ESV 2007:4. Budgetprognos 2007:4. Analys

Transkript

1 ESV 27:4 Budgetprognos 27:4 Analys

2 Budgetprognos Analys tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Budgetprognos Analys, tabeller och pressmeddelande finns på Detaljerade tabeller till denna och tidigare prognoser finns där att tillgå i olika format. Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av Avdelningen Analys och prognoser. I redaktionen för denna budgetprognos ingår Patrik Andreasson, redaktör, , Bengt Lewin, , Tina Granath, och Alexandra Lenander, Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognosansvarig Karl Bergstrand Utgifter Utgiftsområde 2 Patrik Andreasson Utgiftsområde 1, 11, Ålderspensionssystemet Marijana Carlsten Utgiftsområde 17 Stefan Gehlin Utgiftsområde 3, 4, 18, 25 Tina Granath Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman Utgiftsområde 1 Krister Jensevik Utgiftsområde 15, 16 Alexandra Lenander Utgiftsområde 21, 27 Bengt Lewin Utgiftsområde 8, 12, 9 Sofia Nilsson Utgiftsområde 5, 6, 7, 22, Kassamässig korrigering Margareta Nöjd Utgiftsområde 23, 13, 14 Kristina Olsson Utgiftsområde 19, 24 Elisabeth Stasiewicz Inkomster Inkomsttyp 2, Punktskatter Patrik Andreasson Indirekta skatter på arbete Marijana Carlsten Kommunala utjämningsavgifter Tina Granath Företagsskatter, inkomsttyp 3, 5 Krister Jensevik Inkomsttyp 4, Företagsskatter Alexandra Lenander Energiskatter, tullmedel Bengt Lewin Mervärdesskatt Sofia Nilsson Inkomsttyp 6, Skattenedsättningar Kristina Olsson Direkta skatter på arbete, kapitalskatter Martina Stoller Direkta skatter på arbete, kapitalskatter Robert Boström Andra publikationer som belyser statsbudgeten (se Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren Statsbudgetens utfall Tidsserier Statsbudgeten Statens Finanser Tidigare (i Budgetprognoserna) publicerade Temakapitel ESV/AP tel: Drottninggatan 89 fax: Box e-post: fornamn.efternamn@esv.se 14 3 Stockholm prognos@esv.se Layout: Marie Hellman Omslag: Thomas Mejstedt Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, december 27 ESV 27:39 ISSN ISBN

3 Innehåll Sammanfattning... 7 Statsbudgetens saldo, statens finansiella sparande och statsskulden... 1 Uppföljning av utgiftstaket Utgifter Intäkter och inkomster Beräkningsförutsättningar Aviserade beslut Förändring av anslagsbehållningar... 7 Justering för ändrade redovisningsprinciper Tema: Månadsutfallen en väg att förbättra precisionen Appendix... 8 Förteckning över faktarutor Lästips i denna prognos...9 Faktiskt och underliggande saldo...12 Vad blir effekten om aktieförsäljningarna uppgår till 2 miljarder kronor?...17 Sverige inför klimatförändringarna hot och möjligheter...19 Utgiftstaket i budgetpropositionen...23 Bostadsbidraget flyttar...34 Utgiftspåverkande förändringar för arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet...38 Förändringar i beskattningen av arbetsinkomster...52 Förändringar i beskattning av kapitalvinster...57 Effekt av räntebeläggning på uppskov...58 Regeländringar som tillfälligt påverkar momsen...63 Förändring av anslagsbehållningar...7 Olika statsskuldsbegrepp...85 Engångseffekter...9 Tabellförteckning Tabell 1. Sammanfattning Tabell 2. Finansiellt sparande i staten Tabell 3. Uppföljning av utgiftstaket Tabell 4. Statsbudgetens utgifter realfördelad Tabell 5. Statsbudgetens utgifter 26 och 27 (27 års struktur) Tabell 6. Statsbudgetens utgifter (28 års struktur) Tabell 7. Arbetsmarknadsutgifter, Tabell 8. Infrastruktursatsningar Tabell 9. Regleringar av kommunalekonomisk utjämning Tabell 1. Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster (28 års struktur) Tabell 11. Offentliga sektorns intäkter av fastighetsskatt... 6 Tabell 12. Utdelningar av engångskaraktär Tabell 13. Beräkningsförutsättningar Tabell 14. Justeringar av kalenderåren för jämförbarhet med

4 Figurförteckning Figur 1. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till Budgetprognos 27:3...5 Figur 2. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till budgetpropositionen...5 Figur 3. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till Budgetprognos 27:3...6 Figur 4. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till bugetpropositionen...6 Figur 5. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo Figur 6. Ackumulerade budgetsaldon samt Figur 7. Statsbudgetens underliggande utgifter och inkomster Figur 8. Statsskuld och skuldkvot Figur 9. Takbegränsade utgifter och utgiftstak 2 211, rullande tolvmånaderstal...22 Figur 1. Marginal till utgiftstaket 2 211, rullande tolvmånaderstal...22 Figur 11. Mycket svag utgiftsutveckling...24 Figur 12. Sjukpenningdagar , procentuell förändring jämfört med motsvarande månad föregående år...3 Figur 13. Miljoner sjukpenningdagar Figur 14. Utgifter för ohälsa Figur 15. Utgifter för arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadsåtgärder Figur 16. Andel ersättningstagare av de öppet arbetslösa Figur 17. Ersättningsnivån i arbetslöshetsförsäkringen 26 28, genomsnittlig nivå per dag...36 Figur 18. Miljöutgifternas procentuella andel av statsbudgeten Figur 19. Miljöutgifternas procentuella fördelning på kategori Figur 2. Räntor på statsskulden Figur 21. Skattebasernas bidrag till statens skatteintäkter Figur 22. Statliga skatteintäkter, förändring Figur 23. Procentuell förändring för statlig och kommunal inkomstskatt Figur 24. Bolagsskattens underliggande utveckling...53 Figur 25. Stigande löner och räntor ökar kostnadstrycket...54 Figur 26. Hushållens kapitalvinster...55 Figur 27. Energiskatter och energianvändning Figur 28. Tillväxt i momsintäkter och hushållens konsumtion...62 Figur 29. Inkomster av statens aktier Figur 3. Redovisade och jämförbara utgifter och inkomster Figur 31. Utfall och prognos 25 27, utgifter exkl. kassamässig korrigering och nettoutlåning Figur 32. Utfall och prognos i nivå 26 28, rensade utgifter, rullande tolvmånaderstal...77 Figur 33. Avvikelserna de senaste tolv månaderna, rullande 12 månader...78 Figur 34. Rensade avvikelser 27, årstakt respektive ackumulerat från årets början...79 Appendix Appendix 1. Statsbudgetens utgifter m.m (28 års struktur), jämförelse med föregående progsnos...81 Appendix 2. Offentliga sektorns skatteintäkter och statsbudgetens inkomster (28 års struktur), jämförelse med föregående progsnos...82 Appendix 3. Statsskuld i miljarder kronor och procent av BNP Appendix 4. Kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets nettoutlåning Appendix 5. Vissa större engångsposters påverkan på statsbudgetens saldo Appendix 6. Känslighetsberäkningar 28, partiella helårseffekter...91 Appendix 7. Statsbudgetens utfall/prognos för 26 och Appendix 8. Statsbudgetens saldo, rullande 12-månaderstal...95 Appendix 9. Prognosförändringar för 27 i relation till månadsavvikelser...96 Appendix 1. Realfördelade utgifter Appendix 11. Förändringar av fastställda utgiftstak Appendix 12. Kommunala uppräkningsfaktorer inom kommunskattesystemet...99

5 27 Figur 1. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till Budgetprognos 27:3 Väghållning och statsbidrag 6,8 U T G I F T E R Banhållning och sektorsuppgifter Räntor på statsskulden -1, -1,3 2,8 1,3 Utbildning och universitetsforskning Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd I N T Ä K T E R Skatt på kapital, företag Mervärdesskatt Kupongskatt Inkomstskatter 1,5 1,1 1,9 4,3-1,7 Särskild löneskatt Figur 2. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till budgetpropositionen Räntor på statsskulden 1,5 U T G I F T E R -2,7 -,8-1,1 -,5 Sjukpenning och rehabilitering m.m. Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader Åtgärder för landsbygdens miljö och struktur Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd I N T Ä K T E R Skatt på kapital, hushåll Mervärdesskatt Inkomstskatter Arbetsgivaravgifter 1,5 2,3 3, 5,6 Försäljningsinkomster

6 28 Figur 3. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till Budgetprognos 27:3-1,1 Tandvårdsförmåner m.m. U T G I F T E R -3,3-2,8-1,9 Räntor på statsskulden Sjukpenning och rehabilitering m.m. Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd -11,9 Kommunalekonomisk utjämning Mervärdesskatt 12,2 I N T Ä K T E R Inkomster av statens aktier Skatt på företagsvinster -2,9 3,4 3,3 Fastighetsskatt -11,2 Nedsättningar Figur 4. Större differenser för utgifter och intäkter i förhållande till bugetpropositionen Förbandsverksamhet, beredskap 1,1 U T G I F T E R Försäkringskassan -1, -1, -2,4,6 Utbildning och universitetsforskning Studiemedel m.m. Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Skatt på kapital, hushåll 8,7 I N T Ä K T E R Inkomstskatter Inkomster av statens verksamhet Arbetsgivaravgifter 4, 5,6 6,2 Försäljningsinkomster

7 Sammanfattning Den ekonomiska utvecklingen är mycket gynnsam för statsfinanserna. Budgetsaldot och statens finansiella sparande påverkas från flera håll i positiv riktning. Utgifternas mycket svaga utveckling ger tillsammans med en stabil utveckling av inkomsterna rekordstora överskott och marginaler de kommande åren. Under perioden blir de sammanlagda överskotten nära 55 miljarder kronor. Det gäller i stort sett även om saldot rensas för engångseffekter. I år beräknas överskottet uppgå till 15 miljarder kronor, vilket är 12 miljarder kronor högre än i föregående beräkning. Upprevideringen består till lika stora delar av minskande utgifter och högre inkomster. Statens finansiella sparande når 2 procent av BNP redan i år. Överskotten leder till att statsskulden minskar under perioden och sjunker markant som andel av BNP, från 36 procent i år till 17 procent i slutet av 211. För att hitta motsvarande låga nivå får man gå tillbaka till början av 197-talet. Marginalen till utgiftstaket är tillräckligt stor under samtliga år för att täcka in normal osäkerhet i prognosen. Beräkningen baseras på en fortsatt stabil konjunktur, men skulle en nedgång komma snabbare och bli mer omfattande än beräknat, försämras överskott och marginaler via både lägre inkomster och ett högre tryck på utgifterna. Tabell 1. Sammanfattning Utfall SB Bprop Prognos Diff. från BP 27:3 Diff. från Bprop Totala utgifter 791,9 79,6 773,6 763,9 769,7 768,5 785,7 792,9-6,4-22,6-19,4-19,8-9,7-11,4-7,9-8,1 Utgiftsområden exklusive räntor 716,1 732,8 73,4 721,9 716,8 72,7 739,6 753,3 4,8-2, -16,6-15,9-8,5-1,1-9,2-9,3 Statsskuldsräntor m.m. 49,5 43,2 42,1 43,6 4,8 36,5 36,2 31,9 1,3-1,9-3,9-4,5 1,5, 1,3 1,6 Kassamässig korrigering -1,1, -,7, 1, 1,4,6,8,4,1,,,7,2,, Riksgäldskontorets nettoutlåning 27,5 14,6 1,8-1,6 11,2 9,9 9,4 6,9-12,9 -,8 1,1,6-3,4-1,5, -,5 Totala inkomster 81,3 853,8 98,1 868,4 847,1 864,1 9,2 946,6 6,1 4,9-5,3-15,3-39,7-24,5-28,5-4,7 varav inkomster av försåld egendom,1 5, 5, 18,,,,,,,,, -32, -5, -5, -5, Budgetsaldo 18,4 63,2 134,5 14,6 77,4 95,7 114,5 153,7 12,5 27,5 14,1 4,5-29,9-13,1-2,6-32,6 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 179,1 189,4 188,2 188,6 22,7 221,8 242,6 263,1,,2 3,8 4,6,4 1,6 3,3 7,3 Summa takbegränsade utgifter 895,2 922,2 918,6 91,5 919,5 942,6 982,1 1 16,4 4,8-19,8-12,8-11,3-8,1-8,4-5,9-2, Utgiftstak Marginal till utgiftstaket 11,8 15,8 19,4 27,5 37,5 46,4 35,9-4,8 5,8-1,2-3,7 8,1 8,4 5,9 2, Totala engångseffekter -2,1 23,7 4,6 12,8 4,2 4,2 1,9 15,4 2,6,1 Underliggande saldo 2,4 8,8 72,8 82,9 11,3 149,5 1,6 12,1 11,6 4,3 Finansiellt sparande i staten 23,6 63,4 79,2 97,5 131,2 162,8 7,4 18,2 13,8 14,4 14,4 23,2 16,5 2,2 Procent av BNP,8 2,1 2,4 2,8 3,6 4,3,2,5,3,3,5,6,4,4 SB=Statsbudget för 27 exkl. tilläggsbudget, BP 27:3=Budgetprognos 27:3 (ESV:s föregående prognos), Bprop=Regeringens prognos för 27, förslag för 28 och beräkning för i Budgetpropositionen för Utgiftstaken för avser regeringens förslag i budgetpropositionen för 28. Anm. Från 28 redovisas utgifter för anställningsstöd och stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) på utgiftssidan under utgiftsområde 13. För 27 och tidigare redovisas de som utgifter på inkomstsidan. Såväl utgifter som inkomster för 26 och 27 bör därför ökas med 2,6 resp. 2,3 miljarder kronor för att skapa jämförbarhet över tiden. Statsbudgetens totala utgifter ökar med endast en halv procent per år i genomsnitt fram till 211. Detta innebär att utgifterna sjunker i fasta priser och i procent av BNP. Det är framför allt transfereringar till hushållen i form av arbetslöshetsersättning och ersättning vid ohälsa som tillsammans med statsskuldräntorna minskar utgiftstrycket. Den starka utvecklingen på arbetsmarknaden leder till att utgifterna för arbetslöshetsersättning minskar kraftigt. Även sjuktalen fortsätter att minska. Utvecklingen med färre sjukdagar och samtidigt sjunkande arbetslöshet består. Räntorna på statsskulden sjunker eftersom de i större utsträckning påverkas av statsbudgetens stora överskott än stigande marknadsräntor. 7

8 De för statsbudgeten viktigaste skattebaserna lönesumma och konsumtion stiger snabbare än på flera år. I nominella termer växer statens skatteintäkter relativt svagt i år och nästa år, främst på grund av regeländringar som jobbavdraget, men de ökar sedan i stabil takt fram till 211. För innevarande och nästa år är lönesumman mycket hög och antalet arbetade timmar för närvarande på rekordnivåer. Detta medför bland annat höga inkomster av arbetsgivaravgifter och inkomstskatter. Konsumtionen, som för tredje kvartalet i år visade den starkaste utvecklingen sedan 22, tar nu ordentlig fart och får åren en allt större betydelse för ekonomins utveckling. Konsumtionsskatterna blir därmed en viktigare inkomstkälla för staten. Däremot utvecklas skatter på kapital något svagare, bland annat för att företagens vinster ökar långsammare. Utdelningar från statliga bolag är rekordstora i år, men faller tillbaka under prognosperioden. Sammantaget beräknas statens finanser vara historiskt starka under flera år framåt. Det är naturligt att statsfinanserna är goda under tider med stark tillväxt och hög sysselsättning. Statsbudgetens känslighet för konjunkturen framgår av den exceptionella förbättring som ägt rum under senare år. Samma känslighet gäller även då konjunkturen vänder nedåt. Skuldminskningen gör emellertid statens finanser betydligt mindre känsliga än vad de var för bara ett par år sedan. Budgetöverskotten blir större än väntat och gör att statsskulden kan amorteras snabbare, vilket är positivt med tanke på de påfrestningar som de offentliga finanserna ställs inför de närmaste decennierna. Med färre i arbetsför ålder och fler pensionärer ökar då utgiftstrycket på stat och kommun samtidigt som skattebaserna minskar. Ytterligare ett hot mot statsfinanserna de kommande åren är de globala klimatförändringarna. Alla samhällets sektorer kommer att påverkas, inklusive staten. Effekterna på statsbudgeten är osäkra i tidpunkt och omfattning, men enligt utredningen om det svenska samhällets sårbarhet för globala klimatförändringar (SOU 27:6) är det troligt att staten drabbas av betydande kostnader. Statens direkta kostnader avser framför allt skador på vägar och järnvägar till följd av översvämningar, ras och skred. Även anpassningsåtgärder och förebyggande åtgärder av olika slag kommer att medföra kostnader för staten. Det finns även anledning att påminna om osäkerheten i konjunkturutvecklingen. De förutsättningar som beräkningarna bygger på innebär att konjunkturen mattas av men inte att det blir lågkonjunktur. Konjunktursvängningar kan emellertid komma snabbt och bli mer dramatiska än förutsett och en kommande lågkonjunktur kan bli kraftigare än en normal avmattning, på samma sätt som den nuvarande högkonjunkturen varit osedvanligt stark. Eftersom ESV:s prognoser ska fungera som beslutsunderlag utgår de från lagda förslag och fattade beslut. Förslagen måste också vara så konkreta att effekterna på statsbudgeten går att beräkna. Det innebär att de försäljningar av statliga bolag som regeringen aviserat inte ingår i beräkningarna. Endast redan genomförda utförsäljningar är medräknade. 8

9 Lästips i denna prognos Rekordstora överskott i statsbudgeten; ESV prognostiserar ett sammanlagt överskott på 546 miljarder kronor under de kommande 5 åren. Se sidan 1 Kommande klimatförändringar hot och möjligheter? Se sidan 19 Mindre hamstring av föräldradagar framöver, se sidan 33 Lägre utgifter för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd, se sidan 34 Skattekvoten sjunker till 47 procent. Se sidan 46 Nya regler för uppskov av reavinster. Lönar det sig att återföra dem innan årsskiftet? Se sidan 58 ESV har förbättrat sin prognosprecision. Se temakapitel, sidan 76 9

10 Statsbudgetens saldo, statens finansiella sparande och statsskulden Rekordstora överskott År 27 är det första året i en period med rekordstora överskott i statsbudgeten. Statens försäljning av aktier i TeliaSonera och stora aktieutdelningar förstärker den redan starka statskassan så att årets överskott nu väntas bli 15 miljarder kronor, eller över 3 procent av BNP. Perioden väntas ge ett överskott på 278 miljarder kronor. Den närmast föregående period som kan matcha dessa nivåer är åren runt millennieskiftet med 22 miljarder kronor. Under den högkonjunkturen var dock den underliggande utvecklingen inte alls av samma styrka, utan överskotten byggdes upp med hjälp av händelser av tillfällig karaktär, som försäljning av aktier och överföringar från AP-fonden. Givet gällande regler och prognosens makroekonomiska förutsättningar, blir överskotten betydande hela perioden fram till 211. De fem prognosåren ger sammantaget ett överskott på 546 miljarder kronor, vilket betyder över 1 miljarder kronor i genomsnitt per år. Grunden till de starka statsfinanserna är den kraftiga högkonjunkturen som innebär både växande skattebaser och mindre påfrestningar på statsutgifterna. Figur 5. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo Underliggande saldo Faktiskt saldo Statsbudgetens saldo är mycket konjunkturkänsligt. Den rådande högkonjunkturen ger effekt från två håll med både högre inkomster och lägre tryck på utgifterna. Skulle konjunkturen vända nedåt försvagas istället statsbudgeten från båda hållen. De skuggade staplarna visar statsbudgetens saldo rensat för engångseffekter, där utvecklingen är något jämnare jämfört med det faktiska saldot. 1

11 Figur 6. Ackumulerade budgetsaldon samt Underliggande saldo Faktiskt saldo Åren är skillnaden mellan det underliggande och faktiska saldot relativt liten. Så var inte fallet under den förra perioden med stora faktiska överskott Det underliggande saldot budgetsaldot rensat från engångseffekter är ett mer rättvisande mått på hur statsfinanserna utvecklas över tiden. Saldoförbättringen i år jämfört med 26 beror framför allt på högre inkomster. Två tredjedelar av de 86 miljarder kronor som saldot växer med i år beror på att inkomsterna stiger. Skatteinkomsterna har dock relativt liten del i denna utveckling. I stället är det statens övriga inkomster, i form av osedvanligt höga aktieutdelningar och försäljningen av aktier i TeliaSonera, som spelar stor roll. Skatteintäkterna stiger med 2 procent i år och nästa år. Den svaga utvecklingen beror främst på skattesänkningar till följd av jobbavdraget och att kapitalskatterna mattas av. Därefter får skatteintäkterna en betydligt starkare utveckling med i genomsnitt 5 procent per år. Från 29 till slutet av prognosperioden växer inkomsterna betydligt mer än utgifterna som uppvisar en mycket svag ökningstakt på en halv procent per år. Inkomsterna växer under prognosperioden i ungefär samma takt som ekonomin i stort, medan utgifterna minskar i fasta priser. Höga skatteintäkter har under senare år betytt mest för saldoförbättringen. Nu är det istället utgifternas mycket svaga utveckling som driver upp saldona fram till 211. De lägre utgifterna kan framför allt hänföras till att utgifter inom områden som ohälsa, arbetsmarknad och statsskuldsräntor pressas ned till en lägre nivå, som sedan består under hela prognosperioden. Bakom denna utveckling ligger både goda makroekonomiska förutsättningar och regeländringar och vad gäller statsskuldsräntorna, saldoutvecklingen i sig. Även rensat för engångseffekter blir det betydande överskott i statsfinanserna de närmaste åren. I genomsnitt uppgår det underliggande budgetsaldot till 99 miljarder kronor per år, motsvarande nästan 3 procent av BNP, fram till 211. Som framgår av figur 5 utvecklas det underliggande saldot något jämnare än det faktiska. Saldoförsämringen mellan 27 och 28 blir exempelvis inte lika stor för det underliggande saldot som för det faktiska. De viktigaste engångseffekterna redovisas längre fram i detta avsnitt. 11

12 Förändring från föregående prognos Jämfört med föregående prognos har det underliggande saldot reviderats upp med 11 miljarder kronor i år. Det är både lägre utgifter och högre inkomster som ligger bakom det högre saldot 27. Prognosrevideringen beror inte minst på att månadsutfallen sedan föregående prognos har varit lägre än väntat på många utgiftsområden. För åren har det underliggande saldot skrivits upp med i genomsnitt 5 miljarder kronor per år jämfört med föregående prognos. Det beror främst på att utgifterna reviderats ned. Revideringen av det faktiska saldot är av naturliga skäl inte lika jämnt fördelad mellan åren. Faktiskt och underliggande saldo Statsbudgetens saldo består av alla inkomster och utgifter som påverkar lånebehovet och därmed statsskulden. Saldot påverkas därför även av tillfälliga händelser engångseffekter vilket försvårar analysen över tiden. Ett exempel på en sådan händelse är när staten säljer tillgångar, till exempel aktier. Ett annat är när tidpunkten för en viss in- eller utbetalning flyttas över ett årsskifte. Genom att exkludera engångseffekterna, som kan vara både positiva och negativa, erhålls ett bättre mått på den underliggande utvecklingen av inkomster, utgifter och saldo i statsbudgeten. Vid analysen har även justering gjorts för ändrade redovisningsprinciper på statsbudgeten, se avsnittet Justering för ändrade redovisningsprinciper. Engångseffekter Engångseffekterna i år är totalt nästan 24 miljarder kronor. Den dominerande posten är inkomsterna från försäljningen av aktier i TeliaSonera i maj, som stärker budgetsaldot med 18 miljarder kronor. Till det kommer extrautdelningar från statliga bolag. Vidare har en kapitalöverföring gjorts från det statliga bolaget Venantius till statskassan i samband med att staten övertagit bolagets lån. Slopandet av förmögenhetsskatten väntas däremot innebära en negativ engångseffekt i år. Hushåll med stora kapitalvinster har i stor utsträckning tidigare gjort kompletteringsbetalningar redan i december för att undgå förmögenhetsskatt på skatteinbetalningen. Större delen av kompletteringsbetalningarna väntas nu komma efter årsskiftet, vilket innebär en negativ effekt på 1 miljarder kronor i år. En annan negativ effekt för saldot i år och nästa år är att en beslutad rabatt på Sveriges EU-avgift försenas. De takbegränsade utgifterna blir i år tillfälligt högre till följd av extraamorteringar på 1 miljarder kronor av Vägverkets och Banverkets lån i Riksgälden. Denna post, som tillkommit sedan föregående prognos, påverkar dock inte saldot eftersom Riksgäldens nettoutlåning blir i motsvarande grad lägre. De kommande åren är de totala engångseffekterna också positiva, men varierar i storlek. Nästa år är de ganska marginella, drygt 5 miljarder kronor, men här finns effekter åt olika håll främst vad gäller inbetalningarna av moms. Till följd av ändrade redovisningsperioder för mindre företag väntas momsinbetalningarna bli 6 miljarder kronor lägre. En effekt åt motsatt håll är att byggbranschen från nästa år kommer att betala moms löpande, vilket beräknas leda till 1 miljarder kronor högre inbetalningar 28, och även något högre 29. Denna positiva effekt har tillkommit sedan föregående prognos och gör att de totala engångseffekterna blir positiva 28. År 29 närmar sig engångseffekterna 13 miljarder kronor då rabatten på EU-avgiften betalas retroaktivt för två år. Vidare fortsätter TeliaSonera med extra aktieutdelningar. Även det sista två åren i prognosperioden ingår extra aktieutdelningar från bolaget, vilket är den främsta orsaken till att engångseffekterna då uppgår till drygt 4 miljarder kronor per år. 12

13 Det är naturligt att engångseffekterna är färre och mindre framåt i tiden eftersom poster av den här typen normalt inte är kända i förväg. En tillbakablick visar att de totala engångseffekterna har varit positiva nästan varje år de senaste 15 åren, nästan 35 miljarder kronor i genomsnitt per år, vilket motsvarar knappt 1,6 procent av BNP. Toppåret var 2 då de uppgick till nästan 1 miljarder kronor framför allt som följd av inkomster vid försäljningen av aktier i Telia. Även stora överföringar från AP-fonden i samband med ålderspensionsreformen stärkte statsbudgeten tillfälligt under denna period. De genomsnittliga engångseffekterna under prognosåren uppgår till knappt 1 miljarder kronor. En sammanställning av aktuella engångseffekter återfinns i appendix. Utgifterna faller snabbare än inkomsterna i förhållande till BNP Statsbudgetens underliggande utgifter 1 som andel av BNP har fallit under en lång följd av år och beräknas fortsätta sjunka under prognosperioden till 21 procent av BNP 211. Från 1995, då andelen uppgick till 37 procent av BNP, har utgiftskvoten sjunkit oavbrutet. Utgifterna växer med andra ord långsammare än ekonomin under hela tidsperioden. En viktig förklaring till den fallande kvoten är successivt lägre ränteutgifter. Om utgiftsandelen varit oförändrad från 1995 i förhållande till BNP hade utgifterna 211 varit i storleksordningen 6 miljarder kronor högre. Figur 7. Statsbudgetens underliggande utgifter och inkomster Procent av BNP 4 Procent av BNP Utgifter totalt Utgifter under taket Inkomster totalt 15 Medan utgifterna faller i procent av BNP under hela prognosperioden visar inkomsterna tydliga konjunkturmönster under motsvarande period. Från 1998 är även tendensen för inkomsterna fallande i förhållande till BNP. Ränteutgifternas minskande andel syns genom att skillnaden minskar mellan utgifter under taket och utgifter totalt. 1 Här redovisas endast de underliggande utgifter som ingår i statsbudgeten. Under utgiftstaket ingår även ålderpensionssystemets utgifter. De totala underliggande takbegränsade utgifterna, inklusive ålderpensionssystemet minskar från 34,2 procent av BNP 1997 till 26,6 procent

14 Minskningen av de underliggande takbegränsade utgifterna är inte lika stor eftersom räntorna inte ingår. Från 1995 till prognosperiodens slut har dessa utgifter sjunkit från 31 till 2 procent i förhållande till BNP. Ränteutgifterna har fallit från 6 procent av BNP 1998 till under en procent i slutet av prognosperioden. Den nedåtgående trenden för de takbegränsade utgifterna under prognosperioden beror främst på sjunkande utgifter för ohälsa och arbetsmarknad i kombination med en god tillväxt. Inkomsterna, även de underliggande, är mer känsliga för svängningar i konjunkturen och sjönk därför under åren 2 till 23, men också som en följd av sänkningar av inkomstskatten. Därefter har nivån stigit fram till i år då inkomsterna uppgår till 27 procent av BNP. Puckeln runt 26 beror främst på att skatten på företagsvinster och skatten på kapital från hushåll var osedvanligt höga. Från och med nästa år faller inkomstkvoten successivt ned till 25 procent i slutet av prognosperioden. Statens finansiella sparande kraftigt positivt Statens finansiella sparande överstiger 2 procent av BNP redan i år och fortsätter sedan att förstärkas under prognosperioden. Det finansiella sparandet visar hur statens finansiella förmögenhet förändras exklusive värdeförändringar. Till skillnad från budgetsaldot påverkas inte sparandet av till exempel aktieförsäljningar eller finansieringen av studielån. En annan viktig åtskillnad är att i det finansiella sparandet har skatter och räntor periodiserats till rätt år, medan budgetsaldot är kassamässigt. Tabellen här intill visar de viktigaste skillnaderna mellan budgetsaldot och det finansiella sparandets mer jämna utveckling. Differensen är som störst i år då försäljningen av aktier i TeliaSonera och extraordinära utdelningar från samma bolag tillfälligt blåser upp budgetsaldot. Därefter är det ganska små skillnader fram till 21 då skatteintäkterna från bolagsvinster tar fart efter ett par års tillbakagång. Detta påverkar det finansiella sparandet samma år, men märks inte i budgetsaldot förrän året efter. I tabellen syns skillnaden genom en ovanligt stor positiv post för periodisering av skatter 21. I genomsnitt under de fem prognosåren uppgår statens finansiella sparande till 3 procent av BNP, vilket är en anmärkningsvärt hög siffra historiskt sett. Förklaringen finns bland utgifterna och då särskilt transfereringar till hushåll och räntor på statsskulden. Eftersom dessa utgifter minskar i absoluta tal blir effekten stor uttryckt i procent av BNP. Skatteintäkterna verkar däremot åt motsatt håll eftersom statens skatteintäkter växer långsammare än ekonomin i stort under prognosperioden. 14

15 Tabell 2. Finansiellt sparande i staten Utfall Prognos Diff från BP 27: Statsbudgetens saldo 18,4 14,6 77,4 95,7 114,5 153,7 12,5 27,5 14,1 4,5 Periodisering av skatter -7,9-4,5 3,8 4,3 17,4 9,3-3,2-5,5 1,1 9,5 Periodisering av räntor m.m. 9,1-1,2,6-1,9 -,4,6 1,3, -,5, Försäljning av aktier m.m., -18,,,,,,,,, TeliaSonera, kapitalåterföring/extraordinära utdelning -4,6-9,2-3,8-3,8-3,8-3,8,,,, Venantius, extraordinära utdelning -3, -2,1-1,,,,, -1,,, Venantius, kapitalöverföring och återbetalning lån -4,1,8 1,4,6,8,,,, Premiepensionssystemet 2,8-2,3-1,8-2,5-2,7-2,5,1 -,3,3 -,1 Delar av Riksgäldens nettoutlåning 1,6 4, 5,7 6, 6,2 5,9-2, -,9,1,1 varav CSN studielån 6,2 5,5 5,4 5,4 5,5 5,6,,1,1,1 Amortering av gamla studielån m.m. -2,1-2,1-1,9-1,7-1,6-1,6,,,, EU-bidrag (netto) 5,,2 -,6,8 1,4,9 -,2 -,5 -,3,4 Periodisering av EU-avgift,1,2 -,3, -,1,1, Övrigt -13,6-2,1 -,4 -,4 -,4 -,4-1, -1, -1,,1 Finansiellt sparande i staten 23,6 63,4 79,2 97,5 131,2 162,8 7,4 18,2 13,8 14,4 Procent av BNP,8 2,1 2,4 2,8 3,6 4,3,2,5,3,3 BP 27:3=Budgetprognos 27:3 (ESV:s föregående prognos). Det finansiella sparandet förbättras successivt och uppgår till 3 procent av BNP i genomsnitt under de fem prognosåren. Sparandet mäter förändringen i statens finansiella förmögenhet och har en betydligt jämnare utveckling än budgetsaldot. Statsskulden minskar snabbt och skuldkvoten ännu snabbare De stora överskotten gör att statsskulden minskar markant i nominella termer. Den sjunker sammanlagt med drygt 55 miljarder kronor under prognosperioden. Ytterligare försäljningar av aktier i statliga bolag kommer att reducera skulden ännu mer, se faktaruta. Överskotten i kombination med den goda BNP-tillväxten gör att skuldkvoten, det vill säga statsskulden i relation till BNP, minskar ännu snabbare än den nominella skulden. Den konsoliderade 2 skuldkvoten reduceras till under 36 procent redan i år och fortsätter sedan sjunka med 5 procentenheter per år till 17 procent i slutet av Så låg har den inte varit sedan början av 197-talet. I appendix 3 redovisas mer detaljer om statsskulden. 2 I begreppet konsoliderad statsskuld har statliga myndigheters innehav av statspapper räknats bort (se appendix). 3 Den nyligen genomförda revideringen av nationalräkenskapssystemet har medfört att BNP reviderats upp från och med 1993 och skuldkvoten därmed reducerats med cirka en procentenhet per år. 15

16 Figur 8. Statsskuld och skuldkvot Statsskuld 1 6 Skuldkvot Procent av BNP Okonsoliderad statsskuld Konsoliderad statsskuld i procent av BNP Stora överskott i kombination med en god BNP-tillväxt leder till en snabb minskning av skuldkvoten. Den faller med 25 procentenheter under prognosperioden ned till 17 procent 211. Om regeringens beräknade försäljningar av statliga aktier om 2 miljarder kronor under mandatperioden realiseras reduceras kvoten med ytterligare nästan 5 procentenheter. 16

17 Vad blir effekten om aktieförsäljningarna uppgår till 2 miljarder kronor? Regeringen beräknar inkomster på 2 miljarder kronor avseende försäljning av statligt ägda aktier under mandatperioden, det vill säga till och med 21. Sex bolag står på försäljningslistan. ESV har som princip att invänta konkreta försäljningsbeslut innan sådana inkomster beaktas. Detta innebär att endast den genomförda försäljningen av aktier i TeliaSonera (18 miljarder kronor) ingår. Om regeringens ytterligare aktieförsäljningar läggs till i vår beräkning påverkas budgetsaldot och därmed statsskulden genom: Ytterligare försäljningsinkomster på 182 miljarder kronor Lägre utdelningsinkomster på sammanlagt 23 miljarder kronor, varav nästan 1 miljarder kronor avser 211 (se förklaring nedan) Lägre ränteutgifter till följd av den lägre skulden på sammanlagt nästan 22 miljarder kronor under perioden, varav 7,5 miljarder kronor avser 211. De ytterligare aktieförsäljningarna innebär således att statsskulden i slutet av 211 skulle bli nästan 181 miljarder kronor lägre. Bortfallen av utdelningsinkomster beräknas alltså bli något större än minskningen av ränteutgifterna under perioden. I föregående prognos var förhållandet det motsatta. Orsaken till detta är främst att vi nu förlängt prognoshorisonten med ett år och därmed inkluderat den fulla effekten av utdelningsbortfallen. Osäkerheter Denna alternativa kalkyl har gjorts i syfte att visa hur statsskulden och räntorna på statsskulden skulle förändras vid aktieförsäljningar i enlighet med regeringens planer. Den visar inte hur statsfinanserna påverkas av aktieförsäljningarna på längre sikt. Kalkylen innehåller flera osäkra faktorer: Försäljningsinkomsten kan avvika från de 2 miljarder kronor som regeringen budgeterat Försäljningstakten är osäker och därmed hur snabbt utdelningsinkomsterna faller. I kalkylen antas att aktier om 5 miljarder kronor säljs per år och att utdelningen till staten från sålda aktier bortfaller året efter försäljningen. Det bortfaller således ungefär en fjärdedel av de sex bolagens väntade utdelningar 28, ytterligare en fjärdedel 29 och ännu en fjärdedel 21. Den sista fjärdedelen bortfaller 211. I föregående prognos låg den sista fjärdedelen bortom prognoshorisonten. Beräkningen bygger på de utdelningar som för närvarande ingår i prognosen. Dessa är i sig osäkra. Utdelningarna varierar relativt kraftigt, främst som en följd av konjunkturläget. Vissa år lämnas extraordinära aktieutdelningar. TeliaSonera väntas lämna sådana under hela prognosperioden. Jämfört med föregående prognos har utdelningarna och därmed bortfallen av dessa räknats upp något. Räntan är ytterligare en osäkerhetsfaktor. Vi har valt att basera kalkylen på en räntefaktor som är genomsnittet mellan kort och lång ränta enligt prognosens förutsättningar. Den avspeglar den räntekostnad som Riksgälden har på marginalen, det vill säga för att låna upp ytterligare medel eller som de slipper vid ett lägre lånebehov. Sedan föregående prognos har ränteförutsättningarna reviderats ned marginellt. 17

18 Långsiktig utveckling av statsfinanserna Stora överskott medför att budgetsaldot blir större än väntat och gör att statsskulden kan amorteras snabbare. ESV anser att detta är en klok inriktning med tanke på de påfrestningar som de offentliga finanserna kommer att ställas inför under de närmaste decennierna, till följd av den demografiska utvecklingen och klimatförändringarna. Med färre i arbetsför ålder och fler pensionärer ökar utgiftstrycket på stat och kommun. Samtidigt minskar skattebaserna. Det offentlig-finansiella läget underlättas mer, ju lägre den offentliga skulden är initialt. De demografiska påfrestningarna medför framför allt ett ökat kostnadstryck för kommunerna, vilket i sin tur kan komma att överföras till staten i stor utsträckning. Ytterligare ett hot mot statsfinanserna under de närmaste åren är de globala klimatförändringarna. Effekterna på statsbudgeten är mycket osäkra i tidpunkt och omfattning, men alla samhällets sektorer kommer att påverkas, inklusive staten. I faktarutan nedan presenteras en sammanfattning av de effekter som kartlagts av Klimat- och sårbarhetsutredningen. 18

19 Sverige inför klimatförändringarna hot och möjligheter Klimat- och sårbarhetsutredningen har kartlagt det svenska samhällets sårbarhet för globala klimatförändringar (SOU 27:6). Utredningen har analyserat hur Sveriges klimat kan utvecklas under de kommande hundra åren med utgångspunkt i klimatprognoser från FN:s klimatpanel IPCC. Den har utrett konsekvenserna av att landet blir varmare och blötare för en rad olika sektorer och områden. Viktiga aspekter har varit sårbarheten för översvämningar, ras, skred och stormar. Utredningen har också bedömt kostnaderna för de skador som klimatförändringarna kan ge upphov till och föreslår åtgärder för att minska sårbarheten och anpassa samhället till långsiktiga klimatförändringar och extrema väderhändelser. Särskilt intresse har ägnats åt klimatpåverkan på infrastruktur, till exempel vägar, järnvägar, telekommunikation, byggnader, energiproduktion, elförsörjning, areella näringar (jord- och skogsbruk samt rennäring och fiske), vattenförsörjning och avloppssystem samt på människors hälsa och den biologiska mångfalden. Utredningen sammanfattar sina slutsatser och förslag i tio punkter: 1. Det är nödvändigt att Sverige påbörjar anpassningen till klimatförändringarna. Huvuddragen i klimatscenarierna är trots osäkerheter tillräckligt robusta för att användas som underlag. 2. Risken för översvämningar, ras, skred och erosion ökar på många håll så mycket att förstärkta insatser för förebyggande åtgärder är motiverade. Ett statligt klimatanpassningsanslag bör inrättas som stöd för storskaliga kostnadskrävande insatser. 3. Skogstillväxten ökar kraftigt och förutsättningarna för jordbruksproduktion förbättras. Det krävs dock anpassningsåtgärder för att minimera skadorna och bevara den biologiska mångfalden. 4. Östersjön riskerar dramatiska förändringar av ekosystemen. Klimatförändringarna förvärrar dagens situation och arbetet med att minska utsläppen bör intensifieras. 5. Vattenkvaliteten i sjöar och vattendrag kommer att försämras, vilket kräver insatser för att upprätthålla en god dricksvattenkvalitet. 6. Fjällen förbuskas till stor del och rennäringen och fjällturismen kan drabbas. 7. Det varmare klimatet påverkar hälsan och leder till fler dödsfall på grund av värmeböljor och ökad smittspridning. 8. Sveriges energibalans gynnas genom minskat värmebehov och ökad vattenkraftspotential. 9. Länsstyrelserna bör få en central roll i klimatanpassningsarbetet. En särskild klimatanpassningsdelegation bör inrättas vid varje länsstyrelse, som ett förstärkt stöd till framför allt kommunerna. 1. Ett nytt institut för klimatforskning och anpassning bör inrättas. Kostnader och intäkter Utredningen har gjort kostnadsbedömningar för två möjliga scenarier utifrån FN:s klimatrapport, där det så kallade lågscenariet representerar en medellåg utvecklingsbana för klimatförändringarna och högscenariet ett medelhögt klimatscenario. Båda scenarierna innehåller såväl en kostnadssida som en intäktssida. De är i samma storleksordning i båda scenarierna, drygt 1 miljarder kronor i lågscenariet och närmare 2 miljarder kronor i högscenariet. Intäkter och kostnader kan dock inte kvittas mot varandra, eftersom de till stor del uppstår i olika sektorer och i skilda geografiska områden. Fortsättning på nästa sida. 19

20 Fortsättning. Intäkterna består främst av: minskade kostnader för uppvärmning ökad vattenkraftproduktion ökad skogstillväxt större skördar i jordbruket. De kostnader man beaktat handlar främst om: förstörelse på grund av översvämningar, ras, skred och kusterosion större kylbehov ökad smittspridning fler värmerelaterade dödsfall. Uppskattningarna är av naturliga skäl osäkra, både klimatprognosen som sådan och effektberäkningarna. De baseras på att inget annat ändras under tiden och man beaktar endast direkta effekter. Kostnadsberäkningarna är sannolikt behäftade med större osäkerhet än intäkterna. Det kan också uppstå kostnader som överhuvudtaget inte fångats in. Dessutom tillkommer indirekta samhällskostnader. Exempelvis kan det i klimatförändringens spår uppstå globala konflikter och klimatflyktingar som också påverkar vårt land. Behov av anpassning Utredningen konstaterar att klimatförändringarna får betydande ekonomiska konsekvenser för Sverige, även om de inte blir av samma dignitet som i många andra länder. Det kommer att krävas aktiva insatser för att klara klimatanpassningen, men Sverige har goda förutsättningar att genomföra de omställningar och åtgärder som krävs. Det behövs också aktiva anpassningsåtgärder om den stora potentialen för ökade intäkter från vattenkraften och jord- och skogsbruket ska kunna tas till vara. Effekter på statsfinanserna Statens finanser påverkas såväl negativt som positivt. Exempel på direkta effekter är lägre inkomster av energiskatt då uppvärmningskostnaderna sjunker medan skatteinkomsterna från vattenkraftproduktion och skogsbruk ökar då högre vinster väntas inom dessa områden. Statens direkta kostnader avser framför allt skadekostnader på vägar och järnvägar till följd av översvämningar, ras och skred. Även anpassningsåtgärder och förebyggande åtgärder av olika slag kommer att medföra utgifter för staten. Ett exempel är det statliga vägnätet där skadekostnaderna, om inget görs, väntas uppgå till betydande belopp fram till 21. Kostnaden för skadeförebyggande åtgärder som eliminerar 75 procent av dessa skadekostnader beräknas bli avsevärt mindre än skaderiskerna. Utredningen föreslår därför åtgärder hos ett 3-tal statliga myndigheter för att minska riskerna och förebygga allvarliga konsekvenser. Man föreslår också stöd till kommunernas skadeförebyggande arbete, ökade forskningsinsatser och insatser på EU-nivå. ESV:s bedömning Statsfinanserna kommer alltså att påverkas på många sätt både positivt och negativt. Det är dock troligt att kostnaderna faller på staten medan intäkterna i högre grad sprids på andra sektorer. Man bör också beakta tidsperspektivet; kostnaderna kommer sannolikt tidigare än intäkterna exempelvis för förebyggande åtgärder. Klimatets utveckling utgör ett viktigt skäl att värna om statens finanser. Goda statsfinanser underlättar nödvändiga klimatanpassningar och ökar möjligheten att klara av allt större framtida påfrestningar. Detta är ytterligare ett skäl att fortsätta att reducera statsskulden. 2

21 Uppföljning av utgiftstaket Tabell 3. Uppföljning av utgiftstaket Utfall SB Bprop Prognos Diff. från BP 27:3 Diff. från Bprop Utgiftsområden exklusive räntor 716,1 732,8 73,4 721,9 716,8 72,7 739,6 753,3 4,8-2, -16,6-15,9-8,5-1,1-9,2-9,3 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 179,1 189,4 188,2 188,6 22,7 221,8 242,6 263,1,,2 3,8 4,6,4 1,6 3,3 7,3 Summa takbegränsade utgifter 895,2 922,2 918,6 91,5 919,5 942,6 982,1 116,4 4,8-19,8-12,8-11,3-8,1-8,4-5,9-2, Utgiftstak Marginal till utgiftstaket 11,8 15,8 19,4 27,5 37,5 46,4 35,9-4,8 5,8-1,2-3,7 8,1 8,4 5,9 2, Marginal i procent av utgiftstak 1,3 1,7 2,1 2,9 3,9 4,7 3,5 -,5,6 -,1 -,4,9,9,6,2 Stöd på inkomstsidan 2 13,7 7,8 8, 7,6 2,2,2,2,2 7,6-5,8-2,4 -,1 -,4 -,4, -,1 Bprop=Regeringens prognos för 27, förslag för 28 och beräkning för i budgetpropositionen för 28. BP 27:3=Budgetprognos 27:3 (ESV:s föregående prognos 1 Utgiftstaken för avser regeringens förslag i budgetpropositionen för 28. Taken har sänkts till följd av tekniska justeringar jämfört med tidigare beslut/preliminära beräkning, främst p.g.a. avskaffandet av fastighetsskatten som inneburit en nedjustering av kommunbidragen. 2 De stöd på inkomstsidan som redovisas i tabellen klassificeras i nationalräkenskaperna som transfereringar (utgifter). Utgifterna kommer att underskrida årets utgiftstak med bred marginal. De goda marginalerna är en följd av det extremt gynnsamma konjunkturläget som rått de senaste åren. Även för kommande år bedöms marginalen som mer än tillräcklig. Även med en konjunkturavmattning bedöms marginalerna som tillräckliga. Utgiftstaket gäller för hela budgetår och mäts egentligen endast vid årets slut. Genom att konstruera ett glidande medelvärde per månad för de årliga taken kan emellertid marginalen bevakas kontinuerligt. Detta görs i figur 9 nedan, där de takbegränsade utgifterna ställs mot det artificiella taket. Om utgifterna överskrider detta konstgjorda tak någon gång under året behöver det inte vara så allvarligt, om det beror på en ojämn månadsfördelning av de faktiska utgifterna. Det är dock ett varningstecken som kräver skärpt uppmärksamhet. I figuren är utgiftstaket förlängt till 211, med en höjning i samma takt som potentiell BNP. 21

22 Figur 9. Takbegränsade utgifter och utgiftstak 2 211, rullande tolvmånaderstal jan ' jan '1 jan '2 jan '3 jan '4 jan '5 jan '6 jan '7 jan '8 jan '9 jan '1 jan '11 7 Takutgifter Artificiellt tak På grund av politiska beslut att flytta utgifter över årsskiften har utgiftstaket hittills aldrig överskridits. Under första delen av decenniet låg de takbegränsade utgifterna dock mycket nära taket. Sedan 26 har marginalen växt stadigt, i takt med förbättringen av främst arbetsmarknaden och ohälsoläget. Skillnaden mellan tak och faktiska utgifter är marginalen. Den visas i figur 1. Även den mäts och finns egentligen enbart vid årsskiften. På samma sätt som ovan visas här en konstruerad marginal, som utgörs av skillnaden mellan de rullande tolvmånaderstalen för takbegränsade utgifter samt utgiftstak. Figur 1. Marginal till utgiftstaket 2 211, rullande tolvmånaderstal jan ' jan '1 jan '2 jan '3 jan '4 jan '5 jan '6 jan '7 jan '8 jan '9 jan '1 jan '11-2 Inget år har utgiftstaket spräckts eftersom det endast mäts vid årets slut. Diagrammet visar situationen vid olika tidpunkter under året. Marginalen till utgiftstaket var liten, och ibland under åren negativ, under perioden Sedan 26 har den överstigit en procent av taket och därefter växt ytterligare. Med en försvagning av konjunkturläget bryts uppgången mot slutet av decenniet och marginalen minskar därefter. Men under hela prognosperioden ligger den ändå på en betryggande nivå, vilket ger utrymme för osäkerhet av olika slag. 22

23 Marginalen är till för att täcka in normal osäkerhet som råder för framtiden. Den ska räcka till den osäkerhet som alltid finns i ekonomiska bedömningar, inklusive risken att konjunkturen vänder nedåt snabbare och kraftigare än förväntat. Även om högkonjunkturen mattas av under kommande år, finns ingen lågkonjunktur i beräkningsförutsättningarna. Marginalen ska även täcka andra slags osäkerheter, såsom förändrat beteende (när det gäller exempelvis sjukpenning och förtidspension) och omvärldsförändringar. Slutligen ska marginalen också rymma eventuella utgiftsökningar som regeringen planerar. Det är därför naturligt att marginalen måste vara större, ju längre bort i tiden den avser. Tidigare rekommendationer har varit att marginalen bör uppgå till 3 procent för utgifterna tre år framåt i tiden. För de sista åren i kalkylen är marginalen över den rekommenderade gränsen, även om den närmar sig. Det bör dock understrykas att denna marginal bygger på en neutral konjunkturutveckling. Med lägre tillväxt och högre arbetslöshet riskerar marginalen att snabbt försämras. Det finns därför fortsatt anledning till skärpt bevakning vid ett konjunkturomslag. Utgiftstaket i budgetpropositionen I budgetpropositionen anger regeringen att utgiftstaket för staten utgör en viktig del av det budgetpolitiska ramverket men att tillämpningen behöver skärpas. För att kunna göra en bedömning av den önskvärda nivån på det statliga utgiftstaket bör en sammanvägning av följande fyra punkter göras: Utgångspunkten bör vara en bedömning av kommunernas och ålderspensionssystemets finansiella sparande samt statens inkomster med önskad skattepolitik. Statens utgifter ska minska svagt som andel av BNP. Konjunkturutvecklingen ska beaktas för att undvika ogynnsamma förstärkningar av konjunktursvängningarna, det vill säga en procyklisk finanspolitik. Det ska finnas en tillräcklig marginal för prognososäkerhet och tillfälliga variationer i utgiftsutvecklingen. När det gäller hanteringen av taket anges att: Treåriga utgiftstak ska återupprättas. En bedömning för det tredje året ska lämnas i vårpropositionen. Ambitionen är att det ska ligga fast i den följande budgetpropositionen. Fullständighetsprincipen ska gälla (all verksamhet ska omfattas) och bruttoprincipen ska tillämpas (samtliga utgifter och inkomster för varje enskild verksamhet ska framgå). Vissa välmotiverade undantag från dessa principer förekommer. Tekniska justeringar av utgiftstaket syftar till att behålla samma begränsning av de offentliga utgifterna vid ändrad institutionell avgränsning eller vid ändrade redovisningsprinciper. Samma principer ska ligga till grund för såväl höjningar som sänkningar av utgiftstaket. 23

24 Utgifter Utgifterna för statsbudgetens utgiftsområden stiger med blygsamma,5 procent per år. Eftersom priser och löner förväntas stiga i en betydligt högre takt, så innebär detta att statens utgifter minskar realt. Även BNP förväntas växa betydligt snabbare och utgifterna minskar därmed även i förhållande till ekonomin i stort. Figur 11. Mycket svag utgiftsutveckling Procent av BNP Bidrag till hushåll och pensionsavgifter på bidrag Konsumtion och investeringar Räntor och finansiella transaktioner Bidrag till kommuner, företag och utlandet Utgifter i relation till BNP Det är främst minskande bidrag till hushåll och lägre ränteutgifter som gör att utgifterna totalt stiger svagt. Under de kommande fem åren stiger de med 2 miljarder kronor. Som andel av BNP minskar utgifterna däremot kraftigt under perioden. De främsta orsakerna till den måttliga utvecklingen är minskande ränteutgifter på statsskulden och svagt minskande utgifter för bidrag till hushåll. Det senare har stor effekt på utvecklingen totalt sett, då bidragen till hushåll utgör över en tredjedel av statsbudgetens utgifter. Kommuner och företag får svagt ökande bidrag medan bidragen till utlandet ökar i paritet med priserna i ekonomin. Även utgifterna för konsumtion och investeringar växer totalt sett i samma storleksordning som prisökningarna. Investeringar ökar mest Konsumtions- och investeringsutgifterna står för 24 procent av statsbudgetens utgifter. Värt att notera är att investeringarna växer förhållandevis snabbt, med i genomsnitt 7 procent. Konsumtionen krymper i volym under de kommande åren. Utgifterna för väg- och banhållning ökar mest. De ökar med 6 procent per år och utgör en betydande del av den statliga konsumtionen och investeringarna. Två likvärdiga områden i storlek är utgifterna för rättsväsendet samt grundutbildning och forskning på universitet. De växer båda i genomsnitt 3,5 procent per år, vilket i det närmaste kan betraktas som en oförändrad volym. Ytterligare en stor utgiftspost är försvaret, som står för 23 procent av den statliga konsumtionen. Försvarsutgifterna utvecklas mycket svagt, med 1 procent per år, vilket innebär en klar volymminskning. Under året har Arbetslivsinstitutet avvecklats. Samtidigt genomförs nu rationaliseringar inom Försäkringskassan och Arbetsförmedlingarna. Dessa åtgärder minskar förvaltningsutgifterna med 2 miljarder kronor under perioden. De ovan uppräknade områdena står tillsammans för 7 procent av konsumtions- och inves- 24

25 teringsutgifterna. En mindre utgift i sammanhanget är tandvårdsförmåner 4, men en kraftig ökning gör dem värda att uppmärksammas i detta sammanhang. De ökar med 2 miljarder kronor under perioden, vilket är en fördubbling. Tabell 4. Statsbudgetens utgifter realfördelad Realkategori Utfall Prognos Största förändringar inom respektive kategori Förändring Miljarder kronor Procent Procent/år Konsumtion och investeringar 184,6 211,3 26,7 14,5 2,9 Väg- och banhållning 24,3 31,1 6,8 28,1 5,6 Rättsväsende 26,7 31,4 4,7 17,6 3,5 Universitetsforskning och grundutbildning 24,2 28,4 4,2 17,3 3,5 Försvar 38,9 41,7 2,8 7,1 1,4 Tandvårdsförmåner m.m. 2,2 4,4 2,2 1,4 2,1 Försäkringskassan, AMS och Arbetslivsinstitutet 12,7 1,8-1,8-14,6-2,9 Bidrag till hushåll och pensionsavgifter på bidrag 331,6 329,7-1,9 -,6 -,1 Kostnader för statlig assistansersättning 16,3 26,7 1,4 64, 12,8 Barnbidrag och föräldraförsäkring 54,2 64,3 1,1 18,7 3,7 Pensioner 45,8 43,6-2,2-4,7 -,9 Ohälsa 19,7 15,1-4,5-4,1 -,8 Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd 43,7 27,6-16,1-36,8-7,4 Bidrag till kommuner, företag och utlandet 188,2 198, 9,9 5,3 1,1 Kommunalekonomisk utjämning 58,1 62,5 4,4 7,5 1,5 Kommunersättningar vid flyktingmottagande 3, 5, 2, 64,2 12,8 Bidrag för läkemedelsförmånerna 2,6 22, 1,5 7,1 1,4 Statligt stöd för utbildning av vuxna 1,8, -1,8-1, -2, Bidrag till personalförstärkningar i förskola 2,3, -2,3-1, -2, Lönebidrag och Samhall m.m. 6,2 1,7 4,5 72,6 14,5 Avgiften till Europeiska gemenskapen 25,9 27,6 1,6 6,3 1,3 Bistånd m.m. 21,8 28,2 6,3 29, 5,8 Räntor och finansiella transaktioner 61,2 46,9-14,3-23,4-4,7 Räntor på statsskulden 49,4 32,5-16,9-34,2-6,8 Studiemedelsräntor m.m. 4,8 7,5 2,7 56,4 11,3 Summa utgiftsområden 765,5 785,9 2,4 2,7,5 Genomsnittlig årlig förändring av timlön 5,5 Genomsnittlig årlig förändring av KPI 2,7 Genomsnittlig årlig förändring av BNP i löpande priser 6,4 De realekonomiska kategorierna beskriver vilken sektor i ekonomin som får del av statsbudgetens utgifter. Flertalet av de större utgiftsposterna inom statsbudgeten växer svagt under perioden, vilket resulterar i att budgeten minskar realt. De underposter som redovisas i tabellen summerar till över 75 procent av de totala utgifterna i statsbudgeten. 4 Tandvårdsförmåner klassificeras i nationalräkenskaperna som direktkonsumtion, det vill säga staten ger tandvårdskonsumtion till hushållen. 25

26 Oförändrad nivå på transfereringar till hushåll Transfereringar till hushåll står för 42 procent av statsbudgetens utgifter. Kraftigt minskade utgifter för arbetslöshet tillsammans med svagt minskade utgifter för ohälsa gör att bidragen totalt sett är oförändrade under perioden. Utgifterna för a-kassa och aktivitetsstöd minskar med hela 16 miljarder kronor. Detta väger upp stora delar av den ökning som barnbidragen, föräldraförsäkringen och assistansersättningen tillsammans står för. Den sistnämnda ökar mycket kraftigt under perioden med 13 procent per år. Barnbidragen och föräldraförsäkringen ökar däremot i en jämn takt som beror på antalet födda barn, uppräkning av basbelopp och föräldrarnas löneutveckling. I takt med att det gamla pensionssystemet fasas ut minskar utgifterna inom statsbudgeten för pensioner till ålderspensionärer, men å andra sidan ökar utgifterna för statliga tjänstepensioner. Nettoeffekten för pensionsutgifterna blir därför en svag minskning med 1 procent per år. De ovan diskuterade utgifterna står för 8 procent av bidragen till hushållen. Lägre kommunbidrag till följd av kommunal fastighetsavgift Bidrag till kommuner, företag och utlandet står tillsammans för 24 procent av statsbudgetens utgifter. Utjämningsbidragen till kommunerna har justerats ned med 12 miljarder kronor till följd av införandet av en kommunal fastighetsavgift. Detta resulterar i att utgifterna utvecklas svagt för denna relativt stora post på statsbudgeten. Även bidragen till läkemedelsförmånerna utvecklas svagt under perioden. Tre mindre bidrag till kommunerna har en mer dramatisk utveckling dels ersättningar för flyktingmottagning som ökar med över 6 procent, dels bidrag till vuxenutbildning och personalförstärkningar i förskolan som avvecklas. Bidragen till företag står för 4 procent av statsbudgetens utgifter och består av många små poster. Lönebidrag och utgifter för Samhall är en av de större posterna och den växer också kraftigt under perioden med hela 14 procent per år. Till del förklaras detta av att utgifter som under 26 redovisades på inkomstsidan från och med 28 redovisas på utgiftssidan. Bidragen till utlandet består till huvuddelen av två större poster; EU-avgift och bistånd. Utgifterna för EU-avgiften utvecklas svagt medan biståndet utvecklas i takt med BNI eftersom biståndsmålet är formulerat så. Amorteringar på statsskulden minskar ränteutgifterna Räntor och finansiella transaktioner utgör 8 procent av statsbudgetens utgifter. De stora överskott som uppstår i budgeten under de kommande åren leder till att statsskulden amorteras i sådan omfattning att ränteutgifterna minskar trots stigande räntenivåer. Utgifterna för statsskulden minskar med i genomsnitt 7 procent per år. 26

27 Tabell 5. Statsbudgetens utgifter 26 och 27 (27 års struktur) Diff. fr. Diff. fr. Utgiftsområde Utfall SB TB Bprop. Prognos BP27:3 Bprop. 1 Rikets styrelse 1,6 1,7,1 1,6 1,6 -,1, 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 11,8 11,9, 11,3 11,2, -,1 3 Skatt, tull och exekution 9, 9,3, 9,4 9,5,,1 4 Rättsväsendet 28,5 3,8, 3,6 3,5, -,1 5 Internationell samverkan 1,4 1,5,1 1,5 1,5,, 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet 44,3 44,2, 45,7 45,8 -,5,1 7 Internationellt bistånd 25,9 26,7 -,7 26, 25,9,2 -,1 8 Invandrare och flyktingar 4,5 5,,8 5,8 5,1 -,1 -,7 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 42,2 46,9,2 46,8 46,2 -,1 -,6 1 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 125,7 122,4,7 12,6 12,2 -,6 -,4 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 45, 44,2, 43,8 43,8 -,1, 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 6,1 62,6, 61,6 61,6,1, 13 Arbetsmarknad 71,6 66,7,6 61,7 57,5-1,9-4,2 14 Arbetsliv 1,2 1,4,2 1,4 1,1, -,3 15 Studiestöd 2,1 2,7, 19,3 19,3,, 16 Utbildning och universitetsforskning 46,5 44,2, 42,6 42,4-1, -,2 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 9,6 1,1, 1, 1,,1,1 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 6,5 5,7, 6,3 6, -,2 -,3 19 Regional utveckling 3,3 3,2,1 3, 2,8 -,2 -,2 2 Allmän miljö- och naturvård 4,5 4,6, 4,4 4,3, -,1 21 Energi 1,6 2,7, 2,5 2,1 -,1 -,4 22 Kommunikationer 31, 33,9 1,6 44,5 44,6 9,5,1 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 21, 18,,1 17,3 16, -,5-1,4 24 Näringsliv 3,9 4,1,2 4,3 4,2,2 -,1 25 Allmänna bidrag till kommuner 6,2 72,8,1 73, 73, -,1, 26 Statsskuldsräntor m.m. 49,5 43,2, 42,1 43,6 1,3 1,5 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 25,9 28,9, 26,4 26,6,2,2 Förändring av anslagsbehållningar -,3 Summa utgiftsområden Summa utgiftsområden exklusive räntor Kassamässig korrigering Riksgäldens nettoutlåning Totala utgifter Totala inkomster 765,5 776, 13, 772,5 765,5 6,1-7,1 716,1 732,8 13, 73,4 721,9 4,8-8,5-1,1, -,7,,4,7 27,5 14,6 1,8-1,6-12,9-3,4 791,9 79,6 773,6 763,9-6,4-9,7 81,3 853,8 98,1 868,4 6,1-39,7 Budgetsaldo 18,4 63,2 134,5 14,6 12,5-29,9 SB=Statsbudget, TB=Tilläggsbudget, Bprop.=Regeringens prognos för 27 i Budgetpropositionen för 28. BP 27:3=Budgetprognos 27:3 (ESV:s föregående prognos) 27

28 Vad har hänt avseende 27 sedan föregående prognos? Analys av utgifterna i årets struktur Sedan augusti har prognosen för statsbudgetens utgiftsområden höjts med 6 miljarder kronor. Den enskilt största förklaringen är att 1 miljarder kronor föreslagits på tilläggsbudget för amortering av lån för vissa infrastrukturinvesteringar. Detta kommer emellertid inte att påverka budgetsaldot, då transaktionen är inomstatlig och Riksgäldens nettoutlåning minskar med samma belopp. Eftersom framtida utgifter för räntor och amorteringar minskar till följd av detta, så ökar utrymmet på anslagen för infrastruktursatsningar framåt i tiden. De totala utgifterna justerats ned med 6 miljarder kronor, vilket främst beror på: Lägre utgifter än väntat för försvarsmateriel Färre sjukskrivingar än väntat och därmed lägre utgifter för sjukpenning Lägre utgifter för a-kassan och aktivitetsstöd Färre studenter än väntat och därmed lägre utgifter för utbildning på universitet och högskolor Lägre utgifter än väntat för landsbygdstöd. I motsatt riktning har utgifterna för statsskuldsräntor justerats, främst på grund av valutakursförluster. Hur ser prognosen ut jämfört med budgetpropositionen? Analys av statsbudgeten i 28 års budgetstruktur Prognosen för statsbudgetens utgifter ligger i genomsnitt 9 miljarder kronor lägre per år jämfört med regeringens förslag i budgetpropositionen. Det beror främst på att: Utgifterna för migration bedöms bli lägre 28 på grund av färre antal asylsökande och därmed lägre utgifter för ersättnings- och bostadskostnader. Även förvaltningsutgifterna för Migrationsverket förväntas bli lägre. Utgifterna för tandvårdsförmåner och assistansersättning beräknas bli lägre Utgifterna för sjukpenning bedöms bli lägre på grund av lägre sjukskrivningsnivåer. De största skillnaderna uppstår Utgifterna för arbetsmarknadspolitik bedöms bli betydligt lägre. Det förklaras främst av en lägre kostnad per arbetslös, men även av lägre arbetslöshetsnivåer ESV räknar också med lägre utgifter för lönegarantiersättning och kommunersättningar för flyktingmottagning. Utgifterna för studiemedel beräknas bli lägre på grund av att färre studenter kvalificeras till studiemedel med högre bidragsnivåer. Utgifterna för grundutbildningen vid universitet och högskolor bedöms bli lägre 28. Det beror på färre antal studenter. Utgifterna för landsbygdstöd bedöms bli lägre. Inom tre områden ligger ESV:s prognos noterbart högre än regeringens. Det beror på att: Försvarsmakten förväntas utnyttja sitt anslagssparande under 28. Vägverket beräknas utnyttja del av sin anslagskredit 28. ESV har högre utgifter för statsskuldsräntor ESV räknar inte med några försäljningar av statliga bolag innan beslut fattats. Det innebär att för närvarande ingår endast 18 miljarder kronor. Regeringen har försäljningsinkomster 28

29 om 2 miljarder kronor i sin prognos. Denna saldoförstärkning, med minskad statsskuld som följd, finns således inte med i ESV prognos. De högre utgifterna för statsskuldräntor förklaras av detta. Tabell 6. Statsbudgetens utgifter (28 års struktur) Bprop. Prognos Diff. från Bprop. Utgiftsområde Rikets styrelse 1,9 1,6 1,6 11,7 11,4 11,4 -,3 -,3 -,1 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 11,1 11,2 11,4 11,6 12,1 12,6,3,, 3 Skatt, tull och exekution 9,2 9,5 9,3 9,4 9,5 9,6,1, -,1 4 Rättsväsendet 31,4 3,5 31,4 32,4 33,3 33,6,,3,4 5 Internationell samverkan 1,7 1,5 1,6 1,7 1,7 1,7,,, 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet 43,9 45,8 45,1 45,3 46,2 47,3 1,2, -,1 7 Internationellt bistånd 27,7 25,9 27,4 29,6 31,4 33, -,3 -,3, 8 Invandrare och flyktingar 6,1 5,1 5,5 5,7 5,6 5,5 -,7 -,1, 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 5,8 46,2 5,1 53,2 55, 56,9 -,7-1, -,5 1 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 118, 12,2 117,8 117,3 119, 119,6 -,2-1,1-1,3 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 42,9 43,8 42,6 42, 41,2 4,2 -,3 -,4 -,6 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 66,7 65, 66,6 68,5 7,6 73, -,1 -,2 -,3 13 Arbetsmarknad 61,8 57,6 57,6 58,7 58,2 61,8-4,1-2,7-3,7 14 Arbetsliv 1,2 1,1,8,8,8,8 -,4 -,3 -,3 15 Studiestöd 2,3 19,3 19,1 2,2 21,9 23, -1,2-1,3-1,4 16 Utbildning och universitetsforskning 46,4 42,4 45,4 48,2 49,6 51, -1,,, 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 1,1 1, 1, 1,3 1,5 1,7 -,1,, 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 1,8 2,6 2,2 2, 1,5 1,3,4,4, 19 Regional utveckling 3,4 2,8 3,2 3,5 3,6 3,4 -,2,1,2 2 Allmän miljö- och naturvård 4,7 4,3 4,5 4,7 4,8 4,6 -,2,2,2 21 Energi 2,8 2,1 2,4 2,2 1,9 1,6 -,5 -,1, 22 Kommunikationer 35,8 44,6 36,4 36,6 36,9 37,6,6, -,3 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 17,4 16, 16,2 16,1 16,1 16, -1,3-1,2-1, 24 Näringsliv 4,8 4,2 4,8 4,8 4,8 4,9,,, 25 Allmänna bidrag till kommuner 64,5 73, 64,8 64,7 64,8 64,8,2,2,2 26 Statsskuldsräntor m.m. 4,8 43,6 4,8 36,5 36,2 31,9, 1,3 1,6 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 3,1 26,6 29,9 19,5 27,3 27,6 -,2,8 1,1 Förändring av anslagsbehållningar 1,3-1,3-2,3-1,8 Summa utgiftsområden 767,6 765,5 757,6 757,2 775,8 785,2-1, -7,9-7,6 Summa utgiftsområden exklusive räntor 726,8 721,9 716,8 72,7 739,6 753,3-1,1-9,2-9,3 Kassamässig korrigering,8, 1, 1,4,6,8,2,, Riksgäldens nettoutlåning 12,7-1,6 11,2 9,9 9,4 6,9-1,5, -,5 Totala utgifter 781,1 763,9 769,7 768,5 785,7 792,9-11,4-7,9-8,1 Totala inkomster 871,6 868,4 847,1 864,1 9,2 946,6-24,5-28,5-4,7 Budgetsaldo 9,5 14,6 77,4 95,7 114,5 153,7-13,1-2,6-32,6 Bprop.=Regeringens förslag för 28 och beräkning för i Budgetpropositionen för 28. Anm. Från 28 redovisas utgifter för anställningsstöd och stöd till skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare (OSA) på utgiftssidan under utgiftsområde 13. För 27 och tidigare redovisas de som utgifter på inkomstsidan. Såväl utgifter som inkomster för 27 bör därför ökas med 2,3 miljarder kronor för att skapa jämförbarhet över tiden. 29

30 Sjukfrånvaron fortsätter att sjunka Antalet sjukskrivna har minskat kraftigt de senaste månaderna. Sjukpenningdagarna beräknas nu minska med nästan 12 procent i år, vilket är 3 procentenheter mer än i föregående prognos. Minskningstakten väntas vara som störst i år, halveras nästa år för att sedan plana ut runt noll. I budgetpropositionen föreslår regeringen att den sjukpenninggrundande inkomsten ska multipliceras med,97 från och med 28. Detta ska motsvara den historiska inkomsten, se faktaruta nedan. Tillsammans med de lägre volymerna innebär regeländringen att utgifterna för sjukpenningen blir lägre än tidigare. Figur 12. Sjukpenningdagar , procentuell förändring jämfört med motsvarande månad föregående år Procent 2 Procent Antalet sjukpenningdagar har minskat kraftigt under de senaste månaderna. Under de kommande två åren dämpas minskningstakten och på längre sikt planar den ut. Antalet sjukskrivningar har i år minskat betydligt mer än väntat. Detta gäller främst inflödet till sjukförsäkringssystemet. En bidragande orsak till detta kan vara de åtgärder Försäkringskassan har vidtagit för att reducera sjukskrivningarna. Ytterligare en orsak kan vara attitydförändringar till sjukskrivning. 3

31 Figur 13. Miljoner sjukpenningdagar Miljoner sjukdagar 12 Miljoner sjukdagar Miljoner sjukdagar Regeringens mål Trots den stora nedgången av antalet sjukpenningdagar kommer regeringens mål, att antalet sjukfrånvarodagar ska halveras till 28 jämfört med 22 års nivå, sannolikt inte att uppnås. ESV bedömer att antalet sjukpenningdagar fortsätter att falla tillbaka och stabiliseras på en nivå runt 5 miljoner dagar per år. Hur mycket sjukskrivningarna kan minska och vad som på lång sikt är en rimlig nivå är mycket svårt att säga. Detta är till stor del en politisk fråga. Många sjukskrivna har inte möjlighet att återgå till sitt tidigare arbete eller saknar arbete att återvända till. Därför kan en större nedgång av antalet sjukskrivna sannolikt leda till högre arbetslöshet eller att arbetslösheten inte minskar i beräknad takt. Det totala antalet personer som är arbetslösa, sjukskrivna eller förtidspensionerade har historiskt sett varit relativt konstant och den avgörande frågan är hur sysselsättningen utvecklas. Om inte fler personer kommer i arbete finns det en risk att färre sjukskrivningar leder till högre utgifter för arbetslöshet och socialbidrag. Högre utgifter för socialbidrag innebär att kommunernas budgetar belastas i stället för statsbudgeten. Det politiska målet att antalet sjukdagar ska ha halverats 28 jämfört med 22 års nivå kräver en snabbare minskningstakt än i ESV:s nuvarande prognos. För att nå målet och samtidigt sänka den offentliga sektorns utgifter krävs det att fler övergår från sjukskrivning till arbete. 31

32 Figur 14. Utgifter för ohälsa Procent Sjukpenning Aktivitets- och sjukersättning Procent av BNP Efter att utgifterna för ohälsa har ökat de senaste tio åren beräknas de nu minska något i år och nästa år, men stiger därefter långsamt. Utgifterna fortsätter dock att minska i relation till BNP under hela perioden. Trots de senaste årens stora nedgångar av sjukskrivningarna ligger de totala utgifterna för ohälsa kvar på en mycket hög nivå. Antalet personer med aktivitets- och sjukersättning väntas minska något under hela prognosperioden. Detta beror på att färre personer övergår från långtidssjukskrivning till aktivitets- och sjukersättning i kombination med att allt fler personer med aktivitets- och sjukersättning blir ålderspensionärer. Minskningen sker dock från en mycket hög nivå. I genomsnitt har 55 personer aktivitets- och sjukersättning i år. Att antalet personer med ersättning ändå beräknas ligga kvar på en hög nivå beror på att många i åldersgruppen år har fått ersättning de senaste åren och kan komma att finnas kvar i försäkringen under lång tid. Sammantaget fortsätter utgifterna för aktivitets- och sjukersättning att stiga efter 27 men i en långsammare takt. Detta tillsammans med nedgången i sjukpenningen innebär att utgifterna för ohälsa minskar i år och nästa år för att sedan stiga långsamt. 32

33 Regeringen aviserade i budgetpropositionen ett antal förändringar i sjukförsäkringen. Förslagen omfattar dels själva sjukskrivningsprocessen, dels hur vägen tillbaka till arbetsmarknaden ska förbättras. ESV har endast tagit hänsyn till ett fåtal av dessa förslag eftersom utformningen är oklar och förslagen senare ska föreläggas riksdagen i särskilda propositioner. ESV har tagit hänsyn till följande: Ny beräkning av sjukpenninggrundande inkomst Den sjukpenninggrundande inkomsten ska i framtiden grunda sig på den historiska inkomsten. Från den 1 januari 28 kommer den sjukpenninggrundande inkomsten att multipliceras med faktorn,97 vid beräkning av dagersättning. Denna faktor används som en övergångsregel i väntan på det nya regelsystemet. ESV har inte tagit hänsyn till följande: Tidsgränser för utbetalning av sjukpenning Rehabiliteringskedja införs Företagshälsovården utvecklas Rehabiliteringsgaranti införs Riktlinjer för bedömning av arbetsförmågan soner utan tidsbegränsad sjukersättning ska få ökade möjligheter att pröva sin arbetsförmåga. Hel arbetstid vid partiell ersättning Mindre hamstring av föräldradagar framöver Utgifter för familjer och barn växer normalt över tiden och beror på antalet födda barn, antalet uttagna föräldrapenningdagar samt ersättningsnivåerna. I år ökar utgifterna med 3 procent. Det är föräldraförsäkringen som förklarar årets högre utgifter, eftersom både antalet uttagna föräldrapenningdagar och medelersättningen är högre i år än föregående år. Det beteende vi sett under ett par års tid, att föräldrar i allt större utsträckning sparar föräldrapenningdagar, ser ut att brytas i år. Antal uttagna föräldrapenningdagar växer med 4 procent, trots att det inte föds fler barn än föregående år. Mäns andel av uttagna föräldrapenningdagar fortsätter att öka framöver, om än i långsam takt, vilket är en av förklaringarna till att medelersättningen för föräldrapenningdagarna ökar i år och kommande år. Även antalet födda barn fortsätter att öka över prognosperioden. Trots fler födda barn står utgifterna för barnbidrag i princip stilla fram till 21 eftersom antalet barn som passerar 16-årsgränsen och faller ut ur barnbidragssystemet ökar mer. ESV räknar inte med någon indexering av barnbidragets nivå. Riksdagen fattar beslut om bidragets nivå från år till år. Jämfört med föregående beräkning skrivs utgifterna ner 28 och framåt. Detta beror på att regeringen i höstens budgetproposition föreslår att den sjukpenninggrundande inkomsten ska multipliceras med faktorn,97 istället för,989 vid beräkning av föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning samt havandeskapspenning. Denna lägre faktor gör att ersättningsnivåerna blir något lägre i föräldraförsäkringen för åren framöver. 33

34 Bostadsbidraget flyttar Från och med 28 ingår även bostadsbidraget i utgiftsområde 12. Utgifterna flyttas från utgiftsområde 18 som ett led i att ytterligare anpassa indelningen i politikområden till riksdagens arbetsformer. Denna förändring gör att utgifterna för utgiftsområdet ökar med 3 miljarder kronor per år 28 och framåt. Konjunktur och politik ger kraftigt minskade arbetsmarknadsutgifter Den ljusa arbetsmarknaden i kombination med regeringens utbudsstimulerande åtgärder medför avsevärt lägre arbetslöshet och färre personer med aktivitetsstöd i år än förra året. Utgifterna för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd sjunker med mer än 3 procent i år. Orsakerna är dels färre arbetslösa, dels de sänkta ersättningsnivåerna och stramare ersättningsvillkor som infördes i början av året. Utgifterna för arbetslöshetsersättningen beräknas öka först 211, då arbetslösheten bedöms stiga, samtidigt som sysselsättningen viker något. Jämfört med föregående prognos är i stort sett samtliga utgifter inom arbetsmarknadsområdet lägre. Även i förhållande till regeringen är ESV:s beräkningar lägre. Figur 15. Utgifter för arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadsåtgärder Procent av arbetskraften Utgifter för arbetslöshetsförsäkringen Utgifter för arbetsmarknadsåtgärder Total arbetslöshet i procent av arbetskraften Totala utgifter för arbetsmarknadspolitiken i BP 7:3 Utgifterna för arbetsmarknadsområdet minskar kraftigt under prognosperioden, framför allt i år. 34