Rapport Prognosutvärdering 2017 ESV 2018:40

Transkript

1 Rapport Prognosutvärdering 20 ESV 2018:40

2 Publikationen kan laddas ner från ESV:s webbplats esv.se. Datum: Dnr: ESV-nr: P Copyright: ESV Rapportansvarig: Anders Brunstedt, Patrik Jonasson, Svante Hellman, Sofia Larsén och Michael Lemdal

3 Förord Ekonomistyrningsverkets (ESV:s) prognoser ska vara tillförlitliga som beslutsunderlag och ska därvid beakta förslag och aviseringar i propositioner. Enligt regleringsbrevet ska ESV senast den 11 maj 2018 redovisa och kommentera precisionen i prognoserna och analysera avvikelser för 20. ESV ska också redovisa hur prognoserna görs tillgängliga och hur prognosmetoderna dokumenteras. I detta ärende har generaldirektör Clas Olsson beslutat. Avdelningschef Bo Stoltz, experten Svante Hellman samt utredarna Anders Brunstedt, Patrik Jonasson, Sofia Larsén och Michael Lemdal har varit föredragande. Därtill har flertalet av medarbetarna på avdelningen Analys och prognoser medverkat i handläggningen. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

4

5 Sammanfattning Ekonomistyrningsverket (ESV) utvärderar i denna rapport prognoserna för kalenderåret 20 i olika avseenden. Efter det inledande kapitlet jämför vi i kapitel 2 våra prognoser för BNP och offentliga sektorns finansiella sparande med prognoser från andra statliga prognosmakare och fyra banker. Dessutom jämför vi vår prognos för lönesumman med regeringens och Konjunkturinstitutets (KI) prognoser. Jämförelserna avser de prognoser som i tiden låg närmast regeringens budget- och vårpropositioner från hösten 20 till och med hösten 20. Vi jämför också våra och regeringens prognoser för den offentliga sektorns skatteintäkter samt inkomster och utgifter på statens budget. För att öka jämförbarheten har vi justerat ESV:s närmast föregående prognos för förslag och aviseringar om ändrade skatter och utgifter i propositionerna. Rapporten innehåller också en slutlig utvärdering av prognoserna för det finansiella sparandet och skatteintäkterna avseende 20. Kapitel 3 innehåller en detaljerad analys av våra prognoser. I avsnittet analyserar vi prognosförändringarna sedan september 20 för makroekonomiska variabler samt skatteintäkter och utgifter på statens budget. Prognosförändringarna för skatteintäkter och takbegränsade utgifter delas upp i tre kategorier: Makro, Beslut och Övrigt. I kapitel 4 beskriver vi vår metod för prognosuppföljningen. Revideringarna av BNP och finansiellt sparande följer liknande mönster Hösten 20 hade de flesta prognosmakarna prognoser för BNP-utvecklingen avseende 20 som låg relativt nära utfallet. Under 20 reviderade merparten av prognosmakarna ner BNP-tillväxten. Alla reviderade sedan upp prognoserna under 20, vilket ledde till att samtliga överskattade BNP-tillväxten under hösten 20. Utgångspunkten under hösten 20 varierar mellan de olika prognosmakarna men sammantaget syns stora likheter i mönstret för revideringar. Diagram 1. BNP 20 Procent Procent 3,6 3,6 3,4 3,4 3,2 3,2 3,0 3,0 2,8 2,8 2,6 2,6 2,4 2,4 2,2 2,2 2,0 2,0 1,8 1,8 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Övriga prognosinstitut Utfall Samtliga prognosmakare underskattade det finansiella sparandet till och med hösten 20, då två av bankerna överskattade sparandet något. Det utfall som prognoserna jämförs med är dock preliminärt. Det definitiva utfallet för 20 blir klart under våren Diagram 2. Finansiellt sparande 20 Procent 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Övriga prognosinstitut Utfall Procent 1,6-0,4-0,8-1,2 ESV och regeringen underskattade inkomsterna Hösten 20 var vår prognos för de totala inkomsterna 70 miljarder kronor lägre än utfallet medan regeringens prognos var 43 miljarder kronor lägre. 1,2 0,8 0,4 0,0 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

6 Diagram 3. Totala inkomster Jämfört med det första prognostillfället reviderade vi och regeringen upp prognoserna till hösten 20 så att de hamnade närmare utfallet. Prognosen under hösten 20 innebar att vi underskattade utfallet med 5 miljarder kronor och regeringen med 14 miljarder. Detta berodde framför allt på att företagen fortsatte placera pengar på skattekontot, samtidigt som privatpersoner bara tog ut en del av de placeringar de gjorde under 20 och 20. Detta trots att intäktsräntan på skattekontot sänkts till noll. Detta medförde att ESV och regeringen underskattade storleken på skatteperiodiseringarna. Diagram 4. Totala skatteintäkter BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen Utfall BP VÅP BP VÅP BP 18 VÅP ESV:s och regeringens prognosrevideringar för skatteintäkterna 20 var relativt lika över hela perioden frånsett hösten 20 då vi reviderade ner prognosen. Förutom vid detta tillfälle har både våra och regeringens prognoser stadigt reviderats upp till hösten 20. Som tidigare nämnts blir utfallet klart först under våren I början av perioden hade vi en något lägre prognos för skatt på arbete än regeringen, i övrigt var prognoserna relativt lika. Den stora skillnaden mellan vår och regeringens prognos hösten 20 berodde nästan uteslutande på olika bedömningar av hushållens kapitalskatter. Från våren 20 och framåt låg prognoserna återigen mycket nära varandra, då vi reviderade upp skatt på kapital och skatt på arbete till ungefär samma nivåer som regeringen. Både ESV och regeringen reviderade upp skatteintäkterna, framför allt skatt på kapital, under hösten 20. De takbegränsade utgifterna överskattades mindre av ESV än regeringen ESV underskattade utgifterna för budgetens takbegränsade utgiftsområden något i den första prognosen, hösten 20, medan regeringen överskattade utgifterna något. Vid det följande jämförelsetillfället reviderade båda upp sina prognoser kraftigt vilket ledde till överskattningar. Överskattningarna minskade successivt för båda i de följande tre prognoserna. Både vi och regeringen underskattade utgifterna för migration i den första prognosen. Vid det andra prognostillfället reviderade båda upp migrationsutgifterna kraftigt, för att i prognosen därefter revidera ner dem något igen. Både vi och regeringen överskattade utgifterna inom sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet samt för EU-avgiften. Regeringens överskattningar var något större än ESV:s. Utgifterna för dessa områden reviderades ner successivt. ESV Regeringen 1 En utvärdering mot utfallet görs i Prognosutvärderingen för EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

7 Diagram 5. Utgiftsområden exklusive räntor Diagram 7. Ackumulerade prognosförändringar av de totala skatteintäkterna BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall ESV Regeringen Utfall BNP-tillväxten underskattades inledningsvis men överskattades 20 ESV underskattade BNP-tillväxten i de första prognoserna, främst på grund av att den inhemska efterfrågan underskattades. I april 20 reviderades prognosen upp. Upprevidering av BNP-tillväxten hängde samman med ett starkare BNP-utfall. Framför allt reviderades BNP-tillväxten upp till följd av en markant höjning av exportprognosen. Efter april 20 överskattade vi prognosen för BNP-tillväxten. Diagram 6. ESV:s BNP-prognoser för 20 Höga kapitalskatter bidrog till att skatteintäkterna underskattades ESV underskattade de totala skatteintäkterna fram till hösten 20. Det berodde framför allt på högre kapitalvinster, skattehöjningar i budgetpropositionen för 20 och högre skatteintäkter från mervärdesskatt än väntat Dec Mar Jun Makroförändringar bidrog inledningsvis till att prognosen reviderades upp. Framför allt på grund av upprevideringar av lönesumman samt konsumtion och investeringar i offentlig sektor. Detta medförde att skatt på arbete och mervärdeskatt reviderades upp. Den offentliga sektorns konsumtion och investeringar reviderades sedan ner i takt med att fler utfall blev kända. Under våren 20 reviderades dock hushållens konsumtion och lönesumman upp, vilket medförde att de totala skatteintäkterna höjdes. Prognosen sänktes sedan på hösten 20 då både lönesumman och hushållens konsumtion reviderades ner. Inledningsvis underskattade vi intäkterna från skatt på kapital med 43 miljarder kronor. Det förklaras i huvudsak av att hushållens kapitalvinster blev betydligt högre än 3 procent av BNP, som är den långsiktiga antagna nivån för kapitalvinsterna. Denna nivå är normalt ESV:s prognos fram till septemberprognosen för det aktuella året 2. Detta klassas som förändring på grund av Makro och förklarar en stor del av ökning av makrorevideringarna från april 20 och framåt. Beslutade regelförändringar har bidragit till att prognosen reviderades upp framför allt under hösten 20. Skattehöjningar på arbete samt energi- och koldioxid i budgetpropositionen för 20 var den huvudsakliga orsaken till revide- Dec Apr Jun Makro Beslut Övrigt Total Apr För 20 frångicks denna metod tidigare än vanligt. ESV gjorde en aktiv bedömning av de reala kapitalvinsterna i april 20 och de finansiella kapitalvinsterna i juni 20. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

8 ringarna. I september 20 ändrades uppskovsreglerna för kapitalvinster vid bostadsförsäljning vilket ledde till att skatteintäkterna reviderades ner. Även revideringar som hör till kategorin Övrigt bidrog till underskattningen av intäkterna. Bland annat underskattade ESV intäkterna från mervärdesskatt. I april 20 reviderades mervärdesskatteintäkterna upp då en ny utfallserie över andelen moms i investeringarna i näringslivet visade att andelen moms var betydligt högre än tidigare beräknat. Vid samma tidpunkt indikerade de preliminära kontrolluppgifterna för hushållens utdelningsinkomster 20 att även hushållens kapitalskatter underskattades. I september 20 ökade den ackumulerade prognosförändringen då skatt på företagsvinster reviderades upp på grund av taxeringsutfallet 20. Utgifterna underskattades inledningsvis, men överskattades därefter i alla prognoser De takbegränsade utgifterna för 20 blev 37 miljarder kronor högre än i ESV:s prognos i september 20. Det förklaras av Beslut om nya utgifter om totalt 52 miljarder kronor. Förslagen i budgetpropositionen för 20 bidrog till att vi höjde utgifterna med 30 miljarder kronor. Av detta belopp avsåg 9 miljarder kronor utgifter som tidigare redovisats på budgetens inkomstsida, framför allt för nystartsjobb och sjöfartsstöd. Effekten av utgiftssatsningarna uppgick till 21 miljarder kronor. De av såg främst försvar, hälso- och sjukvård, integration, utbildning, bostadspolitik och kommunikationer. Vi höjde utgifterna i juniprognosen 20 med 12 miljarder kronor. Det var framför allt de allmänna bidragen till kommunerna som höjdes med 10 miljarder kronor då regeringen aviserade att de skulle få en permanent höjning av statsbidragen. Ändrade Makroekonomiska utsikter medförde att vi höjde utgifterna med drygt 2 miljarder kronor. Utgifterna blev miljarder kronor lägre till följd av Övriga orsaker sett över hela perioden. Utgifterna för migration blev markant högre än vad vi räknade med inledningsvis medan andra utgifter blev betydligt lägre vilket medförde en total överskattning under Övrigt. Det gällde framför allt utgifterna inom sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsområdet samt för EU-avgiften. Diagram 8. Ackumulerade prognosförändringar av de takbegränsade utgifterna Dec Apr Jun Dec Apr Jun Makro Beslut Övrigt Total 70 Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

9 Innehåll 1 Inledning Jämförelse med andra prognosmakare Prognoserna för 20 avseende BNP, finansiellt sparande och lönesumma BNP-tillväxten Finansiellt sparande i offentlig sektor Lönesumman Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen Jämförelse av budgetens inkomster och de totala skatteintäkterna Jämförelse av budgetens utgifter Sammanställning av jämförelsen Prognoser avseende 20 för det finansiella sparandet och skatterna Analys av ESV:s prognosförändringar från september Makroekonomin Offentliga sektorns skatteintäkter Takbegränsade utgifter Ej takbegränsade utgifter Metod för prognosuppföljning Jämförelse med andra prognosmakare ESV:s prognosförändringar Bilaga Hur görs ESV:s prognoser tillgängliga? Hur dokumenteras prognosmetoderna? Hur ESV arbetar med att fördjupa analysen? EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

10

11 INLEDNING 1 Inledning ESV ska enligt myndighetens förordning och instruktion göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Prognoserna ska vara tillförlitliga som beslutsunderlag och ska därvid beakta förslag och aviseringar i propositioner. I syfte att mäta måluppfyllelsen gör ESV varje år en uppföljning av precisionen i prognoserna. De tolv prognoser för 20 som gjorts mellan september 20 och november 20 analyseras i denna rapport. Där så är möjligt jämförs ESV:s prognoser med andra prognosmakare, inklusive regeringens. Rapporten innehåller kommentarer och analyser av större avvikelser mot utfallet. Informationen är en viktig utgångspunkt för ESV:s arbete med att utveckla prognosmetoderna och därmed förbättra precisionen. De områden som ingår i utvärderingen är på utgiftssidan de takbegränsade utgifterna och på inkomstsidan statens inkomster och skatteintäkter. För att täcka in hela utgiftssidan i budgeten analyseras också de delar som inte omfattas av utgiftstaket. Även intäktsprognoserna för kommunsektorn och ålderspensionssystemet berörs då dessa ingår som poster på statens budget. Förutom posterna som ingår i statens budget kommenteras och analyseras även prognoserna på BNP, offentliga sektorns finansiella sparande och lönesumman. Avvikelserna hänförs till tre kategorier: Beslut, Makro och Övrigt. I kapitel 2 jämförs ESV:s prognoser med andra prognosmakares prognoser. I kapitel 3 analyseras ESV:s prognosförändringar. ESV:s metod för prognosuppföljning beskrivs i kapitel 4. I Bilaga redovisar vi hur ESV gör prognoserna tillgängliga, hur metoderna dokumenteras samt exempel från det gångna året när det gäller fördjupad analys. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

12

13 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE 2 Jämförelse med andra prognosmakare De prognoser för BNP-tillväxten 20 som vi granskat var i genomsnitt närmast utfallet hösten 20. Ett gemensamt revideringsmönster följde därefter. BNP-prognoserna var hösten 20 i regel underskattningar medan de hösten 20 var överskattningar. Den offentliga sektorns finansiella sparande underskattades oftast, inledningsvis mycket. Prognosfelet minskade dock med tiden, delvis som en följd av upprevideringen av BNPprognoserna. Bakom höjda prognoser för sparandet 20 låg också med tiden högre sparande i prognoser och utfall för året Prognoserna för 20 avseende BNP, finansiellt sparande och lönesumma I detta avsnitt jämförs ESV:s prognoser med andra bedömares prognoser. Jämförelsen avser prognoser för BNP-tillväxten 20 samt den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande 20. Prognoserna vi jämför kommer från andra statliga prognosmakare regeringen, Konjunkturinstitutet (KI) och Riksbanken samt från de fyra storbankerna; Svenska Handelsbanken (SHB), Nordea, SEB och Swedbank. En jämförelse görs också av prognoser för lönesumman 20, den viktigaste skattebasen. Här ingår prognoser från ESV, KI och regeringen i jämförelsen. Jämförelsen inkluderar prognoser som i tiden publicerats nära budget- (BP) och vårpropositionerna (VÅP) respektive år. Samtliga granskade prognoser har publicerats från hösten 20 till hösten 20. Vi har jämfört prognostillfällen som ligger så nära varandra i tiden som möjligt. Detta innebär inte desto mindre skillnader i prognostidpunkt. Prognoser som nedan ställs mot varandra, som om de gjordes vid samma tillfälle, baseras därmed i praktiken på olika information, exempelvis om statistiska utfall och indikatorer. Denna skillnad i information med anledning av olika tidpunkter är i praktiken mycket svårt att justera för och beaktas därför inte i jämförelserna. Prognoser för samhällsekonomin och de offentliga finanserna präglas i hög grad av vilka antaganden som görs för finanspolitiken. På denna punkt skiljer sig ESV från andra prognosmakare. Såväl på kort som lång sikt brukar andra prognosmakare göra prognoser på den framtida finanspolitiken. ESV:s prognoser baseras istället på antagandet om oförändrad finanspolitik 3, vilket även regeringen gör. Motivet till detta antagande är att ESV:s prognoser ska fungera som beslutsunderlag för finanspolitiken. Antagandet om oförändrad finanspolitik innebär på skatteområdet bland annat att skattesatserna endast ändras om så är beslutat (eller aviserat). På lång sikt baseras prognoserna därför på oförändrade skattesatser. Prognosskillnader i vissa variabler, exempelvis den offentliga konsumtionen och det finansiella sparandet, kan vid en lång prognoshorisont i hög grad bero på skillnader i de antaganden som görs om finanspolitiken. På kortare sikt tenderar dessa skillnader att betyda mindre. ESV:s prognoser för innevarande år liksom prognoser för nästa år men efter det att budgetpropositionen är känd liknar i hög grad andra prognosmakare, vad gäller bedömningen av finanspolitisken. I den utvärdering av prognoser för 20 som följer är det endast till och med VÅP20 (våren 20) som prognosskillnader, mellan ESV och andra bedömares prognoser, i någon högre grad kan bero på skillnader i finanspolitiska antaganden. Sammanfattningsvis är ESV:s prognoser inte rakt igenom jämförliga med andra prognoser, men de metodskillnader som beskrivs ovan har vanligen liten betydelse vid en kort prognoshorisont BNP-tillväxten Tillväxten för BNP i fasta priser stannade 20 vid 2,7 procent 4. Prognosfelen var som minst vid den första jämförelsetidpunkten, hösten 20, när vi 3 Vi räknar med redan beslutade eller aviserad förslag, och att inga nya (finanspolitiska) förslag tillkommer. Ibland benämns detta som ett antagande om oförändrade regler. 4 I denna jämförelse är det kalenderkorrigerad BNP som avses. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

14 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE jämför alla prognosmakare. Detta gäller även prognosfelen för de två grupperna var för sig, statliga prognosmakare respektive banker. Därefter följde mestadels nedrevideringar och ett år senare, hösten 20, låg nästan samtliga prognoser under utfallet. Samtliga prognoser reviderades gradvis upp därefter. Vid den sista tidpunkten, hösten 20, överskattade samtliga prognosmakare BNP-tillväxten. Diagram 9. BNP-tillväxt 20 statliga bedömare Årlig procentuell förändring Procent 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall Anm.: Kalenderkorrigerade värden Procent ESV Regeringen KI Riksbanken Utfall Jämför vi prognosfelen för de två grupperna, statliga bedömare och banker, är dessa ungefär lika stora, sett över hela perioden. Sammantaget syns stora likheter i mönstret för de olika prognosmakarnas revideringar. 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1, Finansiellt sparande i offentlig sektor Utfallet för den offentliga sektorns finansiella sparande 20 är idag 1,3 procent av BNP (i löpande priser) 5. Nästan samtliga prognoser underskattade det finansiella sparandet och de flesta utgjorde tämligen stora underskattningar. Ett tydligt revideringsmönster präglar samtliga jämförda prognoser för sparandet. Någon lika tydlig allmän trend syns inte i revideringarna av prognoserna för BNP-tillväxten. Initialt stora underskattningar av sparandet, under hösten 20, följdes av mestadels upprevideringar vilka successivt reducerade prognosfelen vid det sista prognostillfället, hösten 20. Prognoserna vid det sista prognostillfället innebar ännu mestadels underskattningar. Så var fallet genomgående bland de statliga prognosmakarna. Sammanfattningsvis var prognoserna från SEB, Swedbank och Riksbanken närmast utfallet, sett över alla prognostillfällen. Diagram 11. Finansiellt sparande 20 statliga prognosmakare Finansiellt sparande i offentlig sektor, % av BNP Procent 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0 Procent 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0 Diagram 10. BNP-tillväxt 20 banker Årlig procentuell förändring Procent 3,6 3,4 3,2 Procent 3,6 3,4 3,2-0,4-0,8-1,2 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen KI Riksbanken Utfall -0,4-0,8-1,2 3,0 3,0 2,8 2,8 2,6 2,6 2,4 2,4 2,2 2,2 2,0 2,0 1,8 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall 1,8 Nordea SEB Swedbank SHB Utfall Anm.: Kalenderkorrigerade värden 5 Utfallet är dock preliminärt och kan exempelvis ändras i samband med att taxeringsutfallet blir klart i december EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

15 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE Diagram 12. Finansiellt sparande 20 banker Finansiellt sparande i offentlig sektor, % av BNP Procent 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2 Anm.: Handelsbanken redovisar inte löpande prognoser för det finansiella sparandet Lönesumman Lönesumman ökade med 4,8 procent 20. Prognoserna från ESV, regeringen och KI på lönesumman spretar på olika sätt. Likheter syns framförallt mellan KI:s och regeringens prognoser. Hösten 20 och våren 20 låg prognoserna från KI och regeringen närmare utfallet än ESV:s prognoser. Revideringar av KI:s och regeringens prognoser vid det sista prognostillfället ökade dock prognosfelet i dessa prognoser (under- respektive överskattningar). Prognosfelet i ESV:s prognoser var genomgående underskattningar. Felet minskade med tiden och blev slutligen noll vid det sista prognostillfället. Diagram 13. Lönesumman 20 Årlig procentuell förändring Procent 5,2 5,0 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall Nordea SEB Swedbank Utfall BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV KI Regeringen Utfall Procent 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2 Procent 5,2 5,0 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 2.2 Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen ESV gör prognoser i strukturen för statens budget, vilket möjliggör direkta och detaljerade jämförelser med regeringens prognoser. Det är bara regeringen och ESV som gör prognoser på en så detaljerad nivå. Utgångspunkten för jämförelsen är de fem bedömningar avseende 20 som regeringen har presenterat i budget- och vårpropositionerna från hösten 20 till hösten Jämförelse av budgetens inkomster och de totala skatteintäkterna Nedan redovisas ESV:s och regeringens prognoser för de totala inkomsterna på statens budget. För att öka jämförbarheten mellan regeringens och våra prognoser har vi justerat ESV:s närmast föregående prognos för skatteförslag i budgetpropositionen för 20, vårpropositionen för 20 och budgetpropositionen för 20. Tabell 1. Justeringar av ESV:s prognoser för 20 Apr- Apr- Totala skatteintäkter varav kommuner, ÅP och EU varav staten Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Totala inkomster ESV underskattade inkomsterna vid alla prognostillfällen. Regeringen underskattade till att börja med inkomsterna för att därefter överskatta inkomsterna i vårpropositionen för 20. Regeringen reviderade sedan ner sin prognos och underskattade skatteinkomsterna under resten av jämförelseperioden. Både vår och regeringens bedömning låg långt från utfallet i den första prognosen på hösten 20. Regeringens prognos var högre än ESV:s och kom därmed närmare det slutliga utfallet. I efterföljande prognoser reviderade ESV kontinuerligt upp inkomsterna. Regeringen reviderade upp prognosen kraftigt på våren 20 för att sedan revidera ner. I slutet av jämförelseperioden minskade skillnaderna mellan prognoserna. På EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

16 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE hösten 20 låg ESV:s prognos för de totala inkomsterna 9 miljarder kronor högre än regeringens och var därmed närmast utfallet. Diagram 14. Totala inkomster Tabell 2. ESV:s justerade prognoser för 20 Apr- Apr- Apr Skatteintäkter Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Totala inkomster BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall Tabell 3. Regeringens prognoser för 20 BP VÅP BP VÅP BP18 VÅP18 Skatteintäkter Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Totala inkomster Budgetens inkomster underskattades initialt av både ESV och regeringen Hösten 20 var ESV:s prognos för de totala inkomsterna drygt 70 miljarder kronor lägre än utfallet. Vid samma tidpunkt var regeringens prognos drygt 43 miljarder kronor lägre än utfallet. Det var för båda den största avvikelsen från utfallet under perioden. Regeringen hade den minsta skillnaden mot det slutliga utfallet i de fyra första prognoserna och ESV i den sista. ESV Regeringen Reg. exkl. försäljningar Utfall Både ESV och regeringen reviderade upp prognoserna från startpunkten. Regeringens upprevidering våren 20 var emellertid betydligt större än vår. Regeringen reviderade framför allt upp skatteperiodiseringarna. Vid närmast efterföljande tillfälle reviderades de ner igen. Vi reviderade upp prognosen vid samtliga tillfällen, men låg lägre än regeringens vid alla tillfällen förutom det sista. Trots upprevideringarna underskattade både ESV och regeringen utfallet på hösten 20. Det berodde framför allt på att företag fortsatte att placera pengar på skattekontot, samtidigt som privatpersoner inte fullt ut tog ut de placeringar som hade gjorts under 20 och 20. Detta trots att intäktsräntan på skattekontot sänkts till noll procent. Både ESV och regeringen underskattade därmed storleken på skatteperiodiseringarna. Diagram. Statens skatteinkomster BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

17 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE Regeringen räknar vanligtvis med en schablonmässig inkomst från försäljning av egendom. Under perioden har de schablonmässigt satts till 5 miljarder kronor. ESV har som princip att endast räkna med faktiska beslut om försäljningar. Försäljningsinkomsterna blev dock marginella, vilket innebar att ESV:s prognos på övriga inkomster låg närmare utfallet än regeringens. Skatteintäkterna underskattades Inkomsterna i statens budget redovisas kassamässigt, det vill säga när de faktiska betalningarna sker. Det innebär att skatteinkomsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. För den offentliga sektorns skatteintäkter tillämpas en periodiserad redovisning, vilken betyder att skatteintäkterna redovisas det inkomstår då den skattepliktiga händelsen äger rum. Eftersom utfallet för skatteintäkterna fastställs i december året efter inkomståret kan för 20 ännu ingen jämförelse göras mot utfallet. Diagram. Totala skatteintäkter kronor. Under hösten 20 reviderade vi ner prognosen för hushållens kapitalskatter till följd av en regeländring. Taket för uppskov med kapitalvinster vid bostadsförsäljning slopades vilket föranledde att ESV justerade den långsiktiga nivån för hushållens kapitalvinster. I den närmast efterföljande prognosen reviderade vi upp hushållens kapitalskatter igen. Upprevideringen var främst ett resultat av att vår prognosmetod övergick 6 från en långsiktig andel av BNP till en aktiv bedömning av värdeutvecklingen för bostadspriserna. Efter upprevideringen låg prognoserna återigen relativt nära varandra. Under hösten 20 reviderade både regeringen och ESV upp prognoserna, främst avseende skatt på kapital. Diagram. Skatt på arbete BP VÅP BP VÅP BP18 VÅP ESV Regeringen BP VÅP BP VÅP BP 18 VÅP 18 ESV Regeringen ESV:s och regeringens prognoser för skatteintäkterna 20 var relativt lika genom hela jämförelseperioden förutom på hösten 20. Skillnaden mellan ESV och regeringen var först 8 miljarder ESV reviderade under perioden upp prognosen för skatt på arbete med 6 miljarder kronor. Regeringen reviderade ner prognosen med 4 miljarder kronor. Den viktigaste skattebasen för skatt på arbete är lönesumman. Prognosen för lönesumman reviderades upp under inledningen av perioden, främst på grund av starkare sysselsättning, för att därefter revideras ner på hösten 20, vilket till stor del förklarar mönstret i revideringarna. 6 ESV ändrar normalt prognosmetoden för hushållens kapitalvinster i septemberprognosen innevarande. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

18 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE Diagram 18. Skatt på konsumtion BP VÅP BP VÅP BP18 VÅP18 reviderade även upp intäkterna från skatt på företagsvinster. ESV med 9 miljarder kronor och regeringen med 18 miljarder kronor. Skillnaden mellan vår och regeringens prognos för de totala skatteintäkterna exklusive hushållens kapitalvinster, var i genomsnitt bara 2 miljarder kronor. Diagram 20. Totala skatteintäkter exklusive hushållens kapitalskatter ESV Regeringen ESV reviderade under perioden upp konsumtionsskatterna med 23 miljarder kronor. Regeringen reviderade upp med 24 miljarder kronor. Det var framför allt mervärdesskatten som kom in starkare än först beräknat. Det förklaras i huvudsak av att hushållens konsumtion och investeringar (framför allt i bostäder) utvecklades starkare BP VÅP BP VÅP BP 18 VÅP Diagram 19. Skatt på kapital ESV Regeringen Jämförelse av budgetens utgifter För att öka jämförbarheten mellan regeringens och ESV:s prognoser har vi justerat ESV:s närmast föregående prognos för förslag i budget- respektive vårpropositionerna. De största justeringarna har gjorts av ESV:s prognoser i september 20 och 20 för regeringens förslag i budgetpropositionen för 20 respektive BP VÅP BP VÅP BP18 VÅP18 ESV Regeringen 190 Den största skillnaden mellan vår och regeringens prognoser under jämförelseperioden förklaras av kapitalskatterna. ESV reviderade på hösten 20 ner prognosen för framför allt hushållens kapitalskatter, på grund av ändrade regler för uppskov med beskattningen vid försäljning av bostäder. Över hela perioden reviderade vi upp prognosen för kapitalskatterna med 41 miljarder kronor medan regeringen reviderade upp med 40 miljarder kronor. För både ESV och regeringen var det främst hushållens kapitalskatter som reviderades upp (32 respektive 25 miljarder kronor). Båda Tabell 4. Justeringar av ESV:s prognoser för 20 Apr- Apr- Totala utgifter 26,9 0,7 8,8 2,9 1,5 Utgiftsområden exkl. räntor 29,8 0,7 8,8 2,9 1,5 Statsskuldsräntor m.m. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldens nettoutlåning -2,9 0,0 0,0 0,0 0,0 Kassamässig korrigering 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Regeringen överskattade utgifterna för budgetens takbegränsade utgiftsområden, det vill säga alla utgiftsområden utom räntorna, något i den första prognosen som jämförs, medan ESV underskattade utgifterna något. Vid det följande jämförelsetillfället reviderade båda upp sina prognoser EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

19 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE kraftigt vilket ledde till överskattningar. Överskattningarna minskade successivt för båda i de följande tre prognoserna. Tabell 5. ESV:s justerade prognoser för 20 Apr- Apr- Utfall Totala utgifter Utgiftsområden exkl. räntor Statsskuldsräntor m.m Riksgäldens nettoutlåning Kassamässig korrigering Tabell 6. Regeringens prognoser för 20 BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall Underskattningen var störst vid det första prognostillfället, i september 20. Orsaken var den stora ökningen av antalet asylsökande under hösten 20 vilket höjde utgifterna mycket för 20. Både ESV och regeringen höjde sina prognoser kraftigt vid det andra tillfället. Regeringens höjning var större än ESV:s främst till följd av att de räknade med fler asylsökande än ESV. Vid den tredje prognosen sänkte båda utgifterna till följd av införandet av gräns- och passkontroller, vilket minskade antalet asylsökande. Prognoserna höjdes sedan något under 20 då kostnaderna för de ensamkommande barnen blev högre än vad man tidigare räknat med. Diagram 22. Utgiftsområde 8 Migration Totala utgifter Utgiftsområden exkl. räntor Statsskuldsräntor m.m Riksgäldens nettoutlåning Kassamässig korrigering I den första prognosen underskattade både regeringen och vi utgifterna för migration. Vid det andra prognostillfället reviderade båda upp migrationsutgifterna kraftigt. De sänktes dock något i följande prognos. Både regeringen och ESV överskattade generellt utgifterna inom sjukförsäkringsoch arbetsmarknadsområdet samt för EU-avgiften. Regeringens överskattningar var något större än ESV:s. Utgifterna för dessa områden reviderades ner successivt. Diagram 21. Utgiftsområden exklusive räntor BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall ESV Regeringen Utfall Diagram 23. Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall ESV Regeringen Utfall Den enskilt största avvikelsen för både regeringen och ESV gällde utgifterna för migration ESV Regeringen Utfall Utgifterna för sjukförsäkringsområdet överskattades av både ESV och regeringen vid samtliga prognostillfällen. De största överskattningarna gjordes vid det första prognostillfället, med 9 respektive 11 miljarder kronor. Därefter har prognoserna kontinuerligt sänkts. Orsaken till överskattningen har främst varit att uttaget av sjukpenning- EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

20 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE dagar har blivit lägre än beräknat, vilket bland annat är en effekt av Försäkringskassans arbete med att stärka handläggningen. Diagram 24. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv ESV:s och regeringens prognoser för statsskuldsräntor och Riksgäldens nettoutlåning, det vill säga utgifter på budgeten som inte omfattas av utgiftstaket, överskattades vid samtliga tillfällen. Diagram 26. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall 10 ESV Regeringen Utfall Utgifterna för arbetsmarknadsområdet överskattades av både ESV och regeringen vid de tre första tillfällena. Därefter låg vår prognos i linje med utfallet medan regeringen fortsatte att överskatta utgifterna vid de resterande två prognostillfällena. Orsaken till överskattningarna var framför allt att antalet personer som deltog i arbetsmarknadspolitiska program med anställningsstöd samt i lönebidragsanställningar överskattades. Diagram 25. Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen Överskattningarna av statsskuldsräntorna var något mindre i våra prognoser än i regeringens. Den främsta förklaringen till överskattningarna, som var störst inledningsvis, var att räntenivåerna blev mycket lägre än väntat. En bidragande orsak var också att statskulden utvecklades mer gynnsamt än prognostiserat. Diagram 27. Riksgäldens nettoutlåning 10 ESV Regeringen Utfall BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall ESV Regeringen Utfall Både vi och regeringen överskattade EU-avgiften kraftigt vid de två första tillfällena. Båda sänkte sedan sina prognoser hösten 20 då det stod klart att återbetalningen av retroaktiva rabatter för inte skulle göras 20 utan först under 20. ESV:s prognoser under 20 låg i linje med utfallet medan regeringen först överskattade och sedan underskattade utgifterna BP VÅP BP VÅP BP 18 Utfall ESV Regeringen Utfall När det gäller Riksgäldens nettoutlåning var den genomsnittliga överskattningen för båda cirka 11 miljarder kronor. Avvikelsen berodde främst på att Irland i slutet av 20 tidigarelade återbetalningen av sitt lån från Sverige på drygt 5 miljarder kronor. Överskattningen berodde också på att lånebehovet för Trafikverket och affärsverket Svenska kraftnät blev lägre än väntat och på att Exportkreditnämnden ökade sin kontobehållning hos Riksgälden EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

21 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE Sammanställning av jämförelsen I tabell 6 nedan visas i sammandrag ESV:s och regeringens avvikelser för statens budget från hösten 20 till utfallet. I tabell 7 visas offentliga sektorns totala skatteintäkter och totala inkomster på statens budget i nivåer vid de olika prognoserna under motsvarande period. Anledningen till att vi inte visar avvikelser för intäkterna är att utfallet blir definitivt först under våren Tabell 9 visar avvikelserna jämfört med utfallet för samtliga utgiftsområden exklusive räntor. Tabell 7. Statens budget i sammandrag Avvikelse ESV Avvikelse Regeringen Apr- Apr- BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall 2/9 6/4 6/9 6/4 6/9 21/9 13/4 20/9 18/4 20/9 20 Totala inkomster -69,5-41,9-38,8-34,7-5,1-43,3,7-21,7-29,6-13, Statens skatteinkomster -75,8-45,1-39,4-34,5-6,2-60,3 5,8-26,2-35,4-21, Övriga inkomster 6,3 3,2 0,6-0,2 1,1,0 9,9 4,5 5,8 7,1-49 varav försäljningsinkomster 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 0 Totala utgifter 12,9 23,8 21,9 26,0 20,7 26,3 48,8 32,8 30,0 23,9 940 Utgiftsområden exkl. räntor -6,0,1 13,9 6,4 6,0 8,5 32,3,6 12,2 6,7 930 Statsskuldräntor m.m. 8,6 1,6 2,0 2,0 0,7 9,7 4,1 5,8 3,0 1,1 11 Riksgäldskontorets nettoutlåning 12,1 7,9 7,7 12,9 11,7 9,9 14,2 11,2 10,0 11,3-3 Kassamässig korrigering -1,8-1,8-1,8 4,6 2,3-1,8-1,8-1,8 4,8 4,8 2 Budgetsaldo -82,4-65,7-60,7-60,6-25,8-69,6-33,1-54,4-59,6-37,7 62 Avvikelse = prog. minus utfall. ESV:s närmast föreg. prognos har justerats för förslag i: BP 20, VÅP 20, BP 20, VÄB 20 och HÄB 20. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

22 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE Tabell 9. Totala skatteintäkter och totala inkomster på statens budget Prognos ESV Prognos Regeringen Apr- Apr- Apr-18 BP VÅP BP VÅP BP18 VÅP18 2/9 2/9 6/4 6/9 6/4 6/9 5/4 21/9 13/4 20/9 18/4 20/9 Skatt på arbete Direkta skatter på arbete Indirekta skatter på arbete Skatt på kapital Skatt på kapital, hushåll Skatt på företagsvinster Övriga skatter på kapital Skatt på konsumtion och insatsvaror Mervärdesskatt Punktskatter Restförda och övriga skatter Totala skatteintäkter Avgår EU-skatter Offentliga sektorns skatteintäkter Avgår skatter till andra sektorer Kommunala skatter Avgifter till ÅP-systemet Statens skatteintäkter Periodiseringar Övriga inkomster Totala inkomster Anm.: ESV:s närmast föregående prognos har justerats för förslag i BP 20, VÅP 20 och BP EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

23 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE Tabell 10. Utgiftsområden exklusive ränteutgifter Avvikelse ESV Avvikelse Regeringen Apr- Apr- BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall Utgiftsområde 2/9 6/4 6/9 6/4 6/9 21/9 13/4 20/9 18/4 20/ Rikets styrelse -0,5-0,5-0,2-0,1-0,1-0,5-0,5-0,1 0,2 0, Samhällsekonomi och finansförvaltning -0,2 0,0 0,0 0,1 0,1-0,2-0,3 0,0 0,1 0,1 3 Skatt, tull och exekution -0,1 0,0-0,1 0,1 0,1-0,1-0,1 0,0-0,1 0, Rättsväsendet -1,4-0,9-0,8 0,2 0,4-1,9-1,8-1,6-0,1 0, Internationell samverkan -0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1 2 6 Försvar och samhällets krisberedskap -0,2-0,3-0,3 0,3 0,2-0,2-0,1-0,1-1,2-0, Internationellt bistånd -0,7-6,3-2,1-0,5-0,3-0,4-6,7-1,7-0,4 0, Migration -21,6 1,6-5,4-4,3-2,3-24,2 7,9-7,5-5,0-1, Hälsovård, sjukvård och social omsorg 0,0-0,7 0,3 0,0 1,4 0,7 0,1 1,1 2,1 1, Ekonomisk trygghet vid sjukdom o funktionsnedsättn. 9,0 7,7 4,1 2,9 1,9 11,1 8,5 5,2 2,6 1, Ekonomisk trygghet vid ålderdom -0,3-0,2 0,0 0,1 0,0-0,3-0,2 0,1 0,1 0, Ekonomisk trygghet för familjer och barn 1,1 0,7 0,7 0,5-0,6 1,4 0,7 0,8 0,6-0, Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 1,3 2,4 6,6 2,3 0,9 4,4 5,1 8,7 3,9 2, Arbetsmarknad och arbetsliv 5,7 3,3 3,1 0,3 0,2 8,5 7,3 4,1 2,1 0,7 72 Studiestöd 0,8 0,5 0,6 0,4 0,3 2,2 1,7 2,8 0,7 0,6 20 Utbildning och universitetsforskning -0,9-0,9-1,0 0,3 0,0 0,9 1,3 1,3-0,1-0,2 71 Kultur, medier, trossamfund och fritid -0,4-0,4 0,0 0,0 0,0-0,4-0,4 0,0-0,1-0, Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 1,8 1,8 1,8 0,5 0,2 2,9 3,4 3,0 1,2 0, Regional tillväxt 0,3 0,6 0,6 0,5 0,2 0,8 0,8 0,8 0,6 0, Allmän miljö- och naturvård -1,6-0,2 0,1 0,1 0,5-0,4-0,2 0,6 0,8 0, Energi -0,4-0,2-0,1-0,1 0,1-0,2-0,2-0,1-0,1 0, Kommunikationer 3,1 4,2 3,7 1,9 1,4 1,9 1,7 1,8 2,0 2, Areella näringar, landsbygd och livsmedel -0,7 0,3-0,2 0,4 0,7-0,4 0,2 0,0-0,1 0,5 24 Näringsliv -0,7-0,7 0,0 0,0 0,4-0,6-0,5 0,0 0,0 0, Allmänna bidrag till kommuner -10,5-10,5 0,0 0,0 0,0-10,5-10,5 0,0-0,1-0, Avgiften till Europeiska unionen 11,1 14,9 2,4 0,6 0,0 13,4 13,4 5,4 2,4-2,7 24 Förändring av anslagsbehållningar 1 0,7 1,6 7,0 Summa utgiftsområden exklusive räntor (UO 26) -6,0,1 13,9 6,4 6,0 8,5 32,3,6 12,2 6,7 930 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. ESV:s närmast föregående prognos har justerats för förslag i BP 20, VÅP 20, BP 20, VÄB 20 och HÄB Denna post ingår endast vid budgetering (BP, VÅP och BP) och utgör det beräknade nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från tidigare år och sparade medel från aktuellt år. Summan av utgiftsområdena och denna post utgör i dessa fall en prognos på årets totala utgifter. I utfall och prognoser (övriga kolumner) finns ingen separat post Förändring av anslagsbehållningar. Förändringen ingår i redovisningen per utgiftsområde. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

24 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE 2.3 Prognoser avseende 20 för det finansiella sparandet och skatterna När prognosutvärderingen lämnas i maj året efter inkomståret finns inget utfall för de periodiserade skatterna. Utfallet för det finansiella sparandet är därmed också preliminärt. Det definitiva utfallet för skatteintäkterna blir klart i samband med den årliga inkomsttaxeringen i december året efter inkomståret. Det definitiva utfallet för det finansiella sparandet presenteras under våren det andra året efter inkomståret. I detta avsnitt redovisas därför de diagram som fanns med över det finansiella sparandet i prognosutvärderingen för 20 men nu med det definitiva utfallet inlagt. Vad gäller skatteintäkterna finns det inte något preliminärt utfall med i diagrammet. Diagrammet från utvärderingen för 20 är i stället förlängt med de prognoser som gjordes under våren och hösten 20. Dessutom visas utfallet. Vi kommenterar här endast de prognoser som gjordes under 20. Diagram 28. Finansiellt sparande 20 statliga prognosmakare Finansiellt sparande i offentlig sektor, % av BNP Procent 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6 BP VÅP BP VÅP BP Utfall ESV Regeringen KI Riksbanken Prel. utfall Def. utfall Procent 1,6 Diagram 29. Finansiellt sparande 20 banker Finansiellt sparande i offentlig sektor, % av BNP Procent 1,6 1,2 0,8 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6 Procent 1,6 1,2 0,8 Större sparande i det definitiva utfallet Det preliminära utfallet för 20, som presenterades under våren 20, visade på ett finansiellt sparande i den offentliga sektorn på 0,9 procent av BNP. Det definitiva utfallet blev sedan 1,2 procent. Diagram 28 och 29 visar prognoserna samt preliminärt och definitivt utfall för 20. 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6 BP VÅP BP VÅP BP Utfall Nordea SEB Swedbank Prel. Utfall Def. Utfall 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6 22 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018

25 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSMAKARE och något högre skatteintäkter Enligt utfallet för 20 blev de totala skatteintäkterna mellan 20 miljarder kronor högre än de prognoser som ESV och regeringen redovisade våren 20. ESV:s prognos låg närmare utfallet än regeringens. Under hösten 20 reviderade båda upp prognosen och låg då ungefär lika nära utfallet. Både ESV och regeringen underskattade våren 20 skatt på kapital. På hösten reviderades kapitalskatterna upp av både ESV och regeringen och prognosen låg då närmare utfallet. Både ESV:s och regeringens prognoser för skatt på arbete och skatt på konsumtion våren 20 var i nivå med utfallet. Diagram 32. Skatt på kapital BP VÅP BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen Utfall Diagram 30. Totala skatteintäkter Diagram 33. Skatt på konsumtion BP VÅP BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen Utfall BP VÅP BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen Utfall 500 Diagram 31. Skatt på arbete BP VÅP BP VÅP BP VÅP BP18 Utfall ESV Regeringen Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

26

27 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 20 3 Analys av ESV:s prognosförändringar från september 20 BNP underskattades generellt för 20. Dels missbedömdes styrkan i konjunkturen och dels hur mycket lediga resurser som fanns i ekonomin 20. Budgetens intäkter underskattades under hela perioden, främst till följd av att hushållens kapitalskatter blev högre, men även på grund av beslut om skattehöjningar och högre momsinkomster. Utgifterna underskattades inledningsvis, men från senhösten 20 överskattades de. Detta var initialt en effekt av det kraftigt ökande antalet asylsökande men även beslut om utgiftshöjningar i budgeten för 20. Skärpningar på migrationsområdet medförde därefter sänkta migrationsutgifter medan nya beslut successivt höjde utgifterna. Generellt överskattades utgifterna för sjukpenning och inom arbetsmarknadsområdet samt för EUavgiften. 3.1 Makroekonomin Hur makroekonomin utvecklas har stor betydelse för de offentliga finanserna. ESV:s bedömningar av makroekonomin sätter därför stort avtryck i prognoserna på den offentliga sektorns inkomster och utgifter. På inkomstsidan är prognosen för lönesumman avgörande för intäkterna från skatt på arbete. Hushållens och den offentliga sektorns konsumtions- och investeringsutgifter styr momsintäkterna medan driftsöverskottet i företagssektorn är en viktig faktor för prognosen på bolagsskatten. KPI-inflationen påverkar både uppräkningen av skatteskalor och transfereringar. Arbetslösheten har direkt inverkan på kostnaderna för arbetsmarknad och arbetsliv. Växelkursen påverkar EU-avgiften och både växelkurser och räntenivåer har stor betydelse för statsskuldsräntorna. Största prognosfelen för BNP-tillväxten var underskattningar i prognoser gjorda 20 Nuvarande utfall visar på en BNP-tillväxt om 2,4 procent Samtliga prognoser gjorda från och med september 20 till december 20 var tydliga underskattningar. BNP-tillväxten uppskattades i dessa prognoser till 1,7 2,1 procent. De största prognosfelen under denna period uppgick därmed till 0,7 procentenheter. Prognoserna från 20, där BNP-prognosen succesivt reviderades upp, var mestadels överskattningar. Dessa prognosfel var dock mindre än de underskattningar som gjordes i tidigare prognoser. Likaså var prognosfelet för hushållens konsumtion nästan uteslutande underskattningar. Den offentliga konsumtionen överskattades dock oftast. Migrationens effekter på de kommunala konsumtionsutgifterna överskattades i flertalet prognoser. Sammantaget bottnade den återkommande underskattningen av BNP-tillväxten i en underskattning av tillväxten i inhemsk efterfrågan. Diagram 34. BNP-tillväxten 20 De största revideringarna av prognosen för BNP-tillväxten 20 skedde i april 20, när prognosen sänktes, och i april 20, när prognosen höjdes. Nedrevideringen i april 20 kom i samband med att BNP-tillväxten för 20 och 20 reviderades upp betydligt. Samtidigt sänktes ESV:s bedömning av potentiell BNP 20 (liksom potentiell sysselsättning, se nedan). Att konjunkturläget vid 7 Här avses faktisk BNP i fasta priser, till skillnad från i avsnitt 1, där kalenderkorrigerade BNP istället beskrivs. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ

28 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 20 ingången av 20 bedömdes bli starkare var ett motiv till den nedreviderade BNP-tillväxten. Den upprevidering av BNP-tillväxten som gjordes i april 20 hängde samman med dels starkare BNP-utfall. Framför allt reviderades BNP-tillväxten upp på basis av en markant höjning av exportprognosen. Sett över samtliga prognostillfällen reviderades prognoserna för investeringar respektive import och export mest. Prognosen för hushållens konsumtion var istället den del av försörjningsbalansen som kännetecknades av små revideringar. Sysselsättningen och lönesumman underskattades Precis som för BNP-tillväxten underskattades den totala sysselsättningen. Såväl antalet sysselsatta som antalet arbetade timmar underskattades vid samtliga prognostillfällen. Dessa prognosfel var tämligen stora, speciellt till och med 20. Underskattningen av sysselsättningen krympte tydligt i de tre sista prognoserna 20. Diagram 35. Arbetade timmar och lönesumman Givet det höga resursutnyttjandet präglades prognoser för produktion och sysselsättning av svårigheten att bedöma potentialen för ytterligare uppgång, i vilken grad utbudsrestriktioner skulle begränsa fortsatt tillväxt. Inte minst analysen av arbetsmarknaden präglades av sådana överväganden. Att sysselsättningen underskattades förklaras delvis av bedömningar om att tilltagande matchningsproblem skulle bromsa tillväxten. Bedömningar om utbudsrestriktioner fick även konsekvenser för pris- och löneprognoserna. Att sysselsättningspotentialen underskattades vilket är vår nuvarande tolkning är en delförklaring till att uppgången i priser och löner överskattades. De största revideringarna i prognosen för antalet arbetade timmar gjordes 20, framför allt i prognoserna gjorda i april, juni och september. I april skedde en stor upprevidering, vilken hängde samman med dels högre utfall, dels den uppreviderade BNP-tillväxten. I juni reviderades prognosen för antalet arbetade timmar åter upp, framför allt på basis av ett starkt utfall för första kvartalet. En stor nedrevidering följde i september. Detta hängde i hög grad ihop med utfall som vittnade om en oväntat svag utveckling under det första halvåret. Med undantag för den första prognosen, underskattades oftast arbetslösheten. Denna underskattning krympte dock med tiden och prognosfelen var från och med december 20 små. Att både sysselsättningen och arbetslösheten samtidigt underskattades i flera prognoser bottnade i en underskattning av arbetskraften. För lönesumman gjordes tidigt de största prognosfelen, i form av underskattningar, i likhet med prognoserna för BNP och sysselsättning. Prognosfelet sjönk under 20 och de två sista prognoserna prickade slutligen rätt. Initialt underskattades inflationen medan marknadsräntorna överskattades KPIF-inflationen 20 landade på 2,0 procent. Medan prognoserna som gjordes hösten 20 träffade rätt, var samtliga föregående prognoser underskattningar. Störst prognosfel gjordes i slutet av 20. En faktor bakom den underskattade inflationen är energipriserna. En tendens att underskatta dessa syns i prognoserna, vilka har baserats på ett lägre råoljepris. Den största prognosrevideringen av KPIF-inflationen skedde i september 20. Revideringen var i hög grad utfallsrelaterad. Initialt räknade ESV med att såväl korta som långa marknadsräntor skulle ligga betydligt högre än vad som blev fallet. Vi räknade inte med att reporäntan skulle förbli så låg som den faktiskt blev, inte heller att penningpolitiken i andra valutaområden skulle vara lika expansiv som den blev. Reporäntan var -0,50 procent under hela året 20 och 26 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 9 MAJ 2018