PM - Offentlig Privat Samverkan (OPS) E4 Sundsvall Länsstyrelsen Västernorrland 2007-03-18 (Vidareutveckling av länsstyrelsens PM daterad 2003-11-17 Finansiering av E4 Syd Sundsvall genom partnerskap med privata näringslivet)
INNEHÅLLSFÖRTECKNING UTGÅNGSPUNKT... 3 BAKGRUND... 3 PLANERINGSLÄGE... 4 MOTIV FÖR ATT STARTA 2009... 4 OFFENTLIG PRIVAT SAMVERKAN - OPS... 4 Tidigare genomförande... 5 Lägre kostnader och rätt byggkvalitet... 5 Ansvarsfördelning... 5 Ersättning... 5 Förutsägbarhet... 6 Beräkningsexempel... 6 ÖVERVÄGANDEN GÄLLANDE VÄGAVGIFTER... 6 BILAGOR BILAGA 1 Kartor över E4 Sundsvall... 8 BILAGA 2 Exempel på riskfördelning av vissa ingående ansvarsområden... 9
Utgångspunkt Länsstyrelsen tog under 2003 initiativ till att pröva alternativ till traditionell anslagsfinansiering genom sk offentligt privat samverkan för att genomföra E4 Sundsvall. Förslaget presenterades vid Västernorrlands uppvaktning hos den dåvarande regeringen. Genom offentligt privat samverkan skulle den totala kostnaden pressas, tid sparas och staten skulle inte heller belastas direkt av en omfattande finansiering. Den nya regeringen har väkt frågan om möjligheterna att genomföra E4 Sundsvall. I detta PM finns en modell utarbetad som bygger på erfarenheter från våra grannländer samt på samtal med byggföretag som gjort liknande projekt internationellt. Materialet överlämnas till regeringskansliet med kopia till vägverket som underlag för den fortsatta beredningen av framtida vägåtgärder i den nationella väghållningsplanen. Bakgrund E4 är Sveriges viktigaste väg för personoch godstrafik. E4 binder samman Norrland med Stockholm, södra Sverige och vidare mot Europa. Dagens E4 genom Sundsvall har mycket trafik och stora brister, vilket innebär att den är en besvärlig flaskhals. Ett genomförande skulle innebära färre olyckor, bättre miljö, kortare restider och ökad tillväxt. Avsnittet vid Sundsvall har trafikmängder på närmare 30 000 fordon per dygn vilket inget annat avsnitt norr om Uppsala har. E4 Sundsvall har en låg vägstandard längs i stort sett hela den två mil långa sträckan och hastigheten är nedsatt till 50- eller 70 km/timme. E4 sundsvall har dåliga siktförhållanden och 11 stycken korsningar med signalreglering, 40 stycken väganslutningar och 25-tal fastighetsutfarter. Detta resulterar i ett stort olycksutfall med svåra skador som följd. Vägavsnittet är ett av Sveriges mest olyckdrabbade. För närvarande går lastbilar med tungt och farligt gods genom Sundsvalls centrum. I Sundsvalls centrala delar överskrids miljökvalitetsnormerna eftersom delar av den naturliga ventilationen tidvis pga stadens topografi - är mycket dålig. Den dåliga luftkvalitén innebär hälsorisker för de personer som uppehåller sig i de centrala delarna. Flera olika åtgärder har genomförts för att förbättra luften, men en slutlig lösning kan inte åstadkommas utan att E4 trafiken samt stora delar av den regionala trafiken lyfts ut från centrala Sundsvall. E4 Sundsvall har en viktig funktion nationellt, regionalt och lokalt och projektet ger människor bättre tillgång till arbete, utbildning och nöje. Den nuvarande E4:an går idag genom de centrala delarna av Sundsvall och innebär en barriär mellan stenstaden och Sundsvallsfjärden för människorna och låsta förutsättningar för staden att stärka stadsmiljön och utveckla stadens attraktivitet. Projektet är nyckeln till att skapa utveckling. Projektet är av vägverket kostnadsberäknat till ca 2 miljarder kronor (2004 års prisnivå) och har en god samhällsekonomisk lönsamhet med en nettonuvärdeskvot på 0,9. Det innebär att varje investerad krona ger dubbel utdelning till samhället i form av minskade restider och förbättrad trafiksäkerhet med ett 50-tal färre dödade och svårt skadade personer under en tio års period. 3
Planeringsläge I mer än fyrtio år har en ny dragning av E4 genom Sundsvall diskuterats och utretts. Under 2001 färdigställdes en vägutredning och vägverket, länsstyrelsen och Sundsvalls kommun enades om att förorda en ny sträckning enligt vägutredningens alternativ B med en bro över Sundsvallsfjärden. E4 kommer att utformas som en fyrfältig väg med planskilda korsningar. Projektets byggtid beräknas uppgå till ca fyra år. Sedan den 19 mars 2002 ligger projektet hos regeringen för beslut om tillåtlighet enligt miljöbalken. En av de frågor som kan ha bromsat regeringens beslut är en intressekonflikt i södra delen där vägkorridoren går genom ett kulturmiljöområde av riksintresse. Under vintern 2007 har en lösning tagits fram där en 500 meter lång sträcka av vägkorridoren flyttas 70-80 meter i sidled. Riksantikvarieämbetet, Vägverket och länsstyrelsen gör nu bedömningen att kulturområdets kvaliteter både kan skyddas, utvecklas och tillgängliggöras. Därmed är det möjligt för regeringen att ta beslut om tillåtlighet för E4 Sundsvall. Erhålles ett sådant regeringsbeslut i sommar så bedömer vägverket i vårt samråd att byggstart kan ske hösten 2009. Motiv för att starta 2009 De goda samhällsekonomiska effekterna i form av ökad tillgänglighet, förbättrad trafiksäkerhet och bättre luftmiljö gör det angeläget att kunna genomföra projektet så fort som möjligt. Den årliga nyttan av investeringen är enligt vägverket beräknad till ca 160 miljoner kronor (2004). Till detta ska läggas de effekter som inte låter sig beräknas med de modeller som vägverket har att tillgå. En av de effekter som inte beräknats är de samordningseffekter som erhålls om projektet koordineras med utbyggnaden av järnvägen längs Botniabanestråket. Mellan 1000 och 1500 personer har rekryterats och utbildats för att klara arbetskraftbehovet för Botniabanan. Tyngdpunkten sysselsättningsmässigt för dessa två järnvägsprojekt ligger under åren 2004-2007, men projekten kommer att pågå till och med 2010. För att bereda fortsatt sysselsättning inom regionen och ta tillvara den kompetens som byggs upp är en samordning med E4 Sundsvall önskvärd. På så sätt kan samhällets totala kostnader begränsas. Detta motiverar en byggstart 2009. Offentlig Privat Samverkan - OPS Samverkan mellan privata och offentliga aktörer har förekommit länge som samarbetsform internationellt, med goda erfarenheter av bland annat av ökad effektivitet. Nu har även våra nordiska grannländer Norge och Finland börjat tillämpa detta. Sverige bör kunna följa. Vid våra sonderingar har vi funnit ett intresse från väl etablerade byggföretag att pröva modellen i Sverige. I ett samverkansprojekt upphandlar den offentliga aktören vid ett och samma tillfälle projektering, finansiering, byggande, drift och underhåll av ett projektbolag under en tidsperiod på mellan 15 och 35 år. Målet är att investeringsbeloppet har amorterats under perioden. Det handlar alltså om ett professionellt och affärsmässigt samarbete där den offentliga uppdragsgivaren har beslutanderätten över projektets inriktning och omfattning. Den offentliga aktören bestämmer olika funktions- och kvalitetskrav och inom dessa ramar får projektbolaget ansvara för detaljplanering och genomförande. 4
Studeras internationella partnerskap förekommer några olika betalningssätt, bland annat brukarbetalning med tullsystem, ersättning med offentliga budgetmedel för den tjänst som tillhandahålls eller en kombination av båda. Ersättning från offentliga budgetmedel sker lämpligen utifrån det faktiska nyttjandet av tjänsten i kombination med incitament för uppfyllelse av de transportpolitiska målen såsom till exempel en ökad grad av trafiksäkerhet. Fördelarna med offentlig privat samverkan kan sammanfattas på följande sätt: Tidigare genomförande genom att mängden tillgängliga medel ökar Lägre kostnader genom tydligt livscykelperspektiv och en effektiv ansvarsfördelning Förutsägbarhet genom att färdigställande tid är väl känd från början och ersättningen är en fast kostnad. Rätt byggkvalitet pga ökad hänsyn till drift- och underhållskostnader Tidigare genomförande Att genomföra verksamhet i en samverkansmodell som OPS underlättar genomförande i tid och inom budget. Om privat finansiering används kan projekt komma igång tidigare. Statens får kostnader först då anläggningen tas i bruk. OPS erbjuder den offentliga sektorn nya möjligheter att lösa uppgifter som kräver långsiktiga investeringar. På så sätt erhåller samhället de nyttor som är kopplade till projektet exempelvis trafikolyckor och minskade restider, tidigare än vad som annars är möjligt. Lägre kostnader och rätt byggkvalitet Projektbolaget kommer att beräkna en förtjänst för sina prestationer, vilket i-ochför-sig leder till fördyring, men genom att projektbolaget också får ansvaret för drift och underhåll så får projektbolaget också ett tydligt incitament att se till de mest effektiva och kostnadsbesparande lösningarna under en betydande del av anläggningens livstid. Effektivitetsvinsterna kan därmed överstiga förtjänsten och de ökade finansierings- och utvecklingskostnaderna, vilket leder till reducerade livstidskostnader. Det innebär att projektbolaget genomför förändringar och justeringar för att optimera kostnader för utförande och kostnader för framtida drift och underhåll. Det handlar till exempel om materialval, lösningar för konstbyggnader, grundläggningar och så vidare. Ansvarsfördelning Myndigheten specialiserar sig på att formulera användarnas behov, upphandla och ställa krav. Företaget utnyttjar sin kompetens inom projektledning, planering, byggande, drift och underhåll. Ansvarsfördelningen mellan staten och den privata aktören definieras i ett avtal, vilket innebär att respektive risk förs till den part som bäst kan hantera och påverka risken. Det ger totalt sett effektivitetsvinster med lägre bygg- och driftskostnader. Ansvarsfördelning skiljer med andra ord från traditionella projekt där det är den offentliga aktören som i står för huvuddelen av ansvaret och de risker som är kopplat därtill, se figur nedan. Exempel på fördelning av ansvarsområden redovisas i bilaga 2 Ersättning Enligt vårt förslag så upphandlar staten ett privat projektbolag som får ansvara för finansiering, projektering, byggande, samt drift och underhåll under en period på exempelvis 25 år. Vi förordar att staten svarar för ersättningen till projektbolaget 5
lämpligen i form av en årlig fast ersättning som baseras på vägens tillgänglighet och kvalitet. Huvudelementet i ersättningsmodellen är att vägen är öppen för trafik, fullt tillgänglig och framkomlig. Olika funktionskrav ställs på jämnhet, snö- och isfri körbana, luftkvalitet i tunnel, osv. I de fall då vägen inte uppfyller uppsatta funktionskrav anses vägen som ej tillgänglig för trafik. Därutöver kan ersättning ske för exempelvis en högre säkerhetsstandard jämfört med andra liknande vägar. Ersättning för ökad säkerhetsnivå och ökad trafikbelastning sker som tilläggsbetalningar utöver basbeloppet. Avtalsperiodens längd påverkar dels kapitalkostnaden per år, dels kapitalkostnaden för hela avtalsperioden. Med en längre avtalsperiod blir den årliga kapitalkostnaden lägre, men den totala kapitalkostnaden ökar istället. En betalningsprofil styr lämpligen basbeloppens årliga storlek under driftperioden. Förslagsvis används en jämn betalningsprofil, med samma årliga belopp. För att uppnå projektets målsättning föreslås att ersättningsmodellen baseras på följande fyra huvudelement: 1. Fast ersättning för att vägen är tillgänglig och uppfyller specificerade kvalitetskrav. Indexeras inte med inflation 2. Indexerad ersättning för löpande drift och underhåll 3. Bonus om vägen exempelvis har en högre säkerhet än förväntat 4. Särskild ersättning om vägen trafikeras mer än förväntat Förutsägbarhet Ansvarsfördelningen innebär att det är projektbolaget inte staten som ansvarar för att byggtider och kostnader hålls. Eftersom projektbolaget inte får någon som helst ersättning förrän anläggningen står klar och kan tas i bruk, fungerar det som ett tungt incitament för ett färdigställande i tid. Upplägget innebär att staten slipper stå för risken med förseningar och fördyringar som annars är vanligt förekommande. Staten vet alltså redan från start när anläggen står klar och vilka de framtida kostnaderna är. Beräkningsexempel Nivån på ersättningen i detta exempel är grovt uppskattade utifrån en anläggningskostnad på 1900 miljoner kronor (2004). Vid ett verkligt genomförande kommer anbud att inhämtas på de årliga kapital, drift och underhållskostnaderna. Det blir slutligen en förhandlingsfråga mellan stat och anbudsgivarna. Betalning sker från det att vägen öppnas för trafik. Med planerad byggstart 2009 och med fyra år byggtid startar statens ersättningar under 2013. Kapitalkostnad: (fast ersättning) Drift, underhåll, adm (indexeras med inflation) Eventuell bonus 135 mkr/år 18 mkr/år 2 mkr/år I detta exempel så uppgår alltså ersättningen från staten i genomsnitt till 153-155 mkr. Överväganden gällande vägavgifter Internationellt så förekommer vägavgifter som del av OPS-modellen. I exempelvis Chile finns ett vägprojekt där projektbolagets samtliga kostnader, täcks av vägavgifter och där staten inte ger någon övrig ersättning. Frankrike är ett EU-land där motsvarande ordning tillämpas (motorvägar i regel helt privatfinansierade). I Norge har man prövat modeller där vägavgifter täcker 6
10% av kapitalkostnaden och resten med ersättning från staten. En modell där projektbolaget ska täcka en viss andel av sina kostnader med vägavgifter innebär en risk kopplat till förändringar i trafikvolymen. Exempelvis så kan en framtida utbyggnad av parallella vägar eller järnvägar direkt påverka trafikvolymerna och därigenom den nivå på ersättning som är möjlig för projektbolaget att erhålla. För projektbolaget innebär detta en stor risk vilket medför krav på högre premier eller alternativt styrande avtal som hindrar en framtida utbyggnad av en konkurrerande infrastruktur eller andra typer av trafikstyrande åtgärder under en lång tidsperiod. I Västernorrlands län pågår en omfattande utbyggnad av järnvägen mellan Sundsvall och Umeå för persontrafik och gods. Även för delen söder om Sundsvall planeras större insatser för ökad kapacitet och minskade restider. Den framtidsvision som länet strävar efter, med större arbetsmarknadsregioner kräver insatser under åtskilliga år framöver. Vi ser det som olyckligt om möjligheten att fortsätta utveckla järnvägen skulle begränsas för att vägavgifter ska utgöra en del av OPS-lösningen. Vi ser hellre en modell som vi beskrivit ovan med årliga fasta ersättningar från staten. Men vägavgifter för E4 Sundsvall blir olyckligt även av andra skäl. Vägavgifter har alltid en viss avledningseffekt på trafiken genom att en del av trafiken hellre väljer en annan resväg än att betala avgiften. För Sundsvalls del innebär det att en viss andel av trafiken - som utan avgifter skulle välja ny E4 - istället väljer den befintliga E4:an genom centrum. En målsättning med E4 Sundsvall har varit att hitta den vägdragning som inte bara täcker genomfartstrafikens behov, utan också fångar upp en så stor andel av den regionala trafiken som möjligt. Detta för att förbättra luftmiljön, minska barriären mellan stenstaden och Sundsvallsfjärden, samt förbättrad trafiksäkerhet. En modell med vägavgifter är mot denna bakgrund inte lämplig, eftersom den går stick i stäv med målsättningen för projektet. Av de nära 30 000 fordon per dygn som använder befintlig E4 beräknas ca 11 000 fordon använda den tänkta nya E4 bron förutsatt att inga avgifter används. En uppskattning från 2003 som vägverket gjort kan avledningseffekten ligga på runt 20%, dvs ca 2200 fordon per dygn. Vid en så pass hög avledning förlorar samhället en stor del av de positiva vinsterna för miljön, trafiksäkerheten och barriären mellan stenstaden och Sundsvallsfjärden. Gerhard Larsson Landshövding 7
BILAGA 1 Kartor över E4 Sundsvall 8
BILAGA 2 Exempel på riskfördelning av vissa ingående ansvarsområden 9
10