Granskning av rehabiliteringsverksamheten

Transkript

1 Granskning av rehabiliteringsverksamheten Revisionsrapport KPMG AB 1 juni 2011 Antal sidor: 9 Granskningsrapport_Granskning av rehabiliteringsverksamheten_ronneby.docm

2 Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Avgränsning 1 4. Ansvarig nämnd/styrelse 1 5. Metod 2 6. Projektorganisation 2 7. Revisionskriterier 2 8. Våra iakttagelser Mål Ansvaret för rehabiliteringsverksamheten i kommunen Personalenhetens resurser inom rehabiliteringsverksamheten Riktlinjer och rutiner Utbildning Företagshälsovård Uppföljning och utvärdering 6 9. Våra kommentarer 7 Granskningsrapport Ronneby.docm

3 1. Bakgrund 2. Syfte KPMG har av s revisorer fått i uppdrag att granska rehabiliteringsverksamheten. Arbetsmiljöområdet styrs av en rad olika lagar, föreskrifter, riktlinjer, mm. Arbetsmiljölagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Arbetsgivaren ska enligt arbetsmiljölagen bl.a. se till att det finns en organiserad rehabiliteringsverksamhet på arbetsplatsen. Arbetsgivaren måste ha bra rutiner för att organisera en lämplig rehabiliteringsverksamhet som ska kunna bedrivas i samarbete med försäkringskassan och berörda myndigheter. Syftet är att bedöma ändamålsenligheten i kommunens arbete med rehabilitering. Följande frågeställningar har belysts. Hur är ansvaret för rehabiliteringsverksamheten fördelat inom kommunen? Vad för uppgifter åvilar personalenheten respektive förvaltningarna? Hur sker samverkan med arbetstagarorganisationerna? Vilka mål finns för rehabiliteringsverksamheten? Vilka rutiner finns för rehabilitering? Hur uppmärksammas arbetstagare som är i behov av rehabiliteringsåtgärder? Hur följs sjukfrånvaron upp? Hur följs rehabiliteringsverksamheten upp? Hur fungerar samverkan med försäkringskassan? Vilken kompetens finns inom kommunen och företagshälsovården? 3. Avgränsning Granskningen omfattar endast rehabiliteringsverksamheten, andra delar av personalarbetet granskas ej. 4. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen avser kommunstyrelsen och samtliga nämnder förutom valnämnden. Granskningsrapport Ronneby.docm 1

4 5. Metod Granskningen har genomförts genom studium av relevanta dokument och intervjuer. De två verksamheterna med flest anställda, utbildningsenheten och äldreomsorgen, har undersökts djupare. Intervjuer har genomförts med personalchef, personalsekreterarna i kommunen, representanter för arbetstagarorganisationerna, verksamhetschef för utbildningsenheten och äldreomsorgen. Rapporten har faktakontrollerats. 6. Projektorganisation Granskningen har genomförts av Fredrik Ottosson, revisor. 7. Revisionskriterier Av Arbetsmiljölagen 2 a framgår att arbetsgivaren är skyldig att se till att det i hans verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Från och med den 1 juli 2007 har arbetsgivarens ansvar begränsats. Den tidigare utredningsskyldigheten har upphört och det åligger i stället arbetsgivaren att informera Försäkringskassan och annars medverka så att denna skall kunna klarlägga rehabiliteringsbehovet. Kvar står skyldigheten att se till att behövliga anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder vidtas. I den nya Socialförsäkringsbalken (30 kap. 6 ) beskrivs därför arbetsgivarens skyldigheter på följande sätt: Den försäkrades arbetsgivare ska efter samråd med den försäkrade lämna de upplysningar till Försäkringskassan som behövs för att den försäkrades behov av rehabilitering snarast ska kunna klarläggas och även i övrigt medverka till det. Arbetsgivaren ska också svara för att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Arbetsmiljöverket har givits befogenhet att utfärda föreskrifter och allmänna råd gällande arbetsgivarens rehabiliteringsarbete. I verkets föreskrifter och allmänna råd om arbetsanpassning och rehabilitering, AFS 1994:1, regleras grunderna för arbetet. Bland annat föreskrivs att arbetsgivaren skall: ange mål för verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering (3 ) så tidigt som möjligt påbörja arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering för de arbetstagare som har behov därav (5 ) klargöra hur arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering skall fördelas (6 ) årligen följa upp verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering samt göra de ändringar som föranleds av uppföljningsresultatet (9 ) Arbetsgivaren skall ha de rutiner som behövs för verksamheten med arbetsanpassning och rehabilitering (10 ) Om det behövs med hänsyn till verksamhetens art eller omfattning [större arbetsgivare] skall mål (3 ), fördelning (6 ), uppföljning (9 ) och rutiner (10 ) dokumenteras skriftligt (11 ) Granskningsrapport Ronneby.docm 2

5 8. Våra iakttagelser I detta kapitel redogörs för mina iakttagelser av rehabiliteringsarbetet i. 8.1 Mål har inte på något tydligt sätt, genom att antagit något särskilt dokument, angivit mål om rehabiliteringsverksamheten. Den som läser det lokala samverkansavtalet noggrant finner dock följande mål Återgång ska ske till tidigare uppgifter och arbetsplats Sjukskrivningsperioden ska begränsas till så kort tid som möjligt 8.2 Ansvaret för rehabiliteringsverksamheten i kommunen Kommunstyrelsen är enligt sitt reglemente kommunens personalorgan, anställnings-, löne- och pensionsmyndighet. Ansvaret för arbetsmiljöarbetet, vilket rehabilitering är en del av, har däremot givits respektive nämnd. Kommunstyrelsen har dock givits en övergripande funktion inom rehabiliteringsverksamheten nämligen att hantera förflyttnings- och omplaceringsärenden från en nämnd till en annan. 1 Kommunstyrelsen har inrättat ett personalutskott som bland annat getts i uppgift att bereda ärenden avseende övergripande personalfrågor som ska avgöras av styrelsen eller fullmäktige. Styrelsens uppgifter inom området handhas inom förvaltningen av personalenheten. Ytterligare information om ansvar och uppgifter inom rehabiliteringsverksamheten återfinns i det lokala samverkansavtalet 2 med arbetstagarorganisationerna. Av avtalet framgår att personalenheten stödjer och biträder vid behov verksamheterna med sakkunskap. Ärenden som inte kan eller har kunnat lösas inom respektive verksamhetsområde handläggs av personalenheten tillsammans med ansvarig chef. Utöver dessa uppgifter anges även nedanstående ha tillsyn över att gällande målsättning samt fastställda riktlinjer följs budgetera centrala medel för särskilda anpassnings- och rehabiliteringsåtgärder pröva förutsättningarna för externa anställningar med lönebidrag Kommunens rehabiliteringsverksamheten sker i samverkan med arbetstagarorganisationerna. 1 Kommunstyrelsens reglemente 4 2 Daterat Granskningsrapport Ronneby.docm 3

6 I kommunen finns en central samverkansgrupp (CSG). På verksamhetsnivå finns den lokala samverkansgruppen (LSG). Inom tekniska nämnden har alla tre verksamheterna en gemensam LSG. Endast utbildningsenheten har samverkansgrupper på områdesnivå (OSG). Samverkansgrupperna är också skyddskommitté enligt AML. Utöver de formella samverkansgrupperna sker samverkan direkt mellan arbetstagare och arbetsgivaren i arbetsplatsträffarna (APT). I samtalen med företrädare från arbetsgivaren och arbetstagarorganisationerna framförs att samverkan kring rehabiliteringsarbetet fungerar bra. Den största delen av arbetet kring rehabilitering hanteras i områdesgrupperna och i de lokala grupperna. Några särskilda brister i rehabiliteringsverksamheten har inte lyfts till centrala samverkansgruppen. 8.3 Personalenhetens resurser inom rehabiliteringsverksamheten Inom personalenheten har tre medarbetare (personalsekreterare) arbetsuppgifter inom rehabiliteringsområdet. Det uppskattas att en tredjedel av tjänsterna utgör rehabiliteringsarbete, detta är dock inte fastställt. En viss fördelning mellan personalsekreterarna har gjorts, vilket upplevs som positivt. De två stora verksamheterna, utbildning och omsorg, har varsin personalsekreterare som kontaktperson. Inriktningen på personalenhetens stöd är att stödja berörd verksamhet och arbetsledare, inte ta över ärendet. En stor del av stödet till verksamheterna består därför av att svara på frågor från arbetsledare. Det framförs att de flesta arbetsledarna efterhand utvecklar en kompetens i rehabiliteringssysslorna och efterfrågar allt mindre stöd. För att kunna hänvisa plats vid behov av omplacering, anmäls alla rekryteringar till personalenheten. Personalenheten genomförde under våren 2011 en enkätundersökning om hur arbetsledande personal upplevde enhetens stöd i olika frågor. Enkäten innehåll 22 frågor, en gällde hur stöd i rehabiliterings- och anpassningsärenden upplevdes. Ingen av de svarande upplevde att stödet var dåligt och 77 procent upplevde att det var bra eller mycket bra. Samtidigt önskade 26 procent ett utökat stöd i dessa frågor. Det tycks alltså som att personalsekreterarnas stöd av de flesta arbetsledare upplevs som tillräckligt, en slutsats som även stöds av våra intervjuer. 8.4 Riktlinjer och rutiner Kommunen har ganska stor frihet att organisera sin rehabiliteringsverksamhet. I detta avsnitt beskrivs vilka riktlinjer som gäller för och vilka rutiner för det praktiska arbetet som finns. Granskningsrapport Ronneby.docm 4

7 har varken särskild antagen riktlinje eller skriftlig rutin för rehabiliteringsarbetet. I samverkansavtalet anges däremot direktiv i ett antal frågor. Bland annat föreskrivs att omplacering i första hand ska ske inom samma verksamhet. Arbetsprövning om högst tre månader kan tillämpas innan stadigvarande omplacering sker. Det stadgas också att närmaste arbetsledare efter tre till fyra veckors sjukfrånvaro eller upprepad korttidsfrånvaro ska ta kontakt med arbetstagaren. Det anges dock inte vad som utgör korttidsfrånvaro. I våra intervjuer med personalenheten framförs att de tidigare reglerna om sex tillfällen under en tolvmånadersperiod fortfarande gäller. Det saknas riktlinje kring hur den anställde kan använda t.ex. flexledighet vid sjukfrånvaro för att undvika karensdagen. Omsorgsverksamheten har dock förbjudit ett sådant förfarande. I samverkansavtalet finns även ett avsnitt med ett exempel på en handläggningsmodell i ett rehabiliteringsärende. Rehabiliteringsarbetet påbörjas av närmaste arbetsledare, vilken kontaktar arbetstagaren, genomför rehabiliteringsutredning och vid behov undersöker möjlighet till omplacering inom den egna verksamheten. Om det skulle vara aktuellt med omplacering utanför den egna verksamheten tas kontakt med personalenheten för att finna en placering vid annan verksamhet. Det framförs att det har blivit svårare att finna lämplig plats vid behov av omplacering. Allteftersom de formella kraven på utbildning för olika tjänster har ökats utestängs allt fler från möjligheten att omplaceras. En annan konsekvens blir att de tjänster för vilka det inte ställs formella krav används mer för omplacering, vilket kan resultera i en viss snedfördelning. Hittar personalenheten inte någon lämplig placering prövas till sist om det finns saklig skäl för uppsägning. Från och med 2011 har personalchefen delegation att säga upp personal på grund av personliga skäl. Tidigare fattades sådana beslut av personalutskottet. Under hela rehabiliteringsprocessen kan stöd begäras av personalenheten. Samverkan sker också med Försäkringskassan. Denna samverkan upplevs dock har försämrats i och med de förändrade reglerna för sjukskrivning. Till handläggningsmodellen finns även en lista med punkter som bör tas med i en rehabiliteringsutredning. Det har även funnits planer på att ta fram mallar för arbetsförmågebedömning och rehabiliteringsutredning. Rutinerna anger inget om hur rehabiliteringsåtgärder ska planeras eller följas upp, t.ex. genom en handlingsplan. Det anges heller inte hur rehabiliteringsarbetet ska dokumenteras och hur dokumentationen ska förvaras. I våra intervjuer berättas att personalenhetens dokumentation samlas i en särskild rehabiliteringsakt som förvaras på enheten. Personalenheten får vid övertagandet av ärendet, främst vid uppsägning, försöka samla in den dokumentation som upprättats inom verksamheterna. Arbetsgivarens agerande vid upptäckt av problem med alkohol eller andra droger hos anställda beskrivs i särskilda rutiner. 8.5 Utbildning Tidigare har utbildningar om arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor endast genomförts ad hoc. Från och med hösten 2011 kommer utbildning i frågorna genomföras inom ramen för det nyinrättade ledarskapsutvecklingsprogrammet. Programmet genomförs i en tvåårscykel. Arbetsmiljö och rehabilitering behandlas under tre dagar för förvaltningschefer, mellanchefer och andra arbetsledare vid nyanställning. Granskningsrapport Ronneby.docm 5

8 8.6 Företagshälsovård har upphandlat stöd från Previa gällande företagshälsovård. I avtalet med företaget ingår en bastjänst bestående av ett per möte med företagssköterskan. Bastjänsten betalas centralt av personalenheten. Respektive verksamhet köper sedan in övriga tjänster vid behov. Utbildningsenheten har exempelvis terminsvisa möten för att diskutera pågående rehabiliteringsärenden med företagshälsosköterskan. Företaget är även behjälpligt med arbetsförmågebedömning. 8.7 Uppföljning och utvärdering Det har inte genomförts någon uppföljning om rutinerna kring rehabiliteringsarbetet efterlevs i kommunens olika verksamheter. I samverkanssystemet behandlas rehabiliteringsfrågorna främst på lokalnivå utifrån enskilda ärenden. Den centrala samverkansgruppen har inte särskilt följt upp om rutinerna efterlevs eller hur ändamålsenliga de är. Som nämnts i avsnitt 8.1 finns två mål med bäring på rehabiliteringsverksamheten i samverkansavtalet: återgång ska ske till tidigare uppgifter och arbetsplats samt sjukskrivningsperioden ska begränsas till så kort tid som möjligt. Uppfyllelse av målen har inte utvärderats. Däremot följs sjukfrånvaron upp och presenteras i årsredovisningen. Den totala sjukfrånvaron har minskat kraftigt sedan Personalenheten känner inte till bakgrunden till den minskade sjukfrånvaron. Det kan dock antas att de förändrade sjukskrivningsreglerna är en viktig faktor. Fortfarande är sjukfrånvaron avsevärt högre för kvinnor än för män och äldre har högre sjukfrånvaro än yngre. Sjukfrånvaron % 10% 8% Procent 6% 4% 2% 0% År Källa: Granskningsrapport Ronneby.docm 6

9 9. Våra kommentarer Jag anser att kommunens organisation för rehabiliteringsverksamheten har många förtjänster. Det är positivt att ansvaret för merparten av arbetsgivarens rehabiliteringsverksamheten åligger respektive arbetsledare. För att denna inriktning på arbetet ska fungera krävs att arbetsledarna ges tillräckligt stöd. Av denna granskning framgår att de flesta arbetsledarna anser att personalsekreterarnas stöd är tillräckligt och av god kvalitet. Samarbetet mellan verksamheterna och personalenheten tycks även fungera bra i dessa frågor. Det är även positivt att det planeras för regelbundna utbildningar i ämnet. Däremot saknas tydliga riktlinjer och rutiner som stöd i det praktiska arbetet. Informationen i samverkansavtalet är inte ett fullgott stöd till arbetsledarna i rehabiliteringsfrågorna. Avsaknaden av riktlinjer och rutiner verkar också menligt på den interna kontrollen av verksamheten. En rekommendation i utvecklingsarbetet är därför att kommunövergripande riktlinjer och rutiner för rehabiliteringsverksamheten fastställs. Styrdokumentet kan med fördel sedan publiceras på kommunens intranät. Beslutade mål för rehabiliteringsverksamheten bör föras in i dokumentet. Vidare föreslås bland annat begreppet korttidsfrånvaro definieras, användandet av flexledighet vid sjukfrånvaro regleras samt hur lönenivåer ska hanteras vid omplacering. Utöver de mer formella riktlinjerna för hur olika regler ska tolkas bör skriftliga rutiner tas fram för det praktiska arbetet. Exemplet på handläggningsmodell i samverkansavtalet kan användas som utgångspunkt. Ett viktigt moment som dock utelämnats i samverkansavtalet är dokumentation. Vid en eventuell rättslig prövning av rehabiliteringsärendet krävs en fullständig och tydlig dokumentation för att arbetsgivaren ska kunna visa vilka åtgärder som vidtagits i anpassnings- och rehabiliteringsarbetet. Därför måste samtliga delar av hanteringen, från första samtalet mellan arbetsledare och medarbetare till dess att rehabiliteringsarbetet avslutas, noggrant dokumenteras och bevaras. För att säkerställa korrekt dokumentation redan från början av rehabiliteringsprocessen krävs skriftliga rutiner. Det är bland annat viktigt att beskriva vad som ska dokumenteras och hur handlingarna ska förvaras. Jag anser att det finns mycket att vinna på att planerade rehabiliteringsåtgärder tydligt anges och tidsbestäms i en skriftlig handlingsplan. Genom att planen undertecknas av både arbetsgivaren och arbetstagaren blir den en sorts överenskommelse. För att säkerställa användandet av handlingsplaner bör personalenheten ta fram en mall. Det är också av vikt att efterlevnaden av fastställda riktlinjer och rutiner följs upp. Det är en brist att någon sådan uppföljning inte genomförs. Likaså bör uppfyllelsen av de mål som anges på olika ställen i samverkansavtalet utvärderas. KPMG, dag som ovan Fredrik Ottosson Revisor Granskningsrapport Ronneby.docm 7