Privat hemtjänst i glesbygd

Transkript

1 LINKÖPINGS UNIVERSITET Institutionen för ekonomisk och industriell utveckling Politices kandidatprogrammet Kandidatuppsats Privat hemtjänst i glesbygd Lagen om valfrihetssystem och dess påverkan i Nordanstigs kommun & Robertsfors kommun Private Home Care in Rural Areas The Act on System of Choice in the Public Sector and its Impact on Nordanstig Municipality & Robertsfors Municipality VT 2014 Författare: Johanna Näslund Handledare: Bo Persson Antal ord:

2 Abstract The Act on System of Choice in the Public Sector (SFS 2008:962, Lagen om valfrihetssystem) is still a debated field, well after its insertion in Many claim the act is best suited for municipalities of greater scale, but little is known about the impact it has had on rural areas. The purpose of this thesis is therefore to examine and analyse how the act has been handled in rural municipalities and how it works in practise. Nordanstig municipality and Robertsfors municipality has been selected for this case study, in the elderly care home sector. I conducted telephone interviews with concerned parties, such as representatives from the private home care companies and the Head of the Care Department in both municipalities. Rather than focusing the interviews on the facts about the act, the main focus was to obtain their view on how the act had been handled and their opinion about how it works in practice. Through the theoretical literature and empirical study, the result shows the act has had different impacts on the examined municipalities. In Nordanstig the act has had great success and is characterized by a positive attitude amongst the parties. Meanwhile in Robertsfors the act has led to mistrust between the private home care company and the representatives from the municipality. In contrary to Nordanstig, the parties in Robertsfors speak of a divergence between them in the wake of the act. Keywords: The Act on System of Choice in the Public Sector, Rural municipality, Implementation, Practise

3 Innehållsförteckning 1. Inledning Problemformulering Syfte och frågeställningar Metod Mest lika-design Tillvägagångssätt Urvalsmotivering Källkritik Disposition Implementeringsteorier Tidigare forskning Uppifrån eller nedifrån? Vedungs allmänna implementeringsteori Lipskys närbyråkrati Mitt analytiska redskap Lagen om valfrihetssystem Hemtjänstområdet LOV i glesbygd Fördjupande utredningar LOV i praktiken Nordanstigs kommun Robertsfors kommun Jämförande analys av kommunerna Slutdiskussion Glesbygdsperspektivet Berörda aktörers upplevelse av LOV i praktiken Berörda aktörers upplevelse av tjänstemäns inflytande Implementeringsteori som förklaring Reflektion Källförteckning Antologier Material från kommunerna Monografier Offentliga tryck Bilaga 1 Intervjuguide... 36

4 1. Inledning 1.1 Problemformulering Landets glesbygdskommuner har svårt att vända trenden av en fallande befolkningsmängd. Urbaniseringen fortsätter ha sin gilla gång. Oavsett kommunstorlek vilar lagen om valfrihetssystem på samma grund; konkurrens mellan olika aktörer och valfrihet för kunden. I små kommuner blir efterfrågan på hemtjänst mindre och utbudet av utförare i proportion till detta. Lagen om valfrihetssystem (SFS 2008:962, LOV) har funnits sedan första januari Den är ett frivilligt verktyg för kommuner som önskar konkurrenspröva sin verksamhet, genom att överlåta valet av utförare på brukaren. Dess främsta tillämpningsområde är inom äldreomsorgen, närmare bestämt hemtjänst, där brukaren i och med lagen tilldelas en ny roll i egenskap av kund. Det finns ingen tvingande lagstiftning för valfrihetssystem inom äldreomsorgen, utan kommuner får själva bestämma om lagen ska införas i just deras kommun. Förhoppningen är att hemtjänsten blir mer effektiv, kostnaderna för kommunen minskar och de äldre får möjlighet att välja vilken utövare som passar dem bäst. Denna uppsats kommer att lyfta fram glesbygdskommuners perspektiv på valfrihetssystemet, utifrån implementeringsteori. Här kommer Nordanstigs kommun och Robertsfors kommun att stå som exempel för hur denna kommungrupp har hanterat anpassningen till valfrihetssystem inom hemtjänsten. Glesbygdskommuners förutsättningar skiljer sig från större kommuners, eftersom det läggs större vikt vid relationer i kommuner där alla känner alla. Att implementera LOV, som än idag skapar politisk såväl som samhällelig och ideologisk debatt, blir oundvikligen en mer delikat uppgift i små kommuner. Debatten om den privata äldreomsorgen rör främst huruvida vinster i välfärden skall tillåtas och om privatiseringarna verkligen leder till bättre vård. I studien Konkurrensens konsekvenser. Vad händer med svensk välfärd? (2011) visar Laura Hartman m.fl. vad privatiseringen inom flera välfärdssektorer lett till i Sverige. 1 Hartman m.fl. (2011) påpekar att det finns stora kunskapsbrister om just konkurrensens konsekvenser och de inte kunde finna några entydiga effekter vare sig när det gäller kostnader eller kvalitet. Studien väckte stor debatt i svensk media, vilket bekräftade ämnets känslighet. Den svenska välfärdsmodellen har fortsatt utvecklas mot en svensk valfrihetsmodell och glesbygdsperspektivet saknas ännu inom forskningen. Förhoppningsvis kan denna uppsats ge en liten glimt av valfrihetssystemets framtid i glesbygden. 1 Hartman, L. (Red.). (2011). Konkurrensens konsekvenser. Vad hände med svensk välfärd? Stockholm: SNS Förlag. 2 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson H., Wängnerud, L. (2012). Metodpraktikan Konsten att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm: Norstedts Juridik AB, s

5 1.2 Syfte och frågeställningar Det övergripande syftet för uppsatsen är att analysera hur lagen om valfrihetssystem hanteras av glesbygdskommuner och verkar i praktiken. Syftet kan delas upp i två olika delar. 1. att analysera hur olika glesbygdskommuner hanterar förverkligandet av lagen om valfrihetssystem samt om det finns några likheter och skillnader mellan kommunerna. De kommuner jag valt är Nordanstigs kommun och Robertsfors kommun. För att besvara denna del av syftet använder jag följande frågeställning: Tas glesbygdsperspektivet i beaktande i lagtext för lagen om valfrihetssystem? 2. att fördjupa analysen genom att undersöka hur tjänstemän och privata utförare upplever lagen om valfrihetssystem för hemtjänst i respektive kommun. Jag har valt att belysa lagen om valfrihetssystem inom hemtjänst. För att besvara denna del av syftet använder jag följande frågeställningar: Hur upplever tjänstemän och privata utförare att lagen om valfrihetssystem hanteras och fungerar i praktiken i respektive kommun? Upplever berörda aktörer att tjänstemän har ett stort inflytande över hur lagen om valfrihetssystem hanteras i respektive kommun? Hur kan implementeringsteori förklara tjänstemännens roll vid hantering av lagen om valfrihetssystem? 2

6 1.4 Metod Mest lika-design Denna metod kännetecknas av att få och noggrant matchade fall jämförs. Jag kommer i urvalsmotiveringen att förklara på vilka plan Nordanstigs kommun och Robertsfors kommun är lika. Att sätta kommuners införande av valfrihetssystem i fokus (fallet), för att sedan genom implementeringsteori förklara varför det blev som det blev i just Nordanstig och Robertsfors, kallas för en teorikonsumerande studie. Detta skriver författarna Peter Esaiasson, Mikael Gilljam, Henrik Oscarsson och Lena Wängnerud om i sin bok Metodpraktikan Konsten att studera samhälle, individ och marknad (2012). 2 I den teorikonsumerande studien är det enskilda fallet i centrum och val av förklaringsfaktorer sekundärt. Genom att jämföra lika fall är förhoppningen att andra faktorer, exempelvis tjänstemäns och privata utförares inställning till LOV, skiljer ut sig. Dessa faktorer vill jag sedan söka förklara genom teoretisk ansats och en praktisk empiri. Den vanligaste kritiken som jämförande studier utifrån få fall möter är dess svårighet att kunna generalisera resultat från en undersökning. Värdet av att enbart utreda en enskild händelse eller fenomen ifrågasätts därför ofta. Men förespråkarna menar att man i istället får chans att göra en djupare analys och kunna frambringa en mer komplex bild av det undersökta fallet i fråga. De förklarande faktorerna får här en chans att utkristallisera sig för forskaren, när hen fokuserar på ett snävt avgränsat område. För de som genomför denna typ av studier är dessutom ambitionen av att kunna uttala sig allmängiltigt ofta begränsad. Att kunna förklara vad som påverkat en specifik händelse och dess utfall utifrån en teoriaspekt är istället gott nog Tillvägagångssätt Jag började studien med att samla in material kring lagen om valfrihetssystem; propositioner, lagtexter, SOU-rapporter. Det som sedan tog upp mycket tid var valet av kommuner. Uppdaterad information om vilka kommuner som hade valfrihetssystemet i bruk på just hemtjänstområdet visade sig vara svår att finna. Varken Sveriges Kommuner och Landsting eller Statistiska centralbyrån hade uppdaterad information, snarare motsade de varandra. Egen kartläggning krävdes därför. Förhoppningsvis är det enklare att veta huruvida den egna kommunen har infört valfrihetssystem när man tillhör en av de berörda målgrupperna (de äldre samt potentiella privata utförare). Att hitta två kommuner som sedan var jämförbara i andra avseenden än att enbart tillhöra samma kommungrupp var ytterligare en utmaning. 2 Esaiasson, P., Gilljam, M., Oscarsson H., Wängnerud, L. (2012). Metodpraktikan Konsten att studera samhälle, individ och marknad. Stockholm: Norstedts Juridik AB, s Esaiasson m.fl. (2012), s

7 Avslutningsvis kunde jag genomföra mina intervjuer, efter att jag satt mig in i den teori jag valt för att belysa ämnet. Teoribakgrunden var viktig eftersom intervjuerna var av respondentkaraktär. Mer om detta i senare stycke Urvalsmotivering Som tidigare nämnt kännetecknas mest lika-design av att de fall som ska jämföras är noga utvalda. Valet av kommuner har därmed inte lämnats åt slumpen. Det har snarare varit viktigt att hitta två glesbygdskommuner som är tillräckligt lika för att uppsatsens frågor, om huruvida organisation och tjänstemän spelar roll för lagens påverkan i respektive kommun, kan generera någon generalisering. Med glesbygdskommun har jag använt mig av Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) definition som inkluderar kommuner med en tätortsgrad understigande 70 procent och mindre än åtta invånare per kvadratkilometer. 4 Att jag har valt kommuner som ligger på ett stort geografiskt avstånd från mig själv krävde att intervjuer gjordes över telefon. Dock finns det en fördel med (1) det stora geografiska avståndet och (2) att jag inte har en tidigare anknytning till kommunerna. Den fördelen ligger i ämnets känsliga natur. Valfrihetssystemets vara eller icke-vara har väckt stor debatt i många av landets kommuner. Att jag som utomstående undersöker detta i två (till invånarantalet) mindre kommuner tror jag var positivt för respondenterna, eftersom jag inte är insatt i eventuella tidigare lokala debatter. Nordanstig och Robertsfors är lika i areal, folkmängd, befolkningstäthet och deras geografiska position i respektive län (Gävleborg och Västerbotten). Båda kommunerna präglas, likt många andra i glesbygden, av en sjunkande befolkningsutveckling. Men framförallt har de båda infört lagen om valfrihetssystem inom hemtjänst; något som inte är helt vanligt för denna kommungrupp. Endast fyra av tjugo glesbygdskommuner har infört LOV inom någon kommunal verksamhet. 5 Nordanstig hade vid deras införande, i november 2010, ett blocköverskridande kommunfullmäktige. Dessförinnan var mandatperioden alliansstyrd. Robertsfors införde LOV i maj 2010, innan riksdagsvalet, då kommunfullmäktige fortfarande var alliansstyrd. Efter riksdagsvalet i september skedde sedan ett maktskifte till vänsterstyre. 6 Även om kommunernas politik skiljer sig lite åt, så hävdar jag att de är jämförbara även på denna punkt då Centerpartiet fortfarande är starka i Robertsfors, 4 Sveriges Kommuner och Landsting. (2011). Kommungruppsindelning. Hämtad , från 5 Sveriges Kommuner och Landsting. (2014). Beslutsläge om införandet av LOV. Hämtad , från Statistiska centralbyrån. (2014). Mandat i kommunfullmäktige efter region, parti och valår. Hämtad , från statistik/statistikdatabasen/tabellpresentation/?layout=tableviewlayout1&rxid=9a8a8112-b93d a252-4dc fa 4

8 och det finns en praktisk tendens till blocköverskridande politik. Att fallen har en relativt hög grad av homogenitet underlättar en eventuell generalisering i senare led. 7 När det kommer till val av intervjupersoner har jag fokuserat på de berörda aktörer som beskrivs närmare i kapitel två. Utifrån detta begrepp är det logiskt att tala med kommunernas verksamhetschef och biståndshandläggare för äldreomsorgen, samt privata utförare som uppkommit på hemtjänstmarknaden i respektive kommun Källkritik Intervju Intervjuerna är en stor del av min empiri. Jag har även valt att fokusera en stor del av resultatet på just intervjuerna. Detta eftersom min teori om nyckelpersoners påverkan på lagens utfall både behöver utmanas och få stöd ur de berörda personernas egen uppfattning. Jag genomförde, som tidigare nämnt, respondentintervjuer där det viktiga är att få fram personens egen uppfattning och föreställning om den företeelse jag som intervjuare ville komma åt. Intervjupersonens uppfattning är varken sann eller falsk, utan beskriver hens sätt att tänka. 8 Något som är viktigt för just denna uppsats. Denna typ av intervju skiljer sig från informantintervjun, där fokus ligger på själva individerna. Min studie rör sig i gränslandet mellan dessa två intervjukaraktärer. Eftersom utbudet av relevanta intervjupersoner inom hemtjänstområdet var knappt var det viktigt att få chans att tala med just de specifika personer jag nu fick möjlighet att intervjua. Individberoendet skulle sannolikt inte vara lika stort i en liknande undersökning som istället fokuserade på större kommuner. Att jag refererar till intervjuerna som respondentintervjuer beror på att uppsatsens fokus ligger i att upptäcka och förstå de tankekategorier som respondenterna bidrar till att blottlägga. 9 Esaiasson et al. (2012) tar i Metodpraktikan upp tre råd vid respondentintervjuer. En förutsättning var att jag inte hade någon personlig koppling till personerna. Att de inte var subjektiva experter eller att de inte blev för många till antal. 10 Tanken att respondenterna inte ska vara subjektiva experter, så exempelvis kommunpolitiker, beror dock helt på vilken typ av undersökning som skall genomföras. Jag valde att ha med personer med nyckelpositioner inom äldreomsorgen; verksamhetschefer, biståndshandläggare, hemtjänstföretagsägare. Mitt fokus låg istället på den kunskap och erfarenhet personerna 7 Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s

9 besatt, i och med sina yrkesroller. 11 Dessa nyckelpersoner överensstämmer med det teoretiska begrepp som kommer fördjupas i nästa kapitel; närbyråkrater. Vid respondentintervjuer har undersökaren ett ansvar att bedöma när ytterligare intervjuer inte tillför mer till analysen. När så kallad teoretisk mättnad uppnåtts. 12 Totalt genomfördes sex stycken telefonintervjuer. Esaiassons et al. (2012) hänvisning på tillräckligt antal intervjuer av detta slag var tio stycken. Men eftersom jag fördjupat mig i glesbygdskommuner upplevde jag att det fanns en begränsning i (för uppsatsen) relevanta nyckelpersoner. I snitt varade varje intervju i cirka 60 min. Detta är i längsta laget, enligt Esaiasson et al. (2012), men respondenterna var mycket engagerade genom hela intervjun så jag anser inte att detta försvagar tillförlitligheten i deras svar. 13 Frågorna ställdes dels rakt ut, gällande deras egen roll som makthavare, och dels subtilt genom frågor som kringgick ämnet, för en möjlighet för tolkning och analys (se Bilaga 1 för fullständig intervjuguide). Jag var både intresserad över deras egen uppfattning om sig själva och om jag kunde urskilja en annan ur det som inte sades högt. Jag använde mig av fasta frågeformulär, som anpassades efter intervjupersonens tillhörighet; kommunal verksamhet eller privat utförare, och med viss kommunanpassning. Det underlättade att på förhand ha formulerat frågor, som i vissa fall var av känslig karaktär. Jag förklarade för personen som intervjuades hur upplägget såg ut; inledande frågor kring deras egen roll samt verksamheten i sig, följt av fördjupande frågor kring hur valfrihetssystemet fungerar i deras kommun och avslutningsvis teorianknutna frågor. 14 Frågorna var formulerade med betoning på respondentens egen upplevelse, för att undvika att hen kände att det fanns ett rätt svar. De intervjuareffekter som är förknippade med telefonintervjuer är dels att intervjuaren omedvetet påverkar respondenten genom hur frågorna läses upp, och där ett selektivt lyssnande och noterande av svaren registreras. 15 Eftersom jag inte hade möjlighet att spela in intervjuerna, utan enbart skrev medan respondenten svarade, är detta en tänkbar effekt. För att undvika denna effekt försäkrade mig genom återkoppling för att bekräfta att svaret uppfattades korrekt. Frågor av mer känslig karaktär ställde jag i telefonintervjun, istället för att komplettera dessa i efterhand. Förhoppningsvis hade ett tillräckligt förtroende byggts upp under intervjun för att kunna ställa dessa frågor mot slutet av intervjun. Men självklart fanns där fortfarande en risk i min omedvetna påverkan eller respondentens förskönande av svaren. 11 Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s

10 Resultat För att försäkra mig om att jag mäter det jag påstår mig mäta, kommer jag här att operationalisera det begrepp som är central för uppsatsen; implementeringen av LOV. Att mäta det man påstår sig mäta betyder att det inte finns några systematiska och osystematiska fel, samt att forskaren mäter sitt teoretiska begrepp med hjälp av empiriska indikatorer. Detta kallas för reslutatvaliditet. 16 Jag avser inte att vara moraliserande eller avgöra vem som har det bästa valfrihetssystemet, varken emellan kommunerna eller i deras respektive förhållande till de privata utförarna. Jag önskar enbart att utreda om det finns några skillnader i deras inställning till, och uppfattning om, själva valfrihetssystemet i den egna kommunen. Implementering sammanfattas ofta som genomförandet av politiska beslut (mer om implementeringsteori i kapitel två). Genom en operationalisering av begreppet, huruvida en god implementering av LOV har genomförts i en kommun, har jag tagit fram fyra indikatorer. 17 Indikatorerna är enbart en viss del av den större analys som presenteras i senare kapitel. Indikatorerna har dock varit ett genomgående tema för frågor jag ställt i intervjusammanhang. Som ett sätt att lista ut hur valfrihetssystemet både fungerar i kommunen och påverkar de personer som arbetar närmast det. Dessa indikatorer är (1) hur förfrågningsunderlaget ser ut i kommunen, (2) hur lång tid det tog för den första utföraren att etableras (efter det att kommunen infört valfrihetssystemet), (3) om det finns ett samförstånd mellan kommun och privat utförare (utifrån information från respektive kommuns hemsida och i intervjusituation med nyckelpersoner) och (4) om tjänstemännen är förtrogna med lagen och det nya arbete som lagen innebär. Min förhoppning är att ovanstående indikatorer tillsammans med viktiga element och kriterier från implementeringsteorier (som presenteras i nästa kapitel) kommer att fungera som viktiga analysverktyg. Men det finns självklart en risk i att mina analyser, trots operationaliseringen, baseras på subjektiva intryck och inte gör uppsatsen relevant för generalisering Material Jag har i största möjliga mån använt mig av primärkällor både vad gäller intervjuer och det publicerade materialet. 18 Vid intervjuerna valde jag ut nyckelpersoner som var med vid lagens införande. Frågorna var utformade för att i första hand komma åt personens egen uppfattning, snarare än att personen besvarade ren fakta som sedan behövde granskas. Det var snarare personens upplevelse som stod i fokus. Om en annan intervjuad person hade en motstående upplevelse såg jag som ett tecken på dissonans. Min roll var inte att agera domare. Om den 16 Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s Esaiasson m.fl. (2012), s

11 intervjuade uppgav fakta har jag sökt bekräfta detta med andra källor. Om fakta inte kunnat bekräftas så har uppgiften strukits från uppsatsen. 1.5 Disposition Uppsatsens avhandlingsdel börjar i kapitel två. Där kommer jag beskriva de tre grenar inom implementeringsteori som kommer ligga till grund för vidare analys. I kapitel tre beskrivs lagen om valfrihet, med fokus på hemtjänst och glesbygdskommuner. Jag kommer även ta upp utredningar som gjorts av lov, för att få en bild av de nationella följder som uppstått. Kapitel tre är tänkt att utgöra en bakgrund för läsaren, för att i nästa led kunna ta till sig resultatet av empirin i kapitel fyra. Där presenteras kommunerna samt de privata utförarna i respektive kommun, utifrån respondentintervjuerna. Jag kommer därefter, i kapitel fem, att göra en jämförande analys av kommunerna, för att kategorisera och analysera vad respondenterna tagit upp. I kapitel sex kopplar jag samman den jämförande analysen till de implementeringsteorier jag presenterat i kapitel två. 8

12 2. Implementeringsteorier 2.1 Tidigare forskning Att politiska beslut inte alltid genomförs så som beslutsfattarna tänkt, eller att besluten för den delen inte får önskad effekt, är inget nytt. Trots detta dröjde det till mitten av sjuttiotalet för den första boken i ämnet att publiceras; Implementation (1973) av de amerikanska statsvetarna Jeffrey L. Pressman och Aaron Wildavsky. Forskare och samhällsvetare hade tidigare tagit upp problem inom förvaltningsprocess och offentlig administration. Men det Pressman och Wildavsky gjorde var att se implementationsproblemet ur en ny vinkel. Genom att studera misslyckandet av den amerikanske presidenten Lyndon B. Johnsons krig mot fattigdom på sextiotalet, kunde de peka på det politiska i förvaltningens verksamhet och hur det egentligen är förvånande att federala program överhuvudtaget fungerar. Deras bok ses som en katalysator för den våg av implementeringsforskare som kom senare. Begreppet implementering började efter Pressman och Wildavskys bok att studeras som en politisk företeelse, snarare än ett renodlat förvaltningsbesvär och boken har blivit en klassiker Uppifrån eller nedifrån? Under de senaste decennierna har debatten kring främst två implementeringsperspektiv tagit plats såväl i det vetenskapliga som det politiska rummet. Nämligen tvisten mellan top-down och bottom-up. Även om frågan fortfarande är viktig så har debatten dock ebbat ut. Idag erkänns perspektivens betydelse, men nya teorier som har sin grund i dem har tagit deras plats. Uppifrån och ned-perspektivet utgår från auktoritativa politiska beslut som tas på hög nivå och följer sedan räckan ned till att beslutet verkställs och kommer mottagaren till gagn. Detta skapar en styrningskedja där varje led påverkar det nästa. 20 Även om uppifrån och nedperspektivet förutsätter en viss hierarki är den fortfarande öppen för nyckelpersoners betydelse. Men en vanlig kritik mot detta perspektiv är just att så stort fokus ligger på beslutsfattare. Nedifrån och upp-perspektivet har omvänt sin utgångspunkt i situationer där offentliga tjänster ges till mottagaren, som exempelvis vid ett besök på arbetsförmedlingen eller vårdcentralen. 21 Implementerarna måste inte nödvändigtvis vara närbyråkrater, men i 19 Sannerstedt, A. (2001). Politik som organisation förvaltningens grundproblem. I B. Rothstein (Red.), Implementering hur politiska beslut genomförs i praktiken, Stockholm: SNS Förlag, s Sannerstedt, A. (2001), s Sannerstedt, A. (2001), s

13 uppsatsens senare teoridel kommer resonemanget kring nedifrån och upp att fördjupas kring just denna yrkesroll. Skillnaden mellan de två perspektiven kan beskrivas som att uppifrån-perspektivet tar fäste vid beslutsfattarnas avsikter, medan nedifrån-perspektivet istället utgår från tillämparnas handlande. Men de teoretiska perspektiven kan även ses ur metodologisk vinkel, som två olika strategier för hur implementeringsforskning kan hanteras metodmässigt. 22 Ska implementeringsproblemet studeras utifrån det politiska beslutet eller är det den bedrivna verksamheten som ska sättas under lupp? I Mitt analytiska redskap kommer jag att förklara hur de båda perspektiven kommer att påverka min vidare analys. Några som försökt reda ut uppifrån- och nedifrån-perspektiven är Michael Hill och Peter Hupe, i deras bok Implementing public policy (2009). 23 Här redogör de för hur implementeringsteorin utvecklats sedan sjuttiotalet. Vad forskare gjort på senare tid är att sammanställa metoderna inom perspektiven utifrån de viktigaste idéerna. Implementeringsforskare enas nu om att en blandning av uppifrån och nedifrån är att föredra och att det snarare är forskningsfrågan som styr vilket perspektiv som blir mest framträdande. Den normativa hållningen om vilket perspektiv som bör användas har dock varit svårare att ena. Den ger uttryck åt en mer alternativ hållning gällande den demokratiska ansvarsskyldigheten. 24 Hill och Hupe tar vidare upp hur forskare kommit att inkludera nätverkens betydelse för implementering. Perspektivet lyftes fram inom implementeringsområdet redan på sjuttiotalet. Även om nätverksperspektivet inte fått så starkt genomslag i just implementeringsforskningen så har den betytt mycket för både statsvetenskapen och organisationssociologin i stort. Förespråkarna har talat om komplexa nätverk; dels de horisontella som utgår från organisationer med likvärdig makt och storlek, dels nätverk mellan organisationer som är vertikalt (hierarkiskt) sammankopplade. Att enskilda aktörer, var de än må befinna sig i besluts- och implementeringskedjan, skulle ha så betydande makt över resultatet som många andra implementeringsforskare uttrycker är att missta sig, menar nätverksförespråkarna. Genomförandet av politiska beslut är, enligt dem, oundvikligen ett resultat av samspelet mellan ett flertal separata aktörer med olika intressen, mål och strategier. Som tillsammans utgör ett nätverk Sannerstedt, A. (2001), s Hill, M., Hupe, P. (2009). Implementing public policy An introduction to the study of operational governance. London: SAGE Publications. 24 Hill, M., Hupe, P. (2009), s Hill, M., Hupe, P. (2009), s

14 2.3 Vedungs allmänna implementeringsteori I sin bok Statens markpolitik, kommunerna och historiens ironi (1993) presenterar Evert Vedung en implementeringsmodell för vad han kallar En allmän genomförandeteori. 26 Han nämner begreppet genomförandeteori som en synonym till implementeringsteori, varför jag i fortsatt resonemang kommer att använda mig av just det senare begreppet - då det ligger i linje med den term jag valt för denna uppsats. I figuren listar han viktiga delar som kan ses som en slags checklista över hur man kan gå till väga då man skall studera ett programs implementering; Programmets historiska bakgrund, Programmet (dess tydlighet och giltighet), Genomförandet, Andra program samt Omgivningen. Eftersom ramen för denna uppsats är begränsad har jag valt att fokusera på genomförandet. Mitt val säger inte att ett programs, i detta fall LOVs, historiska kontext eller omvärldens nyckfulla förändringar (omgivningen) är av mindre vikt för resultatet av implementeringen. Jag har valt att fokusera på genomförandet eftersom mitt metodologiska tillvägagångssätt, där intervjuer är i fokus, öppnar för att kunna inkludera de berördas egen föreställning om själva genomförandet i en senare analys. När det kommer till genomförandet av politiska beslut lägger Vedung vikt vid de berörda aktörernas förståelse, förmåga och vilja. De berörda aktörerna är i detta fall kommunala tjänstemän, som Vedung nämner är en viktig del i den lokala förvaltningen. Även de privata aktörer som uppkommit i och med lagens införande i de båda undersökta kommunerna, några Vedung kallar adressater. Han gör åtskillnad på adressaten (i detta fall hemtjänstföretaget) och slutadressaten (hemtjänstkunden). En indelning även jag kommer att följa i denna uppsats, eftersom kunden aldrig kommer in i spelet kring LOVs genomförande. 27 Med anledning av detta inkluderar jag enbart adressaten i begreppet berörda aktörer. Aktörernas förståelse av programmet påverkar resultatet, menar Vedung. 28 De behöver veta varför programmet genomförs och dess innebörd för att kunna förmedla och utföra det på ett korrekt sätt. Med aktörernas förmåga att genomföra programmet menas de resurser som finns tillgängliga. Det kan handla om den avsatta tid som aktörerna har att anpassa sin verksamhet till programmet, om det finns tillräckligt med personal för att exempelvis en ordentlig uppföljning skall kunna genomföras, eller att personalen behöver utbildas ytterligare för att kunna tillgodose mottagarna av programmets behov. Men det kan även handla om de finansiella resurser som avsatts för programmets införlivande och uppföljning. 29 När det kommer till aktörernas vilja menar Vedung att deras inställning till programmet i hög grad 26 Vedung, E. (1993). Statens markpolitik, kommunerna och historiens ironi. Stockholm: SNS Förlag, s Vedung, E. (1993), s Vedung, E. (1993), s Vedung, E. (1993), s

15 påverkar resultatet. Har tjänstemännen en skeptisk inställning, eller är rent av negativa till förändringen som programmet innebär, kan programmets tänkta effekter komma att motverkas. 30 Vedung tar även upp hur tjänstemännens politiska värderingar kan påverka ens attityd till ett politiskt beslut eller program. Här lyfts kaderbyråkrati fram som ett sätt att motverka denna typ av problem. Vad det innebär är att man anställer förvaltningspersonal med hänsyn till deras åsikter, och inte krav på opartiskhet som är rådande praxis. På så sätt skulle man säkra att varje politiskt beslut genomförs och förmedlas till medborgarna på det entusiastiska sätt man från beslutsfattarnas sida ämnat. Engagerad implementering ända ut i fingerspetsarna! Även om Vedung inte lade så stor vikt vid detta kontroversiella förslag är det likväl intressant att ta upp för vidare diskussion kring (det lika politiskt laddade) ämnet LOV. 2.4 Lipskys närbyråkrati En person som har fördjupat resonemanget kring förvaltningspersonals betydelse för politiska beslut är den amerikanske statsvetaren Michael Lipsky. I boken Street-Level Bureaucracy (1980) kommer han fram till att det är just street-level bureaucrats och inte politiker som främst påverkar det allmännas politik. En klassisk talesman av nedifrån-perspektivet. Till kategorin street-level bureaucrats, eller närbyråkrater (för att använda Bo Rothsteins översättning) hör de typer av offentliga yrken som förmedlar statens varor och tjänster till medborgarna. Det kan vara allt från lärare och socialarbetare till domare och poliser. Kort sagt de offentligt anställda som ger medborgarna tillgång till olika myndighetsprogram och tillhandahåller tjänster. Lipsky beskriver i sin bok hur närbyråkrater ständigt slits mellan att effektivisera offentliga program samtidigt som de förväntas förbättra både lyhördhet och effekten för tjänsternas mottagargrupper. 31 Det återkommande temat i boken är den mängd press som närbyråkrater är under. För att klara av det dagliga arbetet så utvecklar de egna metoder för att kunna hantera människor på ett relativt rutinmässigt sätt. På ett sätt återspegla dessa pressade arbetsvanor att närbyråkraternas låga förväntningar de får, såväl på sig själva och som på de medborgare som skall bistås. Lipsky visar även hur närbyråkraters individuella bedömningar tillsammans skapar en gemensam byråkratiskt norm, i samma avseende som politik gör. Han tar även upp vikten av mätbara mål inom förvaltningar med stor del närbyråkrater, så kallade närbyråkratier. Ju vagare ett mål är för ett offentligt program, exempelvis kring dess mätbarhet och uppföljning, desto mer handlingsutrymme får byråkraterna. 32 Han ser dock inte 30 Vedung, E. (1993), s Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation, s Lipsky, M. (1980), s

16 detta som något direkt negativt eller motstridigt. Rent naturligt är det de som besitter den professionella kunskapen som ska utforma innehållet i det kontinuerliga arbetet med människor. Det är just förutsättningarna för verksamheten som politiker har möjlighet att påverka, menar Lipsky. Innehållet däremot bör lämnas till yrkesmännen. 33 Att de sistnämnda bör ha stor handlingsfrihet beror inte enbart på deras kunskap och erfarenhet. En viktig komponent är den känsla av stolthet och självrespekt som yrket tillför samt möjligheten att anpassa sitt arbete efter mottagarnas behov, när så krävs. Ett större utrymme för kreativitet inom den egna professionen. Närbyråkrater, menar Lipsky, är ofta i centrum för politiska konflikter. En anledning beror på att debatten kring offentliga programs omfattning egentligen är en diskussion om närbyråkraternas funktion och omfattning. Ytterligare en förklaring ligger i det stora inflytande de har över människors liv. Detta kan visa sig på olika vis; i deras beslut när en medborgare blir beviljad eller nekad statens förmåner eller i den uppföljning som görs för att säkra att personen mottagit hjälpen. På sätt och vis förmedlar närbyråkrater delar av det konstitutionella förhållandet mellan stat och medborgare. Eller som Lipsky själv sammanfattar det; närbyråkrater har nycklar till en viktig dimension av medborgarskap. 34 Därför är deras roll betydande för ett lands demokrati. Genom sitt stora handlingsutrymme, och att de i så stor mån kan påverka människors liv genom sina beslut, har dessa närbyråkrater överhanden när det kommer till att utforma politiken inom sitt område. Större än den politiska styrningen, menar Lipsky. Genom resonemanget kring närbyråkrater, och deras förmåga att koppla samman medborgare och stat, ökar förståelsen för institutioners stabilitet och deras osannolika mottaglighet för verksamhetsreformer. Men Lipsky vidhåller ändå att stabiliteten inte gör närbyråkratierna helt trögrörliga, utan att där finns möjlighet till förändring. När dessa ska ske kräver det dock att man tar närbyråkraternas situation i beaktande, särskilt när det kommer till den sociala kontexten. Lipsky menar att betydande förändringar inom närbyråkratier endast kommer förverkligas i samband med samhällsförändringar, om de stöder de relationer som närbyråkrater skapar. När dessa samhällsförändringar inte existerar blir teorin en slags tvistepunkt i en pågående kamp om medborgarens förhållande till staten. 35 Lipskys förslag på hur riskerna med närbyråkrati kan förhindras är dels genom att ta bort godtycket ur ekvationen. Tjänstemäns professionella bedömning är inte alltid tillräcklig och leder ibland till orättvisa beslut. Lipsky nämner även behovet av tydligare lagstiftning och hur standardisering genom ny teknik kan vara till hjälp här. 36 Ytterligare ett steg i detta led är att 33 Sannerstedt, A. (2001), s Lipsky, M. (1980), s Lipsky, M. (1980), s Lipsky, M. (1980), s

17 öka kapaciteten hos närbyråkraterna. Om godtycket är undanröjt så minskar behovet av rutiner och förenklingar för att hantera sin osäkerhet. Tydligare mål gör att tjänstemän får mer förtroende bakom sina beslut i arbetet. Finns där även mätbara nyckeltal att förhålla sig till kan närbyråkrater hållas mer ansvariga för både beteende och beslut Mitt analytiska redskap Jag kommer här sammanställa de viktigaste elementen ur de ovan nämnda teorierna, för att kommande analys ska bli än mer tydlig för läsaren. Lagen om valfrihetssystem är, som namnet skvallrar om, ett politiskt beslut som lett till skapandet av ett nytt system att bedriva (tidigare offentligt styrd) verksamhet på. Jag har inte velat skilja helt på uppifrån- eller nedifrån-perspektiven i denna uppsats. Medveten om att utrymmet i uppsatsen är begränsad vill jag ändå försöka få med båda aspekterna. Lagstiftningen visar på intentionerna, men det faktiska arbetet i kommunhuset ger ytterligare en dimension. Jag vill ta reda på den inverkan aktörer i mindre kommuner har på lagens utformning och resultat. Evert Vedungs kriterier kring aktörernas förståelse, förmåga och vilja, när det kommer till just genomförandet av ett program, är en viktig del i analysen. I detta fall illustreras programmet av just lagen om valfrihetssystem. Michael Lipskys resonemang kring varandet eller icke-varandet av närbyråkraters godtycke (läs även professionella bedömning), deras eventuella maktposition gentemot mottagaren samt deras roll vid verksamhetsförändringar är viktiga för fördjupande analys. 37 Lipsky, M. (1980), s

18 3. Lagen om valfrihetssystem 3.1 Hemtjänstområdet Hemtjänst kan definieras olika mellan kommuner, men det delas främst upp i servicetjänster och personlig omvårdnad. Enligt Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) 2 kap. 5 ska alla kommuner tillhandahålla stöd och hjälp i hemmet för personer som behöver det. 38 Hemtjänst kan innebära allt ifrån distribution av mat, hjälp med inköp, bostadens skötsel och trygghetslarm till hjälp med den personliga hygienen, att förflytta sig, ledsagning och hjälp med att äta och dricka. Lagen om valfrihetssystem (SFS 2008:962) trädde i kraft den 1 januari Redan innan lagen infördes hade ett 40-tal kommuner någon form av kundvalssystem och i oktober 2013 kunde man konstatera att 181 av landets 290 kommuner infört eller beslutat om att införa valfrihetssystem inom en eller flera verksamheter. 39 Lagen är ett alternativ till Lagen om offentlig upphandling (SFS 2007:1091) som möjliggör för myndigheter och kommuner att konkurrensutsätta verksamhet inom bland annat omsorgs- och stödverksamhet och äldretjänster. En kommun som infört LOV överlåter valet av utförare till brukaren. Tanken är att konkurrensen ger brukaren möjlighet att själv bestämma vem som ska utföra tjänsten och underlättar för små och medelstora företag att erbjuda sina tjänster. 40 Såväl privata företag som ideella organisationer har etablerat sig på hemtjänstområdet runt om i landet. Förhoppningen är lägre kostnader för kommunen, ett effektivare bruk av resurser och en ökad kvalitet för brukarna. Den första oktober 2012 var antalet äldre med hemtjänst uppmätt till personer, i Sverige. Antalet hemtjänsttimmar uppgick under samma period till 5,1 miljoner, vilket motsvarar 23,4 timmar per månad och person. För de som beviljats stöd enligt Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) var 23 procent av dessa hemtjänsttimmar utförda av privata utförare. 41 Sedan dess har fler kommuner valt att tillämpa valfrihetssystemet inom hemtjänstområdet. Efter att LOV infördes 2009 har antalet kommuner med valfrihetssystem ökat för varje år. Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, tillämpar en indelning av kommunerna efter egenskaper så som bland annat befolkningsstorlek, näringslivsstrukturer och 38 SFS 2001:453. Socialtjänstlag. Stockholm: Socialdepartementet. 39 Sveriges kommuner och Landsting. (2013). Beslutsläge om införande av LOV. Hämtad , från _ Konkurrensverket. (2011). Lagen om valfrihetssystem en introduktion. Hämtad , från 41 Socialstyrelsen. (2013). Äldre och personer med funktionsnedsättning regiform Hämtad , från 15

19 pendlingsmönster. Denna indelning visar att gruppen med största andel kommuner som tillämpar valfrihetssystem är förortskommuner till storstäder. Den kommungrupp med lägst andel kommuner som tillämpar valfrihetssystem finner vi i glesbygdskommuner. I denna kategori ingår 20 kommuner varav 25 procent tillämpar LOV. Det vanligaste området att införa valfrihetssystem är inom hemtjänsten. 42 Antalet utförare skiljer sig mycket åt mellan landets kommuner. Var tionde kommun har enbart en utförare och var fjärde kommun har inte fler än två utförare LOV i glesbygd I Svensk författningssamling (SFS) finner vi den lag som möjliggör för bland annat privata utförare av hemtjänst; lag om valfrihetssystem. Just här finns inga särskilda bestämmelser för kommuner i glesbygd. Lagen har få undantag och är främst av övergripande karaktär för alla upphandlande myndigheter vad gäller tjänster inom hälsovård och socialtjänster. 44 Men i den proposition som ligger till grund för LOV kan vi se att glesbygdsperspektivet till viss del togs i beaktande. I propositionen uttrycks lagen i ett större perspektiv, där bakgrund och tänkta konsekvenser utrymme. Glesbygdsperspektivet yttrar sig främst i frågan om kommunal samverkan och brukarens möjlighet att välja en utförare utanför kommungränsen i ett valfrihetssystem enligt LOV. På så vis förbättras valmöjligheterna i mindre kommuner. Även att LOV kan innebära en lösning för de kommuner som får ta emot många sommargäster utan ersättning för hemtjänstinsatser från hemkommunen. Men det är just möjligheten för brukare att välja en utförare utanför sin hemkommun som lyfts fram, något som förutsätter att avtal finns mellan hemkommunen och den aktuelle leverantören. I propositionen tas det upp hur de långa avstånden mellan utförare och brukare försvårar hemtjänstinsatsen och kan innebära problem för alla aktörer. 45 För utföraren handlar det om att logistikproblem gör uppdraget mindre intressant att ta sig an. För kommunen innebär den långa resvägen en högre kostnad och för brukaren kan det innebära en större sårbarhet i själva utförandet, eftersom avståndet påverkar tiden det tar för personalen att ta sig till brukaren om något akut skulle inträffa. Därför kan det vara fördelaktigt för alla såväl kommun, som utförare och med avtal över kommungränser. I många fall befinner sig utförare i angränsande kommuner betydligt närmare brukaren än utförare i den egna hemkommunen. 42 Sveriges Kommuner och Landsting. (2014). Tjänster med valfrihet. Hämtad , från 43 Socialstyrelsen. (2014). Stimulansbidrag LOV Delrapport Hämtad , från 44 SFS 2008:962. Lag om valfrihetssystem. Stockholm: Socialdepartementet. 45 Prop. 2008/09:39. Lag om valfrihetssystem. Tillgänglig: s

20 Det som främst underlättar för angränsande kommuner att hjälpas åt på detta sätt är att ta fram likartade ersättningssystem och krav i förfrågningsunderlagen. På så vis blir det lättare för privata utförare att vara verksamma i fler kommuner och för kommuner att utföra hemtjänstinsatser åt varandra. En sådan möjliggörande lagstiftning har funnits sedan länge i Socialtjänstlagen (SFS 2001:453) 2 kap. 5. Men genom LOV var förhoppningen att denna bestämmelse skulle komma att få en större betydelse än den hittills haft Fördjupande utredningar Det som vanligtvis sker innan en kommun tagit beslut om att införa LOV är att de beviljas stöd av Socialstyrelsen i form av stimulansbidrag. Enligt Socialstyrelsen rapport (2014) beviljade dem 15 miljoner kronor i stimulansbidrag till 43 kommuner för att förbereda och utveckla valfrihetssystem under Endast 34 kommuner har i dagsläget inte ansökt om stimulansbidrag för att utreda eller utveckla valfrihetssystem enligt LOV. Orsaken till att vissa kommuner, som efter utredningen väljer att inte införa LOV, anger att det är på grund av politiska skäl. 48 Socialstyrelsen (2014) visar att en knapp femtedel av de kommuner som infört valfrihetssystem har gjort det i samverkan med annan aktör, i vanligaste fall med grannkommuner. 49 Enligt Konkurrensverkets rapport (2013) är kundkretsen en avgörande faktor för om en ny utförare väljer att etablera sig i en kommun. En stor kundkrets ger ökade möjligheter att få ett brukarunderlag som täcker företagets kostnader. Externa utförare som Konkurrensverket har intervjuat i deras tio urvalskommuner uppskattar att det krävs i genomsnitt 1500 debiterbara timmar i månaden för att få en hemtjänstverksamhet att bära sig. 50 I samma rapport tar Konkurrensverket upp två studier från Tillväxtverket där de konstaterar att marknadens storlek påverkar förutsättningarna för inträde. Förklaringen är att ett stort kundunderlag minskar riskerna med att starta och driva verksamhet. 51 Socialstyrelsen (2014) tar även upp de vanligaste svårigheter som kommuner upplever vid införandet av LOV. Främst är det att få externa utförare att etablera sig i kommunen, att fastställa rimliga ersättningsnivåer, att beräkna de ekonomiska konsekvenserna för kommunen och att anpassa de administrativa stödsystemen SFS 2001: Socialstyrelsen. (2014). 48 Socialstyrelsen. (2014). 49 Socialstyrelsen. (2014). 50 Konkurrensverket. Kommunernas valfrihetssystem med fokus på hemtjänst. (2013). (Hämtad ) 51 Konkurrensverket. (2013), s Socialstyrelsen. (2014). 17

21 Statens offentliga utredning (SOU 2014:2) kunde påvisa att en mångfald av utförare till stor del har uppnåtts. Det har varit en avsevärd ökning i antalet utförare och drygt 70 procent har profilerat sina tjänster, med språk som vanligast inriktningsform. Här genomfördes en jämförelse av kostnader, kvalitet och effektivitet mellan 65 kommuner som tillämpar LOV och 69 kommuner som inte tillämpar LOV. Den visade att inga skillnader mellan kommungrupperna kunde kopplas till LOV, varken vad gällde kvalitet eller effektivitet. Men man kunde se att kostnadsökningen varit lägre i kommuner som tillämpar LOV, än ökningen i de som inte tillämpar LOV. 53 I utredningens brukarundersökning uppgav 45 procent av brukarna att de gjort ett aktivt val av utförare och de verkade i större utsträckning vara nöjda med hemtjänsten än de som inte valt utförare. 54 Det viktigaste förslaget som utredningen lade fram var att valfriheten bör utökas till att alla 290 kommuner. De menar att det inte längre ska vara frivilligt för kommunerna att införa valfrihetssystem. Särskilt nämnt är hemtjänsten, där Socialtjänstlagen föreskrivs att alla kommuner ska skapa förutsättningar för brukarna att välja utförare av hemtjänst 55, men samtidigt ska kommunen själv besluta vilka delar av hemtjänsten som ska omfattas av möjligheten att välja. Detta förslag har varken riksdag eller regering tagit ställning till ännu. 53 SOU 2014:2. Betänkande av Utredningen om framtida valfrihetssystem inom socialtjänsten. Stockholm: Fritzes Offentliga publikationer, s SOU 2014:2, s SOU 2014:2, s

22 4. LOV i praktiken När en kommun infört LOV tas ett förfrågningsunderlag fram där kommunen uttrycker vilka kravspecifikationer som ställs på utförare, vilket uppföljningssystem och vilken ersättningsmodell som gäller. Här kan kommunen även ange vilket geografiskt område som utföraren kan ansöka om att bli leverantör inom. Vanligtvis delar ofta glesbygdskommuner upp hemtjänstområdet i flera områden. På så vis önskar man undvika de stora avstånden som kan uppstå mellan brukare och utförare, och lättare kunna locka till sig företag. När förfrågningsunderlaget är färdigt delger kommunen detta på den nationella webbplatsen för annonsering av tjänster enligt lagen om valfrihetssystem; valfrihetswebben.se. Här kan alla ta del av kommunens bestämmelser; allmänheten, andra kommuner och potentiella utförare. 56 Kommunen får sedan ta ställning till varje ansökan som kommer in. Det finns ingen tidsfrist och ingen begränsning i antal utförare, alla som uppfyller kommunens krav skall godkännas. 4.1 Nordanstigs kommun Nordanstig beslutade om att LOV skulle införas i februari 2010 och nio månader senare blev valfriheten verklighet för de äldre. På kommunhemsidan framgår tydligt vilka utförare som finns och deras produktblad. Det är enkelt att finna information om förfrågningsunderlag och kvalitetsuppföljningsrapporter. Utföraren kan välja mellan att erbjuda omvårdnad och service, eller bara service. Utföraren måste verksam i hela kommunen. När den äldre, som beviljats hemtjänst, inte kan eller vill välja utförare blir hen hänvisad till det ickevalsalternativ som kommunen har bestämt i förväg. I Nordanstigs kommun alterneras det mellan de tre utförarna; Nordanstigs kommuns hemtjänst, CORAB Assistans AB och Mitt Liv Omsorgsspecialisten. I de fall kunden beviljas nattinsats är det alltid kommunens nattpatrull som utför dessa tjänster, men kunden är fortfarande fri att välja daglig hjälp från alla utförare. 57 I styckena som följer framförs de intervjuer som genomfördes under våren 2014, med nyckelpersoner för den kommunala förvaltningen och de privata utförarna. Vård- och omsorgschef Malin Ruthström (telefonintervju, 2 maj 2014) i Nordanstigs kommun berättar att nästan alla äldre i kommunen gör ett aktivt val och är nöjda med den valda utföraren. Hon beskriver hur relationen med de två privata utförarna är god och att det 56 Valfrihetswebben. (2014). Välkommen till valfrihetswebben. Hämtad , från 57 Nordanstigs kommun. (2012). Förfrågningsunderlag. Hämtad den , från g+rev pdf 19