Kommunstyrelsens ekonomistyrning

Transkript

1 Revisionsrapport Kommunstyrelsens ekonomistyrning Per Stålberg Certifierad kommunal revisor Jenny Krispinsson Certifierad kommunal revisor Januari 2018

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och Revisionsfrågor Revisionskriterier Avgränsning och metod Iakttagelser och bedömningar Är ansvarsorganisationen tydlig? Iakttagelser Bedömning Är kommunstyrelsens budget ändamålsenlig? Iakttagelser Bedömning Sker ekonomisk uppföljning och rapportering så att det stödjer olika befattningshavares beslutsfattande? Iakttagelser Bedömning Resulterar rapporteringen till ekonomiskt ansvariga i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås? Iakttagelser Bedömning Säkerställer kommunstyrelsen att fattade beslut verkställs? Iakttagelser Bedömning... 8 Januari av 8

3 Sammanfattning På uppdrag av kommunens revisorer har granskat kommunstyrelsens ekonomistyrning. Syftet med granskningen har varit att bedöma om styrelsen har en ändamålsenlig styrning och tillräcklig kontroll över sin ekonomi. Utifrån genomförd granskning görs följande sammanfattande revisionella bedömningar: Kommunstyrelsens styrning över sin ekonomi bedöms till övervägande del vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Ansvarsfördelning för verksamhet och ekonomi är tydlig inom politiska organisationen. Mellan politik och förvaltning samt inom förvaltningsorganisationen är den inte formaliserad i motsvarande grad. - Styrelsens detaljbudget är känd och accepterad av organisationen samt anpassad till gällande förvaltningsorganisation. Granskningen indikerar att tilldelad rambudget är realistisk. Kommunstyrelsens kontroll över sin ekonomi bedöms till övervägande del vara tillräcklig. Bedömningen grundar sig på att: - Styrelsen kan verifiera att den begärt och fått återkommande uppföljning och rapportering inom ekonomiområdet under år Här noteras att styrelse och verksamhet överlag är tillfreds med befintliga rapporteringsrutiner och att tillämpad rutin i stort ger ett tillräckligt stöd för beslutsfattande. - Styrelse och verksamhet kan styrka att lämnad rapportering har resulterat i beslut vars syfte varit att nå såväl en ekonomi i balans som antagna ekonomiska mål. - Styrelsen kan inte i rimlig grad verifiera att den säkerställt att fattade besparingsbeslut verkställs. För att utveckla kommunstyrelsens ekonomistyrning lämnas följande rekommendationer: Att styrelsen fastställer ett styrdokument som tydligt definierar dels rollfördelningen mellan politik och förvaltning dels innebörden av chefers verksamhets- och ekonomiansvar. Detta medför bland annat ökade möjligheter för styrelsen att kunna utkräva ansvar av förvaltningens chefer. Att styrelsen utvecklar uppföljningsrutin avseende verkställighet av besparingsbeslut Att styrelsen prövar hur arbetet med väsentliga ekonomiprocesser (budget och uppföljning) kan effektiviseras i organisationen Januari av 8

4 1. Inledning 1.1. Bakgrund En kommunal nämnd ska bedriva sin verksamhet i enlighet med mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt samt inom tilldelad budgetram. Internbudget och verksamhetsplan utgör i detta avseende de viktigaste instrumenten för nämndens styrning av sina verksamheter. Omfattningen av nämndens budget och eventuella behov av åtgärder i syfte att få en ekonomi i balans är sådant som gör att det är det av vikt att nämnden har säkerställt en god och tydlig ekonomistyrning i organisationen. Annars finns risk för misshushållning av resurser, bristande måluppfyllelse och att önskade effekter av beslutade åtgärder uteblir. Revisionsobjekt i denna granskning är kommunstyrelsen i sin roll som facknämnd Syfte och Revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen har en ändamålsenlig styrning och tillräcklig kontroll över sin ekonomi. Granskningen ska svara på följande revisionsfrågor: Är ansvarsorganisationen tydlig? Fokus på rollfördelning mellan styrelse/förvaltning respektive ansvars- och befogenhetsfördelning inom förvaltningen. Är styrelsens budget ändamålsenlig? Fokus på följande indikatorer: realistisk, känd, accepterad, anpassad till ansvarsorganisation Sker ekonomisk uppföljning och rapportering så att det stödjer olika befattningshavares beslutsfattande? Resulterar rapporteringen till ekonomiskt ansvariga i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås? Säkerställer styrelsen att fattade beslut verkställs? 1.3. Revisionskriterier Kommunallagen 6:6 Nämndernas ansvar, eventuella kommuninterna regelverk för ekonomi- och verksamhetsstyrning samt av sakkunniga uppsatta kriterier för vad som bedöms vara tillräcklig kontroll Avgränsning och metod Granskningen omfattar inte den övergripande styrningen som följer av kommunallagens bestämmelser avseende budgetprocess, god ekonomisk hushållning och fullmäktigerapportering. Granskning av styrelseinterna styrdokument, organisationsbeskrivningar, delegationsordningar, budget och redovisningsrapporter, protokoll etc. Intervjuer med företrädare för styrelse och verksamhet. I tid har granskningen i huvudsak avgränsats till år Januari av 8

5 2. Iakttagelser och bedömningar 2.1. Är ansvarsorganisationen tydlig? En god ekonomistyrning kan kännetecknas av en mängd indikatorer/kriterier. I detta avsnitt granskas följande områden: 1. Rollfördelning mellan kommunstyrelse och förvaltning 2. Ansvarsfördelning inom förvaltningen Iakttagelser Av kommunallagen 6:6 framgår att facknämnderna (däribland kommunstyrelsen) ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Facknämnderna ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Med intern kontroll menas bland annat att ansvar, befogenheter och skyldigheter är tydligt beskrivna och att de tillämpas i organisationen. En grundläggande förutsättning för nämnden att kunna utöva styrning över ekonomin är att verksamhets- och ekonomiansvarig har tilldelats lämpliga befogenheter och skyldigheter. Kommunstyrelsens ansvar för verksamhet och ekonomi är dokumenterat i kommunstyrelsens reglemente som beslutats av kommunfullmäktige. När det gäller ansvarsfördelningen i verksamhetsorganisationen visar granskningen att det varken på kommunövergripande eller styrelsenivå finns några styrdokument som tydligt klargör vilket ansvar och vilka skyldigheter som ligger på respektive chef vad gäller verksamhet och ekonomi. Av styrelsens delegationsordning framgår de beslutsbefogenheter som tilldelats chefer inom förvaltningen. Av intervjuer med företrädare för kommunstyrelse respektive verksamhet framkommer följande: - Att rollfördelningen mellan kommunstyrelsen och verksamheten kan förtydligas. Båda parter upplever att det finns vissa gråzoner. Bland annat gäller det i fråga om på vilken nivå den politiska styrningen ska äga rum (ramstyrning - detaljstyrning) - Att ansvarsfördelningen inom verksamheten upplevs vara såväl tydlig som känd i organisationen Bedömning Ansvarsorganisationen är till övervägande del tydlig. Bedömningen baseras på följande: - Kommunstyrelsens ansvar för verksamhet och ekonomi har klargjorts i såväl lagstiftning (kommunallagen) som i kommuninterna styrdokument (reglemente). Januari av 8

6 - Ansvarsfördelningen mellan politik och förvaltning respektive inom förvaltningsorganisationen är inte i samma utsträckning formaliserad. Granskningen visar att det bland annat saknas politiskt fastställda styrdokument som tydligt definierar innebörden av chefers verksamhets- och ekonomiansvar. En otydlig ansvarsfördelning försvårar styrelsens möjlighet att kunna utkräva ansvar av förvaltningens chefer Är kommunstyrelsens budget ändamålsenlig? Förutsättningarna för att budget ska utgöra ett viktigt styrdokument påverkas av en mängd faktorer. I detta avsnitt granskas följande områden/kriterier: 1. Budgeten är känd, accepterad och realistisk 2. Budgeten är anpassad till gällande organisation Iakttagelser Fullmäktige tilldelar årligen respektive politiskt organ en total driftbudgetram som styrelse och nämnder sedan bryter ner i detaljbudgetar för sina respektive verksamheter. Granskningen visar att kommunstyrelsen fastställt detaljbudget för år Av intervjuer med företrädare för kommunstyrelsen och verksamheten framkommer följande: - Att detaljbudgeten upplevs vara känd i organisationen - Att tilldelad budgetram/upprättad detaljbudget upplevs vara realistisk och accepterad av organisationen (politik och förvaltning) - Att detaljbudgeten är anpassad efter gällande organisation - Att investeringsbudget inom kommunstyrelsens ansvarsområden används bland annat till att genomföra effektiviseringsåtgärder som har positiv inverkan på kommande års driftbudgetram - Att arbetet med driftbudget 2017 varit mycket tidskrävande. Det finns en utvecklingspotential att göra denna process mer tidseffektiv Granskning av årsredovisning 2016 och delårsrapport 2017 visar följande: Kommunstyrelse Budget mnkr Avvikelse mnkr Årsredovisning ,8-0,2 Delårsrapport ,2 1,5 Prognos per november 80,2 2,1 Tabellen ovan visar att kommunstyrelsen år 2016 redovisar i stort ett nollresultat i förhållande till tilldelad nettobudgetram. För år 2017 prognostiseras ett överskott på 2,1 mnkr. I jämförelse med 2016 har styrelsen för 2017 tilldelats en ökad budgetram på 3,4 miljoner kronor (4,4 %). I kommunstyrelsens uppdrag ingår bland annat att fullgöra kommunens åtagande avseende teknisk verksamhet och räddningstjänst. Dessa verksamheter inkluderas inte i det Januari av 8

7 kommunala utjämningssystemet. Följaktligen får respektive kommun, däribland Haparanda, fullt ut egenfinansiera dessa verksamheter genom avgifter och kommunalskatt. Granskningen visar att kommunstyrelsen, i sin roll att årligen bereda kommunens övergripande budget, använder sig olika former av jämförande nyckeltal bland annat kostnadsavvikelse mot modellberäknad standardkostnad Bedömning Kommunstyrelsens budget bedöms vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Styrelsens detaljbudget är känd och accepterad av organisationen samt anpassad till gällande förvaltningsorganisation - Styrelsens budget, i form av rambudget, är i allt väsentligt realistisk 2.3. Sker ekonomisk uppföljning och rapportering så att det stödjer olika befattningshavares beslutsfattande? Ekonomisk uppföljning och rapportering är en viktig del av ekonomistyrningen. I detta avsnitt granskas följande områden/kriterier: 1. Uppföljning och rapportering: frekvens och innehåll Iakttagelser Av kommunallagen 6:6 framgår att facknämnderna (däribland kommunstyrelsen) ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. En del i den interna kontrollen är att det finns tillförlitliga rutiner för ekonomisk uppföljning och rapportering. Inom kommunal verksamhet sker beslutsfattande på såväl politisk nivå som verksamhetsnivå. Granskning av kommunstyrelsens sammanträdesprotokoll 2017 visar följande: - Att styrelsen under år 2017 haft 10 protokollförda sammanträden - Att styrelsen vid flertalet möten behandlat ekonomisk uppföljning - Att rapporteringen är utformad i enlighet med kommuninterna riktlinjer. Rapporten innehåller bland annat årsprognoser för olika verksamheter - Att den samlade verksamheten förväntas bedrivas inom tilldelad budgetram. Vid intervju med företrädare för styrelsen framkommer att ekonomisk uppföljning och rapportering upplevs ske på ett tillfredställande sätt. Återapportering och redovisning upplevs även ge ett tillräckligt stöd för styrelsens beslutsfattande. Vid intervjuer med företrädare för verksamheten framkommer följande: - Att det inte upplevs råda någon brist i fråga om ekonomisk uppföljning och rapportering till ansvariga chefer Januari av 8

8 - Att ansvariga chefer fortlöpande erbjuds utbildning inom ekonomiområdet - Att det för närvarande pågår ett arbete att utveckla IT-stödet för ansvariga chefer när gäller uppföljning av sin verksamhet För framtiden noteras betydelsen av att den uppföljning och rapportering som genomförs på olika nivåer i organisationen (politik och verksamhet) sker på ett tidseffektivt sätt Bedömning Uppföljning och rapportering bedöms i rimlig grad stödja ett bra beslutsfattande. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Att styrelse och verksamhet i rimlig utsträckning kan verifiera att det sker fortlöpande ekonomisk uppföljning och rapportering - Att uppföljning och rapportering stödjer berörda befattningshavare (kommunstyrelse och chefers) beslutsfattande Resulterar rapporteringen till ekonomiskt ansvariga i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås? En väsentlig del av ekonomistyrningen är att aktiva åtgärder vidtas vid bristande måluppfyllelse. Detta gäller såväl inom den politiska organisationen och verksamhetsorganisationen Iakttagelser Granskning av kommunstyrelsens protokoll för år 2017 visar följande: - Kommunstyrelsen har under året föreslagit kommunfullmäktige att genomföra 1 procents besparing av tilldelad driftbudgetram, bland annat inom kommunstyrelsens ansvarsområden - På sammanträdet i mars beslutar kommunstyrelsen att begära in kvartalsvisa rapporter från nämnderna - I maj har styrelsen godkänt åtgärdsprogram för kommunstyrelsens verksamhet. Kalkylerad besparing uppgår till 0,8 mnkr. Av intervjuer med företrädare för verksamheten framkommer följande: - Att process i samband med framtagande av besparingsförslag (1 %) upplevs ha ägt rum på ett tillfredsställande sätt - Att det generellt upplevs råda en ekonomisk medvetenhet bland förvaltningens chefer Bedömning Rapporteringen bedöms resultera i beslut/ny styrning som säkerställer att budget nås. Bedömningen baseras framför allt på följande: - Kommunstyrelse och verksamhet kan i rimlig utsträckning verifiera att aktiva åtgärder vidtas för att driva verksamheten inom tilldelad budgetram Januari av 8

9 2.5. Säkerställer kommunstyrelsen att fattade beslut verkställs? En viktig del av den interna kontrollen är att säkerställa att fattade beslut verkställs. Ansvarigt politiskt organ bör därför skapa tillförlitliga rutiner inom området Iakttagelser Av avsnitt 2.4 framgår att kommunstyrelsen i maj 2017 antagit ett åtgärdsprogram, vars besparingseffekt kalkyleras till 0,8 miljoner kronor. Granskningen kan inte verifiera att styrelsen vid detta tillfälle vidtagit åtgärder för att säkerställa att fattat besparingsbeslut verkställs. Företrädare för styrelsen framhåller att det generellt finns en medvetenhet hos styrelsen om att den i beslut preciserar hur enskilda ärenden ska följas upp och återrapporteras. Företrädare för verksamheten upplever att i princip alla beslut verkställs, men att vissa av olika anledningar tar längre tid. I övrigt framhålls att verksamheten tillämpar ett ITstöd för ärendehantering. I systemet dokumenteras hela ärendets gång Bedömning Kommunstyrelsen kan inte i rimlig grad verifiera att den säkerställt att fattade besparingsbeslut verkställs. Bedömningen baseras framför allt på följande granskningsiakttagelse: - Styrelsen har i samband beslut inte preciserat formerna för återrapportering av verkställda beslut (när, hur, vad, vem) Jenny Krispinsson Uppdragsledare Per Stålberg Projektledare Januari av 8