Bra luft och hållbar utveckling. Lokala avvägningar och beslut nödvändiga för att klara luftkvalitetsnormerna

Transkript

1 Bra luft och hållbar utveckling Lokala avvägningar och beslut nödvändiga för att klara luftkvalitetsnormerna

2 Sveriges Kommuner och Landsting Stockholm Tfn E-post: Webbplats: Beställningsnummer: 5108 Tryckeri: Xerox-SKL Text: Kerstin Blom Bokliden Form, produktion och omslagsfoto: Björn Hårdstedt Distribution: Tfn , fax ,

3 Förord För att värna och utveckla vår gemensamma livsmiljö krävs samarbete på alla samhällsnivåer. Med ökad grad av komplexitet och höjda ambitionsnivåer ökar också behovet av sektorsövergripande samarbete. Om vi t ex ska uppnå målen om en god luftkvalitet i alla kommuner krävs att koordinerade åtgärder genomförs inom en rad olika sektorer och av samhällsaktörer på alla nivåer. Hjälpmedel för att uppnå detta är miljöbalkens miljökvalitetsnormer och de mätningar som görs för att säkerställa att normerna efterlevs. Kommunerna har ansvaret för att vi har en god bebyggd miljö och en hållbar stads- och tätortsutveckling. Ibland uppstår mål- och intressekonflikter i detta arbete, inte sällan mellan olika lag- och regelverk. Vårt behov av bra luft och en hållbar stads- och tätortsutveckling kan förenas, men det kan bara ske om kommunerna kan besluta vilka avvägningar som ska göras om och när målkonflikter uppstår. I februari 2007 antog styrelserna för Sveriges Kommuner och Landsting detta positionspapper. Här anges kortfattat vad som behöver göras och hur ansvar, mandat och insatser lämpligen fördelas för att befrämja såväl en god miljö som en hållbar stads- och tätortsutveckling. I positionspappret understryks också vikten av att kommunerna får möjlighet att hantera de målkonflikter som ibland uppstår och att ansvarsfrågan för mätning måste lösas regionalt. Om målen ska uppnås räcker det inte med att agera lokalt och nationellt, då krävs också ett aktivt och pådrivande arbete inom ramen för vårt samarbete i EU. Stockholm i maj 2007 Ulf Johansson Avdelningen för tillväxt och samhällsbyggnad Sveriges Kommuner och Landsting

4 Kommunerna måste kunna besluta om avvägningar mellan olika mål för att klara miljökvalitetsnormerna Sveriges Kommuner och Landsting är positivt till högt ställda ambitionsnivåer för vår gemensamma livsmiljö. Gör det möjligt för kommunerna att göra en avvägning mellan olika målkonflikter. Miljökvalitetsnormerna i miljöbalken upplevs ibland som ett hinder för hållbar stads- och tätortsutveckling genom att de kan försvåra utbyggnad i centrala delar av städer och tätorter och riskera stadsutglesning. Det behövs nya strategier för att förena planeringen av bebyggelsen och trafiken i städer och tätorter. Delat ansvar för samhällets parter att säkerställa normerna. Kommunerna har i dag inte rådighet över de åtgärder som måste vidtas för att klara normerna. Staten måste ta ett tydligare ansvar för infrastrukturen liksom näringslivet måste ta ansvar för t. ex fordonsindustrin. En helhetssyn och ett aktivt ansvarstagande från statens sida är en förutsättning för att kommunerna ska kunna ta sin del av ansvaret att klara miljökvalitetsnormerna i tätorter. Ansvarsfrågan för hur mätning ska ske måste lösas regionalt. Det är angeläget att de resurser som behövs för mätning och beräkning används på ett så effektivt sätt som möjligt. En geografisk gräns kan inte vara styrande för var mätning måste ske. Förbunden menar att samverkan över kommungränserna måste vara möjligt även när en norm överskrids och det ska också vara möjligt att i större omfattning än idag göra beräkningar istället för mätningar. Naturvårdsverkets föreskrifter måste därför ändras så att en sådan lösning blir möjlig. Arbeta aktivt och pådrivande inom EU och inför krav samtidigt. De svenska miljökvalitetsnormerna för kvävedioxid bör vara ett riktvärde och inte gränsvärde som de är i dag. Miljöbalken ställer strängare krav än vad EU-lagstiftningen kräver. Det är angeläget när nya miljökvalitetsnormer för luft ska införas i svensk lagstiftning att Sverige inför regelverket samtidigt och i samma omfattning som övriga EU.

5 Kommunernas ansvar Miljökvalitetsnormerna för utomhusluft syftar till att skydda människors hälsa. Det är viktigt att vi har en god luftkvalitet i alla kommuner. Miljökvalitetsnormer har funnits i och med att miljöbalken infördes den 1 januari Nya normer beslutas i EU-direktiv som sedan ska införas i svensk lagstiftning. Kommunerna har skyldighet att vid planläggning, bygglovgivning, tillsyn och övrig tillståndsgivning medverka till att miljökvalitetsnormerna inte överskrids. Varje kommun ska kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls inom kommunen. Om en miljökvalitetsnorm riskerar att överträdas ska ett åtgärdsprogram upprättas. Kommunerna har också ansvar för att skapa en god bebyggd miljö genom plan- och bygglagen. Miljökvalitetsnormerna i miljöbalken med sina absoluta krav står ibland i konflikt med plan- och bygglagens mer avvägande planering. Särskilt vid utveckling och utbyggnad av städernas centrala delar har det blivit konflikter där miljökvalitetsnormerna upplevs som ett hinder för hållbar stadsoch tätortsutveckling med risk för utglesning i stället. Lovvärda detaljkrav i speciallagstiftning innebär att helhetsbilden går förlorad och kan många gånger medföra en suboptimering. Detta kan få till följd att en långsiktigt hållbar planering går förlorad och att nya intressekonflikter byggs upp. Även inom miljöbalkens ram kan olika normer motverka varandra, det kan t.ex. gälla buller och miljökvalitetsnormer för luft. Plan- och bygglagen är en exploaterande avvägningslagstiftning till skillnad från miljöbalken som är ett skyddande och direktverkande regelverk. Lagstiftningarnas grundläggande syfte är olika och medför ibland en målkonflikt i sig. Miljökvalitetsnormernas utformning uppfattas ibland som begränsande då avvägning mellan andra intressen inte kan göras. Luftsituationen i dag Drygt 70 kommuner klarar inte eller riskerar att överskrida miljökvalitetsnormerna för luft. Redan i dag har många kommuner svårt att klara gällande normer för partiklar, PM 10. Regelverket för miljökvalitetsnormerna för partiklar kommer att skärpas år Vidare arbetar kommissioner på att ta fram ett nytt direktiv för luftkvaliteten i städer och tätorter. Beslut är ännu inte fattat och det är troligt att nya bindande gränsvärden kommer att fastställas för väldigt små partiklar, PM 2,5. En förutsättning för att klara bestämmelserna är dock att samtliga medlemsstater vidtar åtgärder för att minska utsläppen så att haltbidragen från långdistanstransporter av PM 2,5 minskar. Här kan nämnas att större delen av de kommuner som ingår i Eurocities inte klarar nuvarande gränsvärden vi i Sverige är således före både i tid och gränsvärde.

6 Cirka 80 procent av kommunerna bör göra mätningar av partiklar, PM 10, enligt Naturvårdsverkets bedömning. Det är dock bara cirka 40 kommuner som under ett eller flera år har gjort mätningar. Dessa mätningar har oftast syftat till att få en översiktlig bild av luftsituationen i kommunerna. Endast tio av landets större kommuner har kontinuerliga mätningar av luft. Skälet till att inte fler kommuner gör kontinuerliga mätningar av luftsituationen beror framför allt på att det är komplicerat och dyrt. Det är därför angeläget att olika simuleringsmodeller utvecklas och blir tillgängliga för kommunerna samt att acceptans för ett sådant arbetssätt finns i regelverket. Den mätnoggrannhet som vi har i Sverige står inte i proportion till invånarantalet om man jämför med övriga EU. Det är heller inte reglerat i något EU-direktiv att antalet mätpunkter måste vara så högt. Ansvarsfördelningen i de fastställda åtgärdsprogrammen I dagsläget finns två fastställda åtgärdsprogram för partiklar och kvävedioxid i Stockholms län och Göteborgsregionen. Fem kommuner (Umeå och Uppsala för kvävedioxid och partiklar, Norrköping för partiklar samt Helsingborg och Malmö för kvävedioxid) har fått i uppdrag att ta fram förslag till åtgärdsprogram varav Uppsalas är fastställt och Umeås är på samråd. Vid fastställande av åtgärdsprogrammen för Stockholms län och Göteborgsregionen har staten inte avsatt ytterligare medel för finansiering av genomförandet av åtgärderna. I de två fastställda åtgärdsprogrammen har insatser, som fanns med i förslaget till åtgärdsprogram för respektive region, som skulle ha genomförts och bekostats av staten inte tagits med i det slutliga åtgärdsprogrammet. En viktig part som kan skapa förutsättningar och bidra till reella förändringar saknas således. För att nå resultat krävs att alla parter tar sitt ansvar. Kommunerna har inte rådighet över alla åtgärder som krävs. Kommunerna kan inte heller tvinga övriga samhällsaktörer som till exempel fordonsindustrin eller infrastukturverken att vidta åtgärder. Kommunerna saknar till exempel möjligheter att kunna reglera dubbdäcksanvändning, införa särskilda miljözoner förutom för tunga fordon eller fatta beslut om trängselavgifter. I de fall åtgärdsprogrammen visar på behov av åtgärder i statlig infrastruktur, som förbifartslösningar för tung trafik på allmänna vägnätet, måste staten också visa att man är beredd att ta sitt ekonomiska ansvar både regionalt och nationellt.

7 Finansieringsprincipen måste gälla fullt ut Det blir fler och fler miljökvalitetsnormer som kräver övervakning. Om en miljökvalitetsnorm överskrids måste kontinuerliga mätningar ske i varje berörd kommun enligt Naturvårdsverkets föreskrifter. Föreskrifterna ger möjlighet till samverkan över kommungränserna, men inte när en norm överskridits. Enligt Naturvårdsverkets beräkningar blir kostnaderna för kommunerna 36 miljoner kronor år 2007, när de nya föreskrifterna följs fullt ut. År 2004 avsatte kommunerna 18 miljoner kronor för luftmätningar. Nya miljökvalitetsnormer för luft med avseende på bl.a. metaller kommer att införas i svensk lagstiftning under Detta innebär på sikt ytterligare kostnader för kommunerna. Enligt finansieringsprincipen ska kommunerna kompenseras ekonomiskt om staten lägger nya arbetsuppgifter på kommunerna. Kommunerna har aldrig blivit kompenserade för kostnaderna för mätning av miljökvalitetsnormerna, inte heller för kostnaderna för att ta fram och vidta åtgärder enligt åtgärdsprogrammen. Exempel där Sverige ställer krav för att uppnå en god luftkvalitet, tidigare och med högre ambitionsnivå än övriga EU: Miljökvalitetsnorm för kvävedioxid i Sverige och i EG-rätt Normtyp Svensk norm EU-norm Timmedelvärde Tidpunkt när normen skall nås 90 µg/m 3 * 1 januari µg/m 3 ** 1 januari 2010 Dygnsmedelvärde 60 µg/m 3 Saknas Tidpunkt när normen skall nås 1 januari 2006 Årsgränsvärde Tidpunkt när normen skall nås 40 µg/m 3 1 januari µg/m 3 1 januari 2010 * Får överskridas 175 ggr/år. ** Får överskridas 18 ggr/år.

8 Bra luft och hållbar utveckling Lokala avvägningar och beslut nödvändiga för att klara luftkvalitetsnormerna I februari 2007 antog styrelserna för Sveriges Kommuner och Landsting ett positionspapper. Här anges kortfattat vad som behöver göras och hur ansvar, mandat och insatser lämpligen fördelas för att befrämja såväl en god miljö som en hållbar stads- och tätortsutveckling. I positionspappret understryks också vikten av att kommunerna får möjlighet att hantera de målkonflikter som ibland uppstår och att ansvarsfrågan för mätning måste lösas regionalt. Om målen ska uppnås räcker det inte med att agera lokalt och nationellt, då krävs också ett aktivt och pådrivande arbete inom ramen för vårt samarbete i EU. Beställningsnummer: Stockholm. Besök: Hornsgatan 20 Tfn: Webbplats: Fler exemplar av denna skrift kan beställas på tfn , fax eller förbundets publikationswebbplats