En ny förvaltningslag SOU (2010:29)

Transkript

1 KKV1007, v1.1, YTTRANDE Dnr 318/ (7) Justitiedepartementet Stockholm En ny förvaltningslag SOU (2010:29) Ju2010/3874/L6 Sammanfattning Huvudsakligen är de förslag som förs fram i utredningen sådana att Konkurrensverket inte har något att invända mot dem. Förslaget i 6 andra stycket om krav på underrättelse om mottagandet av elektroniska meddelanden avstyrks. Förslaget i 21 att utvidga myndigheters kommunikationsskyldighet avstyrks i den delen det avser beslut som inte avgör ärendet. Konkurrensverket anser att det skulle vara värdefullt med en negativ definition av partsbegreppet innebärande att en anmälare inte regelmässigt blir att betrakta som part samt en utveckling av vilka krav, exempelvis avseende utredningsansvar, som ställs på en myndighet i samband med frågor om rättelse. Allmänna kommentarer Utredningen har haft ett mycket omfattande uppdrag, att ge förslag till en ny förvaltningslag. Enligt Konkurrensverkets mening har uppdraget lösts på ett förtjänstfullt sätt och den föreslagna förvaltningslagen framstår som mer pedagogisk och lättillgänglig än den nuvarande. Även ansatsen att i så stor utsträckning som möjligt kodifiera praxis torde bidra till en större klarhet för såväl enskilda som myndigheter. En mer ingående konsekvensanalys hade dock varit önskvärt. Huvudsakligen är de förslag som förs fram i utredningen sådana att Konkurrensverket inte har något att invända mot dem. Det finns dock ett antal punkter där Konkurrensverket finner det motiverat att närmare utveckla verkets inställning. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 318/ (7) Proportionalitetsprincipen I anledning av de särskilda yttranden som bifogats utredningen vill Konkurrensverket understryka att verket delar utredningens bedömning att proportionalitetsprincipen inte har någonting att göra med balansen mellan motstridiga allmänna intressen och att en kodifiering av principen inte bör ta sikte på annat än att skydda enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande Tillgänglighet Konkurrensverket avstyrker utredningens förslag om krav för myndigheter att bekräfta mottagandet av elektroniska handlingar. För Konkurrensverket är tillgänglighet en prioriterad fråga. Verket genomför kontinuerligt intressentundersökningar där vi bland annat mäter tillgänglighet, service, bemötande och förtroendet för myndigheten. Av mätningarna framgår i nu relevant avseende att bland de som har varit i kontakt med Konkurrensverket ger en klar majoritet överbetyg när det gäller tillgänglighet och bemötande. Som ett led i arbetet för att vara en tillgänglig myndighet har Konkurrensverket gjort medarbetarnas direktnummer, e-postadress och organisatoriska tillhörighet tillgängligt på internet Enligt verkets bedömning underlättar det allmänhetens förutsättningar att på ett smidigt sätt komma i kontakt med för dem relevanta medarbetare. I utredningen föreslås att myndigheterna ska anvisa den e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe dit elektroniska meddelanden kan skickas. Konkurrensverket har redan verkets e-postadress angiven såväl på verkets webbplats som i korrespondens och trycksaker från verket och den föreslagna bestämmelsen är således i detta avseende oproblematisk. Emellertid kopplas i utredningen vissa rättsföljder (se nedan om bekräftelse samt avsnitt ) till den omständigheten att ett elektroniskt meddelande har nått just det anvisade mottagningsstället. Det kan antas att förslagen, om de genomförs, kommer att driva enskildas elektroniska kommunikation bort från direktkontakt med handläggare till en indirekt kontakt via myndighetens anvisade elektroniska mottagningsställe. Enligt Konkurrensverkets bedömning torde följden av detta snarast vara en minskad tillgänglighet. Vidare införs enligt förslaget en skyldighet för myndigheter att bekräfta det fullständiga mottagandet av elektroniska handlingar. Någon motsvarande skyldighet att bekräfta mottagandet av andra meddelanden, till exempel vanliga brev, föreslås inte. Meddelandets format styr således vilka åtgärder myndigheten ska vidta i anledning av meddelandet.

3 Dnr 318/ (7) Detta utgör enligt Konkurrensverkets mening ett omotiverat avsteg från principen om teknikneutralitet och medför att enskilda, i sina kontakter med myndigheter, kommer att behandlas olika beroende på om de har tillgång till internet, och förmåga att nyttja detta kommunikationsmedel, eller inte. Utredningen resonerar (s.209) kring att avsändaren av ett elektroniskt meddelande i vissa fall kan ha ett behov av bekräftelse på att meddelandet har kommit fram. Observationen är korrekt, men gör sig i lika hög grad gällande för enskilda som begagnar andra kommunikationsformer, såsom vanlig post. Att, mot den bakgrunden, i lag fastslå en skillnad i myndigheternas behandling av enskilda beroende på deras tillgång till, och fallenhet för att använda, elektroniska kommunikationsmedel framstår enligt Konkurrensverkets mening som betänkligt. Utredningens resonemang om att elektroniska kommunikationsformer kan leda till effektivitetsvinster får i detta avseende anses väga mindre tungt. Utredningen förutsätter att den föreslagna bekräftelsen ska kunna ske automatiskt. Detta är dock inte självklart. Särskilt problematiskt torde det vara att bekräfta att eventuella bilagor både kunnat öppnas och uppfattas. Såvitt Konkurrensverket kan bedöma torde detta normalt kräva manuell hantering, vilket innebär ett betydande merarbete för myndigheterna. Det kan dessutom ifrågasättas huruvida de enskildas behov av bekräftelse på att vissa meddelanden har mottagits verkligen motiverar att myndigheter ska skicka bekräftelse på mottagandet av alla elektroniska meddelanden. Särskilt mot bakgrund av att den som har ett behov av att få mottagandet av ett meddelande bekräftat enkelt kan ordna detta genom att själv kontakta myndigheten. Av ovan angivna orsaker anser Konkurrensverket att den föreslagna skyldigheten för myndigheter att bekräfta mottagandet av elektroniska meddelanden inte bör införas Begreppet part Många av de rättigheter som enligt förslaget tillkommer enskilda är förbehållna den som är part. Någon definition av partsbegreppet anges inte i förslaget till lag och heller inte i utredningen. En stor del av Konkurrensverkets ärenden tas upp på eget initiativ, ibland efter en anmälan från någon enskild. En sådan enskild anmälare blir inte part i verkets ärende, utan intar endast rollen som intressent (s. 246). Med den utformning förslaget fått (se 16, 17, 19 och 37 ) finns dock enligt Konkurrensverkets bedömning, en påtaglig risk att en enskild som anmäler en leverantör eller konkurrent till Konkurrensverket tror att han/hon i och med detta blir part i verkets ärende mot företaget. Därmed kan det hos anmälaren uppstå för-

4 Dnr 318/ (7) väntningar om att bli behandlad som part, förväntningar som normalt inte kommer att infrias. Detta kan i förlängningen medföra en risk för att allmänhetens förtroende för, och tilltro till, myndigheterna minskar. Konkurrensverket anser därför att man i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör, exempelvis i anslutning till 16 om ärendens väckande genom framställning från enskild, införa en negativ definition som tydliggör att den som anmäler ett ärende till en myndighet inte därmed per definition blir att betrakta som part i ärendet Fastställande av ankomstdagen Anvisat elektroniskt mottagningsställe Den i 18 fjärde stycket intagna bestämmelsen om när elektroniska meddelanden ska anses inkomna till myndigheten har begränsats till meddelanden skickade till ett anvisat elektroniskt mottagningsställe. Enligt Konkurrensverkets mening bör det övervägas huruvida den begränsningen är nödvändig eller om det är möjligt att utvidga bestämmelsen till att omfatta även annan elektronisk kommunikation till myndigheten, exempelvis e-postmeddelanden som skickats direkt till berörd tjänsteman. Om en sådan utvidgning av bestämmelsen inte är möjlig anser Konkurrensverket att det skulle vara värdefullt med klargörande uttalanden avseende huruvida en i korrespondens angiven e-postadress till handläggande tjänsteman är att betrakta som ett anvisat elektroniskt mottagningsställe Kommunikation Konkurrensverket avstyrker förslaget i den del det avser att införa kommuniceringsskyldighet även inför beslut som inte avgör ett ärende då detta bedöms leda till en mer tungrodd ärendehantering och längre handläggningstider. Konkurrensverket anser att kommunicering är en självklar del av ärendehandläggningen och ofta en förutsättning för att nå fram till korrekta beslut. Generellt sett kommunicerar Konkurrensverket i större utsträckning än lagen kräver och verket saknar indikation på att bristande kommunicering från verkets sida skulle vara ett existerande problem. Konkurrensverket har inget att invända mot att de undantag som enligt nuvarande förvaltningslag gäller för bland annat tjänstetillsättningsärenden mönstras ut ur förvaltningslagen. Dessa fall får anses förhållandevis lättidentifierade och vid behov torde det inte medföra några större svårigheter att istället införa motsvarande begränsningar i relevanta speciallagar. Konkurrensverket ser inte heller några väsentliga problem med att utsträcka kommuniceringsskyldigheten till att gälla även beslut som inte avser myndighetsutövning mot enskild. Annorlunda förhåller det sig med förslaget att utvidga kommuniceringsskyldigheten till att omfatta även beslut som inte avgör ärendet. Enligt Konkurrens-

5 Dnr 318/ (7) verkets mening är ansatsen oproportionerlig och en sådan utökning av kommuniceringsskyldigheten kommer att resultera i en mer tungrodd ärendehantering och längre handläggningstider. Det är tämligen lätt att identifiera ett antal fall där beslut som inte avgör ett ärende ändå är av sådan karaktär att de bör föregås av kommunicering (se t.ex. s. 444). Emellertid finns även många beslut under handläggningen av ärenden, vilka, oavsett huruvida den enskilde anser det behövligt, inte lämpar sig för föregående kommunicering. För Konkurrensverkets del kan till exempel nämnas verkets beslut om att genomföra en särskild undersökning vid prövningen av en företagskoncentration, beslut att förelägga tredje part att inkomma med information och beslut att ansöka om och att genomföra oanmälda undersökningar hos företag. Det kan förutsättas att även andra myndigheter fattar en mängd olika beslut där det av en eller annan anledning är direkt olämpligt att uppställa krav på föregående kommunicering. Mot den bakgrunden anser Konkurrensverket att huvudregeln även fortsättningsvis bör vara att kommunicering endast måste ske innan meddelande av beslut som avgör ett ärende. De fall där det föreligger ett reellt och vägande behov av kommunicering på ett tidigare stadium i handläggningen bör istället omhändertas i speciallag. På så sätt kan kommunikationsskyldigheten avgränsas till fall där den verkligen garanterar ett vägande rättssäkerhetsintresse. Enligt Konkurrensverkets mening bör det dessutom kopplas en sanktion till åsidosättande av en sådan mer begränsad kommunikationsskyldighet. På så sätt undviks en mer tungrodd ärendehantering och förlängda handläggningstider samtidigt som enskilda får ett effektivt rättsmedel mot bristfällig kommunicering i de fall där vägande rättssäkerhetsintressen motiverar det. Enligt Konkurrensverkets mening skulle en sådan ordning vara både effektivare och mer proportionerlig än den som förs fram i förslaget Rättelse - Vilka krav ställs på myndigheten i frågor om rättelse Konkurrensverket anser att det skulle vara värdefullt med klargörande uttalanden avseende det som föregår rättelsen, det vill säga myndighetens prövning av huruvida förutsättningar för rättelse föreligger. I den mån frågor om rättelse aktualiseras torde det sällan vara så att myndigheten helt plötsligt inser att förutsättningar för obligatorisk eller frivillig rättelse föreligger (bortsett från rättelse av skrivfel och dylikt där så nog kan vara fallet). Tvärtom torde den insikten normalt förutsätta mer eller mindre omfattande utredningsåtgärder från myndighetens sida. Det kan vidare förutsättas att sådana utredningar ofta kommer till stånd efter initiativ utifrån, normalt från en enskild som är missnöjd med beslutet. För Konkurrensverkets del förekommer att företag vänder sig till verket för att få förelägganden omprövade på grund av nya omständigheter, exempelvis förändrade marknadsförhållanden.

6 Dnr 318/ (7) Det framstår, enligt Konkurrensverkets mening, som oklart hur sådana framställningar och eventuella efterföljande utredningar förhåller sig till övriga bestämmelser i den föreslagna förvaltningslagen. Vilka krav avseende exempelvis utredningsansvar, kommunikation och motivering ställs på myndigheten i relation till frågor om en eventuell rättelse? Att kraven borde vara lägre ställda i ärenden rörande rättelse än vad som gäller för normala ärenden framstår för Konkurrensverket som självklart. Frågan är dock hur mycket lägre, och vilka krav som kan ställas på den enskilde som önskar rättelsen? Enligt Konkurrensverkets mening föreligger således ett behov av ytterligare klargöranden i detta avseende Rättelse - Terminologin Konkurrensverket delar inte utredningens bedömning att det är lämpligt sortera in ändringar enligt såväl 31 som 32 under den gemensamma beteckningen rättelse. Enligt Konkurrensverkets mening föreligger det betydande pedagogiska vinster med att, liksom idag, reservera termen rättelse för uppenbara oriktigheter till följd av skriv-, räknefel eller annat förbiseende. Det är då förhållandevis klart vad det är fråga om för alla inblandade parter. Det kan även noteras att beslutet i dessa fall är behäftat med ett fel redan då det meddelas. Att kalla det rättelse när ett ursprungligt korrekt beslut ändras till följd av att det på grund av senare inträffade omständigheter kommit att bli mindre lämpligt för emellertid tankarna fel. Konkurrensverket delar i detta avseende inte utredningens bedömning att rättelse, till skillnad från självrättelse, inte skulle ge intryck av att myndigheten gör avbön för begångna försyndelser. Tvärtom anser verket att det är just detta intryck termen rättelse ger. För det fall det ändå skulle anses angeläget att samla de aktuella bestämmelserna under en beteckning anser Konkurrensverket att en annan term än rättelse bör övervägas. Enligt Konkurrensverkets mening kan till exempel termen korrigering, vilken även utredningen använt för att beskriva vad det handlar om (s. 583 f), anses mer språkligt adekvat än rättelse. I vanligt språkbruk torde det också falla sig mer naturligt att myndigheten korrigerar ett beslut på grund av nya omständigheter än att myndigheten rättar ett beslut på grund av nya omständigheter, i alla fall om man anser att beslutet i grunden var korrekt då det fattades.

7 Dnr 318/ (7) Rättelse - Rättelse efter det att beslutet överklagats Till sin ordalydelse ger 33 intrycket att förbudet mot rättelse omfattar såväl situationer där ett beslut är föremål för överprövning som situationer där en sådan prövning avslutats och beslutet har vunnit laga kraft. Såvitt Konkurrensverket förstår är dock avsikten att bestämmelsen endast ska täcka litispendenssituationer. Enligt Konkurrensverkets mening bör detta förhållande tydliggöras. Detta yttrande har beslutats av stf. generaldirektören. Föredragande har varit byråchefen Mårten Hyltner. Jan-Erik Ljusberg Mårten Hyltner