Företagande med LOV. Svend Dahl Juni 2010

Transkript

1 Företagande med LOV Svend Dahl Juni 2010

2 Innehåll 1 Innehåll Sammanfattning... 2 Bakgrund...3 Införandet av LOV... 4 De privata utförarna i LOV...5 Många nystartade företag tack vare LOV... 6 Positiva effekter på kvinnors företagande... 7 Positiva och negativa erfarenheter av LOV... 8

3 Sammanfattning 2 Sammanfattning I mars i år hade 45 kommuner infört valfrihetssystem enligt LOV lagen om valfrihetssystem framförallt inom äldreomsorgen. Utöver dessa har ytterligare 72 kommuner fattat beslut om att införa LOV. Ambitionen med LOV är att åstadkomma en ökad mångfald av utförare inom kommunala tjänster och på så sätt stärka brukarnas valfrihet. Genom att låta många utförare verka inom ramen för systemet är förhoppningen att det ska stimulera innovationer i tjänsterna och höja kvaliteten. Utformningen av LOV innebär också goda möjligheter att stimulera företagande inom vård och omsorg. Dels innebär LOV lägre inträdeströsklar jämfört med system med upphandlingar, dels blir det möjligt för en mångfald företag att verka sida vid sida inom valfrihetssystemen. I denna rapport presenteras en genomgång av de privata utförarna inom valfrihetssystemen. I huvudsak bekräftas bilden att LOV kan vara mycket positivt för nyföretagande och expansionsmöjligheter inom vård- och omsorgssektorn. I maj i år var 377 privata utförare verksamma inom ramen för valfrihetssystemen (koncerner som har flera godkända dotterbolag/verksamheter räknas som ett företag). 67 av företagen, eller 18 procent, har startats sedan LOV infördes i januari Ytterligare 77 företag, eller 20 procent, startades under 2007 och 2008, det vill säga inför införandet av LOV. Det är förstås omöjligt att säga hur många av dessa företag som skulle ha startats även om LOV inte införts. Samtidigt är det uppenbart att LOV öppnat marknaden inom framförallt äldreomsorgen för fler aktörer. Därför är det rimligt att anta att införandet av valfrihetssystemen har varit en bidragande faktor till att minst 144 nya företag startats. Att LOV gör det enklare för företag att växa illustreras av att 24 av företagen som startats sedan 2007 idag är verksamma i mer än en kommun. Bland de privata utförarna är 86 verksamma i mer än en kommun. För det stora flertalet handlar det om att vara godkänd i 2-3 kommuner. Detta illustrerar att LOV är ett system som kan gynna nystartade och mindre företag inom vård och omsorg. Genom att göra det enklare för företag inom framförallt vård och omsorg att etablera sig och växa är det rimligt att tänka sig att LOV har en positiv effekt på kvinnors företagande. Medan kvinnor är kraftigt underrepresenterade bland företagare i allmänhet gäller det inte i företagen som är verksamma inom valfrihetssystemen. 80 procent av företagen antingen ägs och drivs av kvinnor eller har en kvinnlig VD. Det kan jämföras med att andelen kvinnor bland samtliga företagare ligger kring 27 procent. Även om man, givet att LOV är ett nytt system, inte kan dra alltför långtgående slutsatser tycks lagen ha haft flera positiva effekter sett till företagande inom vård och omsorg. Samtidigt kan man inte blunda för att många företagare också möter problem när de etablerar sig inom valfrihetssystemen. I många fall missgynnas privata utförare jämfört med kommunens egen verksamhet genom utformningen av exempelvis kravspecifikationer och ersättningssystem. Att LOV redan idag kan ha positiva effekter för företagande inom vård och omsorg understryks av denna undersökning. Men potentialen är ännu större.

4 Bakgrund 3 Bakgrund Lagen om valfrihetssystem, LOV, som infördes 1 januari 2009 ger kommunerna nya möjligheter att öka valfriheten inom de kommunala verksamheterna. Jämfört med lagen om offentlig upphandling (LOU) innebär LOV en tydligare maktförskjutning från politiker och tjänstemän till kommuninvånarna. Grunden i LOV är att användarna fritt får välja mellan godkända leverantörer. Kommunens ersättning är bestämd på förhand och följer brukarens val. Ett valfrihetssystem utformat enligt LOV innebär med andra ord att konkurrensen i huvudsak sker genom tjänsternas kvalitet och att det framförallt är brukaren som bestämmer vilka utförare som ska få uppdrag. Det finns heller ingen begränsning av hur många leverantörer en kommun kan godkänna. Ett system där privata utförare upphandlas enligt LOU innebär däremot att den eller de leverantörer som lämnar de mest ekonomiskt fördelaktiga anbuden får teckna avtal med kommunen. Makten över vilka privata utförare som ska få verka inom ramen för de kommunala verksam heterna ligger därmed hos de ansvariga för upphandlingen. Valfrihetssystem med LOV innebär med andra ord goda möjligheter att öka medborgarnas valfrihet i de kommunala verksamheterna. LOV är från den 1 januari 2010 tvingande inom primärvården. För kommunerna är LOV däremot frivillig. Lagen omfattar en lång rad kommunala verksamheter, framförallt inom äldre- och handikappomsorgen. Däremot omfattas barnomsorgen inte av LOV. Ambitionen med LOV är att åstadkomma en ökad mångfald av utförare inom omsorgstjänsterna. Genom att låta många utförare verka inom ramen för systemet är förhoppningen att det ska stimulera innovationer i tjänsterna och höja kvaliteten samtidigt som man undviker priskonkurrens genom att ha en fast ersättning. Utformningen av LOV innebär också goda möjligheter att stimulera företagande inom vård och omsorg. Det handlar både om att valfrihetssystem enligt LOV innebär lägre inträdeströsklar jämfört med system med upphandling och att många företag kan verka sida vid sida inom systemet. Syftet med denna rapport är att ge en bild av de privata utförarna inom valfrihetssystemen. I vilken utsträckning handlar det om nystartade företag? Är företagen verksamma i flera LOV-kommuner? Och i vilken utsträckning ägs och drivs företagen av kvinnor? Detta är några frågor som tas upp i rapporten. Även om LOV är ett nytt system, som i de flesta kommuner varit i drift under mindre än ett år är ambitionen att kunna dra några preliminära slutsatser kring LOV:s betydelse för företagande. Undersökningen har genomförts utifrån de utförarpresentationer som samtliga kommuner med valfrihetssystem publicerar på sina hemsidor och på där kommunerna annonserar efter leverantörer till sina valfrihetssystem.

5 Införandet av LOV 4 Införandet av LOV I mars i år hade 45 kommuner LOV i drift. 1 Bland dessa hade flertalet kommuner infört valfrihetssystemen efter halvårsskiftet av de 45 kommunerna hade infört sina första valfrihets system enligt LOV innan första juni Det innebär med andra ord att LOV i de flesta kommuner varit i drift i mindre än ett år. 2 Utöver de 45 kommuner som infört valfrihetssystem enligt LOV hade 72 kommuner i mars fattat beslut om att införa systemet. 79 kommuner hade ännu inte fattat beslut. Samtidigt hade 12 kommuner aktivt beslutat att inte införa LOV. Bland dessa kommuner återfinns exempelvis Borlänge och Oskarshamn. Bland kommunerna som infört LOV har det framförallt skett inom omvårdnad och service i hemtjänsten. Många av kommunerna har valfrihetssystem inom flera olika kommunala tjänster. Nacka har exempelvis LOV inom åtta olika kommunala verksamheter, medan Uppsala har det inom tre. I tabellen nedan sammanfattas kommunernas införande av LOV sett till vilka tjänster valfrihetssystemen omfattar. Tabell 1. Kommunala tjänster med LOV Hemtjänst service 48 kommuner Hemtjänst omvårdnad 42 kommuner Hemtjänst hemsjukvård 11 kommuner Särskilt boende för äldre 3 kommuner Dagverksamhet för äldre 1 kommun Ledsagning 9 kommuner Avlösning 7 kommuner Daglig verksamhet (LSS) 5 kommuner Korttidsboende (LSS) 5 kommuner Gruppboende (LSS) 1 kommun Familjerådgivning 3 kommuner Familjebehandling 1 kommun Arbetsmarknadsinsatser 1 kommun Drogterapi 1 kommun Medicinsk fotvård i särskilt boende 1 kommun Boendestöd 2 kommuner Daglig sysselsättning, socialpsykiatri 1 kommun Ickeval personlig assistent (LSS) 1 kommun Källa: SKL 1 Uppgifterna om införandet av LOV är hämtade från Sveriges Kommuner och Landsting. 2 Som startdatum för valfrihetssystemen används det datum då respektive kommun annonserat efter leverantörer på valfrihetswebben.se

6 De privata utförarna i LOV 5 De privata utförarna i LOV I maj i år var 377 privata utförare godkända inom valfrihetssystemen. Koncerner som har flera godkända dotterbolag/verksamheter räknas här som ett företag. Till detta kommer kommunala utförare som är verksamma parallellt med de privata utförarna. En kommun, Nordmaling som införde LOV i början av 2010, har ännu inte godkänt några privata utförare. Bland de privata utförarna dominerar de som drivs som aktiebolag, handelsbolag eller enskilda firmor. Ett drygt tiotal av de privata utförarna är personalkooperativ som drivs som ekonomiska föreningar. En handfull är stiftelser, ideella föreningar eller motsvarande, ofta med långa traditioner av att vara verksamma inom äldreomsorgen. Bland de privata utförarna är 86 godkända i mer än en kommun. 62 av dessa har verksamhet i 2-3 kommuner. Att valfrihetssystemen innehåller så många små företag med verksamhet i en eller ett par kommuner illustrerar att LOV är ett system som kan vara mycket positivt för mindre och nystartade företag. I valfrihetssystemen återfinns givetvis också några företag med verksamhet i ett stort antal kommuner. Attendo finns exempelvis representerade i 26 av kommunerna som infört LOV. Carema finns på motsvarande sätt representerat i 12 av LOV-kommunerna. Dessa företag har dessutom ofta flera olika godkända verksamheter i varje kommun. Bland företagen som är godkända i flera kommuner återfinns också mindre, entreprenörsdrivna, företag. Exempelvis är Camillas Hemtjänst & Service och Marja Witt Hushållsnära godkända i sex LOV-kommuner vardera, medan ROSSAB, Real Omsorg i Stor Stad, är godkända i fem LOVkommuner. I tabellen nedan framgår hur många kommuner företagen i valfrihetssystemen är godkända i. Att många relativt nystartade företag redan etablerat sig i mer än en kommun understryker att LOV kan bidra till att göra det enklare för företag inom vård- och omsorgssektorn att växa. Tabell 2. Privata utförare med verksamhet i flera LOV-kommuner 1 kommun 291 företag 2-3 kommuner 62 företag 4-10 kommuner 22 företag Fler än 10 kommuner 2 företag Sett till företagens verksamhet är den dominerande kategorin de som har verksamhet inom både omvårdnad och service. Den näst största gruppen företag är de som endast utför servicetjänster, det vill säga hushållsnära tjänster som städning, inköp etc. Några företag är verksamma inom flera eller samtliga av nedanstående verksamhetsområden. Det rör sig både om de stora vård- och omsorgskoncernerna, Attendo, Carema och Aleris, men också om äldreboenden som expanderat till att även erbjuda hemtjänst, exempelvis Stockholms Borgerskap och Stora Sköndal.

7 De privata utförarna i LOV 6 Bland de nystartade företagen dominerar de som är verksamma inom antingen både omvårdnad och service eller enbart service. Tabellen nedan ger en överblick över företagen i valfrihetssystemen sett till vilka tjänster de erbjuder. Tabell 3. Vilka tjänster erbjuder företagen som är verksamma inom LOV? Omvårdnad, service och ledsagning 176 företag Endast service 91 företag Ledsagning och LSS 32 företag Arbetsmarknadsinsatser 8 företag Familjerådgivning och familjebehandling 30 företag Äldreboende 29 företag Både hemtjänst och äldreboende etc 11 företag Många nystartade företag tack vare LOV LOV kan förenkla för företag att etablera sig och växa inom exempelvis omsorgssektorn genom att sänka inträdesbarriärerna. Därför är det rimligt att tänka sig att införandet av valfrihetssystem lett till att nya företag startats. Denna bild bekräftas när man undersöker företagen som är verksamma inom valfrihetssystemen. 67 av företagen, eller 18 procent, har startats sedan LOV infördes i januari Ytterligare 77 företag, eller 20 procent, startades under 2007 och 2008, det vill säga inför införandet av LOV. Sammantaget innebär det att 38 procent av företagen som är godkända inom ramen för valfrihetssystemen har startats sedan Det är förstås omöjligt att säga hur många av dessa företag som skulle ha startats även om LOV inte införts. Man kan också anta att avdraget för köp av hushållsnära tjänster varit en viktig faktor bakom att de företag som enbart erbjuder servicetjänster startats. Samtidigt går det inte att bortse från att LOV skapat nya marknader för företag inom omsorg och servicetjänster. Därför är det rimligt att anta att införandet av valfrihetssystem varit en bidragande faktor bakom att minst 144 nya företag startats. 3 Tabell 4. När grundades företagen som är verksamma inom LOV? Före (27 procent) (29 procent) (20 procent) (18 procent) Uppgift saknas 19 (5 procent) 3 Sannolikt har även ett antal av de företag där uppgift om startdatum saknats grundats under perioden

8 De privata utförarna i LOV 7 Bland företagen som startats sedan 2007 är drygt hälften, 81 stycken, verksamma inom både omvårdnad och service. 46 av företagen som startats sedan 2007 erbjuder endast servicetjänster. Att LOV gör det enklare för företag att växa illustreras av att 24 av företagen som startats sedan 2007 idag är verksamma i mer än en kommun. Eveo som startades 2009 finns exempelvis i fyra kommuner, medan Svanen Hemtjänst som startades 2007 finns i sex kommuner med valfrihetssystem enligt LOV. Positiva effekter på kvinnors företagande Kvinnor är kraftigt underrepresenterade bland företagare. Andelen kvinnor bland samtliga företagare ligger kring 27 procent. Undantaget är företag inom skola, vård och omsorg där 58 procent drevs av kvinnor under Genom att göra det enklare för företag inom framförallt vård- och omsorgssektorn att etablera sig och växa är det rimligt att tänka sig att LOV har en positiv effekt på kvinnors företagande. Detta är en bild som bekräftas av genomgången av de företag som godkänts inom ramen för kommunernas valfrihetssystem. Listan över företag inom valfrihetssystemen domineras helt av de som antingen ägs och drivs av kvinnor eller har en kvinna som VD. 301 av 377 företag inom valfrihetssystemen hade antingen en kvinna som ägare eller VD. Det vill säga 80 procent av företagen. Siffran blir, som framgår av tabellen nedan, ännu högre om man endast ser till företag som startats sedan I denna grupp är det 85 procent av företagen som drivs av kvinnor eller har en kvinna som VD. Tabell 5. Andel företag inom LOV som drivs av kvinnor eller har en kvinna som VD Totalt 80% Grundat före % Grundat % Grundat % Grundat % 4 Fortsätt förändra!, 2010.

9 De privata utförarna i LOV 8 Positiva och negativa erfarenheter av LOV LOV har potentialen att förenkla för företagande inom framförallt vård och omsorgssektorn. Även om LOV är ett nytt system som inte varit i drift särskilt länge och att man därför inte kan dra alltför långtgående slutsatser, tycks lagen haft flera positiva effekter. Detta bekräftas efter genomgången av de företag som är verksamma inom valfrihetssystemen. Många av företagen är nystartade och relativt många har snabbt etablerat sig i flera kommuner. Sannolikt skulle många av de nystartade företag som finns representerade i flera kommuner förr eller senare ha etablerat sig i dessa. Men LOV har, inte minst jämfört med upphandlingar enligt LOU, gjort det enklare för företagen att växa. Samtidigt är det uppenbart att många företagare också möter problem när de etablerar sig inom valfrihetssystemen. Vårdföretagarna har i ett par rapporter tagit upp dessa problem. 5 Det handlar bland annat om hur ersättningsnivåerna till de privata utförarna beräknas. Många kommuner saknar rutiner och enhetliga mått för att beräkna sina egna kostnader, vilket påverkar hur ersättningen till de privata utförarna utformas. Det förekommer exempelvis att hemtjänstverksamheten i egen regi budgeteras utan kringkostnader, vilket gör att ersättningen till de privata utförarna inte täcker in de faktiska kostnaderna. Det kan exempelvis handla om att kostnader för resor, vikarier, dokumentation och kompetensutveckling inte inkluderas. Ett annat problem som lyfts fram är behandlingen av de brukare som inte gör ett aktivt val. Den vanligaste lösningen är att den kommunala verksamheten är ickevalsalternativet. Ett sammanhängande problem, som många företag vittnar om, är att många som har hemtjänst inte väljer en ny utförare. Det gör att de privata utförarna i praktiken endast konkurrerar om de som beviljas hemtjänst för första gången. Detta leder till att konkurrensen snedvrids till de kommunala utförarnas fördel och att det blir svårt för privata utförare att bygga upp verksamheten och få tillräckligt många kunder för att göra den lönsam. Men problemen som de privata företagen inom valfrihetssystemen möter handlar också om att en del kommuner ställer krav som gör det svårt för nya företag att etablera sig inom valfrihetssystemen. Det kan handla om krav på historik och referenser för att bli godkända. Andra kommuner ställer krav på högskoleutbildning hos de som är ansvariga för verksamheten, vilket exempelvis försvårar för företag som drivs av undersköterskor. Ett annat problem är att kommuner endast väljer att skapa valfrihetssystem för delar av hemtjänsten, oftast servicetjänster. Man kan vara kritisk till detta utifrån flera perspektiv. Dels borde ambitionerna med LOV vara större än att åstadkomma kundval i fråga om städfirmor. Dels blir det svårt för många företag att uppnå lönsamhet med endast några få servicekunder inom LOV-systemet. 6 Slutsatsen man dra utifrån de problem som de privata företagen inom valfrihetssystemen upplever, är att kommunerna måste visa ett större intresse för att åstadkomma mångfald, och utforma systemen därefter. Det handlar både om att utforma ersättningsmodellerna på ett sätt som ger rimliga villkor och hitta lösningar där även de privata utförarna fungerar som ickevalsalternativ. Men det gäller också att kommunerna litar på att valfriheten verkligen leder till att bra verksamheter gynnas och dåliga verksamheter väljs bort, istället för att redan i kravspecifikationerna stänga dörren för många företag och företagare. 5 Företagens erfarenheter av LOV inom hemtjänsten, Vårdföretagarna, 2010, och När konkurrensen sätts ur spel, Vårdföretagarna, Ett år med LOV,, 2010.

10 De privata utförarna i LOV 9 Trots de problem som uppenbart finns i valfrihetssystemen finns det sannolikt anledning att vara optimistisk. I många av de kommuner som nu infört LOV saknar man tidigare erfarenheter från valfrihetssystemen. När man på kort tid inför sådana är det rimligt att föreställa sig att valfrihetssystemen har en del barnsjukdomar. Ett optimistiskt synsätt är med andra ord att många av de problem företag idag upplever i valfrihetssystemen kommer att rättas till. Allteftersom valfrihetssystemen blir en självklar del av de kommunala tjänsterna kommer det förhoppningsvis att leda till en ökad förståelse bland kommunalpolitiker och kommunala tjänstemän om vad det innebär att driva företag inom vård och omsorg.

11 storgatan 19, stockholm, telefon