Granskning av anlitandet av bemanningsföretag vid sjukvårdsenheter i Region Skåne

Transkript

1 Granskning av anlitandet av bemanningsföretag vid sjukvårdsenheter i Region Skåne INREGIA AB på uppdrag av Revisorerna Region Skåne Paula Bucht och Olle Löfgren November 2002

2 Sammanfattning Inregia har fått i uppdrag att granska i vilken omfattning sjukvårdsenheterna i Region Skåne anlitar personal från bemanningsföretag mot bakgrund av produktionsberedningens beslut och beslutsdelegerades tillämpningsanvisningar. Granskningen skall gälla tidsperioden januari till och med augusti 2002 och omfatta samtliga förvaltningsdrivna sjukvårdsenheter i regionen; sammanlagt sju sjukhus, Psykiatrin i nordvästra Skåne samt primärvården. De metoder som Inregia har använt sig av vid granskningen är främst dokumentstudier, intervjuer och en postal enkätundersökning. Beslut och tillämpningsanvisningar Följande policy och tillämpningsregler gäller för inhyrning av bemanningsföretag i Region Skåne: Region Skåne skall generellt inte utnyttja bemanningsföretag inom sjukvårdsenheterna Region Skåne anlitar dock bemanningsföretag när det är rationellt och ändamålsenligt såväl utifrån patientens/kundens och den enskilda verksamhetens perspektiv som ur ett koncernperspektiv. I vad mån karenstid skall användas, måste bedömas i varje enskilt fall utifrån vilka konsekvenser det får för Region Skåne. Bedömningen av om bemanningsföretag kan anlitas ska göras inte enbart ur den aktuella verksamhetens perspektiv utan utifrån hela Region Skånes samlade verksamhet. Det ankommer på förvaltningschefen att vid tveksamhet lyfta frågan till nästa nivå i organisationen. Sjukvårdsenheternas inhyrning Av Region Skånes drygt 100 vårdcentraler har 17 stycken anlitat bemanningsföretag under den aktuella perioden. Inhyrning har dessutom förekommit inom Psykiatrin i nordvästra Skåne och på sammanlagt 16 enheter inom Lasaretten i Trelleborg och Ystad, Centralsjukhuset i Kristianstad samt på Universitetssjukhuset i Malmö. Sammanlagt har cirka timmar hyrts in av Primärvården och timmar av sjukhusen och på Psykiatrin i NV Skåne. Främst är det sjuksköterskor och läkare som har hyrts in och om antalet timmar uttrycks i 40-timmarsveckor motsvarar det cirka 470 läkarveckor och sjuksköterskeveckor. Drygt 20 procent av de inhyrda timmarna ligger i semestermånaden juli. I övrigt är spridningen tämligen jämn över månaderna, med något lägre andel i januari och februari. Det vanligaste skälet till att bemanningsföretag anlitades var att ordinarie personal saknas och att enhetens alla tjänster inte är tillsatta. Personalkostnaderna (exklusive bemanningspersonal) på de granskade sjukvårdsenheterna har under januari t.o.m. augusti 2002 uppgått till cirka 5,6 miljarder kronor, vilket innebär att inhyrningskostnaderna uppgår till 0,8 procent hittills under året. Inhyrningen torde dock minska i andel under de återstående månaderna. Under hela år 2001 uppgick kostnaderna för inhyrning av personal till totalt drygt 20 miljoner kronor, vilket motsvarade cirka 0,2 procent av de totala personalkostnaderna. De vanligaste åtgärderna som verksamhetscheferna enligt egen utsago hade vidtagit var bl.a. att utnyttja frilansare som timanställda eller korttidsvikarier, övertid för den egna 2

3 personalen och mertid för deltidsanställd personal. Det förekom också att personal fördelades om mellan angränsande enheter och att avdelningar/vårdcentraler stängdes under en period för att en annan avdelning skulle kunna bemannas ordentligt. Beslut om inhyrning av bemanningspersonal tas ytterst av ledningen för respektive sjukvårdsenhet, men beslutsrätten i enskilda fall delegeras sedan till verksamhetscheferna på aktuella enheter. Att inhyrd personal tidigare har arbetat inom aktuell enhet och till och med på samma avdelning förekommer i relativt liten utsträckning, men att personalen tidigare har arbetat inom vården i Region Skåne är ganska vanligt. Endast 60 procent av de tillfrågade verksamhetscheferna känner till om karensregler tillämpas och av dessa är det drygt två tredjedelar som har karensregler. Den vanligaste karensregeln var att inhyrd personal inte skall ha varit anställd inom vården i Region Skåne de senaste sex månaderna. Slutsats av granskningen Inregia har analyserat inhyrningen mot bakgrund av de regler och tillämpningsanvisningar som anges ovan och kommit till slutsatsen att inhyrningen av personal från bemanningsföretag på de granskade enheterna i stort sett verkar följa de tillämpningsanvisningar som finns. Inregia föreslår dock följande åtgärder: Gällande regler och anvisningar om hur dessa skall tillämpas skall kommuniceras till samtliga berörda nivåer i organisationen. Sprid därför regler och tillämpningsanvisningar till samtliga verksamhetschefer, gärna med lite fylligare förklaring av de olika punkterna och eventuellt med exempel på hur frågor kan ses ur t.ex. koncernperspektiv. Besluta om koncerngemensamma generella karensregler och anvisningar för när undantag kan göras. Om beslut tas om att inga karensregler skall tillämpas, bör detta gälla i hela koncernen. För att underlätta såväl intern som extern uppföljning av inhyrning i framtiden bör enkla rutiner för rapportering skapas. Intressant att följa upp är vilka personalkategorier som hyrts in och i vilken omfattning samt skälen till detta och vilka åtgärder som först vidtagits. Ett led i detta är att beslut rörande inköp av bemanningsresurser på olika nivåer i organisationen dokumenteras noggrant. 3

4 Innehåll INLEDNING...5 BAKGRUND TILL GRANSKNINGEN...5 GRANSKNINGSRAPPORTENS DISPOSITION...5 DEFINITIONER...5 METOD...6 FAS 1 KARTLÄGGNING AV BESLUT OCH TILLÄMPNINGSANVISNINGAR...6 FAS 2 KARTLÄGGNING AV SJUKVÅRDSENHETERNAS INHYRNING...6 FAS 3 ANALYS OCH ÖVERVÄGANDEN...8 BESLUT OCH TILLÄMPNINGSANVISNINGAR...9 BEMANNINGSFÖRETAG I REGION SKÅNE DEFINITION/POLICY/TILLÄMPNING...9 SJUKVÅRDSENHETERNAS INHYRNING...11 INHYRNINGENS OMFATTNING...11 DEN INHYRDA PERSONALEN...15 KÄNNEDOM OM TILLÄMPNINGSREGLER...17 KOSTNADER FÖR INHYRD PERSONAL...18 ANALYS OCH ÖVERVÄGANDEN...19 RATIONALITET OCH ÄNDAMÅLSENLIGHET...19 HANTERING AV TVEKSAMMA FALL...20 TILLÄMPNING AV KARENSREGLER...21 EKONOMISKA ASPEKTER PÅ ANLITANDE AV PERSONAL FRÅN BEMANNINGSFÖRETAG...21 SLUTSATSER AV GRANSKNINGEN...22 REKOMMENDATIONER...22 STUDERADE DOKUMENT...23 INTERVJUADE PERSONER...23 BILAGEFÖRTECKNING

5 Inledning Inregia har fått i uppdrag att granska i vilken omfattning sjukvårdsenheterna i Region Skåne anlitar personal från bemanningsföretag mot bakgrund av produktionsberedningens beslut och beslutsdelegerades tillämpningsanvisningar. Granskningen skall gälla tidsperioden januari till och med augusti 2002 och omfatta samtliga förvaltningsdrivna sjukvårdsenheter i regionen, se bilaga 1. Bakgrund till granskningen Produktionsberedningen har fastställt att bemanningsföretag generellt inte skall utnyttjas inom Region Skånes sjukvårdsenheter. Beslutsdelegerade har fastställt tillämpningsföreskrifter till detta beslut. Enligt revisorerna finns det skäl att granska i vilken utsträckning som sjukvårdsenheterna lever upp till produktionsberedningens beslut. Granskningsrapportens disposition Uppdraget delades in i tre faser; Kartläggning av beslut och tillämpningsanvisningar, Kartläggning av sjukvårdsenheternas inhyrning och slutligen Analys och överväganden. Inledningsvis redogörs för de metoder som har använts vid respektive fas av granskningen. Därefter presenteras resultaten av kartläggningarna och analysen. Rapporten avslutas med Inregias slutsatser och några rekommendationer. Definitioner Nedan definierar vi vad som avses med några i rapporten vanligen förekommande ord och uttryck, där innebörden kan variera och risk för missuppfattning kan finnas. bemanningsföretag bemanningspersonal inhyrning sjukvårdsenhet enhet Definitionen bemanningsföretag enligt lag (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft: Med uthyrning av arbetskraft avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhetsområde. Med bemanningspersonal avses personal som hyrs ut av bemanningsföretag. Med inhyrning avses anlitande av personal från bemanningsföretag. Det förekommer även att enskilda individer, s.k. frilansare, hyrs in som timvikarier. Denna typ av inhyrning har Inregia inte granskat. Sjukhusen och Primärvården utgör sjukvårdsenheter, ofta uppbyggda av ett antal mindre enheter. Se bilaga 1 för granskade sjukvårdsenheter. Med enhet avses en avgränsad avdelning/grupp av avdelningar inom en sjukvårdsenhet. Varje enhet leds av en verksamhetsansvarig. Det är anlitandet av bemanningsföretag på enhetsnivå som Inregia har granskat. 5

6 Metod Uppdraget delades in i tre faser. De metoder som Inregia har använt sig av vid granskningen är främst dokumentstudier, intervjuer och en postal enkätundersökning. Nedan beskrivs i vilka sammanhang och i vilket syfte respektive metod har använts. Fas 1 Kartläggning av beslut och tillämpningsanvisningar För att kunna granska om inhyrningen av personal sker i enlighet med intentionerna i de reglerna samlades regeldokument in. Eftersom den skriftliga dokumentationen är sparsam intervjuades dessutom politiker och tjänstemän som deltagit i beslut och handläggning. De intervjuade är Jerker Swanstein (m), ordförande i produktionsberedningen, Sven-Erik Bergqvist (s), 2.e vice ordförande i produktionsberedningen samt Karin Rangin, tjänsteman, Produktionsstaben. Fas 2 Kartläggning av sjukvårdsenheternas inhyrning För att kartlägga i vilken omfattning personal från bemanningsföretag anlitades inom regionen under den aktuella perioden användes flera källor, men den huvudsakliga informationsinsamlingen gällande omfattningen skedde genom en enkätundersökning. Insamling av central information Först undersöktes möjligheten att samla in information om inhyrningens omfattning centralt. När det gällde vårdcentralernas inhyrning kunde vissa uppgifter inhämtas centralt, men det visade sig att för sjukhusen var inte inköp av personalresurser särredovisat på ett sätt som medgav relevant informationsuttag. Inregia beslöt i samråd med Revisorerna att informationen skulle inhämtas medelst en enkätundersökning till samtliga verksamhetschefer på enheter inom aktuella sjukvårdsenheter. Inför formuleringen av enkätfrågor genomfördes intervjuer med personalchefer eller motsvarande på några sjukvårdsenheter. Intervjuer inför enkätkonstruktion Urval av intervjupersoner gjordes av Inregia i samråd med personaldirektören i Region Skåne, Torgny Levinsson, som föreslog ett antal personalchefer på sjukhus som han visste hade utnyttjat bemanningsföretag under året. 1 Intervjuerna genomfördes per telefon enligt ett intervjuformulär som den intervjuade fick sig tillsänt i förväg. Intervjuformuläret var utformat som en stomme till den framtida enkäten och de intervjuade ombads hjälpa till med följande: att bedöma huruvida de tänkta respondenterna (verksamhetscheferna) skulle kunna besvara frågorna utan alltför mycket arbete att i förekommande fall fylla på med relevanta svarsalternativ på frågor med flera svarsalternativ att kontrollera frågeställningarnas relevans att avgöra vilka inom respektive sjukvårdsenhet som skulle besvara enkäten samt hänvisa till kontaktpersoner för adresser till enkätrespondenterna inför enkätutskicket 1 De intervjuade är Roland E. Eriksson, personalchef Centralsjukhuset i Kristianstad, Carina Wirth, personaldirektör Lasarettet i Trelleborg, Alf Nilsson, personaldirektör UMAS, Christina Nordqvist, personalchef Psykiatrin i NV Skåne och Lars Borgvall, personalchef Primärvården. 6

7 Postal enkätundersökning Inregia konstruerade en enkät innehållande dels frågor om inhyrningens omfattning fördelat på personalkategori och månad (januari t.o.m. augusti) och skälen till inhyrningen, dels frågor om eventuella karantänsregler för den personal som hyrs in. Slutligen ställdes frågor kring de regler och tillämpningsanvisningar som finns för användning av inhyrd personal. I den ursprungliga planeringen av kartläggningen skulle en Inregia skicka enkäten till verksamhetscheferna för medicinska avdelningar på samtliga av granskningen omfattade sjukvårdsenheter. Samma vecka som Inregia förberedde utskicket av enkäten, framkom att produktionsberedningen ett par veckor tidigare hade sänt ut en egen enkät till sjukvårdsenheternas personalchefer med delvis samma frågeställningar som i Inregias enkät. Inregia stoppade därför det planerade utskicket. Detta hade flera orsaker. Både Inregia och representanter för revisorerna tyckte att det skulle vara olämpligt att ytterligare belasta respondenterna, vilka i praktiken skulle vara desamma för de bägge enkäterna. En risk fanns också att de svarande skulle blanda samman de två enkäterna. Efter att ha studerat produktionsberedningens frågor kunde vi konstatera att dessa var av betydligt mer övergripande karaktär än de frågor som fanns i Inregias enkät och att det i Inregias enkät fanns ett flertal frågeställningar som över huvud taget inte berördes av produktionsberedningen, bl.a. gällande karantän och kännedom om gällande tillämpningsanvisningar. Efter löfte om att Inregia skulle få ta del av de svar som kom in till produktionsberedningen, avvaktade vi dessa svar och utnyttjade dem sedan endast på så sätt att de gav oss besked om vilka enheter som hade utnyttjat bemanningsföretag. Eftersom det egentligen bara var enheter som hade använt sig av bemanningsföretag som intresserade Inregia inom ramen för granskningen, så bidrog produktionsberedningens enkät till att effektivisera informationsinsamlingen. Det som från början var tänkt att vara en totalundersökning bland samtliga medicinska enheter inom Region Skånes sjukvårdsenheter blev istället en totalundersökning bland de enheter som enligt centrala uppgifter (svaren på produktionsberedningens enkät) hade nyttjat personal från bemanningsföretag. Dessa var 38 till antalet (20 vårdcentraler och 18 enheter inom sjukhus). Genom kontakter med respektive sjukvårdsenhet sammanställdes verksamhetschefernas namn och adresser. Inregia kunde sedan lätt göra riktade påminnelser och ta direkt kontakt med aktuella verksamhetschefer, som vi visste hade hyrt in personal från bemanningsföretag. De enheter som ingick i enkätundersökningen återfinns i bilaga 2. Enkäten ligger som bilaga 3 och bifogat följebrev samt påminnelser i bilaga 4. Till följd av att Inregia inväntade resultaten från produktionsberedningens enkät innan den egna enkäten skickades ut, så blev svarstiden dock mycket kort. I samråd med revisorerna förlängdes denna därför med två veckor. Då svarstiden gick ut hade 29 av 38 verksamhetschefer besvarat enkäten. Fyra av dessa angav att de inte hade utnyttjat bemanningsföretag under året. 7

8 En påminnelse skickades tillsammans med en ny enkät till resterande verksamhetschefer. De fem verksamhetschefer som fortfarande inte hade skickat in enkäten den 10 oktober kontaktades per telefon och/eller fax. När vi sedan stängde undersökningen var det tre vårdcentraler som valde att inte besvara enkäten. Detta innebär en svarsfrekvens på 91%. Vissa fakta om inhyrningens omfattning och inhyrda personalkategorier inhämtades sedan per telefon och centralt från Primärvården för dessa enheter. Fas 3 Analys och överväganden Baserat på enkätsvaren gjordes en sammanfattning av den totala inhyrningen och svaren på övriga frågor i enkäten analyserades. Därefter jämfördes resultaten med de intentioner och beslutsregler som framkommit i fas 1. 8

9 Beslut och tillämpningsanvisningar I regionstyrelsen har tagits ett principbeslut om definition och policy för köp av tjänster från bemanningsföretag. 2 Bemanningsföretag i Region Skåne definition/policy/tillämpning Definitionen bemanningsföretag enligt lag (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft: Med uthyrning av arbetskraft avses ett rättsförhållande mellan en beställare och en arbetsgivare som innebär att arbetsgivaren mot ersättning ställer arbetstagare till beställarens förfogande för att utföra arbete som hör till beställarens verksamhetsområde. Region Skåne skall generellt inte utnyttja bemanningsföretag inom sjukvårdsenheterna Region Skåne anlitar dock bemanningsföretag när det är rationellt och ändamålsenligt såväl utifrån patientens/kundens och den enskilda verksamhetens perspektiv som ur ett koncernperspektiv. I vad mån karenstid skall användas, måste bedömas i varje enskilt fall utifrån vilka konsekvenser det får för Region Skåne. Bedömningen av om bemanningsföretag kan anlitas ska göras inte enbart ur den aktuella verksamhetens perspektiv utan utifrån hela Region Skånes samlade verksamhet. Det ankommer på förvaltningschefen att vid tveksamhet lyfta frågan till nästa nivå i organisationen. Det finns inga närmare tillämpningsanvisningar. Det finns inte heller någon dokumentation av diskussionen om dessa principer utan de har utvecklats underhand i diskussion mellan politiker och förvaltning. Nedan kommenteras de olika punkterna i policyn utifrån intervjuer med berörda politiker och tjänstemän 3. Region Skåne skall generellt inte utnyttja bemanningsföretag inom sjukvårdsenheterna Skrivningen föranleds av att man vill förhindra en utveckling mot att personalen övergår till bemanningsföretag för att få högre lön och att förvaltningarna i Region Skåne därigenom kommer att konkurrera med varandra om de bristresurser som sjukvårdspersonalen utgör. Man inser att köp av tjänster från bemanningsföretag inte ökar det totala utbudet av arbetskraft utan endast ökar kostnaderna. 2 Beslutsdelegerades beslut, Produktionsberedningen De intervjuade är Jerker Swanstein (m) ordförande i produktionsberedningen, Sven-Erik Bergqvist (s), 2.e vice ordförande i produktionsberedningen samt Karin Rangin, tjänsteman, produktionsstaben. 9

10 Denna punkt är den centrala. De andra punkterna är dock viktiga när man hamnar i de situationer som de skall reglera. Det är i tvingande situationer som de andra punkterna skall användas. Det är ändå patienten som är viktigast i sjukvårdsverksamheten. Region Skåne anlitar dock bemanningsföretag när det är rationellt och ändamålsenligt såväl utifrån patienten/kundens och den enskilda verksamhetens perspektiv som ur ett koncernperspektiv. För att man skall kunna anlita bemanningsföretag krävs att det är rationellt utifrån samtliga perspektiv. Region Skåne betraktas då som en koncern. Om man t.ex. kan flytta patienter eller personalresurser för att lösa uppkomna problem så kan detta vara en mer rationell lösning utifrån ett koncernperspektiv än köp av tjänster från bemanningsföretag. I många fall kan verksamhetschefen inte bedöma koncernnyttan och då skall man enligt senare punkt lyfta frågan till högre nivå, vilket är exempelvis sjukhusledning, primärvårdsledning och i sista hand produktionsstaben. Det finns dock situationer när man kan bedöma regionnyttan, t.ex. regionspecialistvård som är koncernövergripande därför att den bara finns på ett ställe och har ett ansvar som är regionövergripande. Man vet då att problemet inte kan lösas på annat håll inom koncernen. Det är i det kortsiktiga perspektivet som man kan bedöma i det enskilda fallet. Det långsiktiga perspektivet regleras av portalparagrafen. I vad mån karenstid skall användas, måste bedömas i varje enskilt fall utifrån vilka konsekvenser det får för Region Skåne. Man började med att diskutera om karenstider skulle användas och i så fall vilken längden på karenstiden skulle vara. Man kom fram till att inte gick att lägga fast någon generell tid. Det kan uppstå situationer där det för patientens bästa är nödvändigt att köpa in en person, även om personen nyligen har jobbat på den egna enheten. Det finns vissa nyckelkategorier som är viktiga för den regionövergripande verksamheten och som det är ont om i hela Sverige. Om man sätter allt för snäva och kategoriska krav så kan det innebära man inte ens med hjälp av bemanningsföretag kan lösa sina uppgifter. Det ligger också i sakens natur att en person som har jobbat på enheten nyligen känner till verksamheten bäst och kan därför vara effektivast. Bedömningen av om bemanningsföretag kan anlitas ska göras inte enbart ur den aktuella verksamhetens perspektiv utan utifrån hela Region Skånes samlade verksamhet Detta innebär att man på varje förvaltning skall ha tänkt till om det finns andra lösningar än köp av tjänster från bemanningsföretag som på ett bättre sätt löser problemen om man ser från koncernperspektivet. Det handlar således om att man inte gör en suboptimering. Det ankommer på förvaltningschefen att vid tveksamhet lyfta frågan till nästa nivå i organisationen. Det är förvaltningschefens uppgift att göra en korrekt optimering genom att lyfta frågan till en högre nivå. Vad menas då med högre nivå? Om frågan först kommer upp på en sjukhusenhet eller en primärvårdsenhet är den högre nivån naturligtvis sjukhusledningen eller ledningen för primärvården. Om detta inte är tillräckligt så blir nästa nivå chefen för produktionsstaben. 10

11 Sjukvårdsenheternas inhyrning Nedan redogörs för enkätresultaten. När det gäller ekonomiska aspekter används främst centralt inhämtade uppgifter. Inhyrningens omfattning Av Region Skånes drygt 100 vårdcentraler har 17 stycken anlitat bemanningsföretag under den aktuella perioden, januari-augusti Inhyrning har dessutom förekommit på Lasaretten i Trelleborg och Ystad, Centralsjukhuset i Kristianstad samt på Universitetssjukhuset i Malmö. Sammanlagt 16 enheter inom dessa sjukhus har anlitat bemanningsföretag. Det har även Psykiatrin i nordvästra Skåne gjort. I tabell 1 nedan visas hur många enheter som anlitat bemanningsföretag varje månad under den granskade perioden. Tabell 1 Antal enheter (av de 34 enheter som ingick i enkätundersökningen 4 ) som har anlitat bemanningsföretag respektive månad. Källa: Verksamhetschefernas svar på Inregias enkät. Månad Antal enheter januari 17 februari 22 mars 23 april 26 maj 30 juni 24 juli 26 augusti 21 Främst är det sjuksköterskor och läkare som har hyrts in. Skötare och vårdbiträden har inte hyrts in alls, medan undersköterskor och läkarsekreterare har anlitats i mycket liten utsträckning. I tabell 2 nedan presenteras det totala antalet timmar fördelat på Primärvården och sjukhusen. 4 Detaljerad information om fördelningen av inhyrningen saknas för två av vårdcentralerna. Vi vet dock att dessa enheter endast har hyrt in personal under vintern och våren, och inte under semestermånaderna. Vi har därför i denna tabell, och i övriga diagram där annat ej anges, antagit att deras inhyrning har varit jämnt fördelad över månaderna februari, mars, april och maj. 11

12 Tabell 2 Antal timmar som personal från bemanningsföretag har anlitats för respektive personalkategori. Tabellen innehåller aggregerade data från samtliga undersökta enheter (avrundat till jämna hundratal). Källa: Verksamhetschefernas svar på Inregias enkät, samt telefonkontakt med personalsekreterare på Primärvården samt verksamhetschefer på de vårdcentraler som inte har skickat in enkäten. Personalkategori Primärvården (antal timmar) Sjukhus inkl. Psykiatrin NV Skåne (antal timmar) Vårdbiträde 0 0 Undersköterska 35 0 Skötare 0 0 Sjuksköterska Läkare Läkarsekreterare Andra Antal inhyrda timmar totalt Att på ett relevant sätt jämföra tidskvantiteten ovan med det totala antalet arbetade timmar inom de granskade sjukvårdsenheterna är svårt. En inhyrd timme går exempelvis inte att jämföra rakt av med en timmes arbetstid för en ordinarie anställd. Vi gör därför bara ett par tankeexperiment för att få grepp om storleksordningen av inhyrningen. Om antalet inhyrda läkartimmar ovan uttrycks i 40-timmarsveckor motsvarar det cirka 470 veckor. Inom hela Region Skånes sjukvård (inklusive icke förvaltningsdrivna sjukhus) finns drygt läkare anställda, som sammanlagt kan antas arbeta cirka veckor under ett helt år. Samma grova antaganden för sjuksköterskor ger att anställda sjuksköterskor arbetar totalt ungefär veckor inom hela sjukvården, och att cirka veckor hittills hyrts in utöver det. 5 I diagram 1 nedan redovisas hur de inhyrda timmarna fördelar sig över den granskade perioden. Drygt 20 procent av de inhyrda timmarna ligger i semestermånaden juli och en mindre andel av de inhyrda timmarna utnyttjades i januari och februari. I övrigt är dock spridningen tämligen jämn över månaderna, vilket tyder på att inhyrningen inte enbart är ett semesterproblem. 5 Beräkningar i detta stycke är approximativa och baseras på den redovisning av antal medarbetare inom olika personalgrupper som presenteras i Personalredovisning 2001, Region Skåne. 12

13 Diagram 1 Fördelning per månad av det totala antalet inhyrda timmar inom samtliga personalkategorier. Källa: Verksamhetschefernas svar på Inregias enkät. AUG 11% JAN 8% FEB 9% JULI 21% MARS 11% JUNI 12% MAJ 15% APR 13% Diagram 2 nedan illustrerar hur inhyrningen för de två för inhyrning mest aktuella personalkategorierna, läkare och sjuksköterskor, fördelar sig över de månader som ingår i granskningsperioden. Diagram 2 Antal timmar som läkare och sjuksköterskor har hyrts in respektive månad. Källa: Verksamhetschefernas svar på Inregias enkät. Timmar JAN FEB MARS APR MAJ JUNI JULI AUG sjuksköterska läkare 13

14 När det gäller inhyrningens fördelning över tiden, så var den för sjuksköterskor mycket hög framför allt i juli, men i övrigt är det i april, maj och juni som inhyrningen har varit som störst. Detta tyder på att det inte främst är för att lösa bemanningen i semestertider som bemanningsföretag anlitas, vilket även bekräftas av svaren på frågan om varför bemanningspersonal hyrs in, se nedan. Skäl till inhyrning Det absolut vanligaste skälet som angavs som förklaring till att bemanningsföretag anlitades var att ordinarie personal saknas och att enhetens alla tjänster inte är tillsatta. Detta skäl angav 22 av de 31 verksamhetschefer som besvarade enkäten. Den näst vanligaste orsaken var långtidssjukskrivningar. Något av dessa två skäl angavs av drygt hälften av de svarande som enda skäl och hos flera enheter angavs dessa skäl tillsammans (de svarande kunde kryssa för flera alternativ). Semester uppgavs vara skälet till inhyrningen bara av sex verksamhetschefer. Endast en verksamhetschef angav att bemanningspersonal användes för att kapa toppar och korta köer till behandling. Denna enhet angav dock även att ordinarie personal saknades. Vidtagna åtgärder innan bemanningsföretag anlitas Verksamhetscheferna ombads markera vilket eller vilka alternativa sätt att lösa bemanningsproblemen som övervägs/används innan beslut tas om inhyrning av personal. De allra flesta respondenterna markerade två eller fler åtgärder. Den oftast angivna åtgärden var att utnyttja frilansare som timanställda eller korttidsvikarier. Denna åtgärd angavs av knappt två tredjedelar av tillfrågade verksamhetschefer. Frilansarna kan vara anställda på någon annan av regionens sjukvårdsenheter, men förmedling och ersättning går ej genom personens ordinarie arbetsgivare eller bemanningsföretag. Nästan lika många angav övertid för den egna personalen, alternativt mertid för deltidsanställd personal, som ett vanligt sätt att lösa bemanningsproblematiken. Att omdisponera arbetsuppgifter mellan personalkategorier var också en ofta förekommande åtgärd. En annan åtgärd som övervägdes av knappt en tredjedel av verksamhetscheferna, både inom Primärvården och inom sjukhusen, var att bygga upp en intern resurspool med egen personal utan fast arbetsställe för den egna sjukvårdsenheten och eventuellt i samarbete med andra näraliggande enheter. Att uppbyggnaden av dylika interna bemanningspooler pågår bekräftades i intervjuer med sjukvårdsenheternas personalchefer. Dessa resurspooler utnyttjas dock framför allt vid kortare frånvaro till följd av sjukdom och vård av barn. Det förekom också att personal fördelades om mellan angränsande enheter och att en avdelning/vårdcentral stängdes under en period för att en annan avdelning skulle kunna bemannas ordentligt. På den öppna frågan om huruvida andra alternativ, utöver de som fanns som fördefinierade svarsalternativ, övervägdes, svarade ett par enheter att rekryteringen intensifierades och att rekryteringsföretag anlitades för att man om möjligt skulle kunna bemanna sin enhet med egen personal. 14

15 Fördelar och nackdelar med anlitande av bemanningsföretag Verksamhetscheferna ombads ange vilka eventuella fördelar och nackdelar de såg med att anlita bemanningsföretag. De fördelar som de flesta angav formulerades som att inhyrning är ett nödvändigt ont, men att det trots allt är bra att det finns möjlighet att hyra in personal med relevant erfarenhet och att kunna bemanna med kompetent personal. När alla andra möjligheter är uttömda är bemanningspersonal ett sätt att avlasta ordinarie personal, som annars riskerar att överutnyttjas och köras i botten. Detta uppmärksammades av flera verksamhetschefer som en arbetsmiljöfråga och ett sätt att bibehålla kvalitet och säkerhet i verksamheten. En annan fördel som nämndes var att inhyrd personal kan se på en avdelning med nya ögon, vilket verksamheten kan behöva ibland. Det finns även åsikten att anlitandet av bemanningsföretag skapar bättre kontinuitet än andra alternativ, exempelvis frilansare. Dessutom påpekas att en inhyrd personal producerar hela tiden och är på plats hela dagen, utan avbrott för interna möten och utbildning etc. Den vanligaste nackdelen med inhyrning av bemanningspersonal är enligt enkätsvaren den brist i kontinuitet, som inhyrd personal oundvikligen bidrar till. Det gäller både kontinuitet inom den interna organisationen och för patienterna, vilket är extra tydligt exempelvis inom psykiatrisk vård, där tryggheten i att behandlas av samma läkare är mycket viktigt. Även om den inhyrda personalen är produktiv i princip samtliga timmar, så tar det tid att lära upp bemanningspersonalen på enhetens rutiner etc. Detta ställer krav och leder till högre belastning på den ordinarie personalen. På sikt försvåras utveckling av verksamheten. En annan nackdel som framkommer i många av enkäterna är även det faktum att inhyrning av bemanningspersonal är dyrt och att löneskillnaderna mellan den inhyrda personalen och den ordinarie personalgruppen skapar missnöje och dålig stämning. Påpekas bör dock att fyra av de tillfrågade verksamhetscheferna inte ansåg att det fanns några nackdelar alls med att hyra in bemanningspersonal. Vem tar beslut om inhyrning? I intervjuerna med sjukhusens personalchefer framkom att beslutet ytterst låg hos ledningen för respektive sjukvårdsenhet, men att beslutsrätten i enskilda fall sedan delegerats till verksamhetscheferna på aktuella enheter. Denna bild bekräftas av enkätsvaren: Verksamhetschefen uppges alltid vara inblandad i beslutet att hyra in personal. När det gäller primärvården nämns ofta även att beslut tas i samråd med primärvårdsledningen. Den inhyrda personalen I enkäten ombads verksamhetscheferna uppge vilka bemanningsföretag som anlitades och varför, samt om någon form av karens tillämpades. Frågor ställdes dels om hur vanligt förekommande det var att den inhyrda personalen arbetat inom vården i Region Skåne och aktuell enhet tidigare, dels hur eventuella karensregler var utformade. Vilka företag anlitas och varför? De bemanningsföretag som anlitas av flest enheter är Nurse Partner, WESAM, Proffice, Poolia och Recepta. Andra bemanningsföretag som anlitas av någon eller ett par enheter är Thesia, Transmedica, Human Assistans m.fl. 15

16 Att just dessa företag har anlitats beror inom några sjukvårdsenheter på att avtal har slutits av sjukhusen med ett par bemanningsföretag. Exempelvis har Lasarettet i Ystad genomfört en upphandling, som bland annat UMAS personaldirektör säger sig ha sneglat på vid val av företag att rekommendera inom sin sjukvårdsenhet. Ett sätt att garantera kvalitet i de upphandlade tjänsterna är enligt Lasarettet i Trelleborgs personaldirektör att endast anlita företag som är medlemmar i SPUR bemanningsföretagens branschorganisation. Bemanningsföretagen har även en viktig roll när det gäller att erbjuda personal som inte strider mot eventuella karensregler. Karensregler I diagram 3 nedan illustreras i vilken utsträckning den inhyrda personalen tidigare har varit anställd inom region Skåne och inom den aktuella enheten. Diagram 3 Andel av verksamhetscheferna som uppger respektive svarsalternativ på frågor om den inhyrda personalens tidigare anställningar i Region Skåne och på aktuella enheter. Källa: Verksamhetschefernas svar på Inregias enkät. Hur vanligt är det att inhyrd personal tidigare har varit anställd: inom samma avdelning/arbetsgrupp? inom aktuell enhet? inom vården i region Skåne? 0% 20% 40% 60% 80% 100% Det händer aldrig Det är mycket vanligt Det kan förekomma Vet ej Att inhyrd personal tidigare har arbetat inom aktuell enhet och till och med på samma avdelning förekommer i relativt liten utsträckning, men att personalen tidigare har arbetat inom vården i Region Skåne är ganska vanligt. Det visade sig i enkäten att endast 60 procent av de tillfrågade verksamhetscheferna känner till om karensregler tillämpas. Av dem som känner till huruvida karensregler tillämpas är det drygt två tredjedelar som har karensregler och knappt en tredjedel som inte har, se diagram 4. Vi utgår från att de verksamhetschefer som har svarat att de inte vet om karensregler tillämpas eller ej, avser de fall där bemanningsföretag eventuellt har fått restriktioner i samband med någon form av centrala upphandlingar. När det gäller verksamhetschefers direkta upphandling av bemanningstjänster anser vi att det är självklart att den upphandlande verksamhetschefen känner till eventuella karensregler. 16

17 Diagram 4 Andel enheter som tillämpar karensregler enligt de personer som har befogenhet att hyra in personal. Källa: Verksamhetschefernas svar på Inregias enkät. Karensregler tillämpas ej 19% Karensregler tillämpas 42% Vet ej om karensregler tillämpas 39% Den vanligaste karensregeln, för de enheter där sådana tillämpades, var att inhyrd personal inte skall ha varit anställd inom vården i Region Skåne de senaste sex månaderna. Ystad Lasarett hade en betydligt hårdare karensregel för tidigare anställd personal; att denna personal inte fick anlitas under 36 månader efter att anställningen vid Ystad Lasarett hade upphört. Huruvida Ystad tillämpar karensregler för anställda inom andra delar av Skånes sjukvård är okänt. Vid intervjuerna som gjordes inför enkätkonstruktionen hänvisade en personaldirektör till en AD-dom, i vilken det enligt honom tydligt framgår att inhyrd personal inte får ha jobbat inom Region Skåne det senaste halvåret. Primärvårdens personalchef påtalar att det kan vara svårt för lokala verksamhetschefer att veta om och när en person har varit anställd tidigare inom andra delar av vården, men enligt honom har de bemanningsföretag som anlitas fått anvisningar om karensregler och förväntas följa dessa. Centralsjukhuset i Kristianstad har på motsvarande sätt skrivit in i upphandlingskraven att bemanningsföretagen skall tillhandahålla personal som klarar karenskraven. Kännedom om tillämpningsregler Det principbeslut om definition och policy för köp av tjänster från bemanningsföretag som presenterades under avsnittet Beslut och tillämpningsanvisningar ovan återgavs i punktform i enkäten. Verksamhetscheferna ombads besvara frågan om huruvida dessa tillämpningsanvisningar varit kända av den personal som har befogenhet att hyra in personal på enheten. De allra flesta svarar att reglerna var kända och även att reglerna följdes på enheten. På de sjukhusenheter som var berörda uppgav samtliga att reglerna var kända, medan bara två tredjedelar av de svarande cheferna inom primärvården kände till reglerna. 17

18 Kostnader för inhyrd personal Under hela år 2001 uppgick kostnaderna för inhyrning av personal till totalt drygt 20 miljoner kronor, vilket motsvarade cirka 0,2 procent av de totala personalkostnaderna. 6 Den totala kostnaden för årets inhyrning från januari t.o.m. augusti uppgår till ungefär 45,5 miljoner kronor 7, vilket alltså representerar en kraftig höjning jämfört med föregående år. Personalkostnaderna (exklusive bemanningspersonal) har under januari t.o.m. augusti 2002 uppgått till cirka 5,6 miljarder kronor 8, vilket innebär att inhyrningskostnaderna uppgår till 0,8 procent hittills under året. Inhyrningen torde dock minska i andel under de återstående månaderna. 6 Källa: Personalredovisning 2001, Region Skåne 7 Vid beräkningen av denna summa har en sjukskötersketimme beräknats kosta 450 kronor och en läkartimme 670 kronor. Övriga personalkategorier har beräknats kosta 350 kronor per timme. 8 Enligt Lars-Åke Rudin, controller produktionsstaben 18

19 Analys och överväganden Utöver en grundläggande policy att Region Skåne generellt inte skall utnyttja bemanningsföretag inom sjukvårdsenheterna, har följande tillämpningsanvisningar/policy gällt till och med augusti 2002: A Region Skåne anlitar dock bemanningsföretag när det är rationellt och ändamålsenligt såväl utifrån patienten/kundens och den enskilda verksamhetens perspektiv som ur ett koncernperspektiv. B I vad mån karenstid skall användas, måste bedömas i varje enskilt fall utifrån vilka konsekvenser det får för Region Skåne. C Bedömningen av om bemanningsföretag kan anlitas ska göras inte enbart ur den aktuella verksamhetens perspektiv utan utifrån hela Region Skånes samlade verksamhet. D Det ankommer på förvaltningschefen att vid tveksamhet lyfta frågan till nästa nivå i organisationen. Inregias analys av i vilken mån de aktuella enheterna har handlat i enlighet med gällande principer för användning av personal från bemanningsföretag, fokuserar på främst två områden: dels rationalitet och ändamålsenlighet, ur såväl den enskilda verksamhetens perspektiv som ur ett koncernperspektiv (punkt A och punkt C), dels tillämpningen av karensregler (punkt B). Även punkt D har granskats och behandlas nedan i samband med hanteringen av tveksamma fall. Dessutom belyses några ekonomiska aspekter på inhyrningen av bemanningspersonal. Rationalitet och ändamålsenlighet Kundens/patientens och verksamhetens perspektiv Enligt de svar som verksamhetscheferna har gett i enkäten, så beror inhyrningen till största del på att det saknas ordinarie personal för att genomföra det uppdrag som respektive enhet har inom vården och enheterna verkar har ha utnyttjat alternativa sätt i mycket stor utsträckning och tömt ut de egna resurserna. Det återkommer ofta kommentarer som tyder på att bemanningsföretag har varit den absolut sista utvägen för verksamhetscheferna. Alternativet vore att stänga avdelningen. Under semestermånaderna har det också förekommit att avdelningar stängts och att patienterna har hänvisats till närliggande enheter. Ur patienternas perspektiv är det naturligtvis viktigt att denna typ av åtgärd inte utnyttjas i för många fall. Avstånden inom Skåne må vara relativt små, men inlåning av personal mellan enheter är bara realistiskt inom ett visst avstånd och är dessutom beroende av tillgång på personal med rätt kompetens. När det gäller rationalitet ur verksamhetens perspektiv kan man konstatera att personalen utgör en förutsättning för verksamheten. Bemanningspersonal har enligt verksamhetscheferna hyrts in först när verksamheten inte har kunnat bedrivas av den egna personalen, och i förekommande fall av annan personal vid närliggande enheter, utan att denna ordinarie personal börjar ta skada av stress och arbetsbelastning. Denna arbetsmiljöaspekt ur befintlig personals synvinkel är viktig att ta hänsyn till. En del verksamhetschefer flaggar även för att det kan finnas risk för bristande säkerhet om allt inte hinns med enligt uppsatta rutiner, vilket är negativt såväl ur patienternas som ur verksamheternas perspektiv. 19

20 Koncernperspektiv Produktionsberedningen har i större utsträckning än tidigare år anlagt ett koncernperspektiv på bemanningsfrågor inom sjukvården. De har enligt Karin Rangin på produktionsstaben därför haft fokus på personalinhyrning från bemanningsföretag hela året. Vi kan konstatera att man har lyft upp inköp av bemanningsresurser på koncernnivå i några konkreta fall, se nedan Hantering av tveksamma fall. Genom att man inte har dokumenterat besluten som har tagits i dessa fall kan Inregia dock inte bedöma i hur stor grad detta sker. Inför sommaren ville produktionsstaben skapa sig en bild av hur semesterplaneringen var tänkt och vilka behov av bemanningspersonal som sjukvårdsenheterna kände till. Information samlades därför in och en sammanställning gjordes. Enligt Karin Rangin skedde inför sommaren 2002 mer samordning än tidigare år exempelvis när det gällde öppethållande av avdelningar. Efter analys av enkätresultaten har Inregia dock konstaterat att inhyrningen inte främst är ett resultat av semesterproblematik, utan främst något som vissa av regionens sjukvårdsenheter anser sig tvingade att ta till under årets alla månader till följd av brist på ordinarie personal. Genomförda intervjuer tyder på att det inte finns överkapacitet av personal med relevant kompetens på de enheter som inte har hyrt in personal, utan att sjukvården inom Region Skåne som koncern helt enkelt inte har lyckats attrahera tillräckligt med ordinarie personal. Att hyra in personalresurser kan då anses vara rationellt på kort sikt. På längre sikt är den viktigaste frågeställningen hur bristen på ordinarie personal skall lösas. Hantering av tveksamma fall I policyn uttalas att det vid tveksamhet ankommer på förvaltningschefen att lyfta frågan till nästa nivå. Om frågan först kommer upp på en sjukhusenhet eller en primärvårdsenhet är den högre nivån sjukhusledningen eller ledningen för primärvården. Om detta inte är tillräckligt så blir nästa nivå chefen för produktionsstaben. I vilken utsträckning lyfter man då frågor till en högre nivå? Att man lyfter frågan från kliniknivå till sjukhusnivå är mycket vanligt. Vanligast är att all inhyrning diskuteras med sjukhusledningen. I allmänhet är detta en fråga som återkommande diskuteras. Det förekommer också att frågan lyfts från sjukhusnivå till nästa nivå, d.v.s. produktionsstaben 9. Om det är större ärenden diskuteras de i produktionschefsgruppen där beslut tas av chefen för produktionsstaben. Mindre ärenden kan ibland tas upp med personaldirektören. Hanteringen av inhyrningsfrågor sker informellt. Det sker ingen skriftlig framställning och det tas inga formella beslut som dokumenteras skriftligt. De stora frågorna är ofta återkommande år från år. I något fall har beslut tagits på produktionschefsmöte innan policyn kom till. Eftersom ingenting har förändrats i förutsättningarna uppfattar man att detta beslut gäller tills vidare och att man därför inte har haft anledning att ta upp frågan på nytt med produktionsstaben. Det förekommer också att man inte bedömt att det funnits sådan tveksamhet att beslut har behövts tas på högre nivå. Produktionsstaben har då informerats i efterhand om vilken inhyrning man har gjort. 9 Enligt intervjuer med chefen för produktionsstaben och tre sjukhuschefer 20