Förslag till. Nationell plan för transportsystemet Generaldirektörernas förslag till trafikverkens styrelser

Transkript

1 RAPPORT 1(242) Datum: Generaldirektörernas förslag till trafikverkens styrelser Förslag till Nationell plan för transportsystemet

2 2(242) Innehållsförteckning Förord... 8 DEL 1 Bakgrund för planeringen Framtagande av planen Regeringens direktiv Vad planeras och i vilket plandokument Uppdragets genomförande Arbetets genomförande till och med föreliggande version av planen Inventering av riksintressen Kvalitetssäkring av planen Systematisk hantering av osäkerhet och risk i planen Anläggningskostnadskalkyler och osäkerhet Samhällsekonomisk kalkyl och osäkerhet Riskreducerande åtgärder för befintliga anläggningar på grund av klimatförändringarna Transportsystemets utveckling Dagens infrastruktur Antaganden om framtiden Klimatstyrmedel Övriga förutsättningar Persontrafikens utveckling Alla trafikslag Regional kollektivtrafik Resärenden Kvinnors och mäns resvanor och värderingar Utveckling regionalt Godstrafikens utveckling Alla trafikslag Transportmönster Lastbilstrafik Prognos för koldioxidutsläpp Ett internationellt perspektiv Förhållanden utanför landets gränser påverkar det svenska transportsystemet Sverige är starkt internationellt beroende EU fokuserar på klimat och effektivitet för att främja hållbar tillväxt Sammanhängande transportsystem i Sverige, Norge, Finland och Danmark Omvärldsförutsättningarna återspeglas i Nationell plan för Transportsystemet Utgångspunkter... 42

3 3(242) 4.1. Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt De transportpolitiska målen Klimatförändring och sårbarhet Systemanalyser Regionala systemanalyser samt nationella gods- och persontransportanalyser Sammanvägd nationell systemanalys Trafikstyrning och intelligenta transporter Höghastighetsbanor i Sverige Vägledande prioriteringar Regeringens utgångspunkter och prioriteringar Trafikverkens prioriteringsgrunder för Drift/Underhåll/Bärighet Trafikverkens sammanvägning av prioriteringsgrunderna för utveckling Transportpolitiska mål och infrastrukturpropositionen Anpassning till Budgetrestriktioner Fyrstegsprincipen Regionala systemanalyser och näringslivets behov Samhällsekonomisk lönsamhet/samlad effektbedömning Medfinansiering Önskvärda funktioner och identifierade brister i transportsystemet Önskvärda funktioner i transportsystemet Brister utifrån önskvärda funktioner Förutsättningar/strategier och brister kopplat till transportpolitiska mål Förutsättningar/strategier för tillgänglighet Förutsättningar/strategier för säkerhet, miljö och hälsa Forskning och utveckling Arkitektur och utformning Strategiskt nät för långväga gods Stråk för långväga gods Noder för långväga gods Trafikslagsövergripande strategi för långväga godstransporter DEL 2 Åtgärdsplan Ekonomiska förutsättningar Väg: drift, underhåll, bärighet och enskilda vägar Fördelning av utvecklingsramen i tre nivåer Tillkommande medel genom medfinansiering Medel för tillkommande behov

4 4(242) 8.5. Riskreserv Forskning, utveckling och demonstration (FUD) Drift av icke statliga flygplatser Nytt hastighetssystem på väg Utveckling av ett nationellt nät för personer med funktionsnedsättning Strategier för drift och underhåll av väg- och järnvägsnätet Utgångspunkter för drift och underhållsstrategier Leveranskvaliteter Leveranskvalitet på vägnätet Vägtyper Mål för leveranskvalitet Leveranskvalitet på järnvägsnätet Bantyper Leveranskvalitet Mål för leveranskvalitet Ett långsiktigt hållbart väg- och järnvägsnät Väg- och järnvägskapitalet Miljöpåverkan från vägar och järnvägar Samhällsnytta grund för prioriteringar Samhällsekonomiska beräkningar för vägnätet Samhällsekonomiska beräkningar för järnvägsnätet Kriterier för prioriteringar Planering vid resursbrist Satsningar i vägnätet för att nå målen Planeringsram för drift och underhåll Bärighetssatsningar Andra särskilda satsningar Planen i siffror Satsningar i järnvägsnätet för att nå målen Planeringsram för drift och underhåll Behov av satsningar för att kort- och långsiktigt nå uppsatta mål och krav Förslag till satsningar med konsekvensbeskrivning Enskilda vägar Lågtrafikerade banor Inriktningen för sektorsverksamheten i Banverket och Vägverket Huvudinriktning under perioden Samverkan för hållbar samhällsutveckling Samverkan med aktörer för effektivare personresor

5 5(242) Samverkan med aktörer för effektivare godstransporter Åtgärdsområden inklusive sektorsåtgärder i Banverket och Vägverket Nytta och omfattning Sektorsåtgärder Samverkan för hållbar samhällsutveckling Samverkan med aktörer för effektivare personresor Samverkan med aktörer för effektivare godstransporter Annan viktig verksamhet Miljöinvesteringar för att begränsa transportsystemets miljöpåverkan Buller Landskap Vatten Förorenade områden Tätorter Trimning och effektivisering av transportsystemet för tillväxt och klimat Ökad andel cykelresor Ökat kollektivtrafikresande Ett transportsystem som är säkert att färdas och vistas i Förstärkt kraftförsörjning till järnvägssystemet Ökad samordning av näringslivets gods- och varutransporter mellan trafikslagen Ökad kapacitet och höjd kvalitet i transportsystemet Investeringar Investeringar i Jämtland, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten Pågående investeringar, närtidssatsning och särskilt utpekade objekt Ytterligare investeringar i ramnivån Investeringar som tillkommer vid en 15 procent högre ramnivå Kvarstående större investeringsbehov efter genomförd plan enligt högre ramnivå Investeringar i Dalarna och Gävleborg Pågående investeringar, närtidssatsning och särskilt utpekade objekt Ytterligare investeringar i ramnivån Investeringar som tillkommer vid en 15 procent högre ramnivå Kvarstående större brister Investeringar i Stockholm, Mälardalen och Gotland Pågående investeringar, närtidssatsning och särskilt utpekade objekt Ytterligare investeringar i ramnivån Investeringar som tillkommer vid en 15 procent högre ramnivå Kvarstående större investeringsbehov efter genomförd plan enligt högre ramnivå Investeringar i Värmland, Västra Götaland och Halland Pågående investeringar, närtidssatsning och särskilt utpekade objekt Ytterligare investeringar i ramnivån Investeringar som tillkommer vid en 15 procent högre ramnivå Kvarstående större investeringsbehov efter genomförd plan enligt högre ramnivå Investeringar i Blekinge, Kalmar, Jönköping, Kronoberg och Östergötland Pågående investeringar, närtidssatsning och särskilt utpekade objekt Ytterligare investeringar i ramnivån

6 6(242) Investeringar som tillkommer vid en 15 procent högre ramnivå Kvarstående större investeringsbehov efter genomförd plan enligt högre ramnivå Investeringar i Skåne Pågående investeringar, närtidssatsning och särskilt utpekade objekt Ytterligare investeringar i ramnivån Investeringar som tillkommer vid en 15 procent högre ramnivå Kvarstående större investeringsbehov efter genomförd plan enligt högre ramnivå Åtgärder längs föreslaget nät för långväga gods Åtgärder för att påverka transportbehov, valet av transportsätt och ett effektivare utnyttjande av nätet Drift och underhåll av de utpekade stråken Mindre förbättringsåtgärder i utpekat nät Namngivna investeringsobjekt på utpekat nät Luftfart Utbyggd infrastruktur i norr Trafikutvecklingen i Mellansverige Södra Sverige utvecklar flygfrakten Försämrad lönsamhet i flygplatssystemet Sjöfart Farledsinvesteringar Drift och underhåll inklusive isbrytning Lotsning Sektors- och myndighetsuppgifter Övrig verksamhet Investeringsplaner i hamnarna DEL 3 Effekter av planen Samlad effektbedömning Planens påverkan Påverkan på personresandet Övergripande måluppfyllelse Samhällsekonomisk effektivitet Nyttofördelning för investeringsobjekten Tillväxteffekter utöver effekterna i kalkylen Tillväxt i hela landet Funktionsmål tillgänglighet Medborgarnas resor

7 7(242) Kvaliteten för näringslivets transporter Ett jämställt samhälle Personer med funktionsnedsättning Barns tillgänglighet Hänsynsmål säkerhet, miljö och hälsa Säkerhet Klimatpåverkan Övriga miljökvalitetsmål Nyttornas fördelning under planperioden Löpande identifiering och prioritering av åtgärder Figurförteckning Tabellförteckning Bilaga 1 Mål från propositioner, systemanalyser, regleringsbrev och instruktioner240 Bilaga 2a Kostnader per objekt Bilaga 2b Prioriterad åtgärdslista Bilaga 2c Effekter per objekt Bilaga 2d Ej prioriterade projekt Bilaga 3 Kvalitetssäkringsprocessen Bilaga 4 Direktivet Bilaga 5 - Trafikalstringstal Bilaga 6 Statlig medfinansiering till spårfordon Bilaga 7 - Utveckling av ett nationellt nät för personer med funktionsnedsättning 240 Bilaga 8 - Kostnadskontroll och effektivisering vid genomförandet av åtgärder Underlagsrapporter Nationell plan för transportsystemet Underlagsrapporter Nationell plan för transportsystemet Trafikverkens underlagsrapporter till regeringen 1 september Trafikverkens kommande rapporter till regeringen 15 december Trafikverkens övriga underlagsrapporter (länkas digitalt) Andra relevanta underlag (länkas digitalt)

8 8(242) Förord Transporter har inget egenvärde, utan är ett medel för att uppnå hållbar utveckling och tillväxt. Det är svårt att tänka sig ett Sverige utan kommunikationer. Det är för medborgarnas och näringslivets behov som vägar, järnvägar, flygplatser och hamnar finns. Vår utgångspunkt i arbetet med den nationella transportplanen har varit att människors liv och företagens verksamhet ska kunna utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. Ökad tillväxt och fler människor i arbete Vår övergripande ambition har varit att effekten av åtgärderna som nu föreslås ska underlätta vardagen för den som använder eller på annat sätt påverkas av transportsystemet. Åtgärderna påverkar tillväxt och konkurrenskraft i hela landet. De ger utrymme för en ökad efterfrågan på transporter och bidrar till ett väl fungerande transportsystem. Den sammanhållna trafikslagsövergripande planen leder till ett förbättrat, mer samverkande transportsystem samt bidrar till att öka sysselsättningsgraden i samhället och skapa fler och växande företag. Den enskilda företagaren som väntar leveranser från underleverantörer eller ska skicka färdiga produkter till kund har inte transportsystemet i tankarna. Likväl är transportsystemet nödvändigt för att verksamheten ska fungera. Utvecklingen av det svenska näringslivet och samhällsbyggandet är intimt sammankopplad med utvecklingen av landets kommunikationer. Byggandet av infrastruktur har bidragit till välfärden allt från de första kanalerna och järnvägarna, telegraf- och telefonförbindelserna till utvecklingen av vägar, flyg och internet. Att utveckla transportsystem är att utveckla samhället och det ska ske i nära samverkan med övrig samhällsplanering som planering av bostäder, handel och inte minst företagsetablering. Kompetens för samverkan med transportsystemets användare är central för ett effektivt och hållbart transportsystem. Trafikverkens samlade bedömning är att planförslaget bidrar till målet att medborgarnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. I regeringens uppdrag till trafikverken om att upprätta ett gemensamt förslag till nationell trafikslagsövergripande plan ligger att transportsystemet ska utvecklas så att tillväxten stöds. De transportpolitiska målen har varit ledstjärna i arbetet tillsammans med vår ambition att skapa en väl fungerande lösning för hela resan eller transporten. Det ska dels ske genom att hela reskedjan och transporten blir samordnad och anpassad till användarnas behov och dels genom att möjliggöra effektivare resor så att arbetsmarknadsregionerna för både kvinnor och män vidgas. Det kräver i sin tur att infrastrukturen vårdas med ökande satsningar på drift, underhåll och bärighet, att akuta flaskhalsar försvinner och tillgängligheten förbättras. Klimatsäkring nu och för framtiden Klimatförändringarna ställer krav på att minska förbrukningen av fossila bränslen, på att transporterna måste vara resurseffektiva och säkra samt att samhället organiseras så människor och gods når sina destinationer så transportsnålt som möjligt. Andra negativa effekter, som till exempel buller, utsläpp

9 9(242) av kväveoxider och hälsofarliga partiklar, intrång och barriäreffekter behöver också minimeras. Det är därför viktigt att trafikslagen samverkar och kompletterar varandra så att de minst miljöbelastande alternativen blir praktiskt tillgängliga och kan utnyttjas maximalt. Det leder också till synergieffekter som ökar samhällsnyttan av infrastruktursatsningarna. Infrastrukturen behöver också säkras för att klara ras, översvämningar och andra befarade effekter av klimatförändringarna. Ett trafikslagsövergripande perspektiv Det trafikslagsövergripande perspektivet i planeringen har visat sig ha stora fördelar. Det har främjat en konstruktiv diskussion, utan trafikslagsspecifika särintressen, i den öppna planeringsprocess som bedrivits samordnat av trafikverken gentemot de regionala aktörerna, kommunerna och näringslivet. Processen har lagt en grund för fördjupat samarbete och ett nytt ansvarstagande genom gemensamma finansieringslösningar. Vi hoppas att den nationella planen ska bidra till att flytta fokus från enstaka åtgärder till systemsyn och från trafikslag till hela resan eller transporten. I vår roll som ledare för trafikverken anser vi att vårt uppdrag är att bidra till utveckling och tillväxt av Sverige genom att skapa ett långsiktigt hållbart och samverkande transportsystem. Det är vår gemensamma uppfattning att samarbetet mellan trafikverken har resulterat i en plan som, om den genomförs i sin helhet, kommer att utveckla transportsystemet på ett sätt som bedöms medverka till ökad tillväxt och nya och fler arbetstillfällen i alla delar av landet. Transportsektorn kan därmed bidra till att underlätta för människor och företag att leva och verka i Sverige. Borlänge och Norrköping den 17 augusti 2009 Minoo Akhtarzand Lena Erixon Jan-Olof Selén Staffan Widlert Banverket Vägverket Sjöfartsverket Transportstyrelsen

10 10(242) DEL 1 Bakgrund för planeringen Del 1 utgör underlaget för planeringsarbetet. Den innehåller en beskrivning av hur planeringsarbetet gått till, vad planeringsarbetet baserats på, vad som önskas uppnås med planen samt vilka brister som identifierats i förhållande till önskvärt transportsystem. Del 1 innehåller: 1. Framtagande av planen 2. Transportsystemets utveckling 3. Ett internationellt perspektiv 4. Utgångspunkter 5. Vägledande prioriteringar 6. Önskvärda funktioner och identifierade brister i transportsystemet 7. Strategiskt nät för långväga gods

11 11(242) 1. Framtagande av planen 1.1. REGERINGENS DIREKTIV Uppdrag att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan Regeringen gav den 19 december 2008 Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen i uppdrag att upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden Luftfartsstyrelsens del i uppdraget har från och med den 1 januari övertagits av Transportstyrelsen. Den 19 december gav också regeringen uppdrag åt länen (eller den myndighet som ansvarar för länsplanen) att för respektive län upprätta ett förslag till trafikslagsövergripande länsplan. Trafikverken ska enligt uppdraget redovisa den nationella planen till Näringsdepartementet senast den 1 september 2009 och länen ska redovisa sina regionala planer till Näringsdepartementet den 2 november Trafikverken ska senast den 15 december yttra sig över de regionala planerna. Därefter, med sista datum den 15 december 2009, ska trafikverken och länen tillsammans med andra berörda myndigheter redovisa effekterna av samtliga åtgärdsplaner. Trafikverken och länen ska fortlöpande under planeringsprocessen samråda dels med varandra och dels med andra berörda intressenter. Utgångspunkter för planeringen Utgångspunkterna för planeringen var enligt direktiven, regeringens övergripande mål att bryta utanförskapet genom fler jobb i fler och växande företag. En fungerande infrastruktur är en grundförutsättning för att bedriva företagsverksamhet och att åstadkomma en långsiktig hållbar tillväxt i alla delar av landet. Det ska vara lätt för resenärer och transportköpare att välja de klimateffektivaste alternativen. Det är enligt direktivet mycket angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt och att åtgärdsförslagen analyseras och prioriteras utifrån fyrstegsprincipen. Vägledande för valet av åtgärder ska vara hur de bidrar till att nå de transportpolitiska målen och deras samhällsekonomiska effektivitet. Den totala effektiviteten ska vägas in vid valet av enskilda åtgärder. Därtill ska länens prioriteringar ha en betydande påverkan vid valet av åtgärder. Krav på innehåll i planen Planen ska innehålla en redovisning av föreslagna åtgärder per transportstråk samt förslag till åtgärder för nivåer som är 15 procent högre respektive 15 procent lägre än planeringsramarna.

12 12(242) Åtgärdsförslagen ska inkludera en totalkostnad samt en tidsplan för när åtgärden kommer att genomföras. Även de objekt som påbörjats men inte avslutats 2010 ska inkluderas i planen liksom de åtgärder som ingår i närtidssatsningen. Trafikverken ska säkerställa att ändringar i efterfrågan på transporter som inträffar under planeringsperioden kan beaktas under planeringsperioden. Det kan ske till exempel genom att en del av planeringsramen inte delas upp på enskilda objekt, utan hålls samman med angivande av ändamål. Den samlade effektbedömningen ska enligt direktivet innehålla miljöbedömningar samt fördelningseffekter för olika regioner och grupper, inklusive jämställdhetseffekter. Effektbedömningen ska bland annat relateras till de transportpolitiska målen. Brister i dagens transportsystem ska beskrivas i förhållande till de transportpolitiska målen, och planen ska beskriva vilken funktion som eftersträvas i transportsystemet. Därtill ska planen innehålla en beskrivning av den inriktning på sektorsarbetet som är mest lämplig för att de transportpolitiska målen ska uppfyllas, en internationell utblick innehållande vilka infrastrukturåtgärder som bör övervägas för att effektivisera trafik över landets gränser, samt strategier för hur drift- och underhållsåtgärder kan medverka till minskade driftstörningar, en minskad miljöpåverkan och till miljöförbättringar. Regeringens granskning av planen Regeringen ska granska trafikverkens och länens förslag till åtgärder utifrån åtgärdernas samhällsekonomiska effektivitet, den samlade effektbedömningen, uppfyllelse av transportpolitiska mål samt åtgärdernas samband med andra relevanta planer inom och utanför Sverige. Regeringen kommer efter granskningen att fastställa den nationella planen och fatta beslut om definitiva ramar till länsplanerna.

13 13(242) 1.2. VAD PLANERAS OCH I VILKET PLANDOKUMENT I tabellen visas hos vilken planupprättare olika verksamheter hanteras. Verksamhet Nationell plan för transportinfrastruktur Länsplaner för regional transportinfrastruktur Drift och underhåll av statliga Nationella stamvägar och regionala vägar vägar Drift och underhåll av statliga Hela statliga järnvägsnätet järnvägar Drift och underhåll av enskilda vägar Statsbidrag för drift och underhåll av enskilda vägar Sektorsverksamhet, Finansieras i sin helhet i nationell plan Banverket och Vägverket Åtgärdsområde Trimning och Nationella stamvägar och utpekat Regionala vägar effektivisering av vägnätet nationellt kollektivtrafiknät för personer med funktionsnedsättning (inklusive regionalt vägnät) Åtgärdsområde Trimning och Hela statliga järnvägsnätet effektivisering av järnvägsnätet Åtgärdsområde Miljö, Hela statliga vägnätet vägar Åtgärdsområde Miljö, Hela statliga järnvägsnätet järnvägar Väginvesteringar Nationella stamvägar Regionala vägar Stora strategiska investeringar i slussar och farleder Vissa utpekade slussar och farleder Statlig medfinansiering till investeringar i kajer och hamnanläggningar Statlig medfinansiering till investeringar i flygplatser Järnvägsinvesteringar Statlig medfinansiering till kollektivtrafik mm Statlig medfinansiering för drift av icke statliga flygplatser Byggande av enskilda vägar Hela statliga järnvägsnätet Kollektivtrafik med koppling till järnväg, tunnelbana och spårväg Statlig medfinansiering till av Rikstrafiken upphandlade flygplatser Omfattningen av statlig medfinansiering till byggande av kajer och hamnanläggningar läggs fast i länsplaner Omfattningen av statlig medfinansiering till byggande av icke statliga flygplatser läggs fast i länsplaner Kollektivtrafik med koppling till väg Statlig medfinansiering till utpekade flygplatser Omfattningen av statsbidrag till byggande av enskilda vägar läggs fast i länsplaner. Utifrån länsplanernas fastlagda omfattning upprättar Vägverkets respektive region en detaljerad plan Tabell 1: Ansvarsfördelning mellan planupprättare. Länsplanerna får även avse investeringar och förbättringsåtgärder för vilka Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen har ansvaret enligt förordningen om nationell plan för transportinfrastruktur UPPDRAGETS GENOMFÖRANDE Följande är en redovisning av hur planen tagits fram. Det är en beskrivning av arbetsprocessen, inte resultatet. Resultatet i form av en åtgärdsplan redovisas i Del 2 Åtgärdsplan

14 14(242) Arbetets genomförande till och med föreliggande version av planen Hela planeringsarbetet har präglats av en öppen process där trafikverken kontinuerligt haft dialoger med län, regioner, näringsliv och andra viktiga aktörer kring viktiga frågor och arbetsmaterial som tagits fram. Från trafikverkens sida har detta varit mycket värdefullt, dels för möjligheten till en tidig förankring av innehållet men framförallt för att höja kvaliteten. Arbetet har bedrivits i ett gemensamt projekt med en gemensam styrgrupp och projektledning. Företrädare för trafikverken regionalt har haft fortlöpande dialoger med aktörer på regional och lokal nivå. Befintliga externa nätverk och andra kontakter, till exempel kundnätverken på regional och central nivå, har också använts för dialog. Samverkan och dialog med andra intressenter har i första hand skett i nedanstående grupper: Regsam-gruppen. I gruppen finns representanter för Stockholms län (ersattes under våren 2009 med Södermanlands läns regionförbund), Västmanlands län, Dalarnas och Västra Götalands region, Sveriges kommuner och landsting, trafikverken och Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA). Näringsdepartementet har också deltagit vid vissa möten. I Regsam diskuteras, koordineras och förankras olika frågor i åtgärdsplaneringen. Referensgruppen för långsiktig planering. Referensgruppen omfattar representanter från berörda myndigheter, organisationer och intressentgrupper. Länens kommunikationsexperter, den så kallade KEX-gruppen, där samtliga regionala planupprättare finns representerade. Verksgemensamt Verksforum med undergrupper, till exempel ASEK-gruppen 1. Dessa omfattar bland annat SIKA och övriga trafikverk. De samordnade beräkningsförutsättningar och planeringsverktyg inför åtgärdsplaneringen. En samlad nationell systemanalys genomfördes under hösten år Syftet var att utifrån mål ta fram förutsättningar, prioriteringsgrunder och önskvärda funktioner i transportsystemet och därigenom skapa möjligheter att systematiskt kunna analysera olika typer av åtgärder. Därmed kan föreslagna åtgärder härledas till utpekade mål och funktioner i transportsystemet. Systemanalysen har också fungerat som underlag för dialog med berörda aktörer. Utgångspunkten i den samlade nationella systemanalysen har varit de transportpolitiska målen och den styrning som finns i regeringens proposition Framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:35), regionala systemanalyser, trafikverkens inriktningsunderlag samt befintliga strategier. Parallellt med framtagandet av den samlade nationella systemanalysen har ett omfattande underlagsmaterial tagits fram. För ett stort antal objekt som bedömdes intressanta för planeringsarbetet 1 Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder

15 15(242) har anläggningskostnadskalkyler, samhällsekonomiska kalkyler och effekter beräknats och beskrivits. För övriga fysiska åtgärder (ofta mindre kostsamma) samt åtgärder inom drift, underhåll och sektorsverksamheten har ett motsvarande underlag tagits fram så långt det varit möjligt. EET-strategin 2 framtagen av Banverket, Energimyndigheten, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket och Vägverket, innefattar ett flertal steg-ett-åtgärder. EET-strategin har ingått som förutsättning för de prognoser av trafikutvecklingen som tagits fram och för beräkningen av olika åtgärders samhällsekonomiska effektivitet. Ett flertal steg-ett-åtgärder i form av styrmedel, återfinns därför implicit i planen. Detta är viktigt vid en analys av planen ur ett fyrstegsperspektiv 3. Trafikverken har vid framtagandet använt samma grundförutsättningar och analysmetoder. Detta har medfört att jämförbarheten och möjligheten att visa på förekommande utbytbarheter mellan trafikslagen underlättats. Trafikverken har även haft i uppgift att lämna underlag till länsplanerna. Detta samordnades genom de regionala kontakterna. Under 2009 har planförslaget successivt tagits fram. Vid regelbundna seminarier har projektet utifrån systemanalysen och andra relevanta förutsättningar till exempel planeringsdirektivet, analyserat och prövat olika lösningar för att utveckla transportsystemet. Åtgärder inom samtliga trafikslag har analyserats. Ett viktigt angreppssätt har varit att pröva olika åtgärder/åtgärdsmixar enligt fyrstegsprincipen för att hitta de mest kostnadseffektiva alternativen. Ambitionen att se dagens situation och lösningar kombinerat med ett framtidsorienterat och internationellt perspektiv har dessutom varit viktigt i såväl analys som val av åtgärder. Miljöbedömningen har skett integrerat i planeringen och har därmed påverkat planeringen ur ett miljöperspektiv. Miljöfrågorna har på så sätt löpande behandlats i arbetet med den nationella planen. Även jämställdhetsfrågorna har integrerats. I mitten av april 2009 fanns ett första utkast till planförslag. Förslaget kommunicerades med de regionala planupprättarna, näringslivet och andra organisationer. Många värdefulla synpunkter lämnades och dessa behandlades i det fortsatta planarbetet. Erfarenheterna från det trafikslagsövergripande planarbetet är mycket positiva. En gemensam mål- och behovsbild har tillsammans med en större bredd av åtgärder att välja bland, bidragit till att hitta de mest effektiva lösningarna. Genom att kombinera åtgärder inom olika transportslag kan synergier dessutom ge ökad nytta. Det har också visat sig att dialogen med andra aktörer såväl nationellt som regionalt och lokalt har blivit enklare då hela transportsystemet har behandlats som en helhet. Den 2 Strategin för effektivare energianvändning och transporter 3 Fyrstegsprincipen beskrivs i kapitel

16 16(242) sammantagna kompetensen i planeringsarbetet har höjts genom att personer med olika kunskap och erfarenhet från de olika delarna av transportsystemet har knutits till projektet Inventering av riksintressen I samband med åtgärdsplaneringen genomför trafikverken, i dialog med Boverket, en översyn av riksintressen för trafikslagens anläggningar. För att säkra ett trafikslagsövergripande synsätt görs översynen av alla trafikslagens riksintressen samlat. Översynen rapporteras i särskild ordning Kvalitetssäkring av planen Syftet med kvalitetssäkringen är att se till att de fakta vilka antingen presenteras i åtgärdsplanen eller utgör underlag för bedömningar och beslut är både korrekta och jämförbara. En hög kvalitet i dessa avseenden är viktig för omvärldens förtroende för planen och därmed för dess genomslag och tyngd. Kvalitetssäkringsarbetet inom projektet har pågått under hela projekttiden och fortsätter i olika former ända tills dess att regeringen ska fatta beslut om plan för Regeringen har dessutom uppdragit åt Öhrlings Pricewaterhouse Coopers att i samarbete med Transportekonomiskt Institut (TÖI) granska underlaget för det inlämnade planförslaget. SIKA har enligt planeringsdirektivet haft i uppgift att samordna kvalitetssäkringsarbetet hos såväl trafikverk som län. Kvalitetssäkring av planen sker såväl internt med verkens egen personal som med externa granskare. På uppdrag av trafikverken har Capgemini anlitats för att granska hur metoden för anläggningskostnadskalkyler, successiv kalkylering, tillämpats 4. Kungliga Tekniska högskolan (professor Jonas Eliasson med flera) har anlitats för att säkra kvalitet och jämförbarhet i de samhällekonomiska kalkylerna. Åtgärdsplaneringsprojektet är organiserat i flera delprojekt med olika uppgifter och förutsättningar för sitt arbete. Kvalitetssäkringsarbetet anpassas därför till det aktuella delprojektets förutsättningar och bedrivs på olika sätt i de olika delprojekten. En mer omfattande beskrivning av kvalitetssäkringsprocessen ingår i bilaga 3, Kvalitetssäkringsprocessen. 4 Se underlagsrapport Tillämpningen av successivmetodiken i Åtgärdsplaneringen Extern granskning/utvärdering. Trafikverken har efter hand åtgärdat brister utifrån Capgeminis granskningar.

17 17(242) 1.4. SYSTEMATISK HANTERING AV OSÄKERHET OCH RISK I PLANEN Anläggningskostnadskalkyler och osäkerhet Banverkets och Vägverkets investeringsverksamhet är exponerad för stora osäkerheter. För objekt som befinner sig i den fysiska planeringsprocessens tidiga skeden (förstudie och väg- och järnvägsutredning) är sträckning i terrängen inte fastställd och osäkerheten avseende den slutliga utformningen är ofta stor. Andra kostnadspåverkande osäkerhetsfaktorer är till exempel allmän konjunktur, lokalt marknadsläge, opinion, förändrad lagstiftning och tillgång till trafikerade anläggningar. Under de senaste åren har prisutvecklingen i bygg- och anläggningsbranschen varit högre än uppräkningen av anslagen, vilket inneburit att köpkraften försämrats. Hantering av osäkerhet för säkrare anläggningskostnadskalkyler Under senare år har utvecklingsarbete bedrivits inom både Banverket och Vägverket med syfte att öka kvalitén i anläggningskostnadskalkylerna. Ett av de viktigaste förbättringsområdena avser införande av osäkerhetsanalys av anläggningskostnadskalkylerna enligt metoden successiv kalkylering. Metoden benämns även successiv-principen eller Lichtenberg-metoden efter upphovsmannen professor Sten Lichtenberg. Metoden syftar till att fånga en realistisk kostnadsbild av ett framtida objekt. Jämfört med traditionell kalkylmetodik läggs större fokus på identifiering, analys och värdering av osäkerheter. En viktig princip är att övergripande osäkerheter (till exempel lokalt marknadsläge och opinion) analyseras skiljt från den kvantifierbara grundkalkylen. Varje kalkylpost prissätts i form av ett intervall, genom att minimal, trolig respektive maximal kostnad, bedöms (så kallad trippelbedömning). Kalkylvärdena sammanställs med hjälp av statistiska beräkningsmetoder och resultatet presenteras i form av ett viktat medelvärde och ett osäkerhetsspann. Metoden visar varje enskild kalkylposts andel av objektets totala osäkerhet, vilket möjliggör prioritering för successiv fördjupning av de mest osäkra kalkylposterna. Den mest centrala aktiviteten i metoden är gruppanalysen, vilken genomförs i en tvärsammansatt analysgrupp med bred kompetens. Åtgärdsplanens anläggningskostnadskalkyler På grund av skillnader i Banverkets respektive Vägverkets strukturer för att bygga upp och beskriva kalkylens underliggande poster har en fullständig likformning av kalkylmallarna inte varit möjlig, men arbetssättet är gemensamt. Samtliga anläggningskostnadskalkyler för namngivna investeringsobjekt, som presenteras i planförslaget, har genomgått någon form av osäkerhetsanalys. De största objekten genomgår en fullständig tvådags gruppanalys. De övriga objekten genomgår förenklade analyser i mindre grupper och på kortare tid.

18 18(242) Fasta förutsättningar för revideringen av anläggningskostnadskalkylerna Kalkylunderlagen i åtgärdsplaneringen är framtagna i prisnivå Med hänsyn tagen till olika indexkorgars utveckling har ingen omräkning av de successiva kalkylerna varit nödvändig för att nå planens prisnivå I enlighet med genomförd marknadsanalys 5 antas anslagsuppräkningen understiga verklig indexutveckling i branschen med i snitt två procentenheter per år under planperioden. Detta anses kunna kompenseras med en produktivitetsförbättring i branschen med cirka två procent per år, vilket antas komma beställaren tillgodo. 50-procents sannolikhet De objektsvisa kostnaderna i planen är baserade på objektens viktade medelvärden enligt successivprincipen. Det viktade medelvärdet tar viss hänsyn till asymmetrin i kostnadsintervallen och visar den kostnad, vilken med 50-procents sannolikhet inte kommer att överskridas. Alla projekt i planen är redovisade i 50-procentsnivån (undantag Citybanan där kostnaden redovisas för en sannolikhetsnivå på 65 procent). Säkrare kalkyler Tillämpningen av den successiva kalkylmetodiken ger generellt säkrare skattningar av anläggningskostnaderna, eftersom metoden hanterar risk och osäkerhet på ett systematiskt sätt. Vid arbete med metoden utgår man från ett viktat medelvärde av många bedömningar för olika komponenter, där troligt värde och minsta och högsta värde ingår. Ofta är de bedömda värdena för bland annat de generella riskerna inte normalfördelade utan det statistiska medelvärdet hamnar högre än det troliga värdet. Sammantaget är trafikverkens bedömning att de enskilda anläggningskostnadskalkylerna tagit hänsyn till risk och osäkerhet och därmed ofta hamnat i en högre kostnadsnivå allt annat lika. Trafikverkens analyser har även resulterat i bedömningen att det behövs ofördelade riskreserver i planen för de namngivna objekten, vilket beskrivs i avsnitt Samhällsekonomisk kalkyl och osäkerhet Den diskonteringsränta som används i de samhällsekonomiska kalkylerna är en årlig ränta om fyra procent. Av denna antas (i enlighet med ASEK) två procent utgöra en riskfri ränta och två procent vara en riskpremie som (delvis) hanterar systematisk risk. Med systematisk risk avses risk som är korrelerad med förändringar i konjunkturcykeln och därför inte jämnas ut över tiden. 5 Finns som fristående underlagsrapport, Marknadsanalys PM.

19 19(242) I denna planeringsomgång beräknas nyttor som längst 40 år in i framtiden även då den ekonomiska livslängden för infrastrukturen kan antas vara längre. Kalkylperioder längre än 40 år anses ge för mycket osäkerhet. En 40-årig kalkylperiod innebär försiktighet och ger generellt lägre nettonytta 6. Alla kostnadsposter i den samhällsekonomiska kalkylen räknas upp med en skattefaktor 1 som är 1,21. Denna skattefaktor är en genomsnittlig mervärdesfaktor som bland annat avser att korrigera offentlig resursanvändning för att efterlikna den privata som belastas med moms. Skattefaktor 1 visar därmed alternativkostnaden (eller det samhällsekonomiska skuggpriset) för användning av skattemedel. Genom att lägga skattefaktor 1 på investeringskostnaden utgår trafikverken från att en marginell resurs dels belastar ett projekt med den direkta produktionskostnaden och dels med den förlust av skatteintäkter som uppstår när ett projekt fullständigt tränger ut privat konsumtion. Det sistnämnda är ett starkt antagande vilket i sin tillämpning innebär att försiktighet tillämpas vid användning av offentliga medel med hjälp av skattefaktor 1. Kostnader i den samhällsekonomiska kalkylen räknades tidigare också upp med en skattefaktor 2. Den har varit 1,3 och har tillsammans med skattefaktor 1 lagts på infrastrukturens investeringskostnader som räknats upp via en gemensam faktor. I föregående planeringsomgång var denna faktor 1,53. Det vill säga en investeringskrona antogs belasta samhället med 1 krona och 53 öre. Skattefaktorerna har varit bland de högsta i världen och har i praktiken använts för att markera återhållsamhet med offentliga medel genom att i kalkylen denna väg ta höjd för risken att infrastrukturhållarna underskattar investeringskostnaderna genom att man tidigare inte tillfullo räknat med risk och osäkerhet i anläggningskostnadens kalkyler. 7 Från och med denna planeringsomgång hanteras nu risk och osäkerhet på flera sett i de samhällsekonomiska kalkylerna. Dels genom riskpremien i diskonteringsräntan, dels genom att nyttoberäkningarna begränsats till 40 år, dels genom att skuggpriset för offentliga medel (skattefaktor 6 Genom att en restvärdesberäkning sker via anläggningskostnaden riskeras dock inget teckenskifte, det vill säga ett lönsamt projekt blir inte olönsamt enbart på grund av detta. Däremot blir projekten generellt mindre lönsamma allt annat lika. 7 Den teoretiska förklaringen till skattefaktor 2 är en helt annan. Det handlar om marginalkostnaden för offentliga medel. Den förväxlas ofta med överskottsbördan av skatt vilket endast delvis är samma sak. Överskottsbördan av skatt innebär att ett marginellt tillskott av en skattekrona har en kostnad som överstiger kronan eftersom den inkluderar den samhällsekonomiska effektivitetsförlust som snedvridande skatter leder till. Om man tar hänsyn även till eventuella budgeteffekter på grund av den offentliga produktion som skatterna finansierar kan nettoeffekten på statens budget bli en helt annan än effekten av själva skattefinansieringen. Marginalkostnaden för offentliga medel kan vara både större eller mindre än överskottsbördan för skatt och även större eller mindre än 1. Skattefaktor 2 i form av marginalkostnaden för offentliga medel är mycket svår att beräkna. I bilaga 7 till Långtidsutredningen 2003, beskrivs beräkningar av Ingemar Hansson som visar en marginalkostnad för offentliga medel i intervallet 0,84 till 7,2. Att notera är att de två estimat som avser användandet av skatter för att finansiera infrastruktur båda är under 1 (0,85 och 0,98). Marginalkostnaden för offentliga medel används i normalfallet inte längre i trafikverkens samhällsekonomiska kalkyler, vilket beror på att den delvis kan antas vara överlappande med beräkningen av skuggpriset för offentliga medel (skattefaktor 1) vilket ger risk för dubbelräkning, inte används internationellt, inte används inom andra svenska politikområden och att den kan antas variera kraftigt och för infrastrukturinvesteringar ligga nära 1,0. Se vidare ASEK och kommande PM från SIKA.

20 20(242) 1) läggs på investeringskostnaden fullt ut och dels genom att risk och osäkerhet beaktats redan när anläggningskostnaden beräknats enligt successivprincipen. I planen införs i enlighet med detta planförslag även en riskpremie för generell osäkerhet som inte direkt kan kopplas till ett enskilt objekt. Dessutom genomförs en rad känslighetsanalyser för att belysa framtida osäkerheter i exempelvis oljepris, teknikutveckling och politiskt beslutade styrmedel Riskreducerande åtgärder för befintliga anläggningar på grund av klimatförändringarna Några av effekterna av pågående klimatförändring innebär ökad risk för ras och skred och ökad risk för erosion vid trummor, rörbroar och brofundament. Utifrån de scenarier SMHI levererade till klimat och sårbarhetsutredningen dras slutsatsen att de flesta problemen bana och väg ställs inför på grund av klimatet på något sätt är vattenrelaterade. Högre vattennivå i hav och sjöar samt större och kraftigare nederbördsmängder leder bland annat till problem med lågt liggande vägar och tunnlar, förändrade grundvattennivåer, ökad rasrisk, ändrade flöden i strömmande vattendrag och ökande antal översvämningar. Samhällsekonomiska beräkningar har bidragit till att Ban- och Vägverket hanterar de ökade riskerna genom att avsätta 4,5 miljarder kronor av anslagen under planperioden för riskförebyggande åtgärder. 2. Transportsystemets utveckling Transporter fyller många funktioner och behov i samhället. De är nödvändiga för att människor ska kunna färdas mellan hem och arbete, uträtta ärenden såsom inköp och hämta/lämna barn eller ägna sig åt fritidsaktiviteter. Näringslivet är beroende av transporter för förflyttning av varor och människor. Den tekniska utvecklingen inom digital informationsteknik underlättar visserligen kommunikationen mellan människor och flödet av information utan fysisk rörelse, men den utvecklingen har inte ersatt behovet av transporter, utan person- och godstransporter fortsätter att öka. Samhällsutvecklingen i stort påverkar hur trafiken utvecklas och därmed vilka åtgärder i infrastrukturen som är mest angelägna. Omvänt påverkar trafiken och utformningen av transportsystemet samhällsutvecklingen inom andra områden. Regeringens övergripande mål är att bryta utanförskapet genom fler jobb i fler och växande företag (prop. 2008/09:35). I detta kapitel beskrivs hur det svenska transportsystemet ser ut i dag och hur dess användning kan komma att utvecklas.

21 21(242) 2.1. DAGENS INFRASTRUKTUR Den omfattande trafiken i Sverige ställer krav på infrastrukturen (kartan nedan visar hur den övergripande infrastrukturen i Sverige ser ut). Planförslaget syftar till att bevara och utveckla denna infrastruktur. Den största delen av järnvägens banor ägs av staten och förvaltas av Banverket. Även vägsidan utgörs av en hög andel statliga vägar. Inom luftfarten bedrivs reguljär linjetrafik eller chartertrafik för närvarande vid 41 flygplatser, varav staten driver 16 stycken. Slutligen finns för sjöfarten ett 50-tal allmänna hamnar och ett antal industriägda hamnar samt en stor mängd farleder. Infrastrukturen beskrivs närmare i faktarutor.

22 Figur 1: Infrastruktur i Sverige. 22(242)

23 23(242) Faktaruta: Järnvägsnätet Järnvägsnätet i Sverige omfattar cirka kilometer trafikerade banor varav drygt kilometer är elektrifierade. Den största delen av banorna ägs av staten och förvaltas av Banverket. Det finns 48 banor i Sverige och cirka 600 järnvägsstationer där resande kan kliva av och på tåget. Förutom trafikerade banor omfattar järnvägsnätet även så kallad kapillär infrastruktur i form av exempelvis uppställnings- och anslutningsspår. Denna infrastruktur har stor betydelse bland annat för matning av gods från industrier och hamnar ut till de större godsstråken. Banor för spårvägstrafik finns i Göteborg, Norrköping och Stockholm. I Stockholm finns även banor för tunnelbanetrafik. Faktaruta: Vägnätet Det svenska vägnätet består av cirka kilometer statliga vägar, varav cirka kilometer är europavägar, kilometer övriga riksvägar, kilometer primära länsvägar och kilometer övriga länsvägar. Förutom det statliga vägnätet finns det omkring kilometer kommunala gator och allmänna vägar samt kilometer enskilda vägar med statlig medfinansiering och ett mycket stort antal enskilda vägar utan statlig medfinansiering, de flesta så kallade skogsbilvägar. I det statliga vägnätet ingår även broar, ett tjugotal tunnlar och 37 färjeleder. Det nationella stamvägnätet består av cirka kilometer väg, vilket är knappt tio procent av det statliga vägnätet. Stamvägnätet består av samtliga europavägar samt vissa riksvägar längs en del av sträckan. Trafikarbetet på det nationella stamvägnätet är omkring miljoner fordonskilometer per år, vilket motsvarar nästan 50 procent av trafikarbetet på det statliga vägnätet. Cirka 70 procent av allt trafikarbete i Sverige sker på det statliga vägnätet. Faktaruta: Flygplatserna I Sverige finns för närvarande 52 flygplatser som är godkända av Transportstyrelsen (instrumentflygplatser som har någon form av radionavigeringsutrustning som stöd för piloternas navigering vid flygning i väder med nedsatt sikt) för trafik med flygplan och helikoptrar. Utöver dessa finns ytterligare åtta godkända flygplatser som inte har någon radionavigeringsutrustning, det vill säga de kan endast användas vid väder med bra sikt. Vidare har Transportstyrelsen godkänt 32 flygplatser för enbart helikoptrar. Utöver de godkända flygplatserna finns det i Sverige även flera mindre flygplatser som används av flygklubbar eller av enskilda personer. Antalet landningar på samtliga svenska flygplatser uppgick till cirka år Reguljär linjetrafik eller chartertrafik bedrivs för närvarande vid 41 flygplatser. Staten genom Luftfartsverket driver 16 av dessa flygplatser. Därutöver finns 25 flygplatser med annan huvudman än staten (kommunala, privata) där det idag bedrivs linjetrafik eller chartertrafik. Riksdagen har beslutat att staten ska tillhandahålla ett nationellt basutbud av flygplatser för att säkerställa en god interregional och internationell tillgänglighet. Utpekandet av det nationella basutbudet innebär en långsiktigt tryggad drift i statlig regi. Syftet med att fastställa flygplatser i ett basutbud är att säkerställa ett effektivt och långsiktigt hållbart flygtransportsystem som garanterar en grundläggande interregional tillgänglighet i hela landet. Följande flygplatser ingår i det nationella basutbudet: Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma, Kiruna, Göteborg- Landvetter, Luleå, Malmö-Sturup, Umeå, Visby, Åre-Östersund och Ronneby. Därutöver är Jönköping, Karlstad, Ängelholm-Helsingborg, Karlstad, Sundsvall-Härnösand och Örnsköldsvik statliga flygplatser som i dag förvaltas av Luftfartsverket och inte ingår i det nationella basutbudet. Dessa flygplatser ska på sikt kunna övertas av regionala och lokala intressen, det vill säga kommuner, landsting och näringsliv.

24 24(242) Faktaruta: Farlederna och hamnarna Sjötransportsystemet kan delas in i tre delar: sjöfarten, hamnväsendet och farledssystemet. Balansen mellan infrastruktur och trafikproduktion är en helt annan inom sjöfarten än inom landtransporterna. För sjöfarten är det transportredskapen, det vill säga fartygen, som är den tunga komponenten. Här finns också dynamiken i systemet. Exempelvis kan trafik flyttas mellan olika rutter och hamnar helt efter marknadens villkor. Anlöpsfarleder till hamnar och stråkfarleder ute till havs är grundläggande element av sjöfartens infrastruktur. Huvudfarleder, vilka ingår i konceptet Säkra sjövägar, ges högst prioritet i verksamheten. Sjöfartsverkets ansvar för farledshållning sträcker sig till hamnområdesgränsen. Begreppet farled omfattar i sin vidaste betydelse de vattenområden som sjöfarten använder, men i allmänhet menar man de vattenvägar som i sjökortet är markerade med heldragna svarta linjer. I dag finns drygt 700 sådana farleder och ett tusental fyrar, varav 50 procent drivs av förnyelsebara energikällor, det vill säga sol och vind. Utspridda längs Sveriges kuster finns ett 50-tal allmänna hamnar och ett antal industriägda hamnar genom vilka cirka 90 procent av den svenska utrikeshandeln passerar (godsmängd). De allmänna hamnarna i Sverige är i huvudsak kommunalt ägda och drivs allt oftare i gemensamma hamn- och stuveribolag på affärsmässiga villkor och i konkurrens med varandra och med utländska hamnar. Hamnarna är självständiga från staten, men har genom sin viktiga roll i transportsammanhang stor betydelse för ett väl fungerande transportsystem ANTAGANDEN OM FRAMTIDEN Planförslaget gäller för en lång period och de åtgärder som genomförs, särskilt investeringarna i nya vägar, spår och farleder, kommer att användas under lång tid framåt. Därför måste förslaget utgå från en bedömning av hur framtidens efterfrågan på resor och varutransporter kommer att se ut. Trafikprognoserna i åtgärdsplaneringen bygger på ett antal antaganden om bland annat framtida befolkning, ekonomisk utveckling, biljettpriser, bränslepriser och mycket annat. Omvärldsförutsättningarna har hämtats från väl etablerade källor, exempelvis Statistiska centralbyråns befolkningsprognoser och Långtidsutredningens prognoser för ekonomisk utveckling. Vissa specifika prognosförutsättningar har trafikverken tagit fram själva, till exempel utvecklingen av biljettpriser och bränsleskatter. Nya politiska beslut fattas och andra förändringar kommer att ske, vilka kan påverka utvecklingen på ett sätt som inte förutsågs när prognosförutsättningarna bestämdes. Ett sådant exempel är att nya regler om reducerat svavelinnehåll i marint bränsle införs inom kort, vilket leder till överflyttningar från sjöfart till väg och järnväg om inte motverkande åtgärder sätts in. I åtgärdsplaneringen har trafikverken försökt att belysa ett antal osäkerheter i förutsättningarna genom känslighetsanalyser.