Dekomponering av prognosen för det finansiella sparandet

Transkript

1 /8 Dekomponering av prognosen för det finansiella sparandet Inledning Såväl Ekonomistyrningsverket (ESV) som Finansdepartementet gör prognoser för statens budget och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn på 4 5 års sikt. Gemensamt för prognoserna är att de utgår från gällande (och aviserat) regelverk och utgör en konsekvenskalkyl. Beräkningen beskriver hur utvecklingen blir om inget annat görs och den makroekonomiska utvecklingen, som kalkylen vilar på, inte utsätts för några tillkommande chocker. Det är också ett framträdande drag i prognoserna från ESV och Finansdepartementet att det finansiella sparandet i kalkylen ökar mot slutet av kalkylperioden. Detta fenomen kvarstår även då sparandet justerats för konjunkturella effekter. Det ökade sparandet uppstår inte till följd av antaganden om tillkommande aktiv finanspolitik utan på det faktum att inkomsterna stiger i takt med nominell BNP medan utgifterna växer långsammare. Denna promemoria beskriver främst hur mycket olika slags statsutgifter bidrar till att det prognostiserade sparandet ökar. Kalkylerna och arbetet har utförts av ESV efter förfrågan från Finanspolitiska rådet. Det konjunkturjusterade sparandet Det finns en mängd förklaringar till att den offentliga sektorns finansiella sparande förändras från ett år till ett annat. En sådan är konjunkturella variationer. En starkare konjunktur ger starkare offentliga finanser och vice versa. För att isolera den underliggande utvecklingen av det finansiella sparandet kan effekter av konjunkturen exkluderas och ett så kallat konjunkturjusterat sparande beräknas. Den årsvisa förändringen av det konjunkturjusterade sparandet kan därefter analyseras vidare.

2 2/8 Tabell 1. Offentliga sektorns finansiella sparande Källa: ESV prognos, 30 mars Det konjunkturjusterade sparandet kan beräknas med hjälp av olika metoder. Det innebär också att det finns skillnader mellan olika prognosmyndigheters bedömning/beräkning av det konjunkturjusterade sparandet, oaktat eventuella prognosskiljaktigheter för det faktiska finansiella sparandet. Det finns åtskilliga orsaker till att det konjunkturjusterade sparandet förändras. En sådan är effekten av direkt finanspolitik. Förändrade skattesatser eller jobbskatteavdrag påverkar det konjunkturjusterade sparandet, liksom beslut om utgiftsökningar eller minskningar. ESV:s kalkyler är emellertid baserade på gällande regelverk så det finns inga antaganden om aktiv finanspolitik som förklarar varför det konjunkturjusterade sparandet ökar som det gör I stället är det andra faktorer som ligger bakom. Tabell 2. Förändringen av det konjunkturjusterade sparandet det sista prognosåret i respektive prognos från ESV. Prognosår Prognostillfälle dec-09 0,6 mar-10 0,4 jun-10 0,5 aug-10 0,6 dec-10 0,5 mar-11 0,4 I ESV:s marsprognos 2011 ökar det konjunkturjusterade sparandet med 0,4 procent av BNP En ökning av det konjunkturjusterade sparandet i den storleksordningen är ganska representativt för hur det brukar se ut det sista prognosåret. I tabellen ovan redovisas förändringen av det konjunkturjusterade sparandet det sista prognosåret i ESV:s prognoser från december 2009 till mars Faktorer som ger upphov till förändringar av det konjunkturjusterade sparandet sammanfattande resultat I tabell 3 nedan dekomponeras förändringen av det konjunkturjusterade sparandet närmare. I genomsnitt växer det med 0,78 procent av trend-bnp 1 1 Trend-BNP avser här ett tvåsidigt centrerat medelvärde av BNP som beräknats med hjälp av ett Hodrick-Prescott filter. Trend-BNP används som en approximation för en konjunkturrensad serie av BNP.

3 3/8 per år Av tabellen framgår också hur mycket olika faktorer bidrar till ökningen. Det ökande sparandet uppkommer som en kombination av att skatterna växer i takt med trend-bnp och utgifterna växer långsammare. En starkare tillväxt baseras i regel på fler arbetade timmar vilket även ökar underlaget för skatt på arbete och hushållens disponibla inkomster. En ökning av hushållens inkomster medför i sin tur en högre konsumtion som genererar högre intäkter från mervärdesskatt och punktskatter. Skatteintäkterna får på så sätt en naturlig koppling till ekonomins tillväxt nominellt. Något motsvarande otvetydigt samband mellan ekonomisk tillväxt och utgiftsutveckling finns inte. Fler arbetade timmar innebär inte att utgifterna för exempelvis försvar och domstolsväsende behöver öka. Det är andra faktorer som styr utvecklingen av dessa utgifter. Fler arbetade timmar för också med sig ett högre skatteunderlag för kommuner och landsting vilket innebär att bidragen till kommunsektorn inte med automatik behöver öka. Medan sambandet mellan tillväxt och den offentliga sektorns skatteintäkter är ganska starkt är sambandet således betydligt svagare mellan tillväxten och de offentliga utgifterna. Det är av intresse att se genom vilka mekanismer på utgiftssidan, det starkare finansiella sparandet uppstår. I redovisningen ingår även effekten på det finansiella sparandet av att vissa skatter är nominellt fastställda. Tabell 3. Effektsammanställning Konjunkturjusterat sparande, % av trend-bnp 0,62 1,67 2,54 3,33 3,72 Förändring av det konjunkturjusterade sparandet 1,06 0,86 0,80 0,39 varav effekt av Vissa skatter är nominellt fixerade -0,02-0,02-0,02-0,02 Vissa utgifter är nominellt bestämda 0,28 0,22 0,18 0,18 Förvaltningsanslagens utveckling avviker från trend-bnp 0,25 0,15 0,15 0,07 De regelstyrda anslagen inte förändras i takt med trend-bnp 0,41 0,40 0,31 0,21 varav volymförändring (bland 12 större bidragsystem) 0,29 0,25 0,17 0,07 varav förändrad real ersättningsnivå (bland urval av ersättningssystem) 0,04 0,04 0,02 0,03 varav BNP-tillväxt /övrigt 0,09 0,12 0,12 0,11 Förändrade statsskuldsräntor 0,00 0,11 0,11 0,19 Summa "tillväxteffekter" (inkl. avsaknad av indexering) 0,64 0,51 0,45 0,37 Av tabellen framgår hur mycket olika faktorer bidrar till den årsvisa ökningen av det konjunkturjusterade sparandet. Särskilt har studerats: Effekten av att vissa skattesatser är nominellt fixerade (alkohol, fordonskatt m fl.) Effekten av att vissa utgifter är nominellt bestämda Effekten av att förvaltningsanslagen inte växer i takt med trend-bnp Effekten av volymförändringar, t.ex. färre sjuka och förtidspensionerade

4 4/8 Effekten av att vissa bidragsersättningar (till hushållen) saknar årlig uppräkning, exempelvis barnbidrag Effekten av att bidragen, främst till hushållen, trots årlig uppräkning, ökar långsammare än trend-bnp Effekt som utvecklingen av statsskuldsräntorna har på det offentliga sparandet Om man exkluderar den volymeffekt som uppkommer av att färre personer bedöms uppbära olika slags bidrag och effekten av ändrade räntekostnader så bidrar återstoden - tillväxteffekten - till att stärka den offentliga sektorns finansiella sparande med 0,37 0,64 procent av trend-bnp per år under perioden Siffran 0,64, förändringen 2012 är något uppblåst på grund av tillfälligt högre statsbidrag till kommunerna 2011 varför denna inte bör användas för vidare analys. En rimligare uppskattning av den årliga tillväxteffekten ligger i spannet 0,4 0,5 procent (0,37 0,51) av BNP då värdet för 2012 är exkluderat. Det är, som tidigare visats, också i den storleksordningen som det konjunkturjusterade sparandet brukar öka i ESV:s prognoser det sista kalkylåret. Nedan beskrivs de beräknade effekterna mer i detalj. Analysen av statens utgifter har utförts utifrån den kategoristruktur som anslagens pristyp medför. En särskild beskrivning av innebörden av pristyperna återfinns i en faktaruta längre bak i promemorian. Effekt av att vissa skatter är nominellt fixerade Några enskilda punktskatter är fastställda som ett nominellt skattebelopp per konsumerad enhet. Så är fallet för alkoholskatten där exempelvis skatten på etylalkohol utgår med 501,41 kronor per liter. Det nominella beloppet ökar emellertid inte automatiskt bara för att konsumentpriserna ökar. För andra punktskatter, såsom energiskatt och från och med 2012 även tobaksskatt, finns en automatisk indexering mot prisnivån. Förutom alkoholskatt saknar även fordonsskatt och skatt på trafikförsäkringspremier prisindexering. I kalkylen har effekten beräknats för hur dessa skatter skulle utvecklas om de hade räknats upp med konsumentprisindex. Det är en förhållandevis liten effekt, cirka 0,02 procent av trend-bnp årligen. Att det saknas indexering innebär en försvagning av det prognostiserade offentliga sparandet. Effekt av att vissa utgifter är nominellt bestämda och saknar automatisk indexering Under perioden bidrar de nominellt bestämda anslagen till en ökning av det konjunkturjusterade sparandet varje år. De sista åren i beräkningen är ökningen 0,18 procent av trend-bnp per år.

5 5/8 Effekt av att förvaltningsanslagen inte ökar i takt med BNP ESV:s prognoser på förvaltningsanslagen görs individuellt där hänsyn tas till flera olika faktorer. Utöver en prognos på kommande pris- och löneuppräkning, med produktivitetsavdrag, tas även hänsyn till beslut/förslag om ändrad anslagsnivå i de fall sådana aviserats i budgetpropositionen. Historisk utveckling, myndighetsprognoser och andra faktorer kan också påverka. Prognosen uttrycker således mer än vad en ren uppskrivning med pris- och löneuppräkning skulle motsvara även om denna naturligtvis är en viktig faktor. Utvecklingen för förvaltningsanslagen bidrar till att det finansiella sparandet ökar med i genomsnitt 0,15 procent av trend- BNP varje år under prognosperioden. Effekt av förändrat antal ersättningstagare I kalkylen har 12 anslag valts ut och specialstuderats. Dessa anslag har en tydlig volymkomponent samt är beloppsmässigt betydelsefulla. De anslag som har studerats representerar 65 procent av de totala utgifterna för de 44 regelstyrda anslag som finns på statens budget. De regelstyrda, tillika pris- och lönekänsliga anslagen, svarar sammantaget för 52 procent av de samlade utgifterna på budgeten. De anslag som analyserats närmare avseende volymkomponenten framgår av tabellen nedan: Tabell 4. Volymförändringar i 12 olika ersättningssystem - bidraget till förändringen av det finansiella sparandet Anslagsnomenklatur Anlagsnamn Aktivitets- och sjukersättningar m.m. 0,13 0,10 0,08 0, Föräldraförsäkring -0,01-0,01-0,01-0, (del av) Aktivitetsstöd 0,09 0,08 0,06 0, Allmänna barnbidrag -0,01-0,01-0,01-0, Sjukpenning och rehabilitering m.m. -0,01 0,02 0,01 0, Kostnader för statlig assistansersättning -0,01-0,01-0,01-0, Garantipension till ålderspension -0,01 0,01 0,00-0, Lönebidrag och Samhall m.m. 0,01 0,00 0,00 0, Efterlevandepensioner till vuxna 0,01 0,01 0,01 0, Studiemedel m.m. 0,01 0,00 0,00 0, Bostadstillägg till pensionärer 0,01 0,01 0,01 0, Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser 0,04 0,04 0,03 0,01 Anm: Effekten av en förändrad volym uttryckt som andel av trend-bnp. Tecken som det påverkar det finansiella sparandet. Ett positivt tecken innebär färre mottagare av bidraget vilket stärker sparandet. Som framgår av tabellen ovan är det främst färre mottagare av aktivitetsoch sjukersättning samt aktivitetsstöd som bidrar positivt till det finansiella sparandets utveckling.

6 6/8 Effekt av förändrad real ersättningsnivå Några statliga bidrag till hushållen är nominellt låsta. Det gäller exempelvis barn- och studiebidragen. Om dessa båda bidrag, samt ytterligare några få, hade räknats upp med konsumentprisindex skulle sparandet försvagas med 0,02 0,04 procent av trend-bnp per år. Avsaknaden av sådan uppräkning medför således en förstärkning av det finansiella sparandet i prognosen med motsvarande belopp. Effekten av att tillväxten och andra faktorer bidrar till att minska de regelstyrda anslagens andel av BNP De flesta bidrag bland de regelstyrda anslagen räknas upp med antingen konsumentprisindex eller löneutveckling. I normalfallet innebär detta emellertid att anslagen inte ökar i samma takt som nominell trend-bnp. Detta är naturligtvis helt i linje med hur bidragssystemen är utformade och dessutom konsistent med regeringens ambition att de statliga utgifterna bör minska något som andel av BNP. Denna tillväxteffekt minskar de regelstyrda anslagen med ungefär 0,1 procent av BNP årligen under prognosperioden varför den offentliga sektorns sparande stärks lika mycket. Effekten av statens räntekostnader Internationellt brukar kapitalnettot exkluderas från det finansiella sparandet vid beräkningen av det konjunkturjusterade sparande. Det primära finansiella sparandet är också det som används vid hållbarhetsberäkningar, som exempelvis kalkyler av den så kallade S2-indikatorn. Varken ESV eller någon annan svensk myndighet har hittills exkluderat räntenettot i konjunkturjusteringen. Likväl, eller kanske just därför, bör man särredovisa posten. I tabell 3 ovan anges den effekt som utvecklingen för statens räntekostnader (definierade enligt nationalräkenskaperna) har. Räntekostnaderna stiger i början av prognosperioden främst som en följd av de stigande räntenivåerna, men effekten av den snabbt sjunkande skulden dominerar därefter och sänker räntekostnaderna allt mer. Under de sista tre åren i kalkylen, , bidrar minskande räntekostnader till att årligen öka det finansiella sparandet med 0,1 0,2 procent av trend-bnp.

7 7/8 *** STATENS UTGIFTER SORTERADE EFTER PRISTYP *** I ESV:s prognosarbete delas anslagen in i tre olika så kallade pristyper. Indelningen görs med utgångspunkt från hur utgifterna årligen räknas upp. Tabell 5. Anslag sorterade efter pristyp, belopp enligt ESV:s marsprognos 2011 Miljone r kronor Nominellt bestämda anslag Förvaltningsanslag Regelstyrda anslag (exkl statsskuldsräntor) Tota lt Tota lt (e xkl sta tsskuldsrä ntor) Nominellt bestämda anslag. Anslag av denna pristyp är inte kopplade till ett regelverk som medför någon automatisk indexering av anslagsnivåerna. Anslagsjusteringar görs endast genom aktiva beslut av regeringen. Anslag i denna kategori utgörs framför allt av stöd av olika karaktär. Många är relativt små. Det finns dock två stora undantag: anslagen Bidrag för läkemedelsförmånerna och Kommunalekonomisk utjämning (generella statsbidrag). Förvaltningsanslag Dessa anslag utgörs i huvudsak av myndigheternas förvaltningsanslag. Det finns många små anslag av denna typ. Det rör sig om 342 anslag, utgörande 29 procent av de totala utgifterna beloppsmässigt. Uppräkningen av denna kategori av anslag styrs av utvecklingen för löner och priser samt med avdrag för produktivitetsutvecklingen. Utgifterna delas in i tre kategorier: löner, hyror och övrigt. Lönerna räknas upp med förändringen av timlönen i näringslivet minus ett produktivitetsavdrag 2. Hyrorna räknas upp med 70 procent av KPI-förändringen för hyresavtal som inte kan omförhandlas under aktuellt budgetår. För övriga hyresavtal görs en individuell omräkning. Kategorin övrigt omräknas med ett sammanvägt index avseende utgifter för myndighetsutövning. Förutom de rena förvaltningsanslagen ingår även försvaret samt anslaget för väg- och banhållning i denna pristyp. Dessa omräknas med utgångspunkt från särskilda index. För dessa sistnämnda anslag avgörs emellertid anslagsnivåerna i huvudsak av den förda politiken. Samtliga uppräkningsfaktorer som används för förvaltningsanslagen är laggade två år. Regelstyrda anslag. Dessa anslag omfattar främst de stora transfereringsanslagen (till hushållen). Dessa påverkas till stor del av 2 Produktivitetsförändring för tjänstemän i privat sektor.

8 8/8 volymförändringar såsom antalet arbetslösa och antalet sjukdagar, samt normalt också av prisutvecklingen. Under denna pristyp redovisas även utgifterna för statsskuldräntorna. Ränteutgifterna har dock hanterats separat i denna analys. ***************************************************************************