Miljödepartementet Enheten för kretslopp och kemikalier 103 33 STOCKHOLM

2010-08-12 Miljödepartementet Enheten för kretslopp och kemikalier 103 33 STOCKHOLM Remissvar Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdrag om återföring av fosfor M2009/4218/Kk Sammanfattning WRS, Ekolagen och Ecoloop vill framhålla följande synpunkter: Ett hinder för återföring av näring från avlopp idag är att många avloppsfraktioner och användningsområden är oreglerade. Vi är därför positiva till en förordning som reglerar användningen av alla avloppsfraktioner. Det är viktigt att förordningen (efter omarbetning enligt synpunkter i remissvar) träder i kraft så snart som möjligt. Vi anser att de källsorterande avloppssystemen har störst potential att möjliggöra återföring av ren växtnäring från avlopp. Vi föreslår därför ett statligt stöd för forskning och utveckling av sorterande system. Vi föreslår också att Naturvårdsverket ges i uppdrag att arbeta fram råd för hur roll- och ansvars- och kostnadsfördelningen för källsorterande system bör se ut, samt att samla och sprida goda exempel Vi anser att regeringen bör verka för att skapa ekonomiska incitament som verkar för återföring av växtnäring. I dagsläget verkar de ekonomiska incitamenten mot återföring av växtnäring ur avlopp. Vi anser att det krävs ökad tillsynsvägledning i tillämpningen av miljöbalkens krav på resurshushållning vad gäller återföring av växtnäring från avlopp. Ett särskilt miljömål för resurshushållning, med delmål för återföring av växtnäring från såväl småskaliga som storskaliga avloppssystem, bör införas. Avsnitt 1.1. Viktiga slutsatser av uppdraget (s. 8) Avsnitt 1.1.2 Fosfor och andra näringsämnen (s.8): Vi anser att det är viktigt att hushålla med fosfor, men att det finns också många skäl till att hushålla med andra näringsämnen i avlopp, t.ex. kväve, kalium och svavel. T.ex. sker minskning av utsläpp av växthusgaser vid produktion av konstgödsel framförallt vid återföring av kväve och 1

kalium. Det finns också andra näringsämnen utöver fosfor som idag utvinns ur ändliga resurser, t.ex. svavel. Det finns en mycket stor risk för suboptimering om man alltför entydigt koncentrerar sig på bara fosfor. Det är viktigt att målet att återföra fosfor inte försvårar återföringen av andra näringsämnen. Avsnitt 1.1.4 Återföring berör hela samhället (s.8): Vi instämmer i Naturvårdsverkets ståndpunkt att det krävs kraftfulla åtgärder inom ett flertal områden och av en mängd aktörer för att återföringsmålen ska nås, att det inte enbart räcker med skärpta gränsvärden för avloppsfraktioner. Vi saknar åtgärdsförslag, ansvarsfördelning samt vägledning för det omfattande uppströmsarbete som krävs för att avgifta samhället och på det sättet förbättra avloppsfraktionernas kvalitet. Avsnitt 1.1.5 System för återföring (s.9): Även om det i ett kortare perspektiv ser ut som att slamåterföringen ökar så är det i ett 10-15-årigt perspektiv inte troligt att delmålet om att 60 % återföring av fosfor från avlopp kan nås enbart via spridning av slam, då flera viktiga aktörer nyligen fattat beslut mot spridning av slam. Vi anser att de sorterande systemen har störst potential att möjliggöra återföring av ren växtnäring från avlopp (Jönsson H, mfl. Report 2005:6, Urban Water 2005a, Chalmers. Sweden; Steineck S, mfl. Rapport 4974, Naturvårdsverket 1999, Stockholm). Acceptansen för dessa system hos viktiga aktörer, t.ex. Naturskyddsföreningen och LRF, är god. Källsortering och återföring av de näringsrika toalettfraktionerna innebär också att man även med enkel rening når mycket låga halter kväve, under 3 mg/liter, och fosfor i utgående avloppsvatten (Wilsenach, J & van Loosdrecht M. Water Science & Technology 2003, vol 48, nr 1, s.103-110). Kvävehalterna från reningsverken är i dag mellan ca 7 och 15 mg/liter. Vi anser att möjligheten att minska utsläppen från avlopp, och därmed bidra till åtagandet enligt Baltic Sea Action Plan, genom att införa källsorterande system bör utredas. Vi bedömer att införande av källsorterande avloppssystem kraftigt hämmas av deras splittrade ansvars- och rollfördelning. Icke källsorterat avlopp hanteras av kommunens förvaltning för VA, medan de källsorterade avloppsfraktionerna klassas som avfall och därför faller under den kommunala renhållningen, om inte duplikata system för källsorterade fraktioner blir en del av den allmänna VA-anläggningen. Splittringen på olika förvaltningar försvårar planering och fördelning av drift- och ekonomiskt ansvar. Den organisatoriska splittringen var en bidragande orsak till att Stockholm Vatten avvecklade världens största system för återföring av källsorterad urin, systemet vid Bornsjön, trots att avvecklingen ledde till ökande utsläpp av övergödande ämnen (Jönsson H, mfl. Report 2005:8, Urban Water 2005b, Chalmers). Splittringen leder också till att källsorterande hushåll ofta har högre kostnader än de som inte källsorterar. De får betala både full VA-avgift och dessutom för hanteringen av den källsorterade fraktionen, Detta är t.ex. fallet för det stora system med 250 fastigheter som finns i drift på Kullön i Vaxholm. Långsiktigt är det inte socialt och ekonomiskt hållbart att de som gör något bra för miljön får betala mer för detta. Vi föreslår därför vara att Naturvårdsverket ges i uppdrag att arbeta fram råd för hur roll- och ansvars- och kostnadsfördelningen för källsorterande system bör se ut, samt att samla och sprida goda exempel, som komplement till det statliga stödet för forskning och teknikutveckling av dessa system enligt avsnitt 1.1.6 nedan. 2

Avsnitt 1.1.6 behöver utvecklas (s.10): Vi håller med om Naturvårdsverkets bedömning och resonemang gällande teknikutveckling och testning av olika systemlösningar. Vi ser gärna att detta speciellt gäller källsorterande system, eftersom sorterande system idag saknar institutionellt stöd, och det idag inte finns någon samhällsaktör som driver denna fråga. Statligt stöd för forskning, teknikutveckling och pilotprojekt för källsorterande system är av stor betydelse. Avsnitt 1.1.8 och medför ökade kostnader (s.10): Vi anser inte att det är klarlagt att källsorterande system är dyrast på lång sikt. Nya utsläppskrav på avloppssystem (t.ex. genom överenskommelser inom Baltic Sea Action Plan), ökade kostnader för energi, långsiktigt investeringsbehov i befintliga avloppssystem, mm. är faktorer som kan göra att dagens avloppssystem blir dyrare och sorterande system blir mer kostnadseffektiva i framtiden. Om man dessutom räknar på återföringen av samtliga näringsämnen i avlopp är sorterande system sannolikt mer kostnadseffektiva än andra system redan idag. Om man förutsätter att ombyggnad sker successivt dvs huvudsakligen vid nybyggnation och renovering av fastigehetr, ledninsgnäät och reningsanläggningar kommer det vara svårt att urskilja särskilt stora merkostnader. Kostnadsberäkningar för installationen av urinsortering i området Kullön visar på att det var svårt att identifiera merkostnaden för urinsortering inklusive toaletter, ledningar och tankar jämfört med om man byggt konventionellt. Eftersom kostnadsberäkningar för olika system för återföring av växtnäring från avlopp baseras på antaganden och därför innehåller stora osäkerheter anser vi att dessa beräkningar inte bör ligga till grund för beslut om val av system. Avsnitt 1.1.9 Enskilda avlopp bidrar till övergödningen (s.11): Vi håller med om att det behövs stöd till certifiering och stöd till forskning och utveckling. Idag finns det ingen aktör som stöder forskning och utveckling av teknik för små avlopp, vilket hämmar teknikutvecklingen och vi anser därför att regeringen bör verka för att ett permanent stöd till forskning och utveckling av teknik för små avlopp inrättas. Generell information om återförande system är en åtgärd som endast kan förväntas ha en liten effekt på återföringen av växtnäring från de enskilda avloppen. Personlig rådgivning till fastighetsägare som ska installera ett enskilt avlopp har större möjlighet att ge effekt, något som idag saknas. Vi anser att regional VA-rådgivning bör inrättas, förslagsvis på liknande sätt som energirådgivningen. Miljöbalken ger idag goda möjligheter att ställa krav på resurshushållning, och därmed på återföring av växtnäring från avlopp, men idag är det sällan sådana krav ställs. Vi anser att det krävs ökad tillsynsvägledning vad gäller möjlighet att ställa krav på att de enskilda avlopp som installeras ska möjliggöra återföring av växtnäring. Vägledning behövs också för att åstadkomma en effektivare prövningsprocess av de enskilda avloppen. Regeringen bör uppdra åt Naturvårdsverket och länsstyrelserna att utöka tillsynsvägledningen inom det här området. Den tillsynskampanj rörande små avlopp som Naturvårdsverket bedriver under år 2010 och 2011 är lovvärd. Vi är dock förvånade över att man inte tydligare och med mer kraft för fram frågorna runt resurshushållning och kretslopp. Avsnitt 1.1.10 Viktiga styrmedel (s.12): Vi anser att en tydligare vägledning vad gäller innehållet i VA-planer/avloppsplaner behövs, för att belysa att återföring av växtnäring från avlopp bör ingå i dessa. Annars kommer kommunala VA-planer inte att få någon 3

effekt på återföringen av växtnäring från avlopp. I dagsläget är det mycket ovanligt att återföring av växtnäring ingår i VA-planer eller i andra kommunala planer eller strategidokument. Ett viktigt styrmedel vad gäller återföring är att utveckla ekonomiska incitament som gynnar system med återföring. I nuläget är systemet kontraproduktivt och skapar merkostnader för alla inblandade aktörer: Fastighetsägare, Miljökontor, VA-huvudmän och Renhållningsansvariga att planera för, investera i och drifta och utöva tillsyn på källsorterande system. Vi tror att det finns möjlighet att inom de kommunala taxe- och avgiftssystemen skapa sådan incitament, och flera kommuner har redan tagit beslut av detta slag. Avsnitt 3. Aktionsplanens mål och strategi (s.14) I rapporten förslås en anpassad avfallshierarki för avloppsfraktioner. Vi föreslår som ett nytt steg i den föreslagna avfallshierarkin (före de nuvarande stegen) att I första hand välja en hantering som inte blandar växtnäring med föroreningar. I rapporten skriver Naturvårdsverket följande (s.15): På lång sikt är målet att alla näringsämnen i avlopp som det är möjligt att i praktiken återföra också återförs. Hur stor andel av näringsämnena i avlopp detta utgör, beror bland annat på den långsiktiga inriktningen av systemlösningar. Vi vill uppmärksamma att systemlösningarna för avlopp inte utvecklas av sig själva, utan styrs av regler och mål. Om man ensidigt fokuserar på återföring av fosfor driver man utvecklingen mot system som bara möjliggör fosforåterföring. Om man fokuserar på alla näringsämnen i avlopp drivs utvecklingen mot sådana system. Vi anser att Regeringen bör verka för att ett tydligt långsiktigt mål för återföring av alla näringsämnen i avlopp sätts upp. Delmål bör omfatta såväl storskaliga som småskaliga avloppssystem. Det är förvånande att Naturvårdsverket( i Allmänna råd 2006:7) förordar krav enligt Miljöbalken på kretslopp av växtnäring från små avlopp men inte diskuterar detta som krav utifrån Miljöbalken på kommunala reningsverk Berörda myndigheter bör därefter utarbeta strategier för att uppfylla dessa mål. Avsnitt 9.2. Metoder för att återföra fosfor (och andra näringsämnen)(s.49) Naturvårdsverket identifierar de sorterande systemen som de system som har störst potential för att uppfylla det långsiktiga målet: återföring av näring i avlopp till mark, utan risk för hälsa och miljö (s. 51), vilket vi håller med om. De sorterande systemen behöver betydligt mer stöd än hittills för att utvecklas i och med att ingen större aktör driver frågan. Vi anser därför att Regeringen bör verka för riktade resurser till forskning och utveckling av källsorterande system samt för utarbetning av en strategi för hur källsorterande system för avloppshantering ska kunna införas i Sverige. Avsnitt 9.4 Småskalig återföring av fosfor (s.53) För att återföring av fosfor från små avlopp ska vara möjligt i större skala krävs att kommunerna skapar system för att återföra näring från enskilda avlopp till jordbruket. De formuleringar som finns i Naturvårdsverkets allmänna råd (2006:7) om små avloppsanordningar för hushållsspillvatten är långt ifrån tillräckliga för att sådana system ska skapas. Vi anser att kraven på kommunerna att skapa sådana system måste bli tydligare. Eftersom det är den kommunala renhållningen som ansvarar för omhändertagandet av avloppsfraktioner från enskilda hushåll bör Naturvårdsverket ta 4

fram en vägledning till renhållningen om detta. I vägledningen bör också ingå hur man kan ta ut differentierade avgifter/utforma renhållningstaxan för att gynna tekniklösningar med möjlighet till återföring av växtnäring. Föreslaget certifieringssystem (s. 54): Vi anser att regeringen bör verka för att det föreslagna certifieringssystemet får ägare och säkrad finansiering. Avsnitt 9.5 Kompletterande åtgärder För att åstadkomma återföring av växtnäring från avlopp krävs dialog mellan de kommunala miljökontoren, den kommunala VA-huvudmannen och den kommunala renhållningen. För att detta ska åstadkommas på lokal nivå krävs dialog också på nationell nivå, mellan berörda nationella aktörer, samt finnas med på regional nivå i Länsstyrelsernas arbete. Naturvårdsverket bör ta imitativ till en sådan dialog på nationell nivå, och verka för att dialogen upprättas på regional nivå. Avsnitt 10.4 Konsekvenser av övriga förslag (s.67) Avsnitt 10.4.5 Ökad återföring från småskaliga avlopp: Vi tycker att det är bra att Naturvårdsverket avser att utreda vidare hur återföringen från småskaliga avlopp ska öka. Det är mycket viktigt att denna utredning genomförs snarast då många kommuner nu satsar resurser på att öka åtgärdstakten för de enskilda avloppen. Bilaga 1 Förslag till förordning, inklusive bilagorna X, Y, Z 2 (s.81) Det är mycket viktigt att det är definitionen av begreppet avloppsfraktioner är entydigt. Som definitionen är formulerad nu är det oklart om filtermaterial från fosforfilter, markbäddssand och avloppsvatten för bevattning omfattas av definitionen. Detta behöver tydliggöras. Om dessa omfattas av definitionen, bör det tydliggöras vilken hygieniseringsmetod som krävs för dess material, eftersom det för t.ex. fosforfiltermaterial troligen inte kräver lika omfattande hygienisering som slam och klosettvatten. När det gäller avloppsvatten för bevattning är det viktigt att förordningen inte försvårar möjligheten att använda bevattning av energigrödor som ett steg i behandlingen av avloppsvattnet, som idag äger rum på flera platser i landet. 9 punkt 4 Avloppsfraktioner (s. 82) Vi anser att tidsperspektivet i denna punkt är oklart. Vi föreslår en omformulering enligt följande, på mark där det inom ett år från spridningstillfället skördas bär, rotfrukter, potatis och sådana grönsaker och frukt. 11 Andra behandlingsmetoder som bedöms likvärdiga (s. 83) Vi anser att denna paragraf bör utelämnas och information bör inkluderas under 6. Vi föreslår att 6 får lydelsen: Avloppsfraktioner som avses användas på eller i mark ska utifrån smittskyddshänseende behandlas och hanteras i enlighet med de krav som anges i bilaga Y. Andra behandlingsmetoder som bedöms likvärdiga med dem som definieras i bilaga Y kan godkännas av Naturvårdsverket. 5

12 Innehållsdeklaration (s. 83) Vi anser att ansvaret för producenten av avloppsfraktioner att lämna en innehållsdeklaration bör begränsas så att det inte hämmar väl fungerande återföringssystem. I Tanums kommun finns exempelvis ett fungerande system för källsorterad urin där många hushåll överlåter källsorterad urin direkt till den jordbrukare som använder urinen. Enligt 12 skulle varje hushåll bli tvunget att deklarera sin källsorterade urin. Vi föreslår därför en omformulering av det sista stycket i 12 till: Vad som anges i första stycket gäller endast i de fall fraktionen avses användas på åker- eller skogsmark och det gäller inte när överlåtelse av källsorterade toalettavloppsprodukter sker från producenter med mindre årlig produktion än 1000 m 3 källsorterad produkt per år. 14 Representativa prover för analys (s. 84) Många avloppsproducenter är enskilda hushåll och vi anser att det inte är rimligt att denna provtagning läggs på dem. Vi föreslår att samma begränsning och därmed samma omformulering som föreslagits för 12 även bör gälla i för 14. 16 Information, register och rapportering (s. 84) Vi anser att denna paragraf helt kan utelämnas. Spridningen av avloppsprodukter kommer i och med förordningen att regleras. Om reglerna ej följs kan detta beivras. Vi ser därför ingen anledning till att spridningen skall anmälas på förhand. Register över var sådan spridning skett skall föras och bevaras i minst 10 år. Förhandsanmälan leder till ökad och betungande administration som i sin tur kan hämma återföringen av avloppsprodukter och därmed även uppnåendet av miljömålet. Bilaga Z(s.): Vi anser att gränsvärdena för metaller bör gälla mg/kg fosfor och inte mg/kg TS. Det är växtnäringen, i detta fall fosforn, som är av värde i jordbruket. Om produkten inte innehåller någon fosfor så har den inget värde i jordbruket och det finns då ingen anledning att sprida den på åkermark, även om metallhalterna i förhållande till mängden torrsubstans ligger under de föreslagna gränsvärdena. Övriga synpunkter Ekonomiska incitament för återföring av växtnäring behövs I dagsläget verkar de ekonomiska incitamenten mot återföring av växtnäring ur avlopp för alla aktörer, dvs. VA-huvudmännen, den kommunala renhållningen, de kommunala miljökontoren och fastighetsägare. Regeringen bör verka för att skapa ekonomiska incitament som verkar för återföring av växtnäring. Regeringens uppdrag till Naturvårdsverket enligt prop. 2009/10-155 Vi anser att regeringens uppdrag till Naturvårdsverket även borde inkluderat andra växtnäringsämnen än fosfor ur avlopp. I den övergripande formuleringen av miljömålet God bebyggd miljö ingår att avfall och restprodukter sorteras så att de kan behandlas efter sina egenskaper och återföras i kretsloppet i ett balanserat samspel mellan bebyggelsen och dess omgivning. Dessutom ingår i den övergripande formuleringen av delmål 5 Avfall, att den resurs som avfall utgör skall tas till vara i så hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras (Prop. 2009/10-155 sid 212 och 216). 6

Vi vill understryka att fosfor endast är ett av flera essentiella växtnäringsämnen som ingår i avlopp. Andra ämnen är t.ex. kväve, svavel och kalium. Att ta till vara den resurs som avlopp utgör i så hög grad som möjligt och samtidigt minimera risker för hälsa och miljö innebär därför att även andra växtnäringsämnen i avlopp bör beaktas. För samtliga dessa ämnen kan återförandet från avlopp till jordbruk minska behovet av att tillföra dem i form av mineralgödsel. Vi anser inte att regeringen genom denna remiss tillfredställt det behov som regeringen deklarerade i Propositionen 2004/05-150 (s. 199) att Regeringen anser att behovet av att återföra andra närsalter bör ses över i samband med nästa fördjupade utvärdering. Vi ser gärna att regeringen belyser behovet och konsekvenserna av att återföra även andra närsalter än fosfor från avlopp, då den ensidiga koncentrationen på fosfor, precis som deklarerats i Naturvårdsverkets rapport 5214 (s. 11) kan befaras leda till suboptimeringar. Vidare fakta och förtydligande finns i bilaga 1 Växtnäringsämnen, resurser och deras värde. Tillämpa miljöbalkens krav på resurshushållning En grundläggande fråga är om landets resurshushållningsreglering ska vara generell för alla resurser eller om den ska utformas specifikt för olika resurser. Frågan har grundligt analyserats av Jonas Christensen i Rätt och Kretslopp. Studier om förutsättningar för rättslig kontroll av naturresurser, tillämpade på fosfor Akademisk avh, Iustus förlag 2000 (finansierad av Naturvårdsverket). Här har såväl generella rättsfrågor om resurshushållning analyserats liksom många specifika frågor gällande samhällets hantering av fosfor. Om man ska särreglera alla naturresurser är risken stor att systemet blir svåröverskådligt och osammanhängande, medan risken med en generell resurslagstiftning är att man inte förmår att fånga upp alla de specifika faktorer som kan knytas till många naturresurser. Vi menar dock att strävan i så stor utsträckning som möjligt ska vara en samlad och enhetlig resurshushållningsreglering. Den kanske viktigast nyheten i miljöbalksreformen var införandet av resurshushållningsbestämmelsen i 2 kap. 5 MB. Trots att nu över tio år har gått sedan balken trädde i kraft är erfarenheten att denna bestämmelse kommit att tillämpas endast i begränsad utsträckning. Vår uppfattning är att samtidigt som det kan finnas anledning till specialregleringar avseende t.ex. fosfor så kan man komma mycket långt genom en ökad tillämpning av 2 kap. 5. Vi förslår därför att det ges ökade resurser för tillsynsvägledning gällande 2 kap. 5 MB, att det införs ett självständigt miljökvalitetsmål, där fokus ska ligga på resurshushållning och kretslopp. Detta skulle ha ett mycket stort symbolvärde när det gäller dessa frågor. Betona småskaliga lösningar i vattentjänstlagen Vi menar att man i aktionsplanen måste vara tydligare med att framföra att det i vattentjänstlagen inte finns någon motsats-ställning mellan storskaliga system och småskaliga. Hittills har de allmänna va-huvudmännen nästan uteslutande fullgjort sina skyldigheter genom att bygga ut större, sammanlänkande ledningsbundna system. I vattentjänstlagen finns dock inga bestämmelser som reglerar att det måste vara så. Vår uppfattning är att det finns situationer där ett allmänt VA både bättre och billigare kan lösas med små anläggningar, kanske med samma teknik som idag används för enskilda avlopp. Vi menar att detta tydligare måste framgå av aktionsplanen. 7

En samlad avloppsreglering Trots att miljöbalken sades vara en samlad miljö- och resurshushållningslag är det ändå många frågor som lämnats utanför detta lagverk, helt eller delvis. När det gäller avloppsfrågor kännetecknas regleringen av: Att den är spridd i många författningar. Att den inte vilar på en samlad avloppspolitik. Den är splittrad på ett antal olika myndigheter. Att kopplingarna mellan de olika författningarna är ogenomtänkta. Att vissa regler är nya, andra har sitt ursprung på 1900-talets första hälft. Vi föreslår att den avloppslagstiftning som idag är splittrad på lag om allmänna vattentjänster, miljöbalken samt förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samlas i en gemensam författning. Detta kan antingen vara en utvidgad vattentjänstlag eller ett nytt kapitel i miljöbalken. Vi skulle föredra det senare. Vinsterna med en sådan reglering skulle vara, att oavsett om det gäller enskilda avlopp eller allmänna avloppsanläggningar så är det samma gemensamma målsättning som kommer att gälla. Dagens problem, med gränsdragningar mellan dessa författningar skulle kunna undanröjas och därmed tror vi också att de spänningar som inte sällan finns mellan olika ansvariga myndigheter och verksamhetsutövare lättare skulle kunna överbryggas. Även om det inte ligger i aktionsplanens mandat att ta fram en sådan författning, menar vi att frågan bör lyftas och att detta är ett lämpligt tillfälle att göra det. Peter Ridderstolpe Mats Johansson Jonas Christensen Marika Palmér Rivera Björn Eriksson WRS Uppsala AB Ecoloop AB Ekolagen Miljöjuridik AB 8