YTTRANDE (5) Beredningsjuristen Sofia Andersson Ju2010/3874/L6 EBM A-2010/0261 Rätts- och utvecklingsenheten

Transkript

1 Datum Sida YTTRANDE (5) Ert dnr Beredningsjuristen Sofia Andersson Ju2010/3874/L6 EBM A-2010/0261 Rätts- och utvecklingsenheten Dnr Justitiedepartementet Grundlagsenheten Stockholm En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) Inledning Förvaltningslagsutredningen har presenterat ett väl genomtänkt förslag som ger goda förutsättningar för en ökad rättssäkerhet och effektivitet på förvaltningsrättens område. Ekobrottsmyndigheten motsätter sig dock att förvaltningslagen ska vara tillämplig på myndighetens brottsbekämpande verksamhet. Ytterligare reglering av den brottsbekämpande verksamheten bör, i den mån det behövs, istället införas inom ramen för det straffprocessuella systemet. Ekobrottsmyndigheten anser därför att det ska införas ett undantag, motsvarande det som finns i den nuvarande förvaltningslagen, för brottsbekämpande verksamhet. Ekobrottsmyndigheten har tre principiella invändningar mot förslaget som består i att förvaltningslagens tillämplighet på den brottsbekämpande verksamheten kommer att innebära ett system med parallella regelverk, parallella domstolsförfaranden samt att några av de förvaltningsrättsliga bestämmelserna kommer att vara problematiska att tillämpa i den brottsbekämpande verksamheten. Ett system med parallella regelverk och parallella domstolsförfaranden medför inte enbart tillämpningsproblem i den brottsbekämpande verksamheten utan även att regelverket blir svåröverskådligt för den enskilde. Ett generellt undantag från förvaltningslagen för den brottsbekämpande verksamheten kommer således att innebära att regleringen av brottmålsprocessen blir mer lättillgänglig och pedagogisk för den enskilde. Parallella regelverk Brottsbekämpande verksamhet är i den nuvarande förvaltningslagen genom bestämmelsen i 32 undantagen merparten av förvaltningslagens bestämmelser. Anledningen till att en undantagsbestämmelse infördes angavs i förarbeten till lagen vara att den brottsbekämpande verksamheten är särpräglad och i många hänseenden skiljer sig från annan förvaltning. Detta beror främst på att denna verksamhet i huvudsak regleras av rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen och har en nära anknytning till de allmänna domstolarnas verksamhet. Den brottsbekämpande verksamheten anses således inte omfatta traditionell ärendehantering i den mening som avses i förvaltningslagen. Ekobrottsmyndigheten anser att skälen för att undanta den brottsbekämpande verksamheten från förvaltningslagen alltjämt gör sig gällande och att det är olämpligt att införa en ordning med till viss del parallella regelverk, dvs. å ena sidan rättegångsbalken med förundersökningskungörelsen och å andra Hantverkargatan 15 Box Stockholm Tel Fax

2 2 (5) sidan förvaltningslagen. Parallella regelverk medför alltid viss risk för tillämpningsproblem. Bakgrunden till att vissa rättigheter, såsom partsinsyn och kommunikationsplikt, infördes i förvaltningslagen var att förvaltningsförfarandet till skillnad från förfarandet enligt rättegångsbalken inte bygger på någon förhandlingsprincip eller omedelbarhetsprincip som garanterar parten fullständig insyn i det material som läggs fram vid en huvudförhandling och ligger till grund för domstolens avgörande. Flertalet av de rättigheter som förvaltningslagen avser att reglera är således redan reglerade i rättegångsbalken och tillkommer därmed även parter i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan även påpekas att det kontinuerligt sker förändringar av rättegångsbalken som syftar till att göra brottsmålsprocessen mer effektiv och rättssäker. Utredningen föreslår att den lagstiftning som reglerar den brottsbekämpande verksamheten ska synkroniseras med förvaltningslagens regler. Det görs emellertid ingen djupare analys av vilka konsekvenser en sådan ordning med parallella regelverk skulle medföra. Det är svårt att överblicka hur långt rättegångsbalkens reglering sträcker sig och vid vilken punkt som förvaltningslagen tar vid. Av utredningen framgår inte vilken nivå som krävs för att en fråga ska anses vara så utförligt reglerad i rättegångsbalken att förvaltningslagens bestämmelser inte är tillämpliga. Att synkronisera de aktuella reglerna i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen till förvaltningslagen kommer att innebära relativt omfattande lagstiftningsåtgärder. Ett system med undantagsregler kommer troligen bli svåröverskådligt och gränsdragningsproblem torde bli vanligt förekommande. Mot bakgrund av de tillämpningsproblem som kan uppstå med parallella regelverk bör förvaltningslagens bestämmelser även i fortsättningen i huvudsak inte vara tillämpliga på den brottsbekämpande verksamheten. Parallella domstolsförfaranden Den föreslagna ordningen medför att alla beslut som fattas i den brottsbekämpande verksamheten och som kan antas i väsentlig mån påverka någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende får överklagas till allmän förvaltningsdomstol om inte beslutet kan överklagas enligt en uttrycklig bestämmelse i rättegångsbalken till allmän domstol. För vissa beslut, såsom att lägga ner en förundersökning eller att inte väcka åtal, finns det ingen uttrycklig lagreglering för hur en missnöjd kan få beslutet överklagat. Det finns dock möjlighet att få ett sådant beslut överprövat av högre åklagare, vanligen överåklagare eller vice överåklagare. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna i 7 kap 2 och 5 rättegångsbalken men är inte författningsreglerat utan har utvecklats i praxis. Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande kan bli föremål för överprövning men de beslut som ska prövas av allmän domstol tas normalt inte upp till överprövning. Ett åklagarbeslut överprövas i princip bara en gång. Mest frekvent är överprövning av beslut i åtalsfrågor samt beslut att lägga ned eller inte inleda förundersökning. Det finns inte någon särskild frist för

3 3 (5) den tid inom vilken en begäran om överprövning måste framställas utan den yttersta gränsen utgörs av det påstådda brottets preskriptionstid. Om förvaltningslagen är tillämplig på den brottsbekämpande verksamheten kommer detta att innebära att positiva åtalsbeslut kommer att prövas i allmän domstol och att negativa åtalsbeslut kommer att prövas av allmän förvaltningsdomstol. Därtill kommer åklagarväsendets överprövningsinstitut. Eftersom överprövningsförfarandet inte är författningsreglerat är det oklart om detta system kommer att kunna användas eftersom avsteg från förvaltningslagen måste göras i annan lag. Det har i tidigare utredningar diskuterats om överprövningsinstitutet bör författningsregleras men man har då kommit till slutsatsen att så inte ska ske. Man har istället ansett att det är Riksåklagarens uppgift att närmare bestämma formerna för överprövningsverksamheten som i grunden är en del åklagarväsendets interna kontrollverksamhet. 1 För det fall överprövningsinstitutet anses vara tillämpligt, trots att detta förfarande inte är författningsreglerat, kommer det att innebära att det är möjligt att överklaga negativa åtalsbeslut dels till överordnad åklagare, dels till förvaltningsdomstolen. I förlängningen kan detta komma att innebära att åklagarmyndigheten och förvaltningsdomstolen kan komma till två olika bedömningar i samma fråga. Bestämmelserna om ingivande av överklagande och klagotid torde medföra att även överprövningsinstitutet kommer att ha en klagotid på tre veckor och att en begäran om överprövning ska avvisas om den kommer in för sent. Utredningens förslag i denna del leder till att det blir en splittrad och icke enhetlig systematik vad gäller möjligheten att överklaga beslut som fattas i den brottsbekämpande verksamheten. Mot bakgrund av att förvaltningsdomstolarna inte handlägger brottmål har dessa domstolar ingen möjlighet att bygga upp de initierade och allmängiltiga kunskaper om brottsmålsprocessen som krävs för att pröva överklagande av olika beslut under förundersökningen. Allmän domstol och åklagarmyndighet torde därmed vara mest lämpade att pröva beslut som fattas i den brottsbekämpande verksamheten. Förvaltningslagens bestämmelser i förhållande till den brottsbekämpande verksamheten De bestämmelser som kommer att innebära en avsevärd förändring mot vad som gäller idag för den brottsbekämpande verksamheten, förutom bestämmelserna om överklagande som berörts ovan, är bestämmelserna om kommunicering i 21, motivering i 27 och underrättelse i 28. För flertalet beslut som fattas under en förundersökning, exempelvis tvångsmedelsbeslut, kommer kommunicering kunna underlåtas med stöd av undantagsbestämmelserna. För dessa beslut kommer således bestämmelsen om kommunikation i stor utsträckning bli utan verkan. Det finns emellertid andra sorters beslut som för närvarande inte kommuniceras innan de fattas och som inte kommer 1 Se Prop. 2000/01:92

4 4 (5) att falla in under undantagsbestämmelserna. Som exempel kan nämnas nedläggningsbeslut, beslut om förundersökningsbegränsning och beslut att inte föra målsägandens talan avseende ett skadeståndsyrkande. Kommuniceringskravet i 21 kommer i dessa fall innebära stora tidsförluster för den brottsbekämpande verksamheten. I ärenden med frihetsberövade personer kommer kravet på kommunicering innan beslut fattas vara orimligt. Den föreslagna bestämmelsen i 27 om motivering av beslut kommer att innebära att i stort sett samtliga beslut som fattas av en förundersökningsledare kommer att behöva motiveras. Som exempel rör det sig om beslut om beslag, husrannsakan, anhållande, andra tvångsmedelsbeslut, beslut att inleda förundersökning, beslut att lägga ner en förundersökning och beslut i åtalsfrågan. Det ställs även höga krav på innehållet i motiveringen. I dagsläget finns inget krav på motivering av de beslut som fattas av en förundersökningsledare. Trots detta motiveras ofta beslut att lägga ner en förundersökning eller beslut att inte väcka åtal. Bestämmelsen kommer att innebära att även beslut att väcka åtal kommer att behöva motiveras trots att åtalsbeslutet kommer att bli föremål för prövning i allmän domstol. För flertalet av de beslut som fattas under en förundersökning kommer emellertid en motivering kunna underlåtas eftersom besluten måste verkställas per omgående. Även för de beslut som är undantagna motiveringsskyldighet kan dock en efterhandsmotivering krävas. Rätten till efterhandsmotivering tillkommer inte enbart part utan även enskild om det behövs för att han eller hon ska ta tillvara sin rätt. Bestämmelsen kommer således innebära att det krävs omfattande beslutsmotiveringar avseende de beslut som tas i den brottsbekämpande verksamheten. Denna omfattande motiveringsskyldighet innebär en stor förändring mot vad som gäller idag och kommer innebära en ökad arbetsbelastning som i förlängningen skulle kunna leda till att handläggningstiderna kommer att öka. Det finns bestämmelser om underrättelse av olika beslut i rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen. Något krav på att underrättelsen ska vara skriftlig uppställs dock inte. Det finns inom den brottsbekämpande verksamheten även beslut när en underrättelse till en misstänkt avsevärt skulle försvåra verkställandet av beslutet. Som exempel kan nämnas beslut att anhålla någon i deras utevaro, beslut om hemliga tvångsmedel och beslut om hämtning till förhör. Att införa en skyldighet att den som är part i en förundersökning ska underrättas om alla beslut kommer därmed att innebära problem för den brottsbekämpande verksamheten och skulle även medföra en avsevärd expedieringsskyldighet för åklagarväsendet. Utredningens förslag att förvaltningslagen ska vara subsidiär endast till andra lagar innebär att det kommer att vara omöjligt att göra förändringar i förundersökningskungörelsen sedan förvaltningslagen trätt ikraft. Det är även oklart om överprövningsförfarandet kommer att vara tillämpligt efter förvaltningslagens ikraftträdande eftersom överprövningsförfarandet inte är författningsreglerat. Bestämmelserna om rättelse i är inte anpassade för att användas i den brottsbekämpande verksamheten. En åklagare är exempelvis oförhindrad att ändra ett beslut som överklagats till domstol eller att återuppta en förundersökning om nya

5 5 (5) bevis tillkommit. Om ett beslut att lägga ner en förundersökning anses vara ett beslut av gynnande karaktär torde bestämmelserna om rättelse innebära att en förundersökningsledare inte kan återuppta en förundersökning på vilka grunder som helst. Bestämmelserna om partsinsyn kommer, som utredningen fastslår, inte innebära något problem för den brottsbekämpande verksamheten. Rätten till partsinsyn anses dock bara tillfalla misstänkt/tilltalad. Det är således endast en misstänkt/tilltalad som anses vara part i en förundersökning medan en anmälare eller målsägande anses inte vara det. 2 Mot bakgrund av att partsbegreppet i en brottsutredning är begränsat till misstänkt/tilltalad torde reglerna om åtgärder vid dröjsmål i inte aktualiseras i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan dock inte uteslutas att förvaltningsdomstolen kan komma att utvidga partsbegreppet på så sätt att bestämmelserna blir tillämpliga. Detta innebär i sin tur att en förundersökningsledare, efter ett yrkande från målsäganden, kan komma att bli förelagd av en förvaltningsdomstol att fatta ett beslut i en åtalsfråga inom en viss tid, enligt 47. Det vore olyckligt om partsbegreppet får olika innehåll beroende på om förvaltningslagen eller om rättegångsbalken och offentlighets- och sekretesslagen tillämpas. Slutligen kan nämnas att flertalet av de bestämmelser som föreslås i förvaltningslagen inte i sig kommer att innebära något problem för den brottsbekämpande verksamheten. Bestämmelserna är dock anpassade för traditionell ärendehantering och är inte avsedda för att tillämpas i en brottsbekämpande verksamhet. Som exempel kan nämnas 16 om framställning från enskild, 17 om behandling av bristfällig framställning, 19 om utredningsansvar, 20 om muntliga uppgifter, 24 om beslutsformer och omröstning, 25 om avvikande mening samt 29 om besluts verkställbarhet. I den brottsbekämpande verksamheten åligger således det fulla utredningsansvaret alltid åklagarmyndigheten, muntliga uppgifter tas upp i förhör, kollegiala beslut kan inte fattas och besluten måste kunna verkställas per omgående. Detta ärende har beslutats av generaldirektören Eva Håkansson Fröjelin. Beredningsjuristen Sofia Andersson har varit föredragande. I ärendets slutliga handläggning har även tf. chefsjuristen Johan Lindmark deltagit. Eva Håkansson Fröjelin Sofia Andersson 2 Sid , Sekretess inom rättsväsendet, Anna-Lena Dahlqvist, andra upplagan, samt SOU 2010:14