Revisionsrapport Resursfördelning inom äldreomsorgen, särskilt boende och hemtjänst Söderhamns kommun Oktober 2009 Karin Bohlin 1
Sammanfattning Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentstudier, intervjuer, omsorgstyngdsmätning inom två särskilda boenden samt genomgång av planeringssystem och arbetet inom två av hemtjänstens verksamheter. Former för fördelning av personalresurser Den genomförda mätningen av omsorgstyngd inom särskilt boende ger en ögonblicksbild av hur omsorgstyngd och resurser harmonierar med varandra. Mätningen visar att det vid tillfället för mätningen fanns en hög omsorgstyngd. Inom särskilt boende har förvaltningen ingen metod för att mäta omsorgstyngd i förhållande till resurser. Av granskningen framgår att fördelning av resurser till särskilt boende utgår från tidigare års bemanning och detta är i nuläget inte helt anpassat i förhållande till brukarnas behov. Vår bedömning är att nuvarande modell för fördelning av personalresurser till särskilt boende inte är helt ändamålsenlig eftersom den inte beaktar aktuellt behov hos brukarna. Inom hemtjänsten har förvaltningen metoder för att fördela personalresurserna efter insatsbehov som utgår från biståndshandläggarens bedömning. Bedömningen är att modellen för fördelning är ändamålsenlig och beaktar aktuellt behov hos brukarna. Personalens upplevelse Av granskningen framgår att personalen är nöjda med arbetstidsförläggningen. Det finns enkätstudier som bekräftar att personalen till stor del är nöjda med sin arbetssituation och detta har även framförts vid intervjuerna. Inom särskilt boende lyfte vårdpersonal fram en upplevelse av att det är svårt att nå uppsatta mål på grund av en allt för snäv bemanning. Vår bedömning är att en koppling mellan ekonomiska resultat och aktuell omsorgstyngd kan öka möjligheterna att analysera orsaken till sambandet mellan vårdpersonalens upplevelse och tilldelade resurser. Resursfördelning och nämndens mål Nämndens mål för äldreomsorgen återges i Omvårdnadsnämndens vision, inriktningsmål och delmål 2008-2011. Målen är kända hos enhetscheferna och bland personal ute i verksamheten. Vi har inte kunnat finna att det finns direkt någon koppling mellan resursfördelningen och målen. 1
Innehåll SAMMANFATTNING...1 INNEHÅLL...2 BILAGA 1-3 RESULTAT AV OMSORGSTYNGDSMÄTNING 1. INLEDNING...2 1. INLEDNING...3 1.2 UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA...3 2. METOD OCH AVGRÄNSNINGAR...3 3. RESULTAT AV GRANSKNINGEN...5 3.1 KOPPLING MELLAN MÅL OCH RESURSER...5 3.2 ARBETSTIDSFÖRLÄGGNING...6 3.3 NUVARANDE RESURSFÖRDELNINGSSYSTEM INOM SÄRSKILT BOENDE...6 3.4 MÄTNING AV OMSORGSTYNGD, SÄRSKILT BOENDE...7 3.5 NUVARANDE RESURSFÖRDELNINGSSYSTEM INOM HEMTJÄNST...9 4. REVISIONELL BEDÖMNING...10 4.1 FORMER FÖR FÖRDELNING AV PERSONALRESURSER INOM SÄRSKILT BOENDE...10 4.2 FORMER FÖR FÖRDELNING AV PERSONALRESURSER INOM HEMTJÄNST...11 4.3 PERSONALENS UPPLEVELSER...11 4.4 RESURSFÖRDELNING OCH NÄMNDENS MÅL...12 Bilaga 1-3 Resultat av omsorgstyngdsmätning 2
1. Inledning Revisorerna i Söderhamns kommun har uppdragit åt Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers att genomföra en granskning av resursfördelningen inom äldreomsorgen. Enligt socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd avseende ledningssystem för kvalitet enligt SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2006:11) bör nämnden verka för att ledningssystemet integreras med de befintliga systemen för budget och verksamhetsplanering som nämnden har. I budgeten sätts ekonomiska ramar för verksamheterna och i verksamhetsplanen anges bl.a. vision, mål och insatser. För kvalitetsarbetets trovärdighet är det viktigt att det finns en koppling mellan mål, resurser och befogenheter, och resultat. En väsentlig faktor för hög kvalitet och väl utnyttjade resurser inom äldreomsorgen är att personalresurserna fördelas där de bäst behövs. Kostnaderna inom äldreomsorgen ökar inom flera kommuner i landet liksom kraven att verksamheten ska vara av god kvalitet och bedrivas effektivt. Mycket av diskussionerna handlar om ekonomi, att öka eller minska vårdpersonal inom verksamheten. 1.2 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna vill genomföra en granskning med följande revisionsfrågor Finns metoder/rutiner för att fördela personalresurser efter behov inom äldreomsorgen? Är personalresurserna ändamålsenligt fördelade inom kommunens äldreomsorg? Granskningen omfattar boendena Forsgården och Åsgården samt hemtjänst Norr och Centrum 1. 2. Metod och avgränsningar Granskningen omfattar omsorgstyngdsmätning inom boendena Forsgården med 30 boendeplatser fördelat på avdelningar Gläntan, Forsen, Ängen samt Åsgården med 90 boende där mätning har genomförts på 30 boende inom avdelningarna Backen och Höjden 2. 3
Inom hemtjänsten Centrum 1 och hemtjänst Norr har genomgång av vårdtagare genomförts där enhetschefer, hemtjänstpersonal och verksamhetscontroller redogjort och informerat om planeringssystem och arbetet avseende utförandet av beviljade insatser. Dokumentation om mål har studerats och information om nuvarande modell för att fördela resurser har hämtats in. Intervjuer har genomförts med förvaltningens ledningsgrupp, enhetschefer, sjuksköterska och vårdpersonal inom enheter för granskade boenden och hemtjänstgrupper. De områden som berörts i intervjuerna handlar om arbetsorganisation, styrning, resurser och resursfördelning, uppföljning, ledningsfunktionen samt verksamhetsutveckling. Mätning av omsorgstyngd inom särskilt boende har genomförts med en modell som har utarbetats av Komrev och använts under ett antal år i en lång rad kommuner. I jämförelse med andra modeller uppfattas den som lättarbetad och lättförståelig och kan användas på olika nivåer inom organisationen samt möjliggör enkel och regelbunden uppföljning. För särskilt boende mäts omsorgstyngden i 5 nivåer där varje nivå omsätts till ett antal poäng; 10 poäng, 8 poäng, 6 poäng, 3 poäng och 1 poäng. Parallellt med nivåmätningen studeras bemanning på respektive äldreboende. All omsorgspersonal som arbetar veckans alla dagar och kvällar ingår. Nattpersonal kökspersonal, sjuksköterskor, rehabpersonal (arbetsterapeuter och sjukgymnaster) och chefer ingår inte i antalet årsarbetare. Efter dessa båda moment kopplas omsorgstyngd och antal årsarbetare samman. Härefter ställs dessa tal i relation till riktvärden för hur bemanningen bör vara utifrån aktuell omsorgstyngd. Aktuella riktvärden utgår från vad som visat sig vara en normalfördelning i kommuner som använt sig av Komrevs modell för mätning av omsorgstyngd. Bemanning är dock till största delen fråga om politiska prioriteringar och ambitionsnivå, varför de använda riktvärdena enbart ska ses som jämförelsetal. Bedömningen av omsorgstyngd har genomförts via underlag som lämnats på plats av enhetschef, biträdande enhetschef, vårdpersonal och sjuksköterska inom Åsgården och inom Forsgården av enhetschef och vårdpersonal. 4
3. Resultat av granskningen 3.1 Koppling mellan mål och resurser Nämndens mål för äldreomsorgen återges i omvårdnadsnämndens vision, inriktningsmål och delmål 2008-2011. Av dokumentet framgår att omvårdnadsnämndens vision inom äldre- och handikappomsorg är att medborgarna ska känna trygghet och förtroende och att all personal ska arbeta efter ett individanpassat förhållningssätt. Inriktningsmål för vårdtagare är att de ska känna sig nöjda med den tjänst de får och personalen ska känna sig nöjda med att arbeta inom omvårdnadsnämnden. Målen är kända hos enhetscheferna och bland personal ute i verksamheten. Inom verksamheten lyfter man fram att det finns ett nära samarbete med nämnden. Av dokumentet framgår inte någon direkt koppling mellan mål och resurser. Enhetscheferna känner väl till målen och ledningsgruppen för äldreomsorgen har gått igenom dem. Nedbrytning av nämndens mål på respektive enhet genomförs och det finns en gemensam planering för hur förankring i verksamheten ska genomföras och det framgår av intervjuerna att man arbetar efter samma struktur och gemensamma styrdokument. Vid intervjuerna framkommer att verksamheterna arbetar efter nämndens mål och upprättar verksamhetsplaner där hela personalgrupper deltar inom respektive enhet. Målen följs upp och sammanställs i en gemensam verksamhetsberättelse för kommunens äldre- och handikappomsorg. Vid intervjuerna lyfter man fram att det inom särskilt boende är svårt att till fullo arbeta efter ett individanpassat förhållningssätt på grund av att personalresurserna inte räcker till för att uppnå detta mål. Det framgår också att det finns en oklarhet i att göra jämförelser mellan boendeenheternas verksamhet och resurstilldelning. Inom hemtjänstens verksamhet finns metoder att mäta all tid och hur den används för att nå uppsatta mål. Det sker en ekonomisk uppföljning varje månad inom varje enhet där enhetschef har möjlighet att tillsammans med förvaltningens verksamhetscontroller samråda och analysera den ekonomiska uppföljningen. Det har gjorts en enkätundersökning maj 2009 inom kommunen där det undersökts hur medarbetarna upplever följande områden; vision och mål, delaktighet och inflytande, uppföljning och reflektion, uppskattning - återkoppling, kompetensutveckling och personlig utveckling, trivsel och engagemang, arbetsplatsen samt frågor om medarbetarskap. Av de sammanställda svaren framgår att medarbetare inom omvårdnadsnämnden, jämförelsevis 5
har höga medelvärden som pekar på att personalen till stor del är delaktiga och nöjda med sin arbetsplats. Med stöd av statliga medel och EU projekt har förvaltningen genomfört kompetens höjande insatser inom förvaltningen. 3.2 Arbetstidsförläggning Inom omvårdnadsnämnden arbetar man efter ett lokalt avtal som innebär en flexibel arbetstidsförläggning (FIA). Enligt avtalet är syftet med arbetstidmodellen att samtliga tillsvidareanställda på enheten årligen kan välja tjänstgöringsgrad och att personalen skall kunna påverka när den egna arbetstiden skall förläggas inom ramen för de arbetspass som fastställts på arbetsplatsen. Av avtalet framgår att målsättningen dessutom är att det ska minska behovet av externa vikarier genom att erbjuda uppkomna vakanser till den ordinarie personalstyrkan. I modellen ingår en personlig timbank, där arbetstid och mertid summeras. Timbankens plussaldo kan regleras mot lön eller ledighet. Vid intervju med chefer och vårdpersonal framförs att FIA fungerar väl och att arbetstidsmodellen upplevs som positiv av de flesta inom omvårdnadsförvaltningen. De flesta inom personalgrupperna kan fördela önskad arbetstid på den egna enheten. De svårigheter som lyfts fram är att det kan innebära att den ordinarie tjänstgöringsgraden överstiger den tid som verksamheten är tilldelad. Ordinarie arbetstid används då vid behov av vikarier vilket ibland kan innebära arbete på annan avdelning samt korta arbetspass som kan upplevas negativt inom personalgruppen. Det framgår av intervju att modellen har en fördel som innebär att ingen personal äger egna arbetspass, utan man kan förändra sin bemanning när verksamheten kräver. 3.3 Nuvarande resursfördelningssystem inom särskilt boende Budgeten planeras utifrån en fast årsram som beräknas på timmar och anpassas efter tidigare års bemanning. I samband med budgetplaneringen förs en dialog mellan verksamhetschef, enhetschef och verksamhetscontroller då det finns möjlighet att framföra synpunkter på tilldelade budgetmedel. Vid intervjuer framgår att det är små möjligheter att påverka de resurser som är tilldelad för verksamheten. De besparingsprogram som nämnden har haft till uppdrag att genomföra har bidragit till snäva budgetramar och personalneddragningar inom förvaltningen. 6
Respektive enhet planerar bemanning utifrån tilldelade medel. Arbetspass väljs av personal 4 ggr/år i överenskommelse mellan vårdpersonal och sammanställs av ansvarig personal (samordnare/planerare) som inom varje enhet kontrollerar och fördelar bemanningen så att den motsvarar schemaplaneringen. Enhetscheferna uppger att den ordinarie bemanningen är låg och vid frånvaro av ordinarie personal sätts alltid ersättare in. Vid behov av utökade personalresurser vid extra hög omsorgstyngd kan enhetschef i samråd med sjuksköterska motivera en begäran hos verksamhetschef att bli tillfälligt tilldelad medel i syfte att förstärka personalresurserna. Av intervjuer framgår att förvaltningen har genomfört mätningar av omsorgstyngd i särskilda boenden vid enstaka tillfällen men inte funnit någon passande metod för kontinuerliga mätningar. Tillfällig omfördelning av personalresurser mellan avdelningar/våningar eller enheter sker i begränsad utsträckning inom de granskade boendeenheterna. Inom Åsgården finns 90 platser varav 18 platser är serviceboenden, 60 platser ålderdomshem och 12 platser är gruppboende för demenssjuka. Åsgården är tilldelad omsorgspersonal med 0,68 årsarbetare per plats. I syfte att förstärka kompetensen i omvårdnadsarbetet har Åsgården tilldelats ytterligare 0,03 årsarbetare per plats i form av insatser från omvårdnadssjuksköterska. Inom Forsgården finns 30 platser ålderdomshem och är tilldelad omsorgspersonal 0,60 årsarbetare per plats Omvårdnadssjuksköterskor finns i 4 äldreboenden inom kommunen och de har till uppgift att handleda och förstärka omvårdnadsarbetet. Ledningsansvariga sjuksköterskor finns inom alla boenden. Gemensamma resurser som finns att tillgå inom omvårdnadsnämnden är 3,0 årsarbetare rehabassistenter och 2,0 årsarbetare aktivitetssamordnare. I teamet arbetar även 4 arbetsterapeuter och 4 sjukgymnaster. 3.4 Mätning av omsorgstyngd, särskilt boende Revisionskonsulten har tillsammans med berörd personal från respektive enhet/avdelning gått igenom samtliga omsorgstagares insatsnivå som ingår i mätningen. Mätningarna är genomförda under september 2009. För att bedöma om de studerade äldreboendena är jämförbara vad avser bemanning, har hänsyn tagits till vilka större arbetsuppgifter utöver omvårdnad som utförs av personalen på de respektive enheterna, samt om det finns andra skillnader som är viktiga att beakta vid jämförelse. Vi har inte funnit några större skillnader när det gäller tvätt, städ och matlagning. 7
Eftersom det finns dementa personer eller personer med dement beteende, oro, förvirring och som kräver särskild tillsyn, även på enheter som inte har speciell inriktning på detta, har hänsyn tagits till denna faktor i bemanningsberäkningen. Samtliga personer som har angivits ha ett särskilt tillsynsbehov/demensdiagnos har räknats in i gruppen och har bemanningsberäknats med särskilt riktvärde för detta. I sammanställningen av omsorgstyngd har även lediga platser räknats in. Vid mättillfället fanns 1 tom plats på grund av sjukhusvistelse. Denna plats har fått ett antaget poängantal baserat på en genomsnittlig poängnivå. Inom särskilda boenden var vid mättillfället cirka 68 procent brukare i behov av särskilt tillsyn/demensdiagnos. Inom Forsgården var det 20 boende av 30 och inom Åsgården 21 av 30. Följande tabell sammanfattar resultatet. Grundbemanningen är antalet årsarbetare under dagtid och enligt budget. Beräknat bemanningsbehov är vår beräkning enligt mätning av omsorgstyngden. Forsgården och Åsgården har ett beräknat bemanningsbehov som, när mätningen genomförs, ligger klart över grundbemanningen. Vi ska i sammanhanget belysa att det inom Åsgården finns tillgång till omvårdnadssjuksköterskor som till viss del utför omvårdnadsinsatser som inte ingår som grundbemanning i den genomförda mätningen. Resultat av mätningen redovisas i bilaga Forsgården Åsgården Grundbemanning 14,55 åa 17,57 åa Beräknat 17,22 åa 21,94 åa bemanningsbehov Omsorgstyngd, genomsnitt 5,3 p 6,6 p Nattbemanning För bedömning av bemanningsbehov på natten går det inte att direkt följa omsorgstyngdsmätningsmodellen. Behovet av nattpersonal styrs till stora delar av enheternas struktur och svårigheterna att arbeta ensam i vissa moment samt allmänna- och speciella (rörliga dementa) tillsynsbehov. 8
Enhetstyp Stora enheter med totalt fler än två personal varje natt och få rörliga dementa Enheter med totalt två personal per natt och många rörliga dementa Genomsnittligt antal boende per personal Ca 20 boende Ca 15 boende Enheter som har färre boende per nattpersonal och färre rörliga dementa bör kunna klara av aktivt omvårdnadsarbete med tex. uppstigning och läggning (morgon och kvällsarbete) samt serviceuppgifter som tex. städning av allmänna utrymmen inom enheten. Det framkom att det finns olikheter avseende nattbemanning inom de granskade enheterna. Inom Forsgården ansvarade 2 nattpersonal för 30 boende vilket blir ca 15 boende per personal och inom Åsgården ansvarade 3 nattpersonal för 90 boende vilket blir ca 30 boende per personal. Inom Forsgården som är en liten enhet är de personella resurserna nattetid mer omfattande än inom Åsgården som har en snävare nattbemanning. 3.5 Nuvarande resursfördelningssystem inom hemtjänst Hemtjänsten arbetar efter ett resursfördelningssystem där biståndshandläggaren beslutar om den tid som behövs för att utföra den beviljade hemtjänst insatsen. De intervjuade lyfter fram att det sker ett nära samarbete mellan biståndshandläggare och hemtjänstens verksamhet. Biståndshandläggarna har en tilldelad budget som fördelas efter utförda hemtjänstinsatser. I samband med ett beslut till den enskilde gör biståndshandläggarna en beställning till hemtjänsten på beviljade insatser och hemtjänstens verksamhet blir då tilldelade medel för motsvarande tid att utföra insatsen. Kostnad för omvårdnad ersätts per timme och serviceinsatser ersätts med en schablonkostnad. Beställning sker genom dataprogram i Procapita som tankas över till hemtjänstens planeringssystem Laps Care där besöken registreras samt att det upprättas en arbetsbeskrivning och tidsberäkning av de planerade insatserna. Respektive enhet väljer hur bemanningen utifrån tilldelade medel ska fördelas under dagen. Ett grundschema planeras 4 ggr/år i överenskommelse mellan vårdpersonal och sammanställs av ansvarig personal (samordnare/planerare). Då insatserna varierar kraftigt inom hemtjänsten görs en ny planering varje dag för att kontrollera om personalresurserna motsvarar de insatser som är beviljade för nästkommande dag. Om grundbemanningen 9
inte är tillräcklig rekryteras personalresurser från bemanningsenheten. Tillfällig omfördelning av personalresurser kan ske inom hemtjänstgrupp men i begränsad utsträckning mellan de granskade hemtjänstområden. Enligt de intervjuade fungerar resursfördelningssystemet väl men man lyfter fram att det kan uppstå svårigheter i samband med kort tid avseende omställning av resurser, exempelvis när vårdtagare av någon anledning på kort varsel inte har behov av insatsen, förlorar hemtjänsten ekonomiska medel till planerade personalresurser och får tid över. Andra dagar kan arbetet vara stressigt med snäva tidsramar exempelvis om någon med kort varsel har behov av insatser. 4. Revisionell bedömning 4.1 Former för fördelning av personalresurser inom särskilt boende Inledningsvis är det viktigt att poängtera att den genomförda mätningen av omsorgstyngd på de två äldreboendena är en ögonblicksbild som förändras vid byte av vårdtagare och/eller om vårdtagarna får förändrade behov. Det riktvärde för bemanning som används som jämförelsetal ska ses som ett jämförelsetal, inte som ett givet tal för bemanning. Bemanningen handlar om politisk prioritering och ambitionsnivå och kan därför variera mellan kommuner. Däremot kan jämförelsen mellan enheterna ge indikationer på om resurserna är ändamålsenligt fördelade vid mättidpunkten och ytterst om invånarna ges likvärdiga vårdinsatser utifrån ett resursperspektiv. De granskade enheterna har jämförts avseende vissa arbetsuppgifter. Jämförelsen i dessa delar visar inte på några stora skillnader, men man bör beakta att det inom Åsgården finns tillgång till omvårdnadssjuksköterskor som till viss del utför omvårdnadsinsatser som inte ingår som grundbemanning i den genomförda mätningen. Den genomförda mätningen av omsorgstyngd visar att det vid tillfället för mätningen fanns en hög omsorgstyngd på Forsgården och Åsgården i förhållande till bemanningen. Det finns dock relativt stora variationer mellan avdelningarna på Forsgården. Skillnaderna finns och situationen vid mättillfället visar att det finns behov av att med jämna mellanrum se över och eventuellt omfördela resurser mellan avdelningarna för att bättre anpassa be- 10
manningen till aktuellt omsorgsbehov. Mätning behöver göras med 1-2 månaders intervall för att vara tillräckligt aktuella som grund för omfördelning av resurser. Samtliga äldreboenden har tilldelning av resurser som utgår från nyckeltal för personaltäthet utifrån tidigare år. Den nu använda resursfördelningsmodellen för särskilt boende är i det närmaste en fast fördelning av resurser utan hänsyn tagen till aktuella behov hos vårdtagarna. Det framkom att det fanns olikheter avseende nattbemanning inom de granskade enheterna. Inom Forsgården som är en mindre enhet är de personella resurserna nattetid mer omfattande än inom Åsgården som har en snävare bemanning nattetid. Vår bedömning är att nuvarande modell för fördelning av personalresurser till särskilt boende inte är helt ändamålsenlig eftersom den inte beaktar aktuellt behov hos brukarna. 4.2 Former för fördelning av personalresurser inom hemtjänst Enligt genomförd granskning är vår bedömning att personalbemanningen inom hemtjänsten ger bra förutsättningar för att ge omsorg till god kvalitet. Resultatet visar på att det finns en metod att fördela personalresurser efter behov inom denna verksamhet. Vår bedömning är att nuvarande modell för fördelning av personalresurser till hemtjänstens verksamhet är ändamålsenlig eftersom den beaktar aktuellt behov hos brukarna. Inom ramen för genomförd granskning har inte någon analys genomförts huruvida prissättningen på en hemtjänsttimme motsvarar att tilldelade resurser täcker den faktiska personalkostnaden vad det gäller direkt och indirekt tid hos brukaren. 4.3 Personalens upplevelser Av granskningen framgår att personalen både inom särskilt boende och inom hemtjänstens verksamhet är nöjda med arbetstidsförläggningen (FIA). Det finns enkätstudier som bekräftar att personalen till stor del är nöjda med sin arbetssituation och detta har även lyfts fram vid intervjuerna. Inom hemtjänstens verksamhet är bedömningen att det finns metoder att mäta tid hos brukaren och hur den används för att nå uppnå uppsatta mål. Inom särskilt boende lyfte vårdpersonal fram en upplevelse av att det är svårt att nå uppsatta mål på grund av en allt för snäv bemanning. Vår bedömning är att en koppling mel- 11
lan ekonomiska medel och aktuell omsorgstyngd kan öka möjligheterna att analysera orsaken till sambandet mellan vårdpersonalens upplevelse och tilldelade resurser. 4.4 Resursfördelning och nämndens mål Nämndens mål för äldreomsorgen återges i verksamhetsplaner och det sker verksamhetsuppföljning för varje enhet med måluppfyllelse. Målen utgår från kommunens övergripande mål, de är kända av enhetschefer och förankrade i de granskade verksamheterna. Vi har inte kunnat finna att det finns någon direkt koppling mellan resursfördelningen och målen. Det framgår av intervju att det däremot finns indirekta kopplingar då extra resurser tilldelas verksamheten i samband med olika utvecklingsaktiviteter exempelvis extra utbildning, studiecirklar, utökad mötestid m.m. 12