Beräkningshandledning

Transkript

1 Gäller för Version Handbok BV Koncern 2.0 BVH 706 Giltigt från Giltigt till Antal bilagor Tillsvidare 2 Diarienummer Ansvarig enhet Fastställd av F /SA10 Samhälle och planering Katarina Norén, ZStab Handläggare Pär Ström, ZLp Ersätter Beräkningshandledning Hjälpmedel för samhällsekonomiska bedömningar inom järnvägssektorn 1 (378) Verksamhetssystemet BVMall Dokumentmall, ver. 3.0

2 Innehållsförteckning 1 Syfte Omfattning Definitioner och förkortningar Samhällsekonomi Inledning Utgångspunkter Nyckelbegrepp Effektivitets- och fördelningskriteriet Partialanalys Varför behövs CBA? Marknadsmisslyckanden och behov av korrigeringar Marginalkostnadsprissättning och skattefinansiering av underskott Teoretiska utgångspunkter Välfärdsmått Aggregering Mäta välfärdsförändring med inkomstförändring Sammanfattning Långsiktig styrning Transportpolitiska mål Leder individernas värderingar alltid till effektivitet på kort och lång sikt? Direkta och indirekta effekter på olika marknader Direkta effekter av prisförändringar Indirekta effekter av prisförändringar Subventionerad trafik Inledning Prissättning av kollektivtrafik Sammanfattning och slutsatser Förutsättningar vid analyser inom transportsektorn Inledning Definition av ett projekt (378)

3 4.8.3 Generaliserad kostnad Hantering av priser och trafikeringskostnader Hantering av externa effekter och skatter/avgifter Kalkylexempel; teoretisk härledning av effekter Konsument- och producentöverskott Externa effekter Skatter och avgifter Sammanfattning Icke marginella förändringar Kalkylvärden och övriga kalkylparametrar Inledning Metoder för att bestämma värderingar Gemensamma kalkylförutsättningar Prisnivå Startår Diskontering Kalkylränta Kalkylperiod Skattefaktorer Tidsvärden persontrafik Inledning Kalkylvärden för värdering av restid Tid och kvalitet i godstrafik Inledning Transporttidsvärden Förseningar Värdering av skaderisker Olycksvärden Inledning (378)

4 5.5.2 Värdet av ett statistiskt liv Riskvärdering av skador Riskvärdering av vägtrafikolyckor Riskvärdering av järnvägsolyckor Värdet av förbättrad spårberoende komfort Kostnader för persontågstrafik Inledning Operativa kostnader för persontrafik Omkostnader Overheadkostnader Banavgifter persontrafik Kostnader för godstrafik Inledning Skattning av marknadspriser Kalkylvärden godstågskostnader Banavgifter godstrafik Övriga kostnader El- och dieselkostnader Övriga personalkostnader Värdering av buller Inledning Värdering av buller (1-150 tåg per dygn) Värdering av buller (>150 tåg per dygn) Fördelning av effekter mellan inomhus- och utomhusmiljöer Gemensamma antaganden Värdering av luftföroreningar och klimatgaser Inledning Kalkylvärden för värdering av luftföroreningar Värdering av koldioxidutsläpp (CO2) (378)

5 Sammanfattning luftföroreningar och klimatgaser Infrastrukturkostnader Inledning Investeringskostnader Kostnader för drift och vidmakthållande Marginella externa kostnader Inledning Tågtrafik Vägtrafik Flyg och sjöfart Hantering av färdmedelsförändringar utanför Sverige Korsningar mellan väg och järnväg Inledning Olycksrisk Olyckskostnader Vägtrafikanternas fordons- och tidskostnader Övriga effekter av ombyggnad Monetärt icke värderbara effekter Inledning Intrång Övriga icke värderbara effekter Sammanfattning av kalkylvärden och kalkylparametrar Gemensamma kalkylförutsättningar Tidsvärden persontrafik Tid och kvalitet i godstrafik Olycksvärden Värdet av förbättrad spårberoende komfort Kostnader för persontrafik (378)

6 Kostnader för godstrafik Övriga kostnader Värdering av buller Värdering av luftföroreningar och klimatgaser Marginella externa kostnader Korsningar mellan väg och järnväg Revidering av kapitel Prisnivå och index Startår Diskontering Kalkylränta Kalkylperiod Skattefaktor 1 och Infrastrukturkostnader Tidsvärden persontrafik Tid och kvalitet godstrafik Olycksvärdering Komfortvärdering Operativa kostnader persontrafik Omkostnader Overhead kostnader Banavgifter persontrafik Operativa kostnader godstrafik Banavgifter godstrafik Lastbilskostnader Övriga kostnader Bullervärdering Värdering av luftföroreningar och klimatgaser Marginella externa kostnader Tågtrafik Vägtrafik Skatter för vägtrafiken i referensscenariot (378)

7 Flyg och sjöfart Budgeteffekter Korsningar mellan väg och järnväg Värdering av regionalekonomiska effekter Kalkylmetoder i speciella fall Kalkylmetod vid överflyttning av lastbilstrafik till järnväg Korrigering av gamla kalkylresultat så de görs jämförbara med kalkyler i åtgärdsplaneringen Hur kalkyl ska göras vid nyttopotentialer eller då effekter av delar i åtgärden inte kan värderas (resecentrum) Prognoser och planeringsverktyg Inledning Modellbeskrivning persontransporter Inledning Sampers Samkalk person Modellbeskrivning godstransporter Inledning Varuflödesundersökningar Samgods Bangods Samkalk gods Kapacitetsberäkning och trafiksimulering Inledning Gångtidsberäkning Matematisk kapacitetsberäkning Tidtabellsanalys Trafiksimulering Framtida fordon IT system och handböcker Efterfrågeberäkningar persontransporter Inledning (378)

8 6.5.2 Jämförelsealternativ Effekter av kapacitetsförändringar för persontrafik samt prognostidtabell Modellberäkning av transportefterfrågan Kontroll av prognostrafikering Elasticitetsberäkning av transportefterfrågan Autonom tillväxt persontransporter Sammanfattning efterfrågeberäkningar persontransporter Efterfrågeberäkningar godstransporter Inledning Effekter av kapacitetsförändringar för godstrafik Modellberäkning av transportefterfrågan Elasticitetsberäkning av transportefterfrågan Transportkostnadselasticitet Beräkning av förändrad transportuppoffring (generaliserad kostnad) Var kommer volymförändringar ifrån? Autonom tillväxt godstransporter Sammanfattning efterfrågeberäkningar godstransporter Utrikestransporter Inledning Effekter i Sverige Effekter utanför Sverige Sammanfattning av kalkylvärden och kalkylparametrar Revidering av kapitel Elasticiteter persontrafik Restidselasticiteter Turtäthetselastisitet Elasticiteter godstrafik Autonom tillväxt persontrafik Autonom tillväxt godstrafik Metod för korrigera prognosresultat för persontrafiken (378)

9 7 Kalkylmanual Inledning Grundmodell för samhällsekonomiska kalkyler vid järnvägsåtgärder Marknads- och bristanalys Definition av jämförelse- och utredningsalternativ Infrastrukturkostnad Underhåll Reinvesteringar Utbyteskalkyl Nystarts-/nedläggningskalkyl Kvantifiering av effekter vid infrastrukturåtgärder Nettonuvärdeskvoten Kalkylfall 1: Tidsvinster person- och godstrafik Inledning Kalkylförutsättningar Övergripande samhällsekonomisk kalkyl Ludvika ström brobyte och linjerätning Genomförande av kalkyl Kalkylfall 2: Största tillåtna axellast och utökad lastprofil Inledning Förutsättningar för beräkningsexempel stax och ökad lastprofil Effekter Beräkningar Kalkylfall 3: Tåg- och vagnvikter Inledning Förutsättningar för beräkningsexempel tågvikter Effekter Beräkningar Kalkylexempel (378)

10 8 Bansek-manual Inledning och allmän beskrivning Databasens uppbyggnad Indata Avgränsningar och beräkningsfall Gränssnitt mellan BanSek och SAMKALK Huvudmenyn Nytt objekt Hämta beräkning Spargrisen Parametervärden Importera resultat från SAMKALK, BanUser eller Bubbla Beräkningsgång Nytt objekt Definiera Nytt objekt Nytt objekt med import från SAMKALK Utsökning Personprognos Utsökning Godsprognos Objektspecifika parametervärden Effektinmatning Rapport Bearbetning av skapade objekt Nytt objektalternativ Granska/ändra Importfil från SAMKALK SKAPA BUBBLA REPLIKERING Redovisning av resultat, arkivering Inledning Redovisningsmall Arkivering Ansvar Riktlinjer för arkivering (378)

11 9.5.1 Hur underlaget bör arkiveras Vad som bör arkiveras Hjälpmedel och referenser Hjälpmedel Referenser Bilaga 1 Modell för beräkning av linjekapacitet Bilaga 2 Tidtabellsprogram (378)

12 1 Syfte Enligt det transportpolitiska beslutet Mål för framtidens resor och transporter, proposition 2008/09:93, är samhällets övergripande mål för transportpolitiken att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Ett led i att uppfylla målet om samhällsekonomisk effektivitet är att åtgärder inom transportsektorn grundar sig på samhällsekonomiska bedömningar. Genom att samhällsekonomiska bedömningar utförs och redovisas på ett enhetligt sätt möjliggörs också jämförelser och prioriteringar mellan olika investeringsprojekt. För att uppnå enhetliga samhällsekonomiska bedömningar inom järnvägssektorn har Banverket en beräkningshandledning för samhällsekonomiska bedömningar. Detta är en uppdaterad och omarbetad utgåva av Banverkets beräkningshandledning för samhällsekonomiska bedömningar inom järnvägssektorn, BVH 706, Uppdateringen omfattar revidering av vissa kalkylvärden, kalkylparametrar och kalkylmetoder i kapitel 5 och i kapitel 6. Tidigare gällande kalkylvärden, kalkylparametrar och kalkylmetoder redovisas fortfarande i kapitel 5 och 6 (men gäller inte). Revideringar redovisas under särskilda delkapitel, delkapitel 5.17 Revidering av kapitel 5 och 6.9 Revidering av kapitel 6. I det fall uppgifter inte redovisas i dessa revideringskapitel gäller fortfarande de rekommendationer som redovisas på annat håll i kapitel 5 och 6. Bakgrunden till revideringen är att tidigare gällande kalkylvärden och kalkylparametrar är inaktuella. De kalkylvärden och kalkylparametar som redovisas i kapitel 5.17 och 6.9 bygger dels på det arbete som bedrivits inom ramen för ASEK 4, dels på internt utvecklingsarbete på Banverket. När det gäller kalkylmetodik har mindre förändringar skett dels beslutade av ASEK 4 dels beslutade inom ramen för den gemensamma åtgärdsplaneringen i delprojektet samhällsekonomiska analyser stora objekt (delprojektledare Jonas Eliasson) och dessa redovisas även i dessa delkapitel. 2 Omfattning Syftet med handledningen är att ge vägledning om hur samhällsekonomiska bedömningar skall utföras inom järnvägssektorn. Handledningen innehåller dels en översiktlig beskrivning av den teori som samhällsekonomiska bedömningar grundas på. Dels en sammanställning av de kalkylvärden och kalkylparametrar som kan användas då samhällsekonomiska kalkyler genomförs. Handledningen innehåller även beskrivning av de prognosmodeller som används i samband med samhällsekonomiska bedömningar. I första hand är det tänkt att handledningen skall användas för samhällsekonomiska bedömningar i den långsiktliga åtgärdsplaneringen. De principer som handledningen redovisar kan dock användas i alla sammanhang där syftet med analysen är att ta hänsyn till samhällsekonomisk effektivitet. 3 Definitioner och förkortningar Detta dokument har inga definitioner eller förkortningar som behöver förklaras. 12 (378)

13 4 Samhällsekonomi 4.1 Inledning Varje år avsätter den offentliga sektorn flera miljarder kronor inom transportsektorn. Huvuddelen av dessa resurser behövs för att underhålla existerande anläggningar men mycket satsas också på investeringar. Samhället har naturligtvis ett intresse av att få största möjliga utbyte av de satsade resurserna. Därför behövs planering. Planering kännetecknas av att man undersöker vilka effekter olika åtgärder får för dem som drabbas eller gynnas, nu och i framtiden. Ett annat kännetecken på planering är en strävan efter att välja ut den eller de åtgärder som i viss mening är bäst. Det innebär att det måste finnas regler för att avgöra vad som menas med bäst. Utseendet på dessa regler bestäms av målet med verksamheten. Planering, såväl i allmänhet som inom transportsektorn, kännetecknas vidare av konflikter av olika slag. Begränsade resurser innebär att man måste prioritera, vilket innebär att vissa åtgärder väljs på bekostnad av andra. Ofta innebär åtgärder positiva effekter på vissa samhällsmål men på bekostnad av negativa effekter på andra mål. Ett hjälpmedel för att lösa planeringsproblemet inom transportsektorn är samhällsekonomiska bedömningar. I en samhällsekonomisk bedömning tas idealt hänsyn till alla effekter som en åtgärd medför, det vill säga såväl effekter för trafikutövare i form av förändrade intäkter och kostnader som effekter för resenärer och godskunder i form av förändrad tidsåtgång, bekvämlighet etc. Dessutom beaktas effekter för samhället i övrigt i form av luftföroreningar, buller, olycksrisker etc. Utgångspunkten för värdering av effekterna i den samhällsekonomiska bedömningen är individernas egna värderingar. I vissa fall finns marknadspriser som innehåller denna information. I andra fall finns visserligen marknadspriser men dessa innehåller av olika skäl (som vi återkommer till) inte fullständig information. I vissa fall finns inte marknadspriser utan skattningar av betalningsviljan får göras med indirekta metoder. Slutligen finns det fall där explicita värderingar visar sig svåra eller omöjliga att erhålla. Syftet med detta kapitel är att ge en övergripande förståelse för den samhällsekonomiska teori som ligger till grund för de kalkyler och bedömningar som görs av åtgärder inom transportsektorn, och då i första hand inom järnvägssektorn. Analyser inom transportsektorn grundar sig dessutom på vissa specifika förutsättningar vad gäller priser och kostnader i de efterfrågeberäkningar som ligger till grund för de samhällsekonomiska kalkylerna. Dessa verkliga förutsättningar kan avvika från dem som förutsätts i den generella analys som används för att förklara den teoretiska grunden. Kapitlet är därför indelat i två huvuddelar. I den första delen (avsnitt ) redogörs för den grundläggande ekonomiska teori som samhällsekonomiska analyser vilar på. Ett annat namn för samhällsekonomiska analyser är CBA (Cost-Benefit-Analysis). Dessa kommer att användas synonymt i den fortsatta texten. I den andra delen (avsnitt ) går vi in mer specifikt på förutsättningar som gäller för analyser av åtgärder inom transportsektorn. Det har bland annat att göra med hur priser och kostnader hanteras i de efterfrågeberäkningar som analyserna normalt bygger på. Stor vikt läggs också vid förklaring av hur skatter och externa effekter hanteras i modellen. 13 (378)

14 4.2 Utgångspunkter Nyckelbegrepp Till att börja med ska några nyckelbegrepp definieras. Dessa begrepp kommer att användas i resten av detta kapitel Ekonomi Ekonomi handlar om att hushålla med knappa resurser. Samhällsekonomi handlar således om att hushålla med samhällets knappa resurser. Denna resursknapphet innebär att man tvingas välja hur resurserna ska användas och fördelas. Detta är inte något unikt för samhällets resurser, vi ställs dagligen inför avvägningar mellan olika sätt att använda våra (knappa) resurser. Ett samhällsekonomiskt synsätt innebär att man vid beslut tar hänsyn till vad en åtgärd betyder för medborgarna i landet, det vill säga begreppet samhälle utgörs av hela landet med dess invånare inklusive företag och offentlig sektor Välfärd Välfärd utgörs av allt som värdesätts av individerna i samhället, oavsett om det existerar ett pris eller inte Kostnad Det är värdet i den bästa alternativa användningen som utgör den samhällsekonomiska kostnaden vid förbrukning av en vara eller tjänst. Det är värdet vid användning som anger det samhällsekonomiska värdet av en producerad vara eller tjänst. För att vi ska ha en kostnad måste det finnas en valmöjlighet. Om en bro är byggd kan det material som en gång användes till att bygga bron sannolikt inte användas till något annat. Den har därför inget annat användningsområde än att tjäna som en bro. När bron är byggd och det diskuteras hur den ska utnyttjas, exempelvis om överfarter ska avgiftsbeläggas eller ej, är den historiska byggkostnaden därför inte av något samhällsekonomiskt intresse. Denna post är inte någon egentlig kostnad, då valet en gång är gjort och inte kan göras om. Vad som däremot fortfarande är en kostnad är underhållet av bron. Där finns det fortfarande valmöjligheter. Observera att detta gäller endast när bron väl är byggd. Innan bron byggs finns däremot en mängd alternativa användningsområden för de resurser som brobygget kräver (material och arbetskraft) Marknad, marknadspris och marknadsmisslyckanden En marknad är alla arrangemang som tillgodoser möjligheterna att köpa och sälja varor och tjänster. Det pris som etableras då efterfrågan och utbud möts kan innehålla information om konsumenternas betalningsvilja och producenternas kostnader. I sådana fall ger marknaden en effektiv resursallokering. I vissa fall hör dock vissa egenskaper samman med konsumtionen eller produktionen av nyttigheten som gör att marknaden misslyckas med att ge en sådan effektiv resursallokering. Sådana egenskaper brukar benämnas marknadsmisslyckanden. Dessa består av två huvudgrupper; tekniska marknadsmisslyckanden (stordriftsfördelar, externaliteter och kollektiva varor) och beteendemisslyckanden (jämviktsbrist, imperfekt konkurrens, imperfekt information). 14 (378)

15 Samhällsekonomisk analys, CBA Ett annat namn för samhällsekonomiska analyser är CBA (Cost-Benefit-Analysis). Dessa kommer att användas synonymt i den fortsatta texten Effektivitets- och fördelningskriteriet Det grundläggande effektivitetskriteriet i ekonomisk teori är det så kallade Paretokriteriet. Detta villkor säger att en åtgärd är önskvärd om den förbättrar situationen för någon utan att försämra den för någon annan. Det villkor som används för att behandla välfärdsförändringar i samhällsekonomiska bedömningar utgörs av en modifiering av Paretokriteriet, kallat kriteriet för potentiella Paretoförbättringar eller Hicks-Kaldor kriteriet. Detta innebär att om de som vinner på en åtgärd kan kompensera förlorarna och ändå få en nettoförbättring så är åtgärden önskvärd. Om kompensationen verkligen kommer till stånd är åtgärden sanktionerad även enligt det renodlade Paretokriteriet. Det potentiella Paretokriteriet kräver att förändringar i människors välfärd mäts med deras egen betalningsvilja, det vill säga med den summa de är villiga att betala för att få fördelarna som projektet innebär och den summa de är villiga att acceptera som kompensation för de nackdelar projektet innebär. Nyttor och kostnader hos enskilda individer aggregeras till samhälleliga nyttor och samhälleliga kostnader. Om de samhälleliga nyttorna överstiger kostnaderna bör projektet genomföras enligt detta kriterium. Enligt den nationalekonomiska välfärdsteorin finns det åtminstone två dimensioner vad gäller samhällets välfärd: ekonomisk effektivitet och rättvis fördelning. Kriteriet för potentiella Paretoförbättringar är ett kriterium för att identifiera förändringar i ekonomisk effektivitet; en förändring som ger en potentiell Paretoförbättring ökar den ekonomiska effektiviteten. Det fundament som Paretoansatsen vilar på är att, allt annat lika, en ökad ekonomisk effektivitet är något bra. Innebörden av allt annat lika är att ökad ekonomisk effektivitet är bra under förutsättning att den inte medför försämringar i fördelningsrättvisan. Eftersom kriteriet för potentiella Paretoförbättringar inte kräver att någon kompensation faktiskt kommer till stånd kommer välfärden att omfördelas. Detta beaktas normalt inte i Banverkets kalkyler. Det finns ett antal argument för att inte beakta fördelningseffekter. Vid analys av små åtgärder kan argumenteras för att omfördelningseffekten normalt är mycket liten. Vidare påverkar inte små åtgärder relativpriserna i samhället i övrigt. Många små åtgärder där vinnare och förlorare utgörs av olika grupper innebär att effekterna kan komma att jämna ut sig. Ett annat argument mot att beakta fördelningseffekter är att värderingar av olika välfärdsfördelning då måste göras. Den samhällsekonomiska kalkylen grundar sig dock på en del värderingar. Den viktigaste, och mest grundläggande, värderingen är att man utgår från och aggregerar styrkan i individernas preferenser. Styrkan i individernas preferenser mäts genom betalningsviljan och betalningsviljan är bland annat beroende av den rådande inkomstfördelningen. Därmed används (indirekt) värderingen att den rådande inkomstfördelningen är den önskvärda. Större projekt, eller samlade effekter av ett stort antal åtgärder som analyseras på strategisk nivå, kan dock medföra omfördelningar av välfärden. För beslutsfattaren, vare sig det gäller frågan om ett visst projekt är önskvärt eller inte eller frågan om hur mycket resurser som totalt ska satsas inom olika områden, är fördelningsfrågan av stor vikt. 15 (378)

16 4.2.3 Partialanalys En grundförutsättning för CBA är att en partialanalys kan genomföras. Vid en partialanalys bortses från att en åtgärd kan få återverkningar på andra delar av ekonomin och att dessa i sin tur återverkar på den ursprungliga sektorn. All partiell analys bygger på antagandet allt annat lika. Ett sådant antagande stämmer naturligtvis aldrig fullständigt eftersom allt som händer i en sektor påverkar andra sektorer. Vad som är avgörande för om en partialanalys kan genomföras eller ej är om dessa effekter i resten av ekonomin är tillräckligt små för att dess återverkningar kan betraktas som försumbara. Om så inte är fallet, det vill säga när påverkan på resten av ekonomin och återverkan är stor, måste istället en så kallad allmän jämviktsanalys göras. Detta behandlas inte i denna beräkningshandledning. 4.3 Varför behövs CBA? Marknadsmisslyckanden och behov av korrigeringar Om en marknad fungerar perfekt, det vill säga utan de marknadsmisslyckanden som nämndes i avsnitt 4.2.1, kommer marknaden att utföra sin egen CBA. I ett sådant fall är en CBA exakt detsamma som en företagsekonomisk kalkyl. CBA är därför bara relevant i samband med marknadsmisslyckanden. Anledningen till att CBA används för att utvärdera investeringar och andra åtgärder i järnvägens infrastruktur har således sin grund i att marknaden misslyckas med att på egen hand nå en effektiv lösning. De marknadsmisslyckandena som transportinfrastruktur i första hand är förknippad med är följande: Externaliteter Kollektiva nyttigheter Tilltagande skalavkastning Externaliteter, eller externa effekter, innebär att en individs/företags agerande påverkar andra individers nyttofunktion och/eller företags produktionsfunktion. Påverkan på nyttofunktionen är i fallet med externaliteter direkt, inte via priser. Förekomsten av externaliteter beror i huvudsak på avsaknad av äganderätter samt höga transaktionskostnader för att åstadkomma en lösning. Därigenom misslyckas marknaden med att sätta ett pris på externaliteten trots att den medför en verklig kostnad/nytta. Avsaknad av ett pris på externaliteten innebär att individerna inte kan göra effektiva val. Ett sätt att korrigera för externaliteten är att med hjälp av skatter/subventioner införa en motsvarande störning i andra riktningen. Transportinfrastrukturen har i sig, åtminstone till viss del, inslag av kollektiv nyttighet. En kollektiv nyttighet karaktäriseras av icke-rivalitet i konsumtion och av icke-exkluderbarhet. Förekomsten av icke-exkluderbarhet innebär att någon marknadslösning inte uppkommer spontant, eftersom inget företag av vinstintresse kan producera och sälja varan i fråga. Förekomsten av icke-rivalitet innebär att även om det skulle vara möjligt att utestänga icke-betalare kan det vara ineffektivt. Den tredje typen av marknadsmisslyckande som innebär att paretooptimalitet inte uppnås av marknaden på egen hand utgörs av tilltagande skalavkastning. Transportinfrastruktur karaktäriseras generellt sett av höga fasta och låga rörliga kostnader. Genomsnittskostnaden sjunker därför i ett 16 (378)

17 relativt stort intervall. Vid pris lika med marginalkostnad kommer ett finansiellt underskott att uppstå och vid pris lika med genomsnittskostnad (full kostnadstäckning) uppnås inte effektiv resursallokering. Sammantaget innebär dessa marknadsmisslyckanden behov av korrigeringar. Det sker dels genom prissättning av externa effekter med hjälp av skatter, avgifter och subventioner, dels genom offentligt tillhandahållande av transportinfrastruktur (vägar och järnvägar). Det finns dock ett antal allvarliga problem förknippade med marginalkostnadsprissättning och skattefinansiering av underskott. Dessa diskuteras översiktligt i avsnitt nedan Marginalkostnadsprissättning och skattefinansiering av underskott Det finns en rad allvarliga invändningar mot systemet med offentligt finansierad infrastruktur tillsammans med marginalkostnadsprissättning Skattefinansiering av underskott På samma sätt som ett pris över marginalkostnaden leder till effektivitetsförluster (dödviktskostnader) leder också alla skatter som inte är rena klumpsummeskatter till dödviktskostnader. En stor del av problematiken om finansiering av transportinfrastrukturen handlar just om vilken av dessa dödviktskostnader, eller effektivitetsförluster, som är störst. Eftersom man ändå valt skattefinansiering av underskottet är det rimligt att förutsätta att detta ger en lägre dödviktskostnad än ett pris motsvarande full kostnadstäckning. Förekomsten av dödviktskostnader innebär att beräkningen av det pris som maximerar det samhällsekonomiska överskottet måste kompletteras med en term som beaktar denna kostnad. Maximering av samhällsekonomiskt överskott (W) vid skattefinansiering av finansiellt underskott Max W MaxW P C' P ( q) P( q) q + P( q) q C( q) λ( C( q) P( q) ) = = S q ( q) P( q) q ( + λ) ( C( q) P( q) q) = S 1 ( q) = λ λ η S(q) = konsumentöverskott, brutto P(q) = Invers efterfrågan; priset är en funktion av kvantiteten C(q) = kostnadsfunktion, kostnaden beror av kvantiteten P(q)q C(q) = producentöverskott, netto S(q) P(q)q = konsumentöverskott, netto λ η = - = Dödviktskostnad, skattefinansieringskostnad q p p q efterfrågans priselasticitet Priset är nära relaterat till marginalkostnaden men det beror också på efterfrågans priselasticitet. Eftersom ett finansiellt underskott medför en samhällsekonomisk kostnad, på grund av dödvikts- 17 (378)

18 kostnaden λ, kommer det optimala priset även att bero på storleken på dödviktskostnaden. Om λ är mycket låg, nära eller lika med 0, är det effektivt att sätta pris lika med marginalkostnad och finansiera underskottet med skatter (eftersom dessa medför mycket liten störning). Ju högre λ desto mer kommer den optimala prissättningen att närma sig monopolprissättning. Detta framgår av uttrycket ovan eftersom uttrycket λ/(1+λ) går mot 1 då värdet på λ är högt. Det optimala pålägget på priset, utöver marginalkostnaden, blir då istället p C' p ( q) = 1 η det vill säga monopolpris Vägledning vid investeringsbeslut Den andra kritikpunkten mot marginalkostnadsprissättning är mer fundamental och härstammar från Ronald Coase (1945). I korthet går den ut på att om en verksamhet inte täcker sina kostnader (åtminstone break-even) kommer marginalkostnadsprissättning inte att ge någon vägledning huruvida det är värt för samhället att använda de fasta kostnaderna i verksamheten i fråga. Vid marginalkostnadsprissättning kommer staten att avgöra åt konsumenterna om de är villiga att betala en summa som är tillräckligt stor för att täcka kostnaderna. Om det anses att en sådan betalningsvilja finns, kommer dock inte någon betalning att utkrävas. Det är tydligt att det krävs mycket information för att kunna fatta korrekta beslut i sådana fall, information som kanske inte finns. Coase argumenterar vidare att marginalkostnadsprissättning gör det omöjligt för konsumenterna att göra rationella val mellan alternativa användningar av de produktionsfaktorer som i vissa fall inte ingår i marginalkostnaden. En viktig insikt är att vi inte har revealed preferences om investeringens nytta om användarna inte betalar ett pris som motsvarar den totala kostnaden. Vi vet med andra ord inte om det verkligen finns en tillräckligt hög betalningsvilja som gör att investeringen/verksamheten ger ett socialt överskott. Från politiskt håll har man varit medveten om denna fara, i och med att det i vissa trafikpolitiska propositioner påtalas risker för överinvesteringar i det fall kostnadsansvar för samtliga kostnader inte utkrävs. I figur 4.1 nedan visas ett exempel på svårigheten att avgöra om det finns en tillräckligt stor betalningsvilja för att motivera verksamheten/åtgärden i fråga då inte full kostnadstäckning utkrävs. Kostnadsfunktionen innehåller någon form av fast kostnad vilket gör att genomsnittskostnaden, AC, är större än marginalkostnaden, c. I det fall efterfrågan utgörs av D 1 är den totala betalningsviljan större än kostnaden (totalt konsumentöverskott är större än den fasta kostnaden). Om efterfrågan istället ser ut som D 2 är det en samhällelig förlust att fortsätta produktionen, alternativt genomföra investeringen. 18 (378)

19 Pris D 1 AC p=c D 2 Finansiellt underskott vid p=c q Volym Figur 4.1 Marginalkostnadsprissättning och samhällsekonomiskt värde Investeringsbeslut som fattas utifrån förhållandet att priset är lika med marginalkostnad samtidigt som marginalkostnad är mindre än genomsnittskostnad, det vill säga ger ett finansiellt underskott, måste således baseras på någon form av hypotetiska nyttor. Det faktum att investeringsbeslut, ofta för mångmiljardbelopp, baseras på hypotetiska nyttor innebär stora risker, framförallt risker för att samhälleligt olönsamma investeringar genomförs Incitament Den tredje typen av invändning mot marginalkostnadsprissättning behandlar de incitamentseffekter som marginalkostnadsprissättning utan krav på budgetbalans kan innebära. Denna invändning rör dock inte de teoretiska grunderna för marginalkostnadsprissättning. En verksamhet som bedrivs under förutsättning att priset sätts lika med marginalkostnad och utan krav på budgetbalans har således inget ansvar för en stor del av sina kostnader. Det innebär även att konsekvenserna av dåliga beslut inte i första hand drabbar verksamheten i fråga. 4.4 Teoretiska utgångspunkter Välfärdsmått På den mest grundläggande nivån vill vi ha ett mått på den förändring i nytta som följer av en viss åtgärd. Anta att det finns två budgetar, ( p 0, w0) respektive ( p 1, w1) där p är priser och w är inkomst/förmögenhet. Den första budgeten gäller i fallet utan åtgärden och den andra i fallet med 19 (378)

20 åtgärden. Det uppenbara måttet på välfärdsförändring av att förflytta sig från ( p 0, w0) till ( p 1, w1) är helt enkelt skillnaden i indirekt nytta 1 : v ( p 1, m1) v ( p 0, m0) (4.1) Om skillnaden är positiv är åtgärden värd att genomföra, åtminstone utifrån denna individs perspektiv. Så länge vi håller oss till den strikt ordinala nyttoteorin är detta så långt man kan komma. I vissa situationer är det dock en fördel att kunna värdera förändringar i individernas välfärd. Det kan röra sig om fall där man med hjälp av ett mått på storleken av välfärdsförändringar vill göra prioriteringar eller så önskar man jämföra effekter för olika individer. För att komma ett steg längre kan man därför använda något standardiserat mått på nytta och nyttoskillnader. Ett sådant mått är indirect money metric utility funtion som mäter nytta i monetära termer. Denna funktion mäter vilken inkomst konsumenten skulle behöva vid prisverktorn q för att nå samma nyttonivå som vid prisvektorn p och inkomsten w, det vill säga μ ( q, p, w) e( q, v( p, w)), där μ( ) är indirect money metric utility function och e ( ) är expenditure function 2. Med hjälp av detta mått kan skillnaden i nyttonivå enligt (4.1) ovan i stället uttryckas som (4.2): μ( q, p 1, w1) μ( q, p0, w 0) (4.2) Det finns två naturliga val av baspriser q, antingen p 0 eller p 1. Beroende på vilken prisvektor som väljs erhålls följande mått: Ekvivalent variation EV μ ( p 0, p1, w1) μ( p0, p0, w0) = μ( p0, p1, w1 ) w0 (4.3) Kompenserad variation CV μ( p 1, p1, w1) μ( p1, p0, w0) = w1 μ( p1, p0, w 0) (4.4) Båda dessa anses vara någorlunda bra mått på välfärdseffekten av prisförändringar. Det klassiska verktyget för att mäta välfärdsförändringar är konsumentöverskott (KÖ). Om x ( p) är efterfrågan på en vara som en funktion av priset så är konsumentöverskottet associerat med en förflyttning från p0 till p ' : KÖ = p' p0 x( t) dt (4.5) I det fall konsumenternas preferenser kan representeras med en kvasilinjär nyttofunktion (se faktaruta nedan) är KÖ ett exakt mått på välfärdsförändringen (och är exakt lika med både EV och CV). Av detta följer också att för mer generella former på nyttofunktionen kommer EV och CV inte att vara exakt lika och konsumentöverskottet kommer inte att vara ett exakt mått på välfärdsförändringar. I 1 Den indirekta nyttofunktionen är definierad som den maximalt uppnåeliga nyttan vid givna inkomster och priser medan den direkta nyttofunktionen är definierad med avseende på konsumtion. 2 Expenditure function löser utgiftsminimeringsproblemet; den minsta inkomst som krävs för att uppnå en viss nyttonivå. 20 (378)

21 sådana mer generella fall kommer EV och CV att utgöras av integralen över den Hicksianska efterfrågekurvan, men vid olika nyttonivåer. Måttet CV använder den ursprungliga nyttonivån med EV använder den nya nyttonivån. KÖ är, som framgår ovan, integralen över den observerade efterfrågekurvan. Hur dessa förhåller sig till varandra visas i figur 4.2 nedan för en så kallad normal vara (efterfrågan är positivt relaterad till inkomsten). Faktaruta: Kvasilinjära preferenser Vad innebär då kvasilinjära preferenser? Sådana preferenser innebär att nyttofunktionen är linjär i en av varorna och (eventuellt) ickelinjär i övriga varor. Den praktiska innebörden är att efterfrågan på en vara x 1 enbart är beroende av det egna priset, u '( x ) = p 1 1. I mer generella fall är således efterfrågan inte enbart beroende av det egna priset utan även av inkomsten. Det innebär att en prisförändring påverkar efterfrågan två gånger. Dels direkt, dels indirekt via den inkomsteffekt som prisförändringen medför. Inkomsteffekten består således av att prisförändringen på varan innebär att den mängd inkomst som läggs på den varan ökar/minskar. Den förändrade inkomsten påverkar sedan efterfrågan på alla varor. Innebörden av detta är att det finns två efterfrågefunktioner, dels den observerade efterfrågan (Marshalliansk efterfrågan), dels den kompenserade efterfrågan (Hicksiansk efterfrågan). Den kompenserade efterfrågan är konstruerad så att den ger konsumenten exakt den inkomst som krävs för att kompensera inkomstförändringens effekt på nyttan till följd av prisförändringar. I de fall då efterfrågan på en vara enbart beror på det egna priset kommer dessa båda efterfrågefunktioner att vara exakt lika. 21 (378)

22 P h(p,u 1 ) p 0 p 1 KÖ h(p,u 0 ) x(p,w) Q Figur 4.2 Gränser för KÖ För en normal vara är lutningen på den Hicksianska efterfrågan alltid brantare än den Marshallianska efterfrågan. Arean till vänster om den Marshallianska efterfrågan är därför begränsad av areorna under de Hicksianska efterfrågekurvorna. I detta fall blir de tre olika måtten av värdet av prisförändringen från p0 till p0 EV = h( p, u 1 ) dp > = p1 p0 p0 KÖ x( p, w) dp > CV = p1 p1 h( p, u Då nyttan inte är kvasilinjär, kan KÖ ändå utgöra en tillräckligt god approximation av mer exakta mått. Marshall argumenterar för beräkning av förändrat KÖ ger en bra approximation eftersom den förändrade inkomsten slås ut på alla varor och därmed blir effekten på den studerade varan mycket liten, särskilt om prisförändringen är liten Aggregering Allt som sagt ovan gäller för en enda konsument. I praktiska tillämpningar görs aggregeringar över alla individer vilket är samma sak som att använda en representativ konsument. Med kvasilinjära preferenser kommer den indirekta nyttofunktion som genererar total efterfrågan helt enkelt att vara lika med integralen av den totala efterfrågefunktionen. Om alla konsumenter har kvasilinjära preferenser utgör det aggregerade konsumentöverskottet ett korrekt mått på individernas överskott, men detta är egentligen ett specialfall. Generellt gäller att aggregerat KÖ inte är ett exakt mått på välfärd av samma skäl som angivits ovan. Det används dock ofta som en approximation av konsumenternas välfärd i praktiska tillämpningar eftersom det finns ett behov av att skaffa sig ett mått på det totala värdet av olika förändringar. Betalningsviljorna från olika individer måste även vägas samman över tiden. Detta görs med en diskonteringsränta som avspeglar individernas tidspreferenser (avkastningskrav). 0 ) dp p ' 22 (378)

23 4.4.3 Mäta välfärdsförändring med inkomstförändring Om en social välfärdsfunktion W fanns tillgänglig för att bedöma förändringar i samhället skulle beslutsregeln se ut enligt (4.6): ΔW i 0 (4.6) Regeln som används i CBA är istället (4.7): Δy i 0 (4.7) där Δyi är ett inkomstbaserat mått på förändringar i individens välfärd. Det är inte säkert att de båda beslutsreglerna ger samma resultat. Detta ses enkelt genom att ekvation (4.6) istället kan skrivas som ΔWi = SMUI i yi 0 (SMUI = social marginal utility of income, marginalnytta av pengar) Följande exempel (tabell 4.1) illustrerar skillnaden mellan de båda beslutsreglerna. Ett projekt övervägs i ett samhälle som består av två individer. Marginalnyttan av pengar (SMUI) är dubbelt så hög för individen med låg inkomst som för individen med hög inkomst. En enkel summering av inkomstförändring (beslutsregeln enligt CBA) innebär att projektet bör genomföras då det innebär en potentiell paretoförbättring på 50. I verkligheten innebär dock projektet en välfärdsförsämring på -50, som framgår då individernas marginalnytta av pengar beaktas. Tabell 4.1 CBA och välfärd Inkomstförändring (Δy i ) Marginalnytta av pengar (SMUI) Välfärdsförändring (ΔW i ) Låg inkomst Hög inkomst Totalt Beslut OK STOPP De två viktigaste måtten på inkomstförändringar till följd av infrastrukturåtgärder är tids- och olycksvärderingar. Vid skattning av dessa beaktas individernas inkomst och de använda värderingarna är genomsnitt över alla individer. På detta sätt blir det ovan beskrivna problemet mindre än om de direkt berörda individernas betalningsvilja används Sammanfattning Med den strikt ordinala nyttoteorin som utgångspunkt kan monetära mått på välfärdsförändringar härledas. De teoretiskt/tekniskt mest exakta måtten kallas equivalent variation (EV) och compensating variation (CV). Dessa utgörs av integralen över den kompenserade efterfrågekurvan. I 23 (378)

24 praktiska tillämpningar används konsumentöverskott (KÖ) som approximation av dessa mått. KÖ utgörs av integralen över den observerade efterfrågekurvan, vilket har uppenbara praktiska fördelar. I de fall då efterfrågan på den studerade varan enbart är beroende av priset (kvasilinjära preferenser) är KÖ exakt lika med såväl EV som CV eftersom de båda efterfrågekurvorna i detta fall sammanfaller. Att mäta välfärdsförändring med inkomstförändring, utan beaktande av variation i marginalnytta av pengar, kan leda till beslut som inte är välfärdsekonomiskt förankrade. 4.5 Långsiktig styrning Transportpolitiska mål 3 Samhällets övergripande mål för transportpolitiken är: Att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Inom ramen för detta övergripande mål anges också sex långsiktiga delmål: Ett tillgängligt transportsystem En hög transportkvalitet (för näringslivet) En säker trafik En god miljö Positiv regional utveckling Ett jämställt transportsystem Det är tydligt att de olika delmålen kan leda till målkonflikter. Något förenklat kan den samhällsekonomiska kalkylen sägas utgör ett sätt att göra avvägningar mellan olika mål. Ett exempel är målen om trafiksäkerhet och tillgänglighet. Högre trafiksäkerhet (färre antal dödade och skadade) kan nås genom att sänka hastigheterna vilket kan förefalla vara ett enkelt och billigt tillvägagångssätt. Detta kommer dock i konflikt med målet om tillgänglighet. För resenärerna i genomsnitt är själva restiden en uppoffring. En förlängning av restiden innebär således en kostnadsökning för resenärerna som måste ställas mot nyttan av högre trafiksäkerhet. I den samhällsekonomiska kalkylen görs denna avvägning. Det kan eventuellt anses cyniskt att ställa tid mot liv. Det är dock ett ställningstagande som de flesta gör ofta, exempelvis då man går mot rött ljus, kör lite för fort, passerar över vägen/järnvägen istället för via gångtunneln en bit bort etc. Det faktum att individerna värderar både tid och säkerhet innebär att dessa värderas i den samhällsekonomiska kalkylen. Ett led i att uppfylla målet om samhällsekonomisk effektivitet är att åtgärder inom transportsektorn grundar sig på samhällsekonomiska bedömningar. Ett annat medel för att nå målet är en prissättning för utnyttjande av transportanläggningarna som grundar sig på samhällsekonomiska marginalkostnader. 3 Transportpolitik för en hållbar utveckling, Prop 1997/98:56 samt N (378)

25 4.5.2 Leder individernas värderingar alltid till effektivitet på kort och lång sikt? CBA är en marknadsbaserad ansats vilket innebär att individen agerar som konsument och förses med varor i enlighet med efterfrågan. Marknaden anses fungera tillfredsställande om ett antal villkor är uppfyllda. De fall då dessa villkor inte är uppfyllda är brukar benämnas marknadsmisslyckanden (se avsnitt 4.2). Dessa består av två huvudgrupper; tekniska marknadsmisslyckanden (stordriftsfördelar, externaliteter och kollektiva varor) och beteendemisslyckanden (jämviktsbrist, imperfekt konkurrens, imperfekt information). I vissa fall argumenteras för att värdet för samhället av en viss vara är något principiellt annorlunda än individuella värderingar. Ibland används begreppen merit goods (exempelvis utbildning) och demerit goods (exempelvis droger, miljöförstörande verksamhet) för sådana varor. Ett argument mot att använda en marknadsbaserad ansats som CBA är att det i sådana fall är fullt möjligt att individens preferenser tillgodoses men det slutgiltiga resultatet är sämre än vad som annars varit möjligt att uppnå. Vad som i förstone förefaller vara ett giltigt skäl till att individernas värderingar inte ska gälla, visar sig vid en närmare granskning dock ofta istället vara argument för olika typer av marknadsmisslyckanden, oftast förekomst av externaliteter. Detta är i sig inte ett tillräckligt skäl till att förkasta individernas värderingar utan är istället argument för att söka information om värdering av dessa externaliteter. Utbildning utgör ett bra exempel på en vara där beslut enbart utifrån individernas egen betalningsvilja skulle leda till en samhällsekonomiskt ineffektiv lösning. Utbildning är uppenbarligen behäftad med omfattande positiva externaliteter. Dessutom föreligger i hög utsträckning informationsbrist (hur många sjuåringar kan på ett korrekt sätt uppskatta värdet av sin utbildning och därefter ange sin betalningsvilja?). Här griper därför samhället in och korrigerar för marknadens oförmåga att åstadkomma en effektiv lösning. Det innebär dock inte att det alltid är enkelt att skaffa information om värdet på sådana externaliteter. I vissa fall kan individernas värderingar ersättas med beslutsfattarens värderingar. Därmed förändras dock i grunden innebörden av orden benefits och costs. Det innebär att ett projekt inte längre representerar en potentiell paretoförbättring. Istället innebär det, från beslutsfattarens synvinkel, att projektet bör genomföras. Om man inte vill använda explicita värderingar av vissa nyttigheter förespråkas ibland istället att kostnadseffektivitetsanalys används. På så sätt undviks behovet av att värdera nyttan i pengar. Om en sådan analys bygger på en bugetrestriktion görs dock en implicit värdering av nyttigheten i fråga. Resultatet av en kostnadseffektivitetsanalys med budgetrestriktion blir exakt detsamma som om den implicita värderingen använts direkt Diskrepans mellan optimalt utfall och marknadens utfall För att konkretisera hur marknadsmisslyckanden kan åstadkomma en sådan diskrepans mellan ett optimalt utfall och marknadens utfall används här ett exempel rörande miljöförstörande verksamhet. I ett sådant fall är flera typer av marknadsmisslyckanden involverade. Det gäller såväl externaliteter som ofullständig information. Det är långtifrån alla som har fullständig kunskap om de kort- och långsiktiga effekter som olika typer av utsläpp medför. Förändringar av mängden miljöstörande 25 (378)

26 verksamhet har dessutom egenskaper som gör att det kan liknas vid en kollektiv vara (eftersom en kollektiv vara egentligen är ett specialfall av externaliteter). Det är välkänt att den spontana marknadsjämvikten (icke-kooperativ jämvikt, Nash-Cournot jämvikt), i ett sådant fall normalt inte är Pareto-effektiv. Det innebär att det finns utrymme för förändringar som gynnar alla. Anta att samhället består av två individer, A och B. I utgångsläget utför båda någon form av miljöstörande verksamhet. Om båda minskar omfattningen av denna tjänar båda 6 (nytta minus kostnad). Om bara den ena minskar på sin verksamhet drabbas hon/han av kostnaden medan båda får del av nyttan av minskningen. Den andra individen åker snålskjuts. Om ingen ändrar sitt beteende nyttan är situationen oförändrad, vilket här beskrivs med att båda får 0 (kan lika gärna vara negativa tal). Av sammanställningen nedan framgår att strategin A minskar, B minskar Pareto-dominerar över de andra. Det framgår även att båda har en dominant strategi (en strategi som ger störst avkastning oavsett vad den andre väljer) och det är minskar ej. Den icke-kooperativa jämvikten, eller Nash- Cournot jämvikten, kommer därför att leda till ett Pareto-ineffektivit läge A minskar ej, B minskar ej. Det innebär att båda tjänar på att någon griper in och styr mot det optimala läget vilket har sin grund i marknadsmisslyckanden för varan i fråga. B minskar B minskar ej A minskar +6, +6-2, +8 A minskar ej +8, -2 0, 0 Detta exempel är en variant på det klassiska fångarnas dilemma och utgör ett typiskt resultat för kollektiva varor. De enskilda individerna kan inte beakta hela effekten av sitt agerande till följd av externaliteter. Genom att korrigera med hjälp av ekonomiska styrmedel kan marknaden fås att uppnå en effektiv lösning. Alternativt kan andra typer av regleringar användas, exempelvis i form kvantitetsrestriktioner. 4.6 Direkta och indirekta effekter på olika marknader Direkta effekter av prisförändringar Konsumentöverskott En förändring av en varas pris påverkar konsumentens välfärd. I praktiska tillämpningar mäts detta med hjälp av konsumentöverskottet, skillnaden mellan vad man som mest är villig att betala och vad man faktiskt betalar (integralen över den observerade efterfrågekurvan). Under vissa förutsättningar - efterfrågan på den aktuella varan beror enbart på det egna priset - är detta mått lika med de teoretiskt mer korrekta måtten ekvivalent variation (EV) respektive kompenserad variation (CV). I andra fall anses konsumentöverskottet vara en tillräckligt bra approximation av välfärdsförändringar (se avsnitt för en utförligare beskrivning). I figur 4.3 visas förändrat konsumentöverskott till följd av en prissänkning på den konsumerade varan. Enligt figuren är efterfrågan linjär och har formen p = a bq. Pris och volym är initialt p0 respektive q 0. En sänkning av priset till p1 innebär att volymen ökar till q (378)