Revisionsrapport Budgetprocessen. Ragunda kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Budgetprocessen. Ragunda kommun 14 februari 2013

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Budgetprocessen Revisionell bedömning...7

3 Sammanfattning På uppdrag av kommunens revisorer har Deloitte granskat budgetprocessen i kommunen. Granskningen har följande övergripande revisionsfråga: Är budgetprocessen i kommunen effektiv (ändamålsenlig)? Granskningen har följande kontrollmål: Hur bedrivs budgetarbetet övergripande i kommunen? Hur följer nämnder och budgetansvariga upp sin budget och hur upplevs ansvaret för den samma? Hur bedrivs arbetet med verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning? Efter genomförd granskning gör vi följande bedömning: Vi bedömer att budgetprocessen i stort är tillfredsställande men att budgetdokumentet bör kompletteras med en finansieringsbudget och en balansbudget. Verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning ska fastställas av fullmäktige. För övrigt har vi följande kommentarer och förslag till förändringar: - Vi bedömer att ett sammanhållet budgetdokument borde finnas där exempelvis finansiella mål, övergripande verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning, finansieringsbudget och balansbudget finns samlade. - Se över antalet mål i målmatrisen för respektive enhet samt uppdatera målen. - Uppdatera ekonomistyrningspolicyn med både redaktionella justeringar och även preciseringar av vad exempelvis budgetansvar konkret innebär. - Förslaget till investeringsbudget för 2013 behöver kompletteras med investeringen i nytt äldreboende och hur denna investering påverkar kommunens framtida ekonomi och investeringsutrymme. Östersund den 14 februari 2013 Kjell Pettersson, certifierad kommunal revisor och projektledare Veronica Blank, Revisor Deloitte Granskning av budgetprocessen 1

4 1. Inledning 1.1 Bakgrund och uppdrag Budgeten är fullmäktiges främsta styrinstrument och en prioritering av hur kommunens resurser ska fördelas. Budgetprocessen är en del i ekonomistyrningen och pågår ständigt. Processen behandlar aktiva åtgärder och frågeställningar för att anpassa verksamhet till given ekonomisk ram. Inga formella krav finns över hur processen ska organiseras utan det är upp till kommunen att själv bestämma formerna för detta. På uppdrag av kommunens valda revisorer har Deloitte granskat hur Ragunda kommun organiserat den centrala budgetprocessen. 1.2 Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen har följande övergripande revisionsfråga: Är budgetprocessen i kommunen effektiv (ändamålsenlig)? Granskningen har följande kontrollmål: Hur bedrivs budgetarbetet övergripande i kommunen? Hur följer nämnder och budgetansvariga upp sin budget och hur upplevs ansvaret för den samma? Hur bedrivs arbetet med verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning? 1.3 Avgränsning Granskningen avser den centrala budgetprocessen och dess organisation bland ledande politiker och tjänstemän. Underlag för bedömning är budget 2012 och processen med budget Granskningen avser i huvudsak budgetens ekonomiska roll i styrprocessen samt vilka verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning som finns utarbetade. 1.4 Metod Intervjuer har gjorts med politiker och tjänstemän. Centrala budgetdirektiv, regelverk och policys har studerats. Även budget 2012 samt processen med budget 2013 har ingått som en del i underlaget. Kommunalråd och oppositionsråd har intervjuats samt tjänstemän som centralt och på förvaltningar jobbar med budgetfrågor. Deloitte Granskning av budgetprocessen 2

5 2. Budgetprocessen 2.1 Formella krav utifrån kommunallagen Sammanfattningsvis gäller följande krav på budgeten utifrån kommunallagen: - Årlig budget med intäkter som överstiger kostnader (undantag synnerliga skäl samt orealiserade förluster i värdepapper). - Plan för verksamhet och ekonomi under budgetåret samt skattesats skall framgå. - Finansiering och ekonomisk ställning vid årets slut skall framgå (finansieringsbudget och balansbudget). - För verksamheten skall mål och riktlinjer anges som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. - För ekonomin skall mål anges som är av betydelse för god ekonomisk hushållning - Plan ska finnas för ekonomin under tre år varav budgetåret är år nr 1. - Vid negativt resultat skall återställning av det egna kapitalet ske under de närmaste tre åren. Åtgärdsplan skall antas av fullmäktige. - Förslag till budget skall upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. - Budgeten skall fastställas av fullmäktige före november månads utgång. Om budgeten på grund av särskilda skäl inte kan fastställas i november ska skattesatsen ändå fastställas av fullmäktige. Budgeten ska därefter fastställas före december månads utgång. 2.2 Styrprinciper Kommunens styrprinciper för ekonomi- och verksamhetsstyrning framgår till viss del i Strategi & effektiviseringsplan, som antogs av kommunstyrelsen den 18 oktober I denna framgår även planeringsförutsättningar för befolkningsutveckling, visionen för kommunen (Ragunda 100 %), ekonomiska förutsättningar, fördelning av nettokostnader verksamheterna emellan, investeringsbehov med mera. I dokumentet framgår även att kommunen ska styras med målstyrning. Kommun har även en målmatris för varje enhet inom kommunen där kommunens vision Vi ger alltid 100 % för Ragunda synkroniseras med mål, mätmetod och ledord för att uppnå visionen. Målen redovisas i samband med årsbokslutet varje år. I kommunens ekonomistyrpolicy, som antogs i november 2012 framgår bland annat följande beträffande budget: Deloitte Granskning av budgetprocessen 3

6 Kommunfullmäktige har det samlade ansvaret och styr kommunens nämnder och övriga verksamheter. Den centrala styrningen gentemot nämnderna sker via fullmäktiges antagande av budget. Ragunda kommun använder sig av rambudget i kombination med målstyrning. Kommunfullmäktige fastställer senast i juni en budgetram för resp. styrelse/nämnd (inklusive direktiv och resultatmål) för nästkommande år utifrån de övergripande målen. Den definitiva budgeten inklusive fyra planeringsår beslutas under november månad året före budgetåret. Kommunfullmäktige beslutar även om investeringsanslag. Utifrån fastställd budget får kommunfullmäktige uppföljning under budgetåret i form av tertialuppföljning per april månad och i delårsrapporten per augusti månad samt i samband med årsredovisningen. Även om kommunfullmäktige har rätt att under året omdisponera medel för/mellan nämnder och styrelse bör denna rätt behandlas ytterst restriktivt. Om den beslutade budgeten visar sig otillräcklig ska nämnd i första hand vidta åtgärder för att omdisponera tillgängliga resurser inom nämndens samlade ram och i andra hand hos kommunfullmäktige aktualisera behov av att ändra mål och inriktning för verksamheten. Omdisponering av budgetmedel inom nämnds verksamhetsområde skall dock göras senast innan utgången av juni månad. Vid extraordinära händelser kan omdisponeringen ske efter utgången av juni månad. Ändringar inom nämnds verksamhetsområde avrapporteras till kommunstyrelsen. 2.3 Kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning I kommunstyrelsens reglemente framgår följande: 3 styrfunktionen, där kommunstyrelsen ska övervaka både ekonomiska mål och verksamhetsmål som fullmäktige fastställt samt i 8, att styrelsen på begäran av en nämnd ska omfördela medel som anslagits till nämnden inom den budgeterade verksamhetsvolymen och av fullmäktige fastställd beloppsram och andra riktlinjer. I delegationsreglementet framgår inget om att kommunstyrelsen delegerat några uppgifter om budgetuppföljning, ekonomiuppföljning med mera vilket innebär att styrelsen själv fattar beslut. 2.4 Fullmäktigehandlingar inför beslut om budget 2013 Inför behandlingen av ärendet om budget 2013 finns följande handlingar utskickade: Politiska kommentarer kring budget 2013, nettobudget per enhet, detaljbudget per konto, kommentarer till investeringsbudget 2013, förslag till investeringsbudget 2013 och planerade förändringar av tjänster Budgetprocessens tidsplan och arbetsgång Tidsprocessen för budgeten ser ut som följer, se även bilaga 1. Enligt tidplanen inleds det övergripande budgetarbetet inför budget 2013 i januari 2012 med förslag till budgetram där de ekonomiska förutsättningarna anges. I denna process deltar framför allt budgetberedningen, administrativ chef och kommunchef. Efter det att budgetramarna spikats inleds genomgång med verksamhetchefer och/eller förvaltningschefer. Rent praktiskt, inom varje verksamhet och ansvarsområde, pågår lokalt ett parallellt ett arbete för ekonomer och budgetansvariga att anpassa verksamheten inom tilldelade ramar, som till stor del bygger på föregående års budgetram. Deloitte Granskning av budgetprocessen 4

7 Enligt tidplanen är tanken att kommunstyrelsen ska ta ställning till ett budgetförslag i början av juni och fullmäktige i slutet av juni. Revideringar av bland annat skatteintäktprognoser med mera gör att ett reviderat förslag till budget slutligt fastställs av kommunstyrelsen i oktober och av fullmäktige i november. Beroende på hur processen fortskrider kan förskjutningar ske av olika tidpunkter. Respektive nämnd och verksamhet arbetar i stort efter ovan centrala plan för att ha ett förslag till budget framme till i mitten av juni då budgetberedningen sammanträder. Processen verksamheterna emellan varierar men i stort är det verksamhetschef, ekonomer, kommunstyrelsens ordförande och oppositionsrådet som leder arbetet och respektive enhetschef/motsvarande som praktiskt tillsammans med attestansvariga arbetar fram ett färdigt budgetförslag till kommunstyrelsen att ta ställning till. 2.6 Intervjuer med kommunalråd och oppositionsråd Vid genomförda intervjuer med kommunalråden framkom bland annat följande synpunkter och kommentarer: Gemensamma nämnare - Ekonomistyrprinciperna är nyss antagna men har delvis funnits tidigare. Bra att dessa är samlade men är ännu inte tillräckligt kända i kommunen bland politiker och tjänstemän. - Budgetdokumenten för både verksamhet och siffror borde samlas ihop för att öka överskådligheten. - Budgetprocessen fungerar i stort bra numera jämfört med för några år sedan då arbetet pågick in i budgetåret. - Föregående års budget styr till övervägande del. - Bra med en samrådsgrupp där fler partier finns med och har insyn. - Antalet verksamhetsmål bör minska. - Budgetansvar har i praktiken en oklar betydelse och utkrävs sällan eller aldrig. - Tjänstemännen gör överlag ett bra arbete och är med i processen på ett bättra sätt jämfört med tidigare. - Personalen kompetens kan tillvaratas ännu bättre i budgetprocessen. - Mycket bättre koll på ekonomin numera, 2011 och framåt, jämfört med tidigare. Enskilda synpunkter - Verksamhetsmål ska justeras om ekonomin inte räcker till. Men där finns mycket att göra! - Antalet verksamhetsmål borde minska från ca 75 till högst tre per verksamhet dvs högst ca Målen ska leda till en bättre verksamhet för medborgaren ytterst och styra verksamheten i denna riktning. Frågan är om alla målen gör det? - Investeringen i äldreboende för 2013 är inte med i investeringsbudgeten vilket beror på att tjänstemännen inte räknat fram olika alternativ för finansieringen. - Rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän viktigt och den har blivit tydligare jämfört med tidigare. - Ekonomerna i kommunen var med i budgetprocessen på ett tydligare och bättre sätt i arbetet med 2013 års budget jämfört med tidigare. - Inför budget 2014 ska mål och ekonomi synkroniseras ihop bättre jämfört med tidigare. Deloitte Granskning av budgetprocessen 5

8 2.7 Intervjuer med tjänstemän (ekonomiansvariga och verksamhetsansvariga) Vid intervjuer med tjänstemän på olika förvaltningar i kommunen framkom bland annat följande synpunkter: Gemensamma nämnare - Budgeten är i grunden väl genomarbetad. - Det borde finnas ett samlat dokument för budgeten i pappersform och i digital form för att komma ifrån löspappershanteringen. - Tidplanen är komprimerad och borde kunna modifieras. - Inga finansiella mål framgår i budgetdokumenten utan dessa finns i ekonomistyrpolicyn. - Inga verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning finns varken i budgetdokumentet eller i ekonomistyrpolicyn. - Budgetdialogen mellan politiker och tjänstemän har förbättrats under 2013 jämfört med tidigare år. - I grunden ett bra resursfördelningssystem i budgeten som behöver finslipas men inte renoveras. - Vi som jobbar inom olika förvaltningar behöver bli bättre på att lära av varandra. - Budgetprocessen 2013 var speciell eftersom ett strukturförslag presenterades med olika nedläggningsförslag i Bispgården, vilket ledde till handlingsförlamning. Andra noterbara synpunkter - Verksamhet och ekonomi lever i skilda världar och det kan vara svårt att se sambanden. - Det märks ingen skillnad för budgetansvariga oavsett om budget uppnås eller inte uppnås (budgetansvaret). Ingen positiv respons ges om budgeten ger ett överskott. - Uppföljning av verksamhet och måluppfyllelse görs för sig och uppföljning av ekonomin görs i en annan uppföljning. När möts ekonomi och verksamhet? - Det behövs mer pengar till underhållsåtgärder. - Tidplanen för budgetarbetet håller oftast inte. - Utbildning kring ekonomi och budgetfrågor förekommer sällan. Var och en sitter på sin kammare och funderar. - Strukturella åtgärder behövs och det är slut med osthyvelsprincipen, vilket kräver förankring och framförhållning. - Rollfördelning mellan politiker och tjänstemän har förbättrats och det är roligare att jobba i kommunen nu jämfört med tidigare. - Bra med en ekonomistyrpolicy för att alla ska veta vad som gäller. Deloitte Granskning av budgetprocessen 6

9 3. Revisionell bedömning 3.1 Formella krav på budgeten och övriga synpunkter Vi bedömer att kommunallagens formella krav på budgeten uppfylls förutom: - kravet på att finansiering och ekonomisk ställning ska framgå vid årets slut (finansieringsbudget samt balansbudget saknas). - verksamhetsmål av betydelse för god ekonomisk hushållning saknas - finansiella mål saknas i fullmäktiges beslut om budget 2013 men återfinns i ekonomistyrpolicyn. Vi har följande synpunkter på budgetdokumentet: - Vi saknar ett sammanhållet budgetdokument där samtliga uppgifter ingår enligt ovan i pappersform och i digital form och även en organisationsskiss över både nämnds och förvaltningsorganisation för kommunen. Om dessa uppgifter sammanfördes i ett enda dokument, detaljbudgeten undantagen, skulle överskådligheten och det pedagogiska utbytet öka väsentligt för både medborgare, förtroendevalda, anställda och externa intressenter. 3.2 Styrprinciper Vi bedömer att kommunens övergripande vision i dokumentet Strategi & effektivisering är det namnet säger en vision och plattform. Vi anser att det finns anledning att se över delar i denna samt revidera och minska antalet mål i målmatrisen för respektive enhet. I ekonomistyrningspolicyn framgår i ett samlat dokument vad som ska gälla för kommunen, vilket är bra och ett steg i rätt riktning. Delar i policyn behöver redaktionellt uppdateras. Exempel på saker att uppdatera är att från och med 2013 upprättas inget tertialbokslut. Även benämningen ramstyrning bör bytas ut mot rambudget, vilket är det som avses. Rent praktiskt behöver det förklaras hur det är tänkt att nämnd ska ta med sig över och underskott till nästa år. Skrivningen beträffande ansvar bedömer vi behöver förtydligas. När utkrävdes senast ansvar beträffande budget och verksamhet och vad består i så fall detta konkret av? Det är bra att det finns med en skrivning om finansiella mål i policyn men vi saknar övergripande mål av betydelse för god ekonomisk hushållning, som är ett krav enligt kommunallagen. Skrivningen i rubriken 2.7 behöver förtydligas, lån = inget finansiellt mål. Vad avses? Beträffande investeringsbudget bör formuleringen ses över. Det borde framgå att kommunstyrelsen beslutar om igångsättning av investering överstigande 1 mnkr. Deloitte Granskning av budgetprocessen 7

10 Skrivningen under 3.4 över och underskotts hantering hänger samman med tidigare kommentar kring detta och vi rekommenderar att denna punkt i policyn ses över innan den tillämpas. Rent praktiskt har det visat sig svårt i de kommuner som tillämpat detta förfarande att praktiskt komma fram till ett verkligt över eller underskott och i så fall vad detta beror på. Beträffande p 3.8 (pensionskostnader)och 3.9 (kommunens lån) finns även där möjligheten att förtydliga vad som avses. Generellt finns det ett stort behov av att policyn sprids och att information kring denna ges. 3.3 Kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning Vi bedömer att kommunstyrelsen till viss del lever upp till andemeningen i reglementet, det vill säga övervaka de av fullmäktige fastställdaekonomiska målen och verksamhetsmål. Eftersom övergripande mål av betydelse för god ekonomisk hushållning inte fastställs kan inte dessa bedömas av kommunstyrelsen. Vi rekommenderar att övergripande mål snarast fastställs. Exempel på ett övergripande mål är att sjukskrivningstalen ska sjunka och att lokalytorna ska minska. Övergripand mål är generella och gäller för alla verksamheter. Verksamhetsmål gäller för enskilda nämnder och verksamheter. 3.4 Fullmäktigehandlingar inför beslut om budget 2013 Vi bedömer att budgethandlingarna skulle ingå i ett samlat budgetdokument för 2013, vilket vi kommenterat under avsnitt 3.1. I förslaget till investeringsbudget saknar vi investeringen i nytt äldreboende och hur denna investering påverkar kommunens framtida ekonomi och investeringsutrymme. 3.5 Budgetprocessens tidplan och arbetsgång Vi bedömer att processen i huvudsak är ändamålsenlig och att den har förbättrats de senaste åren, vilket bekräftas bland annat av genomförda intervjuer med politiker och tjänstemän. Vi vill lyfta fram följande synpunkter för vidare resonemang bland politiker och tjänstemän: - Investeringsbudgeten behöver kompletteras med investeringen i nytt äldreboende. - Antalet verksamhetsmål i målmatrisen bör ses över och justeras efter ekonomiska förutsättningar. - Övergripande mål av betydelse för god ekonomisk hushållning ska fastställas av fullmäktige. - Budgetansvaret har i praktiken en oklar betydelse och behöver förtydligas. - Det finns ett behov av ett samlat budgetdokument i både pappersform och digital form. - Utbildning kring ekonomi och budgetfrågor behövs. - Vi bedömer även att personal på olika nivåer i organisationen kan involveras mer i budgetprocessen än idag. Deloitte Granskning av budgetprocessen 8

11 Intervjuade personer Terese Bengard kommunalråd, kommunstyrelsens ordförande Mikael Westin oppositionsråd och ledamot i kommunstyrelsen (2.e vice ordförande) Bo Svenningsson, administrativ chef Helen Söderberg, ekonom Lars Sandberg, ekonom Gunilla Hillerström, ekonom Sonja Andersson, fastighetskamrer Tomas Blom, verksamhetschef Gunnel Nordengren, verksamhetschef Elisabet Carlander- Blom, verksamhetschef Ulla Persson-Titelman, verksamhetschef Deloitte Granskning av budgetprocessen 9