Benchmarking och effektivitet

Transkript

1 RAPPORT 122 FOU OM DE KOMMUNALA TEKNISKA KONTORENS EKONOMI, ORGANISATION OCH ADMINISTRATION Benchmarking och effektivitet eller Hur tränar en kommun? En fallstudie av parkverksamheten i Gävle och Helsingborg LUND, NOVEMBER 2002 HANS KNUTSSON

2 Innehållsförteckning Sammanfattning 1.1. Effektivitetssträvan och behovet av jämförelsepunkter Målsättningar med rapporten Rapportens disposition... 4 Kapitel 2. Vad är egentligen effektivitet? Effektivitetens många dimensioner Effektivitetens språkbruk... 9 Kapitel 3. Parkverksamheten i två svenska kommuner Två vackra svenska städer Helsingborg och Gävle En första bild av Helsingborg En första bild av Gävle En sammanfattande bild av Helsingborg och Gävle Aktörerna kommunstyrelse, teknisk nämnd, parkförvaltning och utförarförvaltning Vilka är människorna som uttalar sig? Vilka roller säger sig de inblandade ha? Hur är relationerna mellan rollerna? Aktörerna i sammandrag: vem de är, vilka roller och relationer de har Målsättningarna med parkverksamheten i Helsingborg och Gävle Vad betyder egentligen park för kommunens aktörer? Vad vill politikerna med parkverksamheten i Helsingborg och Gävle? Hur väl känner aktörerna till målen? Sammanfattning av vad park betyder för aktörerna, hur den politiska viljan uttrycks och vilka beslut som fattats Medlen: det praktiska arbetet med kommunal parkverksamhet Vilka arbetsrutiner styr arbetet och kontakterna? Vilka formella uppföljningsrutiner finns? Sammanfattning av arbets- och uppföljningsrutiner Resultat av parkverksamheten Upplevda resultat Det offentliga samtalet Summering av hur aktörerna upplever uppnådda resultat och vad invånarna tycker Kapitel 4. Är Gävle och Helsingborg effektiva kommuner? Vad anser kommunens olika aktörer att effektivitet är? Organisationens betydelse för vad som händer eller inte händer Pris- och kvalitetskvoten vad får vi för pengarna? Motivationsaspekten Förhållningssätt Att känna igen effektivitet: produktivitet, måluppfyllelse och aktörernas förhållningssätt Produktivitet Måluppfyllelse Aktörernas förhållningssätt Hur kan vi få till stånd effektivare parker?...67 Kapitel 5. Bänkmärken eller benchmarking: vilket språk ska vi tala och med vem? Vi behöver ett språk och duktiga tränare Vill din kommun bli bättre? Hitta en bra tränare med rätt profil! Bilaga 1. Studiens praktiska tillvägagångssätt Bilaga 2. Respondentförteckning Helsingborg... 77

3 Sammanfattning Effektivitet vad är det? Denna rapport tar sin utgångspunkt i ordet effektivitet, ett ord som används ofta men inte lika ofta med en precis innebörd. Inte minst i ett kommunalt sammanhang är ordet en del av vardagsretoriken, då allt knappare resurser ska fördelas till en mängd olika verksamheter, var och en med allt mer krävande brukare. Alternativet till mer pengar är ökad effektivitet. Något ska bli bättre genom någon förändring av det existerande. En sådan förändringsprocess gör per automatik jämförelser nödvändiga, för att därigenom kunna avgöra om något är bättre eller sämre än något annat. Målet med rapporten är att presentera, tillämpa och diskutera en tentativ beskrivningsmodell för kommunal effektivitet. Modellen kan fungera som ett led i utvecklingen av ett språk och som metodhjälp för kommuner att känna igen lämpliga referenspunkter, benchmarks eller, som det kallas i rapporten, tränarkommuner. Ett kompletterande mål består i att beskriva hur två svenska kommuner bedriver sin parkverksamhet. Rapporten bygger på en fallstudie av Helsingborgs och Gävles respektive parkverksamheter. 39 intervjuer har genomförts, där kommunstyrelserepresentanter, representanter från tekniska nämnderna, anställda inom tekniska kontoret och i utförarorganisationerna har varit föremål för ett antal frågor kring kommunal parkeffektivitet. Frågor som ställts har gällt t ex vad park egentligen är, vad effektivitet är, hur väl de tillfrågade känner till målen för verksamheten samt vilken uppfattning de har om måluppfyllelsen och på vilka grunder har de bildat sig den uppfattningen. Resultaten består av ett förslag på en utvecklad definition av effektivitetsbegreppet, där produktivitet, målsättning och aktörernas dynamiska eller statiska förhållningssätt till verksamheten utgör tre centrala beståndsdelar, ett förslag på kommunala självdeklarerade effektivitetsprofiler, som genom utbildning, självrannsakan, uppmärksamhet och tydliga referenspunkter och åtaganden kan bidra till att höja effektiviteten i en verksamhet. Slutligen förmedlas några parkrelaterade observationer om vad som kan vara väsentliga steg att ta för att höja en kommuns parkeffektivitet: i) göra park politiskt intressantare genom att belägga orsak-verkansamband; ii) rationalisera produktionen genom kompetens- och teknisk utveckling samt omstrukturering av befintliga park- och grönytor; iii) arbeta för att återinföra det långsiktiga perspektivet på parkskötseln, bl a genom att införa aktivare kvalitetskontroll och krav.

4

5 Kapitel 1. Hur kan vi uttala oss om effektivitet? Denna rapport handlar om hur två svenska kommuner arbetar med sina parker. Parker och grönområden kan göra människor friskare, ge oss bättre liv. 1 Och vem vill inte ha det bättre? De flesta av oss kan troligen med lätthet peka ut en rad saker som vi kan tänka oss att förändra till det bättre, bara vi fick möjligheten att göra det. Nyare bil, större bostad, bättre bostadsläge, snabbare dator, helare tänder. Ja, listan kan göras lång. Ur ett ekonomiskt perspektiv är det i denna långa lista utmaningen ligger: hur ska vi nå bästa möjliga förbättring givet de pengar och den tid vi kan avvara? Att hushålla med begränsade resurser, brukar ekonomi definieras. Hushållning, samtidigt som vi inte vill vara utan det som innebär ett bättre liv Effektivitetssträvan och behovet av jämförelsepunkter En kommun rymmer invånare. Invånare bor i hus. Mellan husen finns mark som det inte är byggt några hus på, inte heller vägar eller torg. Inte någonting. Är det så bara för att inget har byggts där ännu, eller kan det finnas andra skäl? Enligt Grahn 2 har vi medfödda koder i oss som gör oss mer alerta och intresserade när vi rör oss i naturen än när vi rör oss i en ren stenstadsmiljö, vilket då kan vara en förklaring till att det alltjämt finns obebyggda ytor inom våra städers gränser. Denna rapport tar sin utgångspunkt i vad som flera vill kalla det offentliga (vardags-)rummet, det rum som inte är bebyggt och gör att människor inte bara kan bo utan även leva. Kan vi tala om effektivitet när det handlar om något så genomhumanistiskt som stadsparker? Enligt min mening måste vi vara beredda att diskutera varenda aspekt av vår tillvaro i effektivitetstermer. Det är inte en konsekvens av en cynisk ekonoms snedvridna syn på livet, utan det är snarare en spegling av den egentliga innebörden av begreppet effektivitet. Många förknippar säkert ordet med hårdare ansträngningar, stress och försämrad livskvalitet. Men ordets innebörd är bättre än så. 1 Se t ex Grahn, P., (2001), Naturens och trädgårdens betydelse för personer med utmattningsdepression. Svensk Rehabilitering. 2001/3 sid Ur en tidningsartikel i Helsingborgs Dagblad (930523). 1

6 Behovet av referenspunkter För att få det bättre krävs att vi vet hur vi har det idag. Referenspunkter är nödvändiga för att kunna uttala sig om en förändring innebär en förbättring eller försämring. I svenska kommuner, liksom inom många företag, är benchmarking en metod för att genom jämförelse med andra avgöra om den egna prestationen är bättre eller sämre än någon annans. Svenska kommunförbundet har pekat på en rad svårigheter som sådana jämförelser förknippas med (Nyckeltal under luppen, 1999). Framförallt framstår faran som stor att lägga för mycket betydelse i olika nyckeltals ofta mycket begränsade beskrivningsförmåga. Hur mycket tilltro ska en siffra visas, en siffra som kanske inte fångar alla de samverkande orsaker till att siffran blev det den är, en siffra som kanske inte heller förmår förmedla den effekt som aktiviteten ifråga har haft. Nyckeltal bör därför ses som indikatorer för effektivitet, inte som precisa och absoluta värdemätare. Men ska då inte hårda nyckeltal användas alls för jämförelser mellan kommuner? Önskan om förbättring ger ett behov av referenspunkter. Inom vetenskapen talas om reliabilitet och validitet i samband med att verkligheten studeras. Det är två begrepp som bör omgärda val av referenspunkter, tillförlitligheten och giltigheten i en referenspunkt bör vara god. När Svenska Kommunförbundet lägger väghållningens nyckeltal under lupp så pekas två huvudorsaker till nyckeltalens svagheter som referenspunkter ut: 1) Organisation, intern redovisning och intern bedömning och praxis är faktorer som gör att tillförlitligheten i nyckeltalets värde kan vara bristfällig. En fråga som kommunen kan ställa sig är Har vi fångat de verkliga kostnaderna för t ex vinterväghållningen i detta nyckeltal, eller döljer sig andra kostnader i det? Saknas det kanske kostnader i måttet? Det är alltså inte givet att vi kan lita på det uppmätta värdet i ett nyckeltal. Giltigheten i ett nyckeltal är nästa stötesten. 2) Även skilda geografiska, demografiska och tekniska förhållanden och förutsättningar påverkar användbarheten i ett nyckeltal. Är det av värde att jämföra t ex Ystad med Haparanda genom att studera de totala kostnaderna för vinterväghållning? Uppenbarligen har Haparanda högre kostnader för vinterväghållning än vad Ystad har och jämförelsen kan synas meningslös. Men studerar vi istället kostnader per utförd kilometer vinterväghållning, kan det inte då vara ytterst giltigt? Ystad måste kunna lära sig mycket av Haparandas metoder för vinterväghållning, men även om det finns bättre och sämre nyckeltal, finns det mer ändå att lära sig? Tittar vi noga så kanske vi ser att trafikkulturen i Norrland är annorlunda än den skånska: i Norrland saltas det inte, bilisterna kör försiktigare och de väghyvlar som håller vägarna farbara är väl utnyttjade då de ständigt används. I Ystad hinner deras enda hyvel börja rosta mellan de snöfall 2

7 som gör det nödvändigt att ploga. I övrigt räcker det att salta, vilket kan göras med kommunens befintliga lastbilar som används till dagliga transporter. Hur fångas det i ett nyckeltal? Hur ska en kommun bli bättre? Kanske är det som inom golfen: du tävlar bara mot dig själv och då är det inte bara din sving som ska fungera, det är också viktigt hur du förhåller dig till ditt spel. Vi skulle kunna likna en kommuns löpande drift och underhåll med svingen och de investeringar och prioriteringar som görs vid golfarens förhållningssätt. Är det så att en kommun hela tiden slår bollen så att den skruvas åt höger eller vänster? Eller är svingen bra och det är genom att förhålla sig negativ som man lyckas få bollen att hela tiden hamna i vattnet eller bunkern? Vill vi bli bättre golfare kanske vi inte kan stanna vid att bara jämföra hastigheten på klubbhuvudet när det träffar bollen utan vi kanske måste rannsaka vilka motiv vi har, hur vi mår, hur vi går och hur vi står. Men, ofta behöver en golfare professionell hjälp, en tränare som kan saker som golfaren själv inte kan, för att komma tillrätta med sitt spel. Golfaren berättar om sina tankar, tränaren tittar och instruerar. Tränaren ser hur bollen viker av ut i buskaget, talar om för golfaren varför och instruerar denne vad som behöver ändras: kanske är det hur klubban hålls, hur benen böjs eller hur kroppen vrids i slaget. Grundläggande är alltså dialogen mellan tränaren och dennes elev, vilken kräver ett språk. Likadant kan det vara för den kommunala effektiviteten. Men vad består en hjälpbehövande kommuns professionella hjälp av och vem ska träna kommunen? För att kommunen inte ska bibehålla ineffektiviteter i verksamheten måste ansvariga allra först vara medvetna om dessa ineffektiviteter de måste förstå att de så att säga ständigt slår ut bollen i skogen. Inte nog med det, de ansvariga måste uppleva ineffektiviteterna som ett problem innan de är beredda att göra något åt det. Dessutom måste de vara kapabla att kommunicera detta med någon som kan hjälpa. Detta arbete går ut på två saker: i) För det första behövs ett gemensamt språk för kommunerna för att de ska kunna kommunicera kommunala effektivitetsproblem. ii) För det andra måste den kommun som anser sig vara i behov av hjälp kunna hitta någon som kan hjälpa Målsättningar med rapporten Föreliggande rapport har som mål att presentera, tillämpa och diskutera en tentativ beskrivningsmodell för kommunal effektivitet. Modellen kan fungera som ett led i utvecklingen av ett språk och som metodhjälp för kommuner att känna igen lämpliga benchmarks eller tränarkommuner. Ett kompletterande mål består i att beskriva hur två svenska kommuner bedriver sin parkverksamhet. 3

8 Notera särskilt att rapporten inte utgör någon kvantitativ analys av fallkommunernas effektivitet. Därvidlag görs ingen uttrycklig jämförelse av kommunerna, med undantag för att uppenbara skillnader kommer att kommenteras. Slutligen bör sägas att den föreslagna modellen inte bär några anspråk på att vara en allmängiltig kommunal effektivitetsmodell Rapportens disposition I rapportens andra kapitel följer en kort genomgång av studiens teoretiska referensram och den metod som använts. I det tredje kapitlet görs en fallbeskrivning av parkverksamheten i Helsingborg respektive Gävle, vilket omfattar även bakgrundsbeskrivningar av de två kommunerna. I kapitel fyra görs en analys av fallkommunernas effektivitet utifrån presenterade fallbeskrivningar. Slutligen i kapitel fem görs en sammanfattning av de slutsatser som kan dras av analysen och ett förslag på effektivitetsspråk förs fram. Allra sist förs en kort diskussion kring hur lämpliga kommuntränare ska kunna identifieras av andra hjälpbehövande kommuner. Tabell 1. Rapportens disposition. Kapitel 1. Rapportens bakgrund och syfte. Kapitel 2. Teoretisk referensram. Kapitel 3. Fallbeskrivningar: parkverksamhet i Helsingborg och Gävle kommun. Kapitel 4. Analys av kommunal effektivitet i Helsingborg och Gävle. Kapitel 5. Effektivitetsspråk och kommuntränare. 4

9 Kapitel 2. Vad är egentligen effektivitet? En effektiv organisation är först av allt en fungerande organisation. Organisationen har en funktion, ett syfte. Effektivitet kan sålunda avse hur verkningsfullt något är: enligt SAOL relaterar begreppet till just en avsikt, en avsedd verkan. Avsikten ger vid handen att en målsättning existerar, vilken kan kopplas till en handling. Om någon aktivitet har avsedd verkan effekt är den således effektiv. Traditionella ekonomiska lönsamhetsmål inom ett konkurrensutsatt näringsliv leder som regel till ett krav på ökad effektivitet, då i betydelsen högre intäkter och lägre kostnader. Krav på ökad lönsamhet kan inte direkt riktas mot en kommunal verksamhet, varför en sådan lönsamhetsorienterad definition av effektivitet normalt inte lämpar sig. Här finns en viktig aspekt av begreppet effektivitet när det används inom kommunal sektor: det värde som ägarna, d v s medborgarna, vill ha är inte primärt ökad ekonomisk avkastning, de vill ha bra liv till en rimlig kostnad. Frenckner och Samuelson (1984) kan hjälpa oss att, i ekonomiska termer, reda ut huruvida en kommunal organisations effektivitet kan nalkas. Författarna ger sig i kamp med begreppen produktivitet, effektivitet och lönsamhet och placerar vart och ett av dem på olika nivåer i relation till verksamheten. Effektivitet placeras här som både en konsekvens av produktivitet och som en förutsättning för lönsamhet. Närmast den praktiska verksamheten handlar det om produktivitet i form av produktionens kvantitet. Produktionens resursinsats sätts i förhållande till prestationen som utförs med hjälp av resurserna. Produktivitet avser kvoten prestation / resursinsats. Därefter placerar författarna begreppet effektivitet. Här fokuseras produktionens värde. Värdet av insatta resurser sätts i relation till i) värdet av prestationen, ii) effekten av prestationen och/eller iii) målsättningen (m a o avsikten) med prestationen. Prestationsvärdet kan uppskattas t ex genom självkostnad eller offererat pris för en vara eller tjänst. Prestationens effekt handlar istället om konsekvenserna av en prestation och värdet av dessa konsekvenser. Mål med prestationen kan uttryckas på olika sätt, det kan röra konkreta mål vad gäller prestationens volym, t ex räknat i antal kvadratmeter men det kan också avse prestationens effekter. Effektivitet är alltså beroende av prestationens värde, effekten av densamma och i vilken mån prestationen uppfyller ett mål. Effektiviteten definieras således i förhållande till dels den som utför prestationen (produktivitet och mål), dels på vem den har effekt (effekt och mål). En sådan distinktion visar dels på den traditionella uppdelningen mellan inre och yttre 5

10 effektivitet, dels att en varierande grad av måluppfyllelse kan gälla såväl produktionen som dess effekter. Sist diskuterar Frenckner och Samuelson (ibid.) begreppet lönsamhet. I en offentlig verksamhet, kommunal i det här fallet, kan inte lönsamhet diskuteras direkt i termer av monetär avkastning på investerat kapital. Istället bör begreppet ges en vidare mening, kanske rör det sig om huruvida det är meningsfullt för en kommun att ägna sig åt en viss verksamhet. Kommunal lönsamhet kan ses som en fråga om att kommunen engagerar sig i medborgarnas välfärd, att kommunen bidrar till att höja livskvaliteten för sina kommuninvånare. Kommunerna har befogenhet att disponera allmänna medel för att sörja för invånarnas livskvalitet och förvaltar därför medborgarnas gemensamma egendom. Förvaltningen delas upp i olika verksamheter, allt från vård, skola och omsorg till teknisk förvaltning. Figur 1 visar hur en verksamhet kan analyseras. Först kan en verksamhet delas upp i "resursomvandling" och "resultat", vilket på ett annat vis speglar uppdelningen av effektivitet i en inre och en yttre del. Resursomvandlingen består av resurser (produktionsfaktorer såsom personal, maskiner och finansiellt kapital) som aktiveras (används i praktisk handling) och leder till en prestation (vara och/eller tjänst). Prestationen, som sista ledet i resursomvandlingen, genererar en viss effekt hos avnämaren, det slutgiltiga resultatet. Resursomvandling Resultat Resurs Aktivitet Prestation Effekt Verksamhetsmodell Figur 1. En verksamhet nedbruten i olika kausala beståndsdelar (bearbetad efter Ramberg, 1997:29). Avsikten med kommunal verksamhet är alltså inte avkastning på investerat kapital, utan att se till att gemensamma resurser aktiveras för att utföra prestationer med önskvärda effekter. Emellertid bör den kvalitetsmässiga användningen av resurser visas särskild uppmärksamhet när prestationer och effekter diskuteras. Därmed hamnar styrningen av befintliga resurser i centrum, hur resurser allokeras och aktiveras. Bendell et al (1994) riktar sina blickar mot avnämarens betydelse som gemensam referenspunkt i en verksamhet. De 6

11 framhåller att det är långt ifrån alla i en produktionskedja som har direktkontakt med slutkunden. Förståelsen för dennes förväntningar och krav är således inte garanterat utbredd längs förädlingskedjan. Detta faktum påverkar negativt möjligheterna till att generera produkter av hög kvalitet. Att etablera och definiera "kund-leverantörs"-förhållanden och därmed höja medvetenheten om och delaktigheten kring kundens förväntningar kan enligt författarna råda bot på detta förhållande. Strikt teoretiskt kan effektivitet således sägas vara graden av måluppfyllelse i förhållande till produktivitet (t ex Frenckner, 1989), något som kan uttryckas som relationen mellan pris och kvalitet, i sig liktydigt med kostnad och nytta (se t ex Karlöf, 1997). Effektiv är du om du utan resursspill gör någonting som någon gärna vill ha och denne får det och blir belåten. Det gäller att du gör det du gör resurssnålt och att det gör avsedd nytta. Du kan också vara ineffektiv, i både en absolut och en relativ mening. Givet dina resurser och rådande förutsättningar är du ineffektiv om du kan prestera ett bättre resultat än du faktiskt gör. Ska du klippa en gräsmatta med en traktorklippare som du normalt gör på en timme så är du ineffektiv om du gör det på två. Att bli klassad som ineffektiv kan dock i många fall synas hårt och kanske rent av orättvist, varför det torde te sig mildare att uttrycka effektivitet i relativa termer. Nationalekonomen Douglass North (1993) delar vidare upp begreppet i allokativ och adaptiv effektivitet: å ena sidan står allokativ effektivitet, vilket handlar om att optimera nyttan av tillgängliga resurser genom att använda dem på rätt ställen och med rätt fördelning. I detta avseende kan du vara antingen effektiv eller ineffektiv, det finns ett bästa-läge. Adaptiv effektivitet, å andra sidan, avser något annat. North (1993:81; egen översättning) skriver: Ett samhälle som tillåter maximalt antal försök kommer sannolikt att lösa sina problem över tiden. [Adaptiv] effektivitet, härvidlag, bygger på att uppmuntra utvecklingen av decentraliserade beslutsprocesser som tillåter samhällen att maximera de ansträngningar som är nödvändiga för att upptäcka andra sätt att lösa problem. Vi tvingas också lära av misstag, varför förändring kommer att bestå av att i organisationer ständigt försöka och att därmed också eliminera de fel som begås. Det finns inget enkelt i denna process, eftersom organisatoriska misstag inte bara är stokastiska, utan även systematiska på grund av ideologier som kanske gör att människor föredrar lösningar som inte är i linje med adaptiv effektivitet. Allokativ effektivitet framstår som en statisk effektivitet, medan adaptiv effektivitet kan likställas med dynamisk effektivitet. Det handlar om förhållningssätt: vi kan bli effektivare, bara vi inte ger upp att försöka. North talar alltså om organisatorisk effektivitet i relativa termer, men det kretsar inte nödvändigtvis bara kring affärsorganisationer eller offentliga organisationer. Det 7

12 kan lika väl handla om individuell organisation, hur du strukturerar och organiserar ditt eget liv, hur du lär och hur beredd du är på att ifrågasätta det existerande och prova nya vägar. I grunden handlar det om det förhållningssätt till effektivitet och förändring som är rådande hos dig som person och hur det gestaltar sig i den organisation och det sammanhang du befinner dig i. Det är inte enkelt att på ett entydigt sätt klarlägga vad effektivitet är, hur det tar sig uttryck och hur vi ska kunna mäta det. Vi behöver ett hjälpmedel för att kunna se på effektivitet för att kunna uttala oss om hur effektivt något är. Effektivitet har många dimensioner och sannolikt kan allt vi gör hamna under luppen det är mycket som kan studeras med effektivitetsglasögon. I det följande beskrivs ett par av fler möjliga glasögon formade för att se på effektivitet i svenska kommuner Effektivitetens många dimensioner Effektivitet kan sägas ytterst handla om en relation mellan mål och medel. Begreppet effektivitet kräver dock ett sammanhang för att bli betydelsefullt. Vi vet ju inte nyttan av t ex att upprepade gånger kasta en svart klump (medel) mot marken för att få tiden att gå (mål) förrän vi har klart för oss att det är i Globen och inte i kolgruvan vi befinner oss. Begreppet behöver därför en aktör vars intentioner är avgörande för vad som ska uppnås och hur det ska göras vi måste veta om det är en ishockeydomare som gör nedsläpp eller en desillusionerad gruvarbetare som står och kastar kol i marken vi har att göra med. För att kunna uttala om sig om effektivitet måste således åtminstone tre frågor ställas: Vilka är aktörerna? Vilka är målen? Vilka är medlen? En aktör agerar. Aktörerna är de som i något avseende påverkar mål och medel, t ex beslutsfattare, producenter, konsumenter, finansiärer m fl. En vanlig beskrivning av hur flera aktörer bildar ett sammanhang är den s k intressentmodellen (Barnard, 1938), vilken går ut på att en given organisation bildas och fortlever endast om alla intressenter får belöningar som de upplever tillfredsställande. Genom att definiera intressenterna definierar vi också sammanhanget. 8

13 Mål kan definieras som ett önskat framtida tillstånd (Etzioni, 1982), vilket i sig är en fråga om karaktären på och vägen fram till detta tillstånd. Syftet med att formulera mål är att ett mål kan fungera styrande, motiverande, värderande och legitimerande. Tillstånden, d v s målen, kan vara mer eller mindre kontinuerliga (finns det någon mållinje eller kommer vi aldrig någonsin fram?). De kan också vara mer eller mindre avlägsna och vägen dit kan vara mer eller mindre tydlig, d v s mål kan vara mer eller mindre konkreta. Medel kan sägas vara liktydigt med resurser, vilka i sin tur kan delas in i finansiella, fysiska och kunskaps- och erfarenhetsbaserade. Vidare kan medel ses i två dimensioner, en strukturdimension och en processdimension. Med struktur avses resursernas inbördes placering i rummet, medan process avser resursernas användning i tiden. När resurser används omvandlas dessa och genererar i första skedet en vara eller tjänst, vilken därefter konsumeras för att uppnå en effekt Effektivitetens språkbruk 3 Hur ska vi tala om effektivitet i en kommun? Om vi börjar med vem som talar, så kan vi se åtminstone fyra skilda aktörer i en kommun; medborgare, politiker, förvaltare och producent (se figur 2). Politiker 1. Produktivitet 2. Måluppfyllelse Struktur Process Karaktär Inriktning Kontinuitet Konkretion Samstämmighet Uppföljning Funktion Medborgare Skala Bredd Erfarenhet Komplexitet Teknologi Engagemang Kvalitetsansträngning Kapacitetsutnyttjande Fysisk arbetsplanering Länkade värdekedjor Styrande Motiverande Värderande Legitimerande Beställare 3. Aktörernas förhållningssätt Utförare Figur 2. Rapportens utgångspunkt för ett kommunalt effektivitetsspråk. 3 En kort beskrivning av studiens praktiska tillvägagångssätt ges i bilaga 1. 9

14 Utan medborgaren skulle kommunal verksamhet sakna existensberättigande. Röstberättigade medborgare väljer politiker, som får mandat att verkställa väljarnas vilja. Politikern är medborgarens folkvalda representant i beslut som påverkar kommuninvånarna. I den yttersta formen beslutar kommunpolitikern om hur skatteintäkter (och eventuella avgiftsintäkter samt statsbidrag) skall fördelas mellan olika verksamheter. Förvaltaren är anställd av politikern och innehar en självständig funktion inom en kommun. Uppgiften för förvaltaren är att effektuera politikernas beslut genom att för avsatta medel köpa nödvändiga varor och tjänster av lämplig leverantör. Förvaltaren har således ett stort ansvar för att medborgaren skall uppleva någon förändring till följd av fattade politiska beslut. Utföraren kontrakteras av kommunen att leverera en vara eller tjänst, antingen via ett affärsavtal (fristående entreprenör eller kommunalt bolag) eller ett anställningsavtal (produktion i egen regi). Effektivitet i detta sammanhang bör analyseras först och främst i gängse termer av produktivitet och uppfyllelse av mål. För att analysen ska kunna fånga aktörernas förhållningssätt till effektivitet bör även begreppen statisk och dynamisk effektivitet ingå i modellen. Rapportens utgångspunkt i effektivitetsanalysen (figur 2 ovan) innehåller således följande delar: 1. Produktivitet Första steget i analysen avser resursomvandling. Detta moment kretsar dels kring hur arbetet är strukturerat, dels hur processerna 4 löper. Strukturella variabler av hur stort utfallet blir av en given insats bestäms bl a av - vilka skalekonomiska förutsättningar för produktion som föreligger, - hur olika verksamheters kompletterande natur påverkar resursutnyttjandet, - hur organisationens samlade erfarenhet påverkar arbetet, - hur mycket arbetet med de olika delarna i verksamheten skiljer sig åt, - hur valet av teknologi kan påverka resursomvandlingen. Processvariablerna tar fasta på - de medverkandes engagemang, - vilka kvalitetsansträngningar som görs, - hur väl befintlig kapacitet utnyttjas, - hur arbetet fysiskt planeras och struktureras samt 4 Disktinktionen görs av Shank och Govindarajan (1993) och Riley (1987), men en grundläggande redogörelse för dessa olika kostnadsdrivare görs av Porter (1985). Se även Knutsson (2000) för en tillämpning av dem. 10

15 - hur eventuella stödjande faktorer inom och mellan olika delverksamheter utnyttjas. 2. Måluppfyllelse Målens a) karaktär och b) funktion står i fokus då effektivitetsbegreppets effektoch kvalitetsdimension studeras. a) När det gäller karaktären på målen står följande i fokus: - inriktning på målen ger uttryck för vad som ska uppnås, - kontinuitet i målen avspeglas i vad målen omfattar och hur långsiktiga de är, - konkretion avser hur tydlig uppgiften är och i vilken mån det går att säga att målet är uppfyllt, - samstämmighet, d v s om inblandade aktörer har mål som hänger samman och inte motverkar varandra samt - i vilken utsträckning de faktiskt följs upp och vilka sanktioner som finns för otillfredsställande måluppfyllelse. b) Genom att karaktärisera målen kan också deras funktion analyseras. Vem tar fram målen och varför? Hur följs de upp? Är målen - styrande, - motiverande, - värderande och/eller - legitimerande? Beroende på målens karaktäristika och funktion kommer frågan om måluppfyllelse att få en helt annan bäring på diskussionen om effektivitet: målen blir helt enkelt mer nyanserade, vilket kan ge förklaringar till varför vissa mål nås medan andra hamnar i träda. 3. Aktörernas förhållningssätt Uppdelningen mellan statisk och dynamisk effektivitet kan sätta en organisations produktivitet och måluppfyllelse i ett sammanhang. Hypotetiskt kan det vara så att en statisk organisation arbetar i gamla mönster med beprövade metoder mot etablerade mål. Förändringsbenägenheten är mindre i en sådan organisation än i en dynamisk organisation. I den dynamiska organisationen utmanas beprövad erfarenhet med nya metoder och ny teknologi, varför produktiviteten kan vara sämre idag men bättre imorgon. Därav kan också målen troligen präglas av en större långsiktighet och möjligen också av en lägre grad av konkretion. 11

16 Kapitel 3. Parkverksamheten i två svenska kommuner Föreliggande rapport tar sin utgångspunkt i Helsingborg och Gävle. Studien fokuserar kommunernas respektive parkverksamheter. Observationerna återges enligt modellen i figur 3 och sammanfattas i slutet av varje avsnitt: Tabell 3. Schema över den empiriska framställningen. Avsnitt Innehåll Disposition Observationer återges 3.1. Kommunerna Allmänt Parkverksamheten 3.2. Aktörerna Bemanning 3.3. Målen 3.4. Medlen 3.5. Resultaten Roller Relationer Vad är park? Politisk vilja Målkännedom Arbetsrutiner Uppföljningsrutiner Egen uppfattning Offentligt samtal Helsingborg Gävle Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Intern politisk Politisk-administrativ Förvaltningsintern Beställare-utförare Medborgare-kommun Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Partipolitisk vilja Förd politik Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Kommunstyrelse Teknisk nämnd Parkkontor Utförare Kritik på Teknik Artiklar och insändare Kommunvis Nivåvis med påpekande av kommunvisa skillnader Nivåvis med påpekande av kommunvisa skillnader Relationsvis med påpekande av kommunvisa skillnader Nivåvis med påpekande av kommunvisa skillnader Kommunvis Nivåvis med påpekande av kommunvisa skillnader Nivåvis med kommunvisa skillnader Nivåvis med kommunvisa skillnader Nivåvis med kommunvisa skillnader Kommunvis 12

17 3.1. Två vackra svenska städer Helsingborg och Gävle I följande avsnitt introduceras Helsingborg och Gävle, i den ordningen, i termer av en initial bild av centralorten, följt av en kort presentation av kommunen i form av siffror. Därefter beskrivs den kommunala parkverksamheten och dess organisation En första bild av Helsingborg Helsingborg Sundets pärla är beläget på den skånska västkusten, i nordvästra Skåne. Från centrum, där Rådhuset, Magnus Stenbocksstatyn och Kärnan utgör självskrivna riktmärken, breder staden ut sig i nordlig riktning upp förbi det stora allmänna grönområdet med det fyndiga namnet Gröningen. Vidare norrut ligger helsingborgarnas Fria Bad, en välbesökt sandstrand som följer kustsidan av Strandvägen, vilken leder upp mot Laröd. Där ligger det tidigare kungliga slottet Sofiero, med utsikt över Öresund och Danmark. Österut har en stor del av stadens bostadsområden växt fram och på vägen ut till dessa passeras bl a Olympia, välkänt åtminstone bland fotbollsintresserade: HIF vann Allsvenskan Andra känner kanske till Fredriksdals friluftsteater bättre, något som Nils Poppe och Eva Rydberg i så fall har medverkat till. Inte långt därifrån sprider Zoégas kafferosteri en doft som är lika mycket en del av staden som vilken kulturinstitution som helst. På väg söderut passeras bl a Stadsparken för de inbitna känd som Krookska parken som likt mycket av Helsingborgs offentliga miljö är forna privata egendomar som donerats till staden. På Söder ligger Helsingborgs gamla arbetarkvarter och ytterligare längre söderut har en stor del av Helsingborgs industrier rotat sig, alltifrån en omfattande transportverksamhet med järnvägs-, lastbils- och fartygsspedition till tyngre mekanisk och kemisk industri. Helsingborg kan karaktäriseras som en omväxlande stad med ett inbjudande läge vid Öresunds strand. Staden har flera turistattraktioner, flera stadskärnor, ett antal badplatser och många parker. Stadens topografi är ett signum i sig, då staden delas av en landborg i nord-sydlig riktning: centrum ligger i havsnivå, medan resten av staden letar sig uppför åt alla håll utom mot Danmark. Många turister, såväl svenska som utländska, har kört i Hälsobackens lätt kontinentala atmosfär för att via färja ta sig de fyra kilometerna västerut till Helsingör. 13

18 Helsingborg i siffror Helsingborgs kommun har en befolkning som ökar i storlek, idag ca invånare varav ca bor i själva staden. Kommunen täcker 346 kvadratkilometer, vilket ger en befolkningstäthet motsvarande 340 personer per kvadratkilometer. Skattesatsen ligger f n (oktober 2002) på 29,10 kr (varav kommunalskatt 19,71 kr), vilket kan jämföras med riksgenomsnittet som är 30,52 kr (20,53 kr). Det relativt låga skatteuttaget tjänar som en signal om att Helsingborg inte är en fattig kommun, något som återspeglas i en genomsnittlig soliditet på 28% sedan 1995, att ställas mot riksgenomsnittet på 15%. Den politiska majoriteten har under den senaste mandatperioden varit borgerlig, med en koalition mellan m, fp och kd som har styrt med vågmästaren spi:s stöd. Helsingborgs politiska styre präglas framför allt av regimskifte varje mandatperiod, något som har varit gällande åtminstone sedan 1991 och som ytterligare befästes genom utfallet i 2002 års val. Parkverksamheten i Helsingborg I Helsingborg finns det nästan 500 hektar kommunalt ägda och klippta gräsytor. Till detta kommer ca 230 hektar gatuplanteringar och lekplatser och 1140 hektar skogs- och naturmark. Totalt innebär det att kommunens parkverksamhet omfattar mer än 5% av kommunens totala yta, en yta som håller omkring träd som sköts av parkförvaltningen. En framhållen plats har lekplatserna i kommunen, lekplatser som antingen rustas upp eller läggs ner. Syftet är att eliminera säkerhetsrisker som uppstår då lekplatser åldras och istället satsa på ett säkert och modernt bestånd av lekplatser. Badplatserna i Helsingborg är flera till antalet, några i norr och några i söder, områden som är avskilda från varandra av hamnen även om H99- satsningen på Tropical Beach (en palmstrand!) mitt emellan utgör ett återkommande och sammanlänkande inslag i sommar-helsingborg. Blå Flagg vajar på flera stränder, vilket innebär att vattenkvalitet, informationsgivning, säkerhet och service håller en viss standard. Mycket arbete och resurser läggs också ner på att hålla centrum t ex Stadsparken, Norra Hamnen och Gröningen snyggt och vackert. Kostnaderna för Helsingborgs parkverksamhet uppgick 2001 till 120 Mkr. Mot detta stod intäkter för motsvarande 66 Mkr. Nettokostnaden redovisades således till 54 Mkr 5. Intäkterna utgörs av alltifrån statsbidrag, arrenden och virkesförsäljning till felparkeringspengar och caféintäkter. Enbart Sofiero hade 5 Helsingborgs stads årsredovisning

19 intäkter på drygt 10 Mkr, vilket innebar ett nätt och jämnt positivt resultat på ca 200 tkr. Nyinvesteringsbudgeten för 2002 är ca 10 Mkr, varav hälften går till parker och lekplatser, 3 Mkr till Sofiero och 1 Mkr till omläggning av planteringar mellan körbanorna, där buskar ersätts med gräs av trafiksäkerhets- och skötselskäl. Parkerna är många och flera är idag i behov av upprustning, mycket p g a eftersatt underhåll. I detta avseende är de centrala delarna i bättre skick än övriga park- och grönområden. I synnerhet stadsdelen Söder framhålls som i behov av satsningar. En återkommande aktivitet inom parkverksamheten i Helsingborg går ut på att fälla träd: päronpest och almsjuka innebär både ekonomiska och estetiska avbräck för staden. Den ekonomiska belägenheten hjälps upp av att staden avsätter fem kronor till trädinköp för varje utfärdad felparkeringsbot medan det estetiska hanteras av en trädpolicy som går ut på att varje fällt träd ska ersättas med två nya. En satsning som troligen är lika långsiktig som trädplantering görs också på framtidens helsingborgare. I Miljöverkstaden har sedan tillkomsten 1989 hittills mer än skolbarn undervisats i miljöfrågor. Inom ramen för denna verksamhet finns också anläggningen Dropp-In, där filmvisning och experimentarium utgör pedagogiska grepp för att fånga barnens intresse. Allt detta ligger också inom parkförvaltningens domän. Så gör också förvaltningen av parken i Sofiero Gustav VI Adolfs sommarslott, donerat till Helsingborgs stad efter kungens död 1973 en park rikskänd för sina rhododendron, utställningar och musikevenemang. Lika känd är Fredriksdals friluftsteater, men trots en rik rosenträdgård och en omfattande parkanläggning ligger ansvaret för Fredriksdal på kulturnämnden. Helsingborgs parkorganisation Kommunstyrelsen leder parkverksamheten i kommunen via en teknisk nämnd, ett tekniskt kontor och en utförarförvaltning med en politiskt bemannad utförarstyrelse. Ansvaret för tekniska nämnden i Helsingborg omfattar mål och kvalitet, finansiering, långsiktig planering, formulering av uppdrag, upphandling, uppföljning och utvärdering 6. Inom det tekniska kontoret finns gatu-, va-, parkoch fastighetsförvaltningen tillsammans med renhållningsverksamheten. Parkförvaltningen är organiserad enligt en beställar-utförarmodell, där parkkontorets tjänstemän är beställare av de tjänster som kommunen är i behov av. Helsingborgs parkkontor ger fast sysselsättning åt 19 personer, med sex personer vardera sysselsatta med projektering respektive drift/underhåll och 6 Enligt kommunstyrelsens delegation. 15

20 nyanläggning. Två ägnar sig åt Sofiero, två arbetar på Miljöverkstaden och de tre kvarvarande utgör parkstaben. Den kommunala utförarförvaltningen heter ENTEK och sysselsätter ca 70 personer. Kommunen handlar upp ca 50% av nyanläggningsvolymen av externa entreprenörer, en siffra som bara är 10% när det gäller skötseln av stadens parkoch naturområden. Resten utförs av ENTEK En första bild av Gävle 80 mil norr om Helsingborg, på samma breddgrad som Grönlands sydspets, ligger Gävle. Denna stad finns på två timmars bilfärd längs Sveriges östkust från Stockholm. Staden är en knutpunkt för den norrländska järnvägstrafiken och den som stiger av på Gävles station står inte bara mitt i ett nybyggt resecentrum utan också mitt i centrala Gävle. Gävles centrum har fått sin nuvarande form efter två bränder, som bl a gett staden dess symmetriska stadsplanering och som också ersatt mycket av den tidigare träbebyggelsen med moderna arkitektur. Efter den senaste branden 1869 anlades två esplanader i nord-sydlig riktning, varav den västra i nutid länge utgjorde E4:ans vägsträckning genom Gävle. Numera är denna sträcka, Rådhusesplanaden, en vacker park som förbinder Rådhuset med Gävle Teater. Riktas blicken österut från centrum finner vi Östersjön. Åt nordost ligger Norrlandet, ett kustområde på norra stranden av Inre Fjärden. Rakt österut ligger Alderholmen och, strax intill, Brynäs, Gävles tidigare arbetarkvarter och namnet på ett välkänt ishockeylag. Längre ut mot havet ligger också Gasklockorna, och det nedlagda varvsområdet. Båda utgör väsentliga minnesmärken över en svunnen tid och är idag aktuella i diskussionerna kring förnyelsen och utvecklingen av Gävle. Gasklockorna är för närvarande en tydlig del av Gävles kulturutbud. Åt sydost står området Bomhus att finna och, längre österut, Furuvik, där en av Sveriges äldsta djurparker är belägen. Söderut ligger Andersberg, ännu ett av Gävles stora bostadsområden. Från Gavleåns mynning ut i Inre Fjärden och Östersjön kan man vattenvägen söka sig uppströms västerut genom staden. Ån flyter snart förbi stadens kafferosteri Gevalia, som precis som Zoégas i Helsingborg sprider en omisskänlig doft i denna del av staden. Vidare längs ån, genom centrum och in i en av Gävles fina parker, Stadsträdgården, kommer man in i en av Sveriges största stadsparker, Boulognerskogen. Över 28 hektar breder en omväxlande miljö med tallar, stora gräsytor och anlagda alléer och snirklande gångstigar ut sig. I denna västra del av staden ligger också det nedlagda infanteriregementet I 14, som idag inrymmer Gävle Högskola. Här ligger också Regementsparken och Skogskyrkogården, ytterligare delar av Gävles rika utbud på parker. 16

21 Gävle i siffror Gävles befolkning uppgår till över personer, en nivå som varit tämligen stabil åtminstone sedan Av dessa bor idag ca i centralorten. Totalt täcker kommunen 1604 kvadratkilometer, vilket ger en befolkningstäthet motsvarande 57 personer per kvadratkilometer. Skattesatsen ligger i oktober 2002 på 31,90 kr (varav kommunalskatt 21,55 kr) och ett skatteunderlag på ca kr per invånare, vilket motsvarar 101% av rikets genomsnitt. Skatteuttaget är högre än i Helsingborg och ca 1,40 kr högre än riksgenomsnittet. Gävle har alltså ett relativt högt skatteuttag på ett högt skatteunderlag och har trots detta en låg genomsnittlig soliditet på drygt 9% räknat från Den politiska majoriteten har varit socialdemokratisk i alla tider, som regel med egen majoritet men under två mandatperioder i minoritet. Gävle är alltså otvetydigt en (s)-kommun, ett förhållande som inte förändrades i valet Parkverksamheten i Gävle I Gävle är parkverksamheten av en mindre omfattning. Den årliga parkskötseln kostade 2001 strax under 15 Mkr 7, medan investeringarna uppgick till 1,7 Mkr. Investeringsbudgeten var emellertid högre, den uppgick till 2,5 Mkr. Den areal som sköttes uppgick 2000 till totalt 650 hektar, på vilken ca träd fanns under parkförvaltningens försorg. Bland de aktiviteter som framhålls i den offentliga dokumentationen är lekplatserna en. I Gävle vill man skapa säkrare och mer använda lekplatser, varför det totala beståndet enligt en uppgjord plan successivt reduceras men uppgraderas. Demografiska förändringar är en variabel som avgör om en lekplats ska läggas ner, rustas upp eller byggas. Ett bostadsområde kan ha blivit tömt på barn över tiden, vilket gör en lekplats mindre angelägen än t ex bänkar och promenadstigar eller liknande. I övrigt innehåller tekniska kontorets årsrapport för 2001 många punkter om inventering, planering och beredning och en mindre del projektering, utförda arbeten och nyanläggningar. Alla viktiga kundkontakter för parkingenjörerna har kartlagts och dokumenterats 7, likaså har en åtgärdsplan för stadsmiljön tagits fram och en inventering av möjligheterna att anlägga en badplats i Boulognerskogen gjorts. Till det kan läggas en utredning av förutsättningarna för ett parkkafé i samma område. Bortsett från den kontinuerliga skötseln av stadens parker är besiktningen av Gävles gatuträd en av få konkret vidtagna åtgärder en ökad satsning på utsmyckning av framför allt centrum med hjälp av skulpturer, 7 Tekniska kontorets verksamhetsrapport

22 blomsterarrangemang och marschaller är andra konkreta men uppskattade aktiviteter som vidtagits av parkförvaltningen under 2001 och Gävles parkorganisation Gävles kommunstyrelse har precis som Helsingborg utsett en teknisk nämnd med tillhörande tekniskt kontor. Kontoret är uppdelat i tre avdelningar: Mark & Bostäder, Fastigheter och Lokaler samt Trafik och Parker. En utförarorganisation Markbyggarna ingår i Gävles serviceförvaltning och lyder under Affärsverks- och servicenämnden. Inom avdelningen Trafik och Parker arbetar fem personer med parkfrågor, två med skötsel och två med projektering och nyanläggning. Tillsammans med dessa fyra arbetar ytterligare två personer med gatufrågor inom den s k Stadsmiljösektionen, SMS. Denna sektion är beställare inom ramen för kommunens beställar-utförarmodell. Utförarna, Markbyggarna, arbetar med gata, va, fjärrvärme, park och fastigheter. Omkring 25 personer arbetar fast med parkverksamheten, en verksamhet som naturligt ökar i omfattning under den varma perioden av året och som då föranleder säsongsanställning av ytterligare ett 30-tal personer En sammanfattande bild av Helsingborg och Gävle Kommun Ämne Observationer Helsingborg Gävle Allmänt Parkverksamhet Allmänt Parkverksamheten invånare. Skånes västkust, rik på stränder och parker. God ekonomi med god soliditet, skattesats under riksgenomsnittet Växlande politisk majoritet Nettodriftskostnad park (2001) 54 Mkr Nyinvesteringsbudget Mkr. Beställar-utförarmodell, särskilda park- och utförarförvaltningar. 19 anställda i parkförvaltning Ca 70 personer anställda i utförarförvaltning (ENTEK) invånare Sveriges östkust Lägre soliditet än Helsingborg, skattesats 1,40 kr över riksgenomsnittet Obrutet socialdemokratiskt styre sedan 1921 Nettodriftskostnad park (2001) 15 Mkr Beställar-utförarmodell med separata park- och utförarförvaltningar Fem heltidsanställda i parkförvaltning Ca 25 personer anställda i utförarförvaltning (Markbyggarna) 18

23 3.2. Aktörerna kommunstyrelse, teknisk nämnd, parkförvaltning och utförarförvaltning Aktörerna beskrivs nedan utifrån den syn de tillfrågade i kommunstyrelse, teknisk nämnd, parkförvaltning och utförarförvaltning har gett på sin egen roll. Vidare tas upp hur aktörerna betraktar sitt samarbete, vilket sker på basis av hur relationerna dem emellan har beskrivits. Framställningen är gemensam för båda kommunerna och i de fall de skiljer sig åt förs det fram särskilt Vilka är människorna som uttalar sig? Kommunstyrelse Kommunstyrelsens ledamöter består av en mindre del yrkespolitiker och av en större del fritidspolitiker. Gemensamt för dem alla är att de har lång erfarenhet av kommunalpolitiskt arbete. Tekniska nämnden I tekniska nämnden hittas alltifrån ringrävar med rikspolitiska erfarenheter och flera (s)-politiker med facklig bakgrund till hobbypolitiker med politiska ideal och tydliga ambitioner i enskilda frågor. Det är en blandning av unga och gamla, män och kvinnor. Parkförvaltningen Parkförvaltningen bemannas av yrkesutbildade människor, framför allt trädgårdsingenjörer och landskapsarkitekter. Det är människor med varierande inriktning och ålder. Det är entreprenörer och förvaltare i en blandning och denna personal kan också i princip delas upp i två olika generationer antingen är de kring 60 eller mellan 30 och 40 år gamla. En annan skillnad är att det i Helsingborg arbetar en stadsträdgårdsmästare, medan hans motsvarighet i Gävle tituleras avdelningschef. Utförarna Utförarna har i stor utsträckning liknande bakgrund som de inom parkförvaltningen, med det undantaget att det finns en stor andel anställda som saknar högre utbildning men som istället har lång erfarenhet av det praktiska arbetet. Det finns också en entreprenörsanda som förefaller genomsyra främst den översta arbetsledningen. En sådan anda sägs fortfarande vara i färd med att etablera sig i övrigas medvetande. 19

24 Vilka roller säger sig de inblandade ha? Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen samordnar kommunens verksamheter. Av svaren är det tydligt att de ser sin roll som dels resursfördelare, dels som uppdragsgivare. Ansvarsfördelning och decentralisering är också genomgående för båda kommunerna, två principer som används för att verkställa den politik som förs av respektive kommunstyrelse. I det ingår att hålla sig ajour med vad som händer ute i verksamheterna, men det går inte riktigt bra, som en spontan ledamot uttryckte sig. En annan syn på uppgiften som nämndes var att det var viktigt att betrakta olika frågor sakligt, att inte nödvändigtvis alltid vara "politisk", vilket lät mer som en vällovlig ambition än som en praktisk realitet. Tekniska nämnden Av ledamöterna i de tekniska nämnderna beskrevs rollen som enkel, men ändå lite komplicerad. I stort handlar det om att fatta mer detaljerade politiska beslut inom ramen för en given verksamhet. Tillsammans med berörda tjänstemän fångas det som måste göras upp och utifrån det fattas politiska beslut främst med de budgetmedel som är beviljade. Rollen varierar något beroende på om ledamoten ingår i den politiska majoriteten eller ej: de i opposition har som särskild uppgift att granska majoritetens förslag och, vid behov, komma med egna förslag. Som ordförande kan rollen ses som en utövare som har en teknisk förvaltning till sitt förfogande. I det ligger att försöka få in kommunens helhetsbild i facknämnden genom att upplysa övriga ledamöter och tjänstemän och att därigenom förmedla väljarnas önskemål. Som ledamot kan uppdraget kännas mer mondänt, i det att de som fritidspolitiker kanske mer bidrar med sitt tyckande än med sitt kunnande. Än värre kan det bli om ledamoten dessutom tillhör ett litet parti. Parkförvaltning Parkförvaltning bedrivs på olika nivåer och med olika fokus. I båda fallkommunerna är organisationen hierarkisk, med en chef för tekniska kontoret, en chef för parkfrågorna och därunder olika sektions- eller avdelningschefer. Arbetet kan dessutom delas in i huvudsakligen drift- och underhåll samt nyanläggning. Förvaltaren har formellt ansvar att handla upp de aktiviteter och insatser som är politiskt beslutade i kommunen. Förvaltarens roll beskrevs av dem själva med alltifrån en suck och en hänvisning till ett tråkigt arbete som är hårt utsatt för klagomål, till en visionär glöd lysande för kommuninvånarnas vackra stad. Förvaltaren ser sig också som en arvtagare, med uppgift att se till parkens fortlevnad och att upprätthålla och utveckla dess standard. Inte minst ett hårdare samhälle som dagens ställer stora krav på långsiktig planering och nytänkande kring den gröna miljön, löd en kommentar. 20