Yttrande över betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41)

Transkript

1 EKOBROTTSMYNDIGHETEN Rättsenheten Chefsjurist Roland Andersson Yttrande Datum Regeringskansliet Justitiedepartementet STOCKHOLM Diarienr (åberopas vid korresp) /0226 Er referens Ju2003/482/PO Yttrande över betänkandet Förstärkt granskning av polis och åklagare (SOU 2003:41) Ekobrottsmyndigheten (EBM) har följande synpunkter på betänkandet. EBM begränsar sitt yttrande till frågor som direkt berör myndighetens verksamhet. Detta innebär att de förslag som gäller polismyndigheterna endast berörs ur principiell synvinkel. Allmänt om kommitténs förslag EBM inleder med att konstatera att kommittén inte gör någon egentlig analys av tillsynsfunktionen inom åklagarväsendet respektive polisen. Tillsynen inom åklagarväsendet är uteslutande en rättslig tillsyn medan tillsynen inom polisen närmast kan liknas vid internkontroll som bygger på mål- och resultatstyrning (7 polislagen jmf med 2 a instruktionen för Rikspolisstyrelsen, RPS). Kommittén betraktar tillsynen i första hand från ett förvaltnings-perspektiv och inte från ett rättsligt perspektiv som enligt EBM:s uppfattning hade varit mer motiverat. Med kommitténs synsätt består tillsynen främst i effektivitetskontroll, uppföljningar som närmast hör hemma i mål- och resultatstyrning samt en inte närmare definierad tillsyn i rättsliga frågor, där hanteringen av anmälningar mot åklagare och poliser för ifrågasatta brott i tjänsten fått en alltför dominerande plats relativt sett i kommitténs betänkande. Som EBM ser det innebär rättslig tillsyn så mycket mer t.ex. allmän kvalitetssäkring av den operativa verksamheten - som borde ha fått ett större utrymme i betänkandet. Vidare vill EBM påpeka att det som Postadress: Gatuadress: Telefon: Telefax: Box 820 Hantverkargatan STOCKHOLM

2 2 kommittén räknar som tillsyn omfattas i betydande delar av myndighetschefens ansvar enligt t.ex. verksförordningen (1995:1322). Avsaknaden av analys på viktiga områden gör att kommitténs överväganden enligt EBM:s uppfattning inte vilar på någon stadig grund. EBM delar i och för sig den åsikt som framförs i betänkandet, nämligen att den rättsliga tillsynen bör förstärkas och förbättras. När det gäller frågan om hur detta skall uppnås tycker EBM dock att förslagen inte är tillräckligt genomtänkta och att de därför inte räcker särskilt långt. EBM anser således att frågeställningarna bör bli föremål för ytterligare och mer inträngande överväganden. I det följande lämnar EBM sin principiella syn på hur tillsynsfrågorna bör lösas. EBM utvecklar också särskilt sin inställning till förslagen angående handläggningen av anmälningar mot åklagare och beträffande överprövning. Åklagarens självständiga ställning Som utgångspunkt för sin principiella syn på tillsynen väljer EBM att något uppehålla sig vid åklagarens självständiga ställning och hur denna förhåller sig till verksamhetsansvaret inom en åklagarmyndighet. Ett specifikt inslag i åklagarverksamhet är den enskilde åklagarens självständighet i beslutsfattandet i den rena åklagarrollen, dvs. som förundersökningsledare eller vid fullgörandet av andra åklagaruppgifter som de framgår av t.ex. rättegångsbalken (RB). Självständigheten innebär att en överordnad åklagare, annan myndighet etc. inte kan bestämma hur åklagaren skall besluta i ett enskilt ärende med mindre han eller hon tillgriper rätten som vissa högre åklagare har att överta uppgifter som skall utföras av lägre åklagare (RB 7:5). Detta system, som alltså innebär en begränsning av överordnade chefers möjlighet att leda, inrikta och följa upp åklagarnas arbete, är bakgrunden till behovet av en tillsynsfunktion som säkerställer erforderlig (juridisk) kvalitet i verksamheten. Särskilt vid omfattande och komplexa brottsutredningar - t.ex. sådana som rör ekonomisk brottslighet - skapar den rådande ordningen med den ensamme, allenarådande åklagaren vissa, ibland betydande, svårigheter. Uppgiften att planlägga och genomföra sådana utredningar ställer sådana krav både vad avser faktiskt utredande och juridisk analys att det står klart att det allmänt sett inte är ändamålsenligt med ett system som innebär att hela ansvaret läggs på en ensam befattnings-havare. Utredningsarbetet, och ofta även presentationen av målet i domstolen, förutsätter vidare resurser av olika slag utöver dem som åklagaren själv förfogar över. Andra åklagare inom samma myndighet har motsvarande krav på resurser för sina arbetsuppgifter. Detta tvingar fram en avvägning av resursbehoven som får göras av ansvariga chefer såväl inom

3 3 åklagarmyndigheten själv som inom den polismyndighet som biträder i utredningsarbetet. EBM har därvid i och för sig en gynnad ställning genom att polispersonal ställts till myndighetens förfogande med följd att resursfördelningen sker inom en gemensam organisation. Resursfördelningen innebär de facto också ställningstaganden i prioriteringsfrågor, som blir bindande för den enskilde åklagaren och minskar dennes utrymme att kunna ta det ansvar som författningsenligt ligger på honom eller henne i den konkreta utredningen. För allmänhet och media - och även för politiker i centrala positioner - står det inte alltid klart hur ansvaret är fördelat i en åklagar-organisation. Detta har kanske särskild aktualitet för EBM:s del. Ett ogillat åtal i ett uppmärksammat mål kan t.ex. föranleda ifrågasättanden om myndighetens sätt att fungera, trots att myndighetsledningen i stort saknar lagliga möjligheter att styra och inrikta ställningstagandena i den enskilda utredningen. Det finns också policyaspekter att beakta i detta sammanhang Framförallt omfattningen och komplexiteten i brottsutredningarna och behovet av en övergripande resursfördelning har föranlett EBM till överväganden om den rådande ordningen för ansvarsfördelning är den lämpligaste eller om åklagarbesluten borde följa beslutsgången inom andra förvaltningsmyndigheter. En sådan reform skulle i och för sig förutsätta en omfattande delegering av beslutsbefogenheter till enskilda åklagare. Besluten i fråga skulle dock fattas i myndighetens namn med det odelade, yttersta ansvaret för dessa hos myndighetsledningen. I ett sådant system skulle inte bara de gemensamma resurserna kunna fördelas på ett mer ändamålsenligt sätt utan myndighetens samlade kompetens skulle också kunna tas till vara bättre än nu. EBM:s synpunkter på kommittéförslagen utgår dock helt naturligt från att rådande ordning med den enskilde åklagarens ansvar kommer att bestå tills vidare. EBM konstaterar då att åklagarens särskilda ställning i och för sig ger förutsättningar för en tillsyn inom åklagarväsendet som är så självständig som möjligt i förhållande till dem som tillsynen avser. Som framhållits ovan finns det emellertid en konflikt mellan den rättsliga tillsynen och verksamhetsansvaret. Den konflikten har blivit allt tydligare för EBM:s ledning efterhand som verksamhetsansvaret i form av mål- och resultatstyrning lyfts fram från statsmakternas sida. Ju större krav som ställs på myndighetschefen i detta avseende desto svårare torde det bli att samtidigt utöva en effektiv rättslig tillsyn. Om brister i den rättsliga kvaliteten inom något av myndighetens områden kan med rätt eller orätt hävdas bero på myndighetschefens sätt att t.ex. fördela resurser eller bedöma behovet av kompetensutveckling, ligger det i sakens natur att myndighetschefens förmåga att i en sådan situation med kraft och oväld utöva sin tillsyn kommer att vara ifrågasatt. Till bilden hör också att en effektiv rättslig tillsyn i sig förutsätter att man inom en myndighet avsätter

4 4 tillräckliga resurser för ändamålet, något som det ansträngda resursläget inom åklagarväsendet och polisen knappast uppmuntrar till. Riksåklagaren (RÅ) har nyligen presenterat ett förslag till ny struktur för den s.k. åklagarorganisationen, som inte direkt berör EBM. Förslaget innebär att överåklagarna inom åklagarorganisationen inte längre kommer att vara myndighetschefer utan i stället ansvara för utvecklingscentra med rikstäckande funktionsområden. När det gäller tillsynsansvaret sägs i förslaget endast att överåklagarna har ett sådant ansvar inom resp. funktionsområde. Enligt EBM:s uppfattning kommer det organisationsförslag som RÅ lämnat knappast att underlätta tillsynen. Det sagda leder EBM till slutsatsen att det blir allt svårare för en myndighets ledning att utöva tillsyn över sig själv och att från en strikt principiell utgångspunkt bör förordas en fristående tillsyns-myndighet för polis och åklagare. En fristående tillsynsmyndighet? Det finns dock ett antal skäl som talar emot en ny fristående tillsynsmyndighet. En sådan myndighet kan enbart konstatera och påpeka fel, men inte rätta till dem. Det värdefulla utbyte av erfarenheter mellan å ena sidan utredningar och åtal avseende brott av åklagare och poliser i tjänsten och å andra sidan tillsynen i övrigt försvåras av en uppdelning på flera huvudmän. Den del av tillsynen som utgörs av kvalitetsuppföljning och kvalitetssäkring av den operativa verksamheten blir också svårare att genomföra. Det kan vidare vara svårt att få tillräcklig förståelse för myndighetens arbete inom polis och åklagarverksamheten och det kan också uppstå spänningar mellan polisorganisationens och åklagarväsendets ledning och en fristående myndighet. Det kan slutligen vara svårt att rekrytera kompetent personal i form av utredare och åklagare, eftersom det inte är säkert att de som idag sysslar med tillsyn är beredda att arbeta i den nya myndigheten. Detta kan åtminstone på kort sikt innebära ökade kostnader. Till detta bör också läggas att det beträffande utredningar mot åklagare och polis för ifrågasatta brott i tjänsten är EBM:s uppfattning som också kommer till uttryck i betänkandet att utredningarna i dag allmänt sett håller god kvalitet och genomförs på ett invändningsfritt sätt. EBM är därför inte övertygad om att utredningarna kvalitets-mässigt skulle bli bättre om de utfördes av ett oberoende tillsynsorgan. Däremot får det symbolvärde som en sådan lösning skulle ha för allmänhetens förtroende för hur anmälningar mot polis och åklagare hanteras inte underskattas. Vid en sammanvägning av för- och nackdelarna med en ny myndighet för tillsyn kommer EBM fram till att det inte är nödvändigt att en ny myndighet tillskapas. Avgörande för den uppfattningen är att EBM trots allt anser det möjligt att uppnå önskvärda förbättringar inom den rådande

5 5 myndighetsstrukturen om man går längre i den frågan än vad kommittén gjort. Alternativ till en ny myndighet EBM lämnar inte nu några detaljerade förslag till hur den rättsliga tillsynen över polis och åklagare bör förstärkas utan nöjer sig med att peka ut de utvecklingsområden som man bör inrikta sig på. EBM:s uppfattning om vilka områden det gäller överensstämmer i stort med kommitténs, men EBM vill gå längre. Som EBM framhållit är det svårt att fullt ut tillgodose behovet av tillsyn inom en myndighet. En extern tillsyn skulle därför som EBM också framhållit - i princip vara att föredra. Enligt EBM:s uppfattning kan man emellertid åstadkomma en tillfredsställande lösning genom att tillskapa egna och mer kraftfulla organisatoriska plattformer för tillsyn inom åklagarväsendet och polisorganisationen. För åklagarväsendets del skulle man kunna tänka sig en egen avdelning inom RÅ-ämbetet som leds av en vice riksåklagare. Rikspolisstyrelsen bör vidare ges utökade tillsynsuppgifter med särskild inriktning på rättslig tillsyn. Det är också angeläget att skapa en plattform för gemensam tillsyn över åklagarnas och polisen brotts-utredande verksamhet. En tydligare och förstärkt organisatorisk plattform inom resp. organisationen underlättar naturligtvis detta. Den föreslagna inriktningen kräver att ytterligare resurser avsätts för ändamålet. Handläggningen av anmälningar om brott av åklagare i tjänsten I föregående avsnitt har EBM förordat en ordning som innebär en särskild organisation för tillsyn skapas inom åklagarväsendet. Den uppfattningen är naturligtvis oförenlig med vad som föreslås i betänkandet i fråga om utredningar om brott som åklagare misstänks för i arbetet. I betänkandet föreslås att Justitiekanslern (JK) övertar Riksåklagarens ansvar i fråga om beslut att inleda förundersökning, att vara förundersökningsledare, att fatta beslut i åtalsfrågan och att utföra åtalet vid domstol. Även bortsett från EBM:s grundläggande inställning i frågan anser inte EBM att de skäl för förändringen som anförs i betänkandet har den tyngd som krävs för att ändringen skall vara motiverad. Detta särskilt med tanke på dels att JK:s nuvarande resurser knappast räcker till för uppgiften, dels att prövningen av om en anmälan om brott i tjänsten av en åklagare skall överlämnas till JK fortfarande skall prövas av en överåklagare, låt vara en annan överåklagare än den som är den anmäldes chef. Om medborgarperspektivet motiverar att JK tar över den senare delen av hanteringen av anmälningar mot åklagare borde detta i än högre grad motivera att JK tar över hanteringen fullt ut. Enligt EBM:s uppfattning torde nämligen risken för att ovidkommande hänsyn tas vid bedöm-ningen vara

6 6 större när det gäller frågan om en anmälan skall överlämnas till JK eller ej än vid de beslut senare under förfarandet som JK nu föreslås ta över. För EBM framstår det därför som mer logiskt att antingen låta JK ta över hanteringen av anmälningar mot åklagare i tjänsten fullt ut eller också att låta dagens ordning bestå. EBM vill inte heller utesluta att den föreslagna överflyttningen till JK kan få negativa effekter för kvaliteten på tillsynen inom åklagarväsendet. Som EBM framhållit tidigare kan utbytet av erfarenheter mellan utredningar och åtal avseende brott i tjänsten av åklagare och tillsynen i övrigt av åklagare försvåras av en uppdelning på två huvudmän. När det gäller utformningen av förslaget till ändring av 5 lagen om JK:s tillsyn vill EBM särskilt peka på följande. Om man vill införa en bestämmelse av detta slag bör den - eftersom JK är allmän åklagare i tryckfrihetsmål - i så fall formuleras på följande sätt. Om befattningshavaren är åklagare inom åklagarväsendet är, utöver riksdagens ombudsmän, endast JK behörig att. Vidare innebär förslaget en inskränkning som knappast har varit avsedd. Om man jämför första och andra stycket finner man att JK inte kan besluta om t.ex. åtalsunderlåtelse eller förundersökningsbegränsning mot åklagare. Det skulle således bara vara JO ensam som kan fatta sådana beslut. Särskilt om överprövning I betänkandet föreslås ett tillägg i förundersökningskungörelsen som innebär att den misstänkte och målsäganden skall underrättas om hur man går till väga för att begära överprövning av ett beslut att inte inleda en förundersökning, att lägga ned en förundersökning eller att åtal inte skall väckas. Överprövning är ett icke författningsreglerat ändringsförfarande inom åklagarväsendet. Eftersom det är fråga om ett extraordinärt förfarande finns det i princip inga regler som begränsar rätten att begära överprövning men, till följd av de uttalanden om hur förfarandet bör gestalta sig som riksdagen ställt sig bakom, begränsas prövningen i vissa avseenden. Det är dock möjligt att få betydligt fler slags beslut än de som anges i förslaget överprövade. Som exempel kan nämnas åklaga-rens beslut om anhållande och frågan om hur restriktioner för häktade hanteras av åklagaren i det enskilda fallet. Förutom det motsägelsefulla i att delvis författningsreglera ett extraordinärt förfarande framstår det som mindre välbetänkt att i författning ställa krav på besvärshänvisning för några men inte samtliga situationer där överprövning kan förekomma. Den som vill begära överprövning av ett åklagarbeslut kan förledas tro att möjlig-heten begränsas till de situationer

7 7 som anges i författningsform, vilket som framgått är direkt missvisande. Därtill kommer att vissa av de som riksdagen anser vara berättigade till överprövning inte skall underrättas om överprövningsmöjligheten. Dit hör som exempel statliga tillsyns-myndigheter. En annan mindre lyckad följd av förslaget för åklagarväsendets del är att antalet överprövningar i oträngt mål sannolikt kommer att öka kraftigt. EBM avstyrker förslaget. Avslutande synpunkter Som EBM framhållit inledningsvis anser myndigheten att frågan om hur tillsynen över åklagare och polis skall utformas bör övervägas vidare. Med den inställningen ser EBM inte heller något skäl att närmare kommentera de förslag till lagtext som läggs fram i betänkandet. EBM konstaterar dock att förslagen har brister och nöjer sig med att peka på förslaget till ändring i lagen om JK:s tillsyn som kommenterats ovan. I avgörandet av detta ärende har deltagit undertecknad myndighetschef och chefsjuristen Roland Andersson, föredragande. Rolf Holmquist Roland Andersson Kopia till Justitiedepartementet (Å-enheten) Riksåklagaren