Fågelinfluensan myndighetssamarbetet

Transkript

1 Fågelinfluensan myndighetssamarbetet Ingår som en del i Handbok i kriskommunikation

2 Fågelinfluensan Innehåll Behov av samordnad information 4 Gemensam informationstjänst 7 Det praktiska arbetet börjar 8 Inledande diskussioner 9 Gemensam FAQ som bas 0 Tre möten per vecka 2 Oro som stillades 3 Röster från arbetsgruppen 5 Sammanfattning 6 Erfarenheter att bygga vidare på 8 Omslagsbild: Veterinär Erik Ågren, patologiavdelningen på Statens Veterinärmedicinska Anstalt, tar prover på en knölsvan med misstänkt fågelinfluensa. Foto: Bruno Lundgren. Utgiven av Krisberedskapsmyndigheten 0705 Form och produktion: Jupiter Reklam Tryck: NRS Tryckeri 2

3 När fågelinfluensa H5N var på väg mot Sverige var rubrikerna i medierna dramatiska: Dödsviruset vid gränsen. Mediebilden bidrog till att skapa oro bland människor för vad som skulle kunna hända här i Sverige. Behovet av tydlig och samordnad information till allmänheten fick ansvariga myndigheter att samarbeta kring informationsinsatser i en omfattning som inte skett tidigare. Arbetet gav både resultat och goda erfarenheter. Fågelinfluensa upptäcktes redan för 00 år sedan och har sedan dess under perioder brutit ut i olika virusvarianter runt om i världen. Fågelsjukdomen, som inte uppmärksammats särskilt mycket i Sverige tidigare, fick allt större uppmärksamhet ju närmare den kom landets gränser. Den fanns en oro eftersom denna variant av influensaviruset (H5N) hade lett till att även människor som haft nära kontakt med sjuka fåglar hade smittats. Beskedet den 4 februari 2006 om att fågelinfluensan nått ön Rügen i Tyskland skapade stora rubriker i medierna och ökade allmänhetens krav på information. Människors frågor kom nu kom att handla om hur den egna vardagen skulle kunna påverkas om sjuka fåglar skulle påträffas i Sverige. Kunde människor smittas? Kunde fågelviruset leda till en epidemi? Skulle man kunna släppa ut sin katt? Kunde man låta barnen leka i sandlådan? Det fanns också en osäkerhet hos människor över hur samhället skulle klara av att hantera situationen. En Temo-undersökning som gjordes vid denna tidpunkt visade att endast en 25 procent av de tillfrågade ansåg att Sverige var väl förberett för att hantera ett möjligt utbrott av fågelinfluensa. Ansvariga myndigheter på human- och djursidan gick i princip bara och inväntade det första inhemska fallet och ansåg sig vara väl förberedda. Man hade organiserat beredskapen, 3

4 förberett regelförändringar och övat praktiskt. Men det fanns flera osäkerhetsfaktorer experterna kunde inte säga när, var eller hur fågelinfluensan skulle komma eller hur den skulle utvecklas och många sakfrågor var ännu osäkra. Fokus låg på att förhindra smittspridning och på att förklara att fågelinfluensan i första hand var en sjukdom hos fåglar och inte hos människor. Behov av samordnad information Samtidigt som medierna i allt större utsträckning uppmärksammade fågelinfluensans väg mot Sverige fick flera myndigheter ta emot många frågor från allmänheten via telefon. Jordbruksverket, som öppnat ett särskilt telefonnummer för att ta hand om frågor kring fågelinfluensa, fick i mitten av februari runt 500 samtal per dag. Även andra myndigheter fick besvara samtal från oroliga människor. www. fagelinfluensa.info 4

5 Det ökade trycket från allmänhet och medier pekade på behovet av en ökad samordning av informationen. Frågan väcktes om att starta ett myndighetsgemensamt informationsarbete kring fågelinfluensa, som mer skulle fokusera på mottagaren. Sedan tidigare fanns erfarenhet av myndighetsgemensamt arbete, bland annat genom det samarbete som etablerats kring pandemifrågor. Informationscheferna vid myndigheterna som arbetar med frågor relaterade till fågelinfluensa (Socialstyrelsen, Jordbruksverket, Statens Veterinärmedicinska Anstalt, Smittskyddsinstitutet, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Arbetsmiljöverket, Krisberedskapsmyndigheten och Sveriges Kommuner och Landsting) analyserade de övergripande frågorna: Vad är det egentligen som efterfrågas av allmänheten? Vad vill man ha svar på? Hur ska myndighetsgemensam information produceras, utformas, presenteras och förmedlas? Hur ska vi bättre kunna bemöta oroliga medborgare och svara på deras frågor, exempelvis med stöd av en gemensam telefonilösning? Kan vi inrätta en myndighetsgemensam plats på Internet och hur ska det organiseras? Vilka åtgärder för förbättrad samordning kan vidtas riktigt snabbt? Informationscheferna bildade en styrgrupp för arbetet och gav KBM i uppdrag att ta fram förslag till hur en samordnad informationslösning skulle kunna se ut. Ett ingångsvärde var att den gemensamma informationen inte skulle ersätta myndigheternas egen information, utan vara ett komplement för att kunna ge samordnade svar på de vanligaste frågorna. En informationstjänst skulle också kunna avlasta berörda myndigheternas experter från att behöva svara på gemensamma frågor. 5

6 Fyra barn i västar studerar fågellivet i vattnet utanför Stumholmen i Karlskrona. Foto: Mats Kockum Karlskrona kommuns skyddsjägare sköt en vigg som man misstänkte var sjuk. Foto: Mats Kockum 6

7 Gemensam informationstjänst I KBM:s förslag var slutsatsen att det viktigaste var att hitta bra former för att bemöta människors oro. Oro kan inte mötas enbart med information på webbsidor eller skriftlig information; oro kräver ett aktivt mänskligt bemötande. Därför föreslogs en integrerad lösning av telefoni, webb samt produktion av informationsmaterial. En förutsättning för en ökad samordning av informationen var en prestigelös inställning och ett sammanhållet arbetssätt samt att tillräckliga personella resurser skulle ställas till förfogande från samtliga parter. Efter beslut i styrgruppen fick arbetet fick följande inriktning: Informationsarbete En arbetsgrupp för att ta fram gemensam information skapades omedelbart. Varje myndighet utsåg en representant (informatör) för arbetet i gruppen. Telefonitjänst För att kunna inleda en dialog med allmänheten och skapa förutsättningar för att stilla oro med mänskligt bemötande togs beslut om att inrätta en telefonitjänst (call center) dit allmänheten kunde ringa gratis. Telefonitjänsten skulle ha generösa öppettider och ge allmänheten svar på de vanligaste frågorna. Vid mer komplexa frågor skulle samtalen kopplas vidare till experter för respektive myndighet. Webblösning En gemensam webblösning - skulle fungera som komplement till telefonitjänsten men också som ett stöd till de berörda myndigheternas egna webbplatser för att kunna visa på en tydlig samordning. Webblösningen skulle innehålla gemensam information om hur samhället hanterar fågelinfluensan, information om vem som gör vad, en växande frågor-och-svar-lista med mera. Däremot skulle nyheter och 7

8 myndighetsspecifik information läggas ut av respektive myndighet på den egna webbplatsen. En gemensam webbplats sågs kunna ge många fördelar: Alla myndigheter har samma information i viktiga och övergripande frågor. Den gemensamma informationen behöver bara uppdateras på ett ställe. Hög kapacitet och robusthet utan att behöva bygga en enskild och dyr webblösning. Det praktiska arbetet börjar Styrgruppen gav KBM klartecken att påbörja arbetet med upphandling av telefonitjänst. Samtidigt startade förberedelserna för att skapa en gemensam webblösning. För att snabbt kunna starta en webbplats valdes en enkel teknisk lösning. Webbplatsen lades på en egen server men trafiken kunde genom spegling styras över till andra myndigheters webbplatser för att kunna medge lastbalansering. Eftersom arbetet med webbplatsen krävde ett redaktionellt stöd inrättades en redaktion på KBM som leddes av arbetsgruppens ordförande (KBM). Redaktionen bestod av en webbmaster med ansvar för publicering, uppdatering och utveckling av webbplatsen, samt en journalist för produktion av texter samt redigering och språkgranskning av frågor och svar. Redaktionen deltog kontinuerligt i arbetsgruppens praktiska arbete och vid möten. Gruppen förstärktes också med en handläggare från KBM som bland annat hanterade de dagliga kontakterna med call centret. 8

9 Inledande diskussioner Den 28 februari bekräftades att aggressiv fågelinfluensa hade hittats hos två viggar vid kärnkraftverket i Oskarshamn fågelinfluensan hade nått Sverige. Samma dag hade arbetsgruppen möte hos KBM. Tillsammans började man ta fram arbetsformer och rutiner för arbetet. Även om det fanns erfarenhet av myndighetsgemensamt arbete hade man inte tidigare satt sig tillsammans för att skapa gemensam information under en kris. Många frågor behövde diskuteras under de inledande mötena, både praktiska och organisatoriska. Vem skulle leda arbetet? Hur skulle rollerna i gruppen se ut? Hur ofta skulle arbetsgruppen träffas? Hur stor arbetsinsats krävdes av var och en? Hur skulle telefonitjänsten klara att hantera alla frågor från allmänheten? Hur skulle uppdateringen av informationen gå till? Vad skulle man göra om man inte kom överens i sakfrågor? Hur skulle arbetet gentemot experterna fungera? Det blev täta möten under de inledande veckorna där frågorna löstes allteftersom. 9

10 Gemensam FAQ som bas En av de första uppgifterna för arbetsgruppen var att var att skapa en gemensam FAQ (frequently asked questions). Denna skulle ligga till grund för informationen hos telefonitjänsten. Grundmaterialet fanns redan i form av frågor och svar hos respektive myndighet, men gruppen fick ett digert arbete med att sammanställa detta material till gemensamma formuleringar, som dessutom skulle förankras hos experterna på varje myndighet. Resultatet blev ca 50 gemensamma frågor och svar. Informationen fördes in i en Excelfil där varje fråga fick ett eget ID-nummer. På så sätt fick man ett system där alla inblandade lätt kunde hitta en aktuell fråga när den behövde ändras, uppdateras eller tas bort. Filen fördes in i call centrets system och redan efter en vecka, den 3 mars kunde telefonitjänsten, , öppnas för allmänheten. Trots att telefonitjänsten enbart marknadsförts genom pressmeddelanden och genom information på myndigheternas webbplatser, inkom runt 500 samtal från allmänheten mellan fredagen den 3 mars och söndagen den 5 mars. Efter ytterligare ett par veckor lanserades som komplement till telefonitjänsten. Grundinnehållet på webbplatsen byggde till en början på precis samma information som gavs till allmänheten via call centret. Vid varje fråga-svar lades en länk in till ansvariga myndigheter för mer information. Efter hand kompletterades webbplatsen med information om vilka myndigheter som ansvarar för olika frågor, samt en rad mer sammanfattande artiklar, till exempel till hund- och kattägare. Dessa tog längre tid att få fram. Här krävdes återkoppling i flera led, mellan sakkunniga och informatörer. Samtliga texter bearbetades även till lätt svenska för att öka tillgängligheten. 10

11 10 i topp frågor 31/ Fråga Frågande Frågande 7 dagar Jag har hittat en död fågel! Vad ska jag göra? Jordbruksverket har beslutat om nya regler för att förebygga fågelinfluensan i svenska fjäderfäbesättningar. Vad innebär de nya reglerna? 75 4 Hur pass farlig är fågelinfluensan för katter och hundar? Törs jag släppa ut mina katter? Om katterna skulle fånga en smittad fågel och äta upp den, vad händer då med katten? Kan katter infekteras med fågelinfluensa? Kan fågelinfluensan spridas via mat? 26 6 Vilka symtom får människor som fått fågelinfluensan? Hur länge kan virus överleva? Är det farligt att mata vilda fåglar? 2 Kan badvatten smitta? 69 Vilka symtom uppvisar smittade fåglar?

12 Tre möten per vecka Arbetsgruppen, som nu kompletterats med en representant för länsstyrelserna, hittade snabbt rutiner för sitt arbete och genomförde tre möten per vecka. Vid två av mötena, som hölls via telefon eller videokonferens, behandlades innehållet i den gemensamma FAQ:n. När en myndighet såg behov av att förändra eller uppdatera innehållet i en fråga/svar, eller kanske lägga till en helt ny fråga, stämdes detta av mot övriga myndigheter i arbetsgruppen. Eftersom en stor del av frågorna kring fågelinfluensa hanterades av flera myndigheter, var det nödvändigt att stämma av inom gruppen. Varje informatör i arbetsgruppen inhämtade klartecken från sina experter, varefter ett gemensamt svar kunde formuleras. Gruppen hade också ett fysiskt möte varje vecka för arbete med utveckling och uppdatering av innehållet på gemensamma webbplatsen, för genomgång av omvärldsbevakning och behoven av att kunna bemöta nya frågeställningar utefter händelseutvecklingen. Mycket tid gick åt till avstämningar. Man insåg vikten av att informationen alltid måste stämma överens, såväl på den egna webbplatsen, som i telefonitjänsten och på den gemensamma webbplatsen. Arbetsmetoder och praktiska lösningar utvecklades med tiden. Till en början skedde större delen av kommunikationen mellan gruppens medlemmar, call centret och styrgruppen med hjälp av telefon och e-post. Efter en tid tog Livsmedelsverket fram en lösning för en webbaserad projektplats. Detta underlättade och effektiviserade det administrativa arbetet mycket. På projektplatsen lades dagordningar, mötesanteckningar, gemensamma dokument och annan information in. Arbetsgruppen fick också allt större vana av att kommunicera effektivt via telefonmöten ju mer man lärde känna varandra. 12

13 Oro som stillades Med FAQ-dokumentet som grund lyckades call centret i Piteå besvara över 95 procent av de frågor som ställdes av allmänheten. Resterande frågor kopplades till ansvarig myndighet. Den statistik som togs fram av call centret visade att människor ofta ställde ett flertal frågor vid samma samtal, samt att de ringde vid tider då myndigheternas telefonväxlar vanligtvis har stängt. Telefonitjänsten såg alltså ut att fylla den funktion den var avsedd för att kunna stilla människors oro genom ett mänskligt bemötande och att ge svar på de frågor allmänheten hade. Ett omedelbart resultat blev att ansvariga myndigheters telefonväxlar avlastades när telefonitjänsten startades. Exempelvis kunde de sakkunniga på Jordbruksverket och Statens Veterinärmedicinska anstalt ägna sig åt sakfrågor istället för att svara på allmänna frågor. Den myndighetsgemensamma informations- Många frågor från allmänheten gällde riskerna för hundar och katter. Foto. Birgitte Aasen/Scanpix. 13

14 tjänsten blev snabbt uppmärksammad av medierna, som i anslutning till artiklar ofta hänvisade till denna för mer information från myndigheter. Också många kommuner har sagt sig ha haft stor nytta av att kunna hänvisa allmänheten till informationstjänsten. Smittspridningen av fågelinfluensa fick inte den utbredning i Sverige man från början befarat. Efter konstaterade fall av H5N i Blekinge, Oskarshamn, Gotland, Södermanland, Skåne och Stockholmstrakten minskade antalet smittade fåglar vilket också minskade informationstrycket från allmänheten. I slutet av maj beslutade styrgruppen om att informationstjänsten skulle vara fortsatt tillgänglig för allmänheten, men att arbetsgruppens arbetsinsatser kunde minskas. För närvarande har gruppen möten varannan vecka för att uppdatera informationen och stämma av kring läget. När döda fåglar påträffades, i bland annat Oskarshamn, inrättades skyddsområden med avspärrningar. Foto: Fredrik Sandberg/Scanpix. 14

15 Röster från arbetsgruppen Anna-Lena How, pressekreterare Socialstyrelsen Det har varit stimulerande men också väldigt tidskrävande att samarbeta med de andra myndigheterna kring fågelinfluensainformationen. Jag tycker att resultatet blev mycket bra, inte minst det faktum att den telefonbaserade informationstjänsten med det faktaunderlag vi tagit fram, kan svara på allmänhetens frågor i så hög grad. Samarbetet med experterna har också ställt stora krav på oss informatörer, men där tror jag att vi byggt upp en förståelse för varandras sätt att se på problemen och också hittat modeller för att lösa dem tillsammans. Arbetet med fågelinfluensan har definitivt gett oss verktyg för samverkan mellan myndigheter i olika typer av kriser i framtiden. Fredric Ripe, informatör Jordbruksverket Genom att alla hade samma gemensamma och tydliga mål så har det varit lätt att komma överens. Ett nära samarbete ökar också förståelsen för varandras olika roller i arbetet. Förankringen på den egna myndigheten är central. Alla måste förstå syftet med arbetet. Att olika myndigheter ger samma entydiga svar är viktigt för trovärdigheten mot allmänheten. Jag är övertygad om att erfarenheterna från vårt samarbete är värdefulla att ha vid andra krissituationer. Det har också varit bra att KBM tog på sig den samordnande funktionen, många av oss på myndigheterna hade redan en hård arbetsbelastning. 15

16 Sammanfattning Det saknas i dag inte information från svenska myndigheter vid kriser. Det finns mängder av information att hämta för den som vet var den finns. Men allmänheten vet inte alltid var de ska söka svar på sina frågor och framförallt inte var de kan få en samlad bild. Att vid kriser som hanteras av flera myndigheter sträva efter ett samordnat informationsarbete gagnar allmänheten. Bilden blir tydlig och medborgarna kan snabbt få svar på de vanligaste frågorna vilket gör att oro och spekulationer minskar. 16 Ett myndighetsgemensamt arbete kräver både arbetsinsats och personella resurser. Samtidigt får varje ansvarig myndighet större möjlighet att koncentrera sig på de sakfrågor de har ansvar för, istället för att alla inblandade myndigheter försöker ge svar på alla de frågor människor har. Människor vill i regel ha svar på grundläggande frågor som berör deras vardag. När det gäller fågelinfluensan gällde detta till exempel: Vad gör jag om jag hittar en död fågel?, Är fågelinfluensa farligt för min hund och katt?, Kan fågelinfluensa spridas via mat? Redan i ett förebyggande arbete kan mallar för FAQ tas fram, eftersom myndigheter i regel redan i förväg vet ungefär vilka frågor som kan komma att ställas vid olika kriser. Denna FAQ kan vara en grund för myndighetsgemensam information till allmänheten. Vilka kanaler som bör användas för informationen till allmänheten bör avgöras av den aktuella händelsen. Det kan vara telefonitjänst, webbplats, flygblad, riktad information till särskilda målgrupper, information på vårdcentraler eller kommunkontor. För fågelinfluensan visade sig en informationstjänst bestående av både telefoni och webbplats fungera bra. Många människor vill inte söka information på internet, de vill istället få prata med någon. Under krisens inledande tre månader inkom ca samtal till call centret i Piteå. Andra sökte svar på fagelinfluensa.info som under samma period hade ungefär unika besökare. En död gräsand i Eskilstunaån. Foto: Mark Earthy.

17 7

18 Erfarenheter att bygga vidare på Det myndighetsgemensamma informationsarbetet kring fågelinfluensan har uppmärksammats, både i Sverige och utomlands. En av anledningarna till intresset är just det faktum att ett flertal myndigheter satte sig tillsammans och samordnade information till allmänheten. Även de deltagande myndigheterna konstaterar entusiastiskt och nästan förvånat att det gick så bra att samarbeta. Det finns inte många liknande erfarenheter av gemensamt informationsarbete tidigare. Fågelinfluensan gav goda förutsättningar för en samordnad informationshantering: Det blev inte ett akut läge, fågelinfluensan var snarare en lågintensiv kris som gav tid till eftertanke och tid för att skapa system under arbetets gång. Myndigheterna var förvarnade. Alla berörda visste att fågelinfluensan var på väg mot Sverige och var förberedda. Ett brett samarbete mellan human- och veterinärmyndigheter fanns redan. Det fanns ett redan etablerat nätverk. Många av personerna i styrgrupp och arbetsgrupp som bildades kände redan varandra. Det fanns ett tydligt uppdrag att ge entydig information till allmänheten och motivationen för ett samarbete var stor efter tidigare händelser som t.ex. tsunamin. KBM satsade resurser i form av personal, metodik, verktyg och teknik, vilket gjorde det möjligt att snabbt få igång ett myndighetsgemensamt arbete i praktiken. 18

19 Intresset för hur erfarenheterna från informationsarbetet vid fågelinfluensan kan användas vid framtida kriser har bland annat lett till att flera utvärderingar av arbetet har genomförts. Den arbetsgrupp som genomfört det praktiska arbetet har genomfört en egen utvärdering. På uppdrag av KBM har en konsultrapport gjorts om hur KBM:s samordning under fågelinfluensan har fungerat. FOI har också studerat myndighetssamverkan i stort under fågelinfluensaarbetet. Denna rapport lämnas i slutet av Den 20 september genomfördes på initiativ av Socialstyrelsen ett erfarenhetsseminarium i Stockholm där drygt 40 informationschefer, informatörer, sakkunniga/experter och andra som på olika sätt varit involverade i arbetet med fågelinfluensa utbytte erfarenheter om informationsarbetet. 19

20 2