronor Inkomster Utgifter för system och administrationskostnader Utgifter för fonduppbyggnad Insättning på konto i Riksgälden (fond) Från 2009 beräknas årligen cirka 500 miljoner kronor överföras till en fond för väginvesteringar i Stockholmsregionen. Statsskuldsräntorna ökar inte Räntekostnaderna nådde sin botten 2004 och började därefter öka framför allt till följd av högre marknadsräntor. Ökningen har fortsatt till och med i år men räntekostnaderna ser nu ut att stabilisera sig på årets nivå. I tidigare prognoser fortsatte de att öka under hela prognosperioden dock i allt långsammare takt vartefter effekten slog igenom i bättre budgetsaldon och en mer dämpad ränteuppgång. Överskotten i statsbudgeten 2005 och 2006 samt under hela prognosperioden leder nu till en relativt snabbt minskande statsskuld, vilket motverkar effekten av stigande räntor. Under prognosperioden beräknas den långa räntan stiga med 1,3 procentenhet och den korta med 2,5 procentenheter. Ränteutgifterna stabiliserar sig på en nivå på 40 miljarder kronor Tidigare år påverkas de i hög utsträckning av kurseffekter, vilket innebär större svängningar jämfört med räntekostnaderna. Ränteutgifterna minskar markant på drygt ett decennium de var nästan tre gånger högre I relation till BNP utgjorde de då 5,7 procent. År 2010 uppgår de endast till 1,1 procent av BNP. Som andel av statsbudgetens utgifter krymper ränteutgifterna från 17 till 5 procent. Figur 17. Räntor på statsskulden Miljarder kronor 120 Miljarder kronor Räntekostnader Räntekostnader i Bp05:2 Ränteutgifter (anslaget) Från 2007 ökar inte längre räntekostnaderna. De stora överskotten i statsbudgeten motverkar effekten av stigande räntenivåer. Jämfört med föregående prognos stiger nu marknadsräntorna något snabbare men detta motverkas av uppreviderade överskott, främst i år, till följd av försäljningen av aktier i TeliaSonera. I prognosen för två år sedan väntades räntekostnaderna öka kontinuerligt från

32 Vad har hänt sedan föregående prognos? I år är ränteutgifterna nedreviderade med knappt 2 miljarder kronor. De kommande åren är de i stort sett oförändrade. Räntekostnaderna följer ungefär samma mönster. En snabbare ökning av marknadsräntorna ökar räntebelastningen samtidigt som större överskott i budgeten bidrar till att sänka ränteutgifterna i förhållande till föregående prognos. Budgetöverskotten för är sammanlagt 50 miljarder kronor högre än i föregående prognos. Därav avser 25 miljarder kronor innevarande år och beror främst på den genomförda försäljningen av aktier i TeliaSonera om 18 miljarder kronor. Dessa två faktorer påverkar alltså räntebelastningen åt olika håll och tar i stor utsträckning ut varandra. Riksgäldens låneplaner är oförändrade sedan föregående prognos. Vad är skillnaden mot vårpropositionen? Ränteutgifterna i prognosen ligger högre alla år än i vårpropositionens, som mest med drygt 2 miljarder kronor Orsaken till detta är framför allt att ESV räknar med sämre budgetsaldon. De beräknade budgetöverskotten är mellan 18 och 39 miljarder kronor lägre per år än i vårpropositionen sammanlagt 108 miljarder kronor lägre. En viktig förklaring till detta är att inkomsterna av aktieförsäljningar är 182 miljarder kronor lägre i prognosen. Resterande skillnad, drygt 70 miljarder kronor åt motsatt håll, förklaras av att ESV räknar med högre inkomster av annat slag och lägre utgifter. Saldoskillnaden jämfört med regeringens beräkning medför totalt 8 miljarder kronor högre ränteutgifter under perioden, som mest nästan 4 miljarder kronor När det gäller ränteförutsättningarna är skillnaderna inte så stora, den långa räntan är marginellt högre hela perioden. Osäkerheter i ränteprognosen Ränteprognoserna påverkas i stor utsträckning av statsskulden och marknadsräntorna. Osäkerheten i ränteprognosen ligger främst i utvecklingen av dessa två variabler. Därför är det intressant att se vad det skulle innebära för räntebelastningen om skuldutvecklingen inte blir den väntade eller om marknadsräntorna stiger snabbare än beräknat. Effekten av några tänkbara alternativa utvecklingar beskrivs nedan och sammanfattas i en tabell. Vad händer om det inte blir några överskott? Statsbudgeten beräknas ge stora överskott under prognosperioden alla fyra år. Statsskulden minskar därmed med nästan 300 miljarder kronor, vilket drar ned räntebelastningen med sammanlagt 24 miljarder kronor under dessa fyra år. Effekten är som störst det sista året. I den utsträckning överskotten inte kommer att förverkligas blir alltså räntekostnaderna i motsvarande grad högre. Då skulle räntebelastningen öka igen, i stället för att ligga stilla på årets nivå. Vad skulle det betyda om marginalerna utnyttjas? Om marginalerna till utgiftstaket skulle komma att utnyttjas fullt ut alla de fyra åren vilket i stort sett varit fallet under många år skulle de takbegränsade utgifterna sammanlagt bli 152 miljarder kronor högre. Den högre statsskuld detta leder till skulle i sin tur innebära nästan 6 miljarder kronor högre räntebelastning 2010 eller sammanlagt drygt 12 miljarder kronor högre under perioden. Sannolikheten för att hela marginalerna verkligen kommer att utnyttjas förefaller dock vara mindre än för några år sedan då marginalerna nu är mycket större än tidigare. Faktarutan fortsätter på nästa sida. 32

33 Vad blir effekten om aktieförsäljningarna uppgår till 200 miljarder kronor? Regeringen beräknar inkomster på 200 miljarder kronor avseende försäljning av statligt ägda aktier under prognosperioden. ESV:s prognosprincip är att invänta konkreta försäljningsbeslut innan sådana inkomster beaktas. Detta innebär att det för närvarande endast ingår 18 miljarder kronor i prognosen, avseende den nyligen genomförda försäljningen av aktier i TeliaSonera. Om regeringens ytterligare aktieförsäljningar läggs till beräkningen påverkas budgetsaldot och därmed statsskulden dels genom ytterligare försäljningsinkomster, dels till följd av att det bortfaller utdelningsinkomster från de sålda aktierna på nästan 14 miljarder kronor. Nettoeffekten av dessa två faktorer är att statsskulden sjunker med 168 miljarder kronor. Räntenedgången till följd av skuldminskningen uppgår till drygt 6 miljarder kronor 2010 eller sammanlagt nästan 14 miljarder kronor under perioden. Totaleffekten för statsskulden 2010 av de ytterligare aktieförsäljningarna blir således 182 miljarder kronor. Bortfallande utdelningsinkomster under perioden beräknas bli lika stora som bortfallande ränteutgifter. Vad innebär det om räntan stiger mer än väntat? Räntenivån har stor betydelse för statsfinanserna. Vad skulle det innebära för räntebelastningen om de svenska marknadsräntorna skulle stiga mer än väntat? Ett räkneexempel illustrerar detta: Om de inhemska räntorna såväl de långa som korta blir en procentenhet högre från nästa år och resten av prognosperioden skulle detta successivt slå igenom på räntekostnaderna. De skulle år 2010, det sista året i kalkylen, bli 4 miljarder kronor högre. Effekten blir större ju längre prognosperiod som studeras eftersom det tar viss tid innan en förändrad räntenivå slår igenom på lånestocken. Löptiden är upp till 20 år på de längsta lånen. Riktvärdet för den genomsnittliga löptiden är 3,5 år för den nominella skulden i svenska kronor. Miljarder kronor Förändrad räntebelastning Förändrad statsskuld 2010 Vad blir effekten? Direkt effekt Inkl ränteeffekt Om det inte blir några överskott 11,0 23, Om marginalerna utnyttjas 5,9 12, Om aktieförsäljningar på 200 miljarder kronor -6,5-13, Om räntan stiger med en procentenhet från ,0 8,8 8,8 8,8 33