Dnr 2014:806

Transkript

1 Dnr 2014:806 Hur stort skulle skattebortfallet vara om en arbetstidsförkortning till 35 respektive 30 timmar per vecka införs? Vad skulle effekterna bli för kommuner och landsting? Att beräkna effekter av en lagstadgad arbetstidsförkortning medför stora osäkerheter. Beräkningarna är beroende av ett antal antaganden och måste tolkas med försiktighet. I denna rapport görs beräkningar av ett möjligt skattebortfall på lång sikt, till följd av en arbetstidsförkortning, givet dessa antaganden. Beräkningarna görs för år 2015, där det prognosticerade utfallet för det året jämförs med ett möjligt utfall ifall en arbetstidsförkortning hade genomförts och marknaden fullt ut hunnit anpassa sig efter den. Skattebortfall på cirka 155 respektive 310 miljarder kronor bedöms möjliga vid respektive åtgärd, det vill säga sänkning av standardarbetstiden med 5 respektive 10 timmar per vecka. Rapporten inleds med en teoretisk genomgång. Sedan följer beräkningarna på nationell nivå och uppskattningar av effekter på kommunal nivå. Premissen för denna rapport är att standardarbetstiden minskar från 40 timmar i veckan till 35 respektive 30 timmar i veckan. Standardarbetstiden är den arbetstid, exklusive övertid, som är bestämd i antingen lag eller avtal mellan arbetsmarknadens parter. Vid beräkning av effekter av denna förändring på produktionen, och med det som grund effekter på skatteintäkter, är det nödvändigt att veta hur den faktiska arbetstiden, arbetsproduktiviteten och sysselsättningen påverkas av att standardarbetstiden förändras.

2 Den faktiska arbetstiden är den arbetade tiden, inklusive övertid. En minskning av standardarbetstiden kan väntas minska den faktiska arbetstiden, men ett ökat uttag av övertid kan ha en motverkande effekt. Det kan vara lönsamt för företag att låta den befintliga personalen arbeta en viss mängd övertid i jämförelse med att nyanställa, då varje nyanställning medför fasta kostnader. Utöver ett ökat övertidsuttag kan också sjukfrånvaron påverkas av en förändring av standardarbetstiden. Om en minskad arbetstid leder till att arbetstagare mår bättre kan det tänkas att även det har en effekt som motverkar att den faktiska arbetstiden sänks. I början av 2000-talet genomförde näringsdepartementet en studie där en grupp offentliganställda fick sin arbetstid reducerad till 30 timmar per vecka med bibehållen lön samtidigt som en kontrollgrupp fick arbeta kvar under befintliga villkor. De som fick sin arbetstid reducerad upplevde mindre stress, sov bättre, var mindre trötta och tyckte generellt att det var en positiv upplevelse. Ingen effekt uppmättes dock på sjukfrånvaron. Studien följdes upp under två år och kunde inte undersöka mer långsiktiga hälsoeffekter, vilket kan ses som en svaghet (Stressforskningsinstitutet 2010). Konjunkturinstitutet undersökte i sin rapport Samhällsekonomiska effekter av en allmän arbetstidsförkortning hur den faktiska arbetstiden påverkas av en förändring av standardarbetstiden. I rapporten slår de fast att det är svårt att göra dessa beräkningar, på grund av osäkerheten i hur en sådan förändring påverkar just övertidsarbete och sjukfrånvaro. Därför beräknar de förändringen i faktisk arbetstid givet att genomslaget från förändringen av standardarbetstiden uppgår till 100, 80, 60, 40 respektive 20 procent. Ett genomslag på 100 procent innebär att nettoförändringen av övertid och sjukfrånvaro är noll. Institutet anser att ett åttioprocentigt genomslag ligger i linje med aktuell forskning. En förkortning av standardarbetstiden kommer också, på kort sikt, att leda till att kapitalintensiteten ökar, i den utsträckning det går att ersätta arbete med kapital. Det går mer kapital per arbetad timme då arbetade timmar minskar men kapitalstockens storlek är konstant. Detta leder till att produktionen per arbetad timme ökar. På lång sikt återanpassas kapitalintensiteten till nivån före arbetstidsförändringen 1. Utöver detta går det också att argumentera för att en arbetstidsförkortning ökar arbetstagarnas produktivitet, då de kommer att vara mer utvilade när de arbetar om den lediga tiden ökar. Det föreligger dock också ett antal orsaker att anta att effekten går åt andra hållet, som till exempel att fasta kostnader kopplade till arbete fördelas på färre antal timmar. Eftersom det finns saker som tyder på såväl ökad produktivitet som minskad är det svårt att teoretiskt ha en uppfattning om saken. Konjunkturinstitutet antar att produktiviteten på lång sikt är oförändrad. Empiriskt får detta stöd då det finns 1 Vilket förklaras senare i kapitlet.

3 studier som tyder på såväl produktivitetsökningar som minskningar av förkortad arbetstid. Sysselsättningen väntas öka på kort sikt, av standardarbetstidsförkortningen, för att vara oförändrad på lång sikt. Vid given kapitalstock och givna leveransavtal ökar efterfrågan på arbetskraft vid en given real timlön för att upprätthålla antalet arbetade timmar. Detta motverkas dock av att den reala timlönen ökar, vid given sysselsättning. Den givna sysselsättningen vid arbetstidsförkortning medför högre förhandlad real timlön, detta eftersom den givna ersättningsnivån i a- kassan innebär en högre procentuell ersättning när den totala lönesumman minskar med arbetstiden 2. En brasklapp är att den kortsiktiga sysselsättningsökningen enbart kommer till stånd ifall efterfrågeeffekten är större än den motverkande effekten, vilket är fallet om effekten på den procentuella ersättningen i a-kassan är relativt liten. På lång sikt försvinner den positiva effekten på sysselsättning och reallöner. Detta sker eftersom kapitalstocken kan justeras på lång sikt, vilket inte är möjligt på kort sikt. I en liten öppen ekonomi är kapitalavkastningen given på den internationella marknaden. Den högre reallönen i Sverige medför tillfälligt lägre kapitalavkastning i landet och därmed lägre investeringar, tills det att kapitalintensiteten är återställd till sin ursprungliga nivå. Då kapitalet kan anpassas, anpassas också efterfrågan på arbetskraft till en lägre nivå. Givet att ingen långsiktig förändring har skett av produktiviteten till följd av arbetstidsförkortningen blir effekten på sysselsättning och reallöner noll i det långa loppet. Det som på lång sikt bestämmer sysselsättningens storlek är, enligt nationalekonomisk teori, bland annat löneförhandlingarnas förutsättningar, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken samt skatte- och transfereringssystemen. De långsiktiga effekterna av en arbetstidsförkortning innebär, om en godtar antaganden i nationalekonomisk teori, att antalet faktiska arbetstimmar minskar, om än inte lika mycket som minskningen i standardarbetstid. Reala timlöner, sysselsättning och produktivitet förblir samtidigt oförändrade. I detta kapitel görs beräkningar av möjliga effekter på skatteintäkterna av arbetstidsreducering till 35 respektive 30 timmar i veckan. I beräkningarna jämförs det prognosticerade utfallet för 2015, enligt dagens prognoser, med möjliga utfall av en förkortning till 35 respektive 30 timmars arbetsvecka, där de 2 Vid minskad arbetstid utan bibehållen lön dvs. bibehållen timlön eller motsvarande.

4 två senare beräknas som om de hade införts under tidigare år och fått fullt genomslag år Reala timlöner, sysselsättning och produktivitet antas alltså ha hunnit återanpassas till ursprungliga nivåer. Möjliga effekter av arbetstidsförkortningen på skatteintäkterna approximeras genom att beräkna hur arbetstidsförkortningen påverkar prognosticerad produktion, BNP, för 2015 och multiplicera förändringen med skattekvoten. Konjunkturinstitutet skrev i sin rapport att produktionsbortfallet väntas fördelas jämnt mellan olika användningsområden, arbetade timmar sjunker lika mycket i alla sektorer och såväl privat som offentlig konsumtion kommer att minska lika mycket. Den privata konsumtionen minskar bland löntagare och individer med pensionsinkomster eller inkomster från socialförsäkringssystemen. Eftersom den reala timlönen på lång sikt är oförändrad minskar den reala årslönen, vilket leder till minskningar i transfereringar som är kopplade till lönenivåerna 3. Därmed går det att anta att inga förändringar av skattesatser behövs för att finansiera den offentliga verksamheten. Skattekvoten kan därför också antas vara oförändrad. Enligt konjunkturinstitutets rapport är effekten på skattekvoten i stort sett försumbar av att minska standardarbetstiden till 35 timmar per vecka. Enligt institutet kommer antal faktiskt arbetade timmar, kapitalvolymen och därmed BNP att sjunka med 9,1 procent på lång sikt av att minska standardarbetstiden till 35 timmar per vecka. Standardarbetstiden minskar med 12,5 procent [5/40] vilket med ett 80-procentigt genomslag innebär att den faktiskt arbetade tiden minskar med 9,1 procent 4. Inga beräkningar är gjorda för arbetsveckor om 30 timmar och utredningstjänsten har inte tillgång till det beräkningsmaterial som använts. Om en linjär framskrivning görs av effekten vid en sänkning från 40 till 35 timmar kan en 30 timmars arbetsvecka dock antas innebära att den faktiska arbetstiden minskar med 18,2 procent. Därmed kan även kapitalvolymen och i förlängningen BNP antas minska med 18,2 procent. Sveriges BNP uppgick år 2013 till cirka miljarder kronor enligt den senaste statistiken från SCB. Skattekvoten, som visar de totala skatteintäkterna i procent av BNP, bedöms preliminärt ha varit 44,4 procent. Enligt konjunkturinstitutets prognos i mars 2014 väntas BNP-tillväxten vara 2,6 procent år 2014 och 3,2 procent år BNP väntas därför uppgå till cirka miljarder kronor 2015 [3 634*1,026*1,032]. Skattekvoten finns det ingen prognos över, därför antas den vara 44,4 procent även 2015 i denna rapport. Kvoten kan såklart komma att ändras till 2015 beroende på vilka politiska beslut som tas. 3 Det krävs dock ett aktivt beslut i riksdagen för att förändra ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna. På lång sikt kan en anta att ersättningen i procent är densamma oavsett arbetstid procent av 12,5 procent är inte 9,1 procent. Institutet gör dock korrigeringar så att individer som arbetar kortare deltider inte antas minska sin arbetstid lika mycket som individer som arbetar heltider eller längre deltider.

5 De totala skatteintäkterna väntas enligt dessa antaganden uppgå till cirka miljarder kronor 2015, vilket ligger relativt nära ekonomistyrningsverkets prognos på miljarder kronor för samma år 5. En sänkning av standardarbetstiden till 35 timmar per vecka kommer då, givet de antaganden som gjorts i denna rapport, att innebära att BNP minskar från cirka miljarder kronor till miljarder kronor år 2015 [3 848*(1-0,091)]. Samtidigt innebär en minskning av standardarbetstiden till 30 timmar per vecka att BNP minskar till miljarder kronor samma år [3 848*(1-0,182)]. Givet skattekvoten på 44,4 procent av BNP kommer skatteintäkterna då att minska till respektive miljarder kronor. Det innebär minskningar om 155 respektive 310 miljarder kronor. För att dessa beräkningar ska vara giltiga, det vill säga för att skattekvoten ska vara oförändrad, är det nödvändigt att statens utgifter minskar som tidigare antagits i denna rapport eller att ett långsiktigt underskott tillåts i statsfinanserna. På grund av den ambitiösa mängd antaganden som ligger till grund för beräkningarna bör talen tolkas med försiktighet. Noteras bör också att den rapport från konjunkturinstitutet som ligger till grund för stora delar av rapporten är tolv år gammal i skrivande stund och att skattningarna på arbetad tid därmed är gjorda i en annan ekonomi än dagens. Det som påverkar hur arbetad tid förändras givet en sänkning av standardarbetstiden är hur aktörer på arbetsmarknaden svarar på förändringen, dels individuellt och dels kollektivt. Beräkningarna i denna rapport är gjorda på nationell nivå, givet BNP och skattekvoten. Eftersom skattekvoten är ett mått på det totala skatteuttaget ett givet år, vilket inkluderar såväl kommunala skatteintäkter som statliga, är det inte görbart att bryta ned effekterna på läns- och kommunnivå. Det är dock möjligt att göra en grov uppskattning av genomsnittseffekten per kommun. Denna uppskattning är, som alla andra, beroende av vissa antaganden. De kommunala skatteintäkterna, vilka inkluderar skatt till kommun och skatt till landsting, beräknas uppgå till cirka 628 miljarder kronor år 2015, enligt ekonomistyrningsverkets senaste prognos. Det är 36,7 procent av de totala intäkterna på miljarder kronor som verket prognosticerar. Ifall skatteintäkterna minskar proportionellt av att arbetstiden förkortas, det vill säga om alla typer av skatteintäkter till offentlig sektor påverkas procentuellt lika mycket, innebär det att det kommunala skattebortfallet skulle vara 36,7 procent av 155 respektive 310 miljarder kronor, vid en arbetstidsförkortning om 5 5 Exklusive EU-skatter, inklusive dessa väntas intäkterna uppgå till miljarder kronor, enligt ekonomistyrningsverket. Enligt prognos i maj 2014.

6 respektive 10 timmar i veckan. Det kommunala skattebortfallet skulle då uppgå till cirka 57 respektive 114 miljarder kronor. Konjunkturinstitutet (2002) Samhällsekonomiska effekter av en allmän arbetstidsförkortning Stressforskningsinstitutet (2010) Arbetstider, hälsa och säkerhet en uppdatering av aktuell forskning, Stressforskningsrapport nr 322