Motstridiga mål och regler - vad gäller?(?) 22 november 2011 Annika Nilsson

Transkript

1 Avloppsslam på åkermark Motstridiga mål och regler - vad gäller?(?) 22 november 2011 Annika Nilsson

2 Regler om föroreningar i avloppsslam SNFS 1994:2 Föreskrifter om avloppsslam i jordbruket 8 Kadmiumhalt i åkermark: Gränsvärde 0,4 mg kg torrsubstans i jord 9 Årlig tillförsel av kadmium till åkermark: Gränsvärde: 0,75 g/ha/år F. 1998:944 Förbud m.m. för vissa kemiska produkter 20 Kadmiumhalt i avloppsslam: Gränsvärde: 2 mg/kg torrsubstans i slam 3 Kadmiumhalt i handelsgödsel Gränsvärde 100g/t P

3 Miljömål Giftfri miljö År 2015 ska exponeringen av kadmium via föda och arbete vara på en sådan nivå att den är säker ur ett långsiktigt folkhälsoperspektiv. Dl Delmålet bedöms bdö bli mycket svårt att nå till Det är svårt att bedöma när målet kan nås. God bebyggd miljö År 2015 ska minst 60 procent av fosforföreningarna i avlopp återföras till produktiv mark, varav minst hälften bör återföras till åkermark. Det ser ut att vara möjligt att nå 30 procent återföring av fosfor från avlopp till åkermark k till Återföring av fosfor till annan produktiv mark går trögare.

4 Vem ansvarar? Giftfri miljö God bebyggd miljö Kemikalieinspektionen i k i Naturvårdsverket Regeringsuppdrag: Regeringsuppdrag: Rapport 11/1, Aktionsplan ki 2010, Riskbedömning av Återföring av fosfor ur kadmium med avlopp mineralgödsel i fokus Öka återföringen av Utred halterna av avloppsslam till kadmium i gödselmedel åkermark

5 Om mål och regler: Miljömålen är visserligen beslutade av riksdagen. Men de är politiska mål. Politiska mål är inte rättsregler. Och kan inte tillämpas i en rättsprocess. Det faktaunderlag som miljömålen grundas på kan användas som faktaunderlag i en rättsprocess. T.ex. för att bedöma vad som är mest förenligt med miljöbalkens mål vad gäller spridning av avloppsslam och kadmium på åkermark.

6 Rapport 11/1; Riskbedömning av kadmium med mineralgödsel i fokus Faktaunderlag: Kemikalieinspektionens slutsatser Dagens gränsvärde ä innebär en markant tökning av kadmiumhalten i åkermark och gröda (40-50 %). Om gödselmedlet innehåller 25 mg Cd/kg P kommer halten kadmium i jorden att minska i områden med hög fosforstatus men öka i områden med låg fosforstatus. Om gödselmedlet innehåller mindre än 12 mg Cd/kg P modelleras en minskning av halten kadmium i de flesta jordar.

7 Rapport 5214 Återföring av fosfor ur avlopp, reviderad Faktaunderlag: Naturvårdsverkets slutsatser Dagens medelhalter av kadmium i slam ger utrymme för skärpning av gränsvärdena Försiktighetsprincipen t i i bör tillämpas Riskbedömningen innehåller stora moment av osäkerhet. Fortsatt slamspridning kan ske Det krävs dock ytterligare kvalitetsförbättringar för merparten av dagens slam för att ttlångsiktigt tuppnå målet Giftfri Miljö.

8 Begränsningsvärden gs ä för kadmium Kadmiumhalt i mineralgödsel: Gränsvärde: 100 g/ton/p Medelvärde: 6 mg/kg/p Kadmiumhalt i avloppsslam: Gränsvärde: 2 mg/kg torrsubstans i slam Medelvärde: 0,8 mg/kg/ts, 30 mg/kg/p REVAC: 34 mg/kg/p SNV: 1,3 mg/kg/ts /t eller 45 mg/kg/p /P KEMI: 12 mg Cd/kg P för långsiktig minskning i alla jordar REVAC: 17 mg/kg/p 2025 Kadmiumhalt i åkermark: Gränsvärde 0,4 mg kg torrsubstans i jord SNV: 0,4 mg/kg/ts i jord Årlig tillförsel av kadmium till åkermark: Gränsvärde: 0,75 g/ha/år SNV: 0,55 g/ha/år : 0.45 g/ha/år, 2025; 0.35 g/ha/år

9 Miljödomstolen i Växjö, mål nr M Spridning av det aktuella slammet på den aktuella platsen är tillåtet enligt de generella föreskrifterna om avloppsslam. I målet föreligger inga särskilda omständigheter som föranleder att de generella föreskrifterna skall frångås.

10 Om lag, förordning och föreskrifter Lag ggår före förordningar och föreskrifter MD: Men eftersom avsikten med de senare är att precisera innehållet i lag måste avsteg i vart fall när det sker till nackdel för enskild vanligtvis kräva att det föreligger särskilda omständigheter. Prop. 1997/98: : Möjligheterna att meddela generella föreskrifter bör ge möjlighet att arbeta med både generella föreskrifter och individuell prövning för en viss bransch. Föreskrifterna kan då ta sikte på de väsentliga grundkraven medan den individuella prövningen tar hänsyn till lokala och regionala behov. - Vilka är de väsentliga grundkrav som regleras i Vilka är de väsentliga grundkrav som regleras i föreskrifterna?

11 Dir. 86/278/EEG EU-rätt Ingressen p. 7: Användningen av avloppsslam får inte negativt påverka markens eller jordbruksprodukternas kvalitet. Artikel 8: Vid användning av slam skall följande bestämmelser tillämpas: - Slammet skall användas med beaktande av växternas näringsbehov äi bh och på ett sådant sätt att kvaliteten hos jorden samt yt- och grundvattnet inte försämras. Se också dir. 2000/60 artikel 4 och dir. 2008/50 artikel 12. Det är inte en rättighet enligt EU-rätten att förorena upp till miljökvalitetsnivån.

12 2kap3 Krav enligt Miljöbalkenlk Allmän skyldighet att vidta åtgärder 2 kap 4 Produktvalsregeln 2 kap 5 Hushållningsregeln l 2 kap 7 Avvägning kostnad/nytta

13 2kap kap. 3 MB bygger på individuell bedömning av förutsättningarna i det enskilda fallet: Verksamhetsutövaren skall vidta åtgärder Så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt för ett normalt företag i branschen Så snart det finns skäl att anta att det finns risk för skada eller olägenhet För att så bra som möjligt främja miljöbalkens mål Föreskrifter kan precisera kraven i en lag, men inte sänka kraven (och inte heller skärpa dem!). De anger vad som alltid, åtminstone, skall anses vara tekniskt och ekonomiskt möjligt.

14 2k kap 4 produktvalsregeln l Kemiska produkter skall undvikas Om det finns mindre farliga produkter (alternativ) Som fyller en likvärdig funktion (tekniskt möjligt) Och inte är oskäligt dyrare (ekonomiskt rimligt) Vad är mindre farligt? Inneboende egenskaper eller livscykelperspektiv? Prop. 1997/98:45, 4.8.7:Det är produktens, organismens eller varans inneboende egenskaper som sådana som skall bedömas och jämföras med andra alternativ när valet sker.

15 2k kap. 5 hushållningsregelnhåll l Verksamhetsutövaren skall Hushålla med råvaror och energi Utnyttja möjligheter till återanvändning och återvinning Så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt för ett normalt företag i branschen Prop. 1997/98:45, kap 5, 2 kap. 5 : Olika miljöaspekter kan stå i strid mot varandra. En god resurshushållning, håll genom att återvunnet material används, kan medföra större miljöpåverkan än om "ny" råvara används. En avvägning måste alltid göras i det enskilda fallet av vad som ger den totalt sett bästa effekten med avseende på balkens mål. I vissa fall går det aldrig att veta att man nått det optimala resultatet. t t Detta hindrar inte att en sådan avvägning måste ske. Utgångspunkt skall tas i den kunskap som finns på området vid varje tid, i enlighet med 2.

16 Förenlighet med miljöbalkens mål? 2k kap. 5 : Fosfor är ett miljöproblem när det hanteras fel men en viktig naturresurs när det hanteras rätt. Principen om återföring är således väl förenlig med miljöbalkens mål.

17 Förenlighet med miljöbalkens mål? 2k kap. 4 : Det är uppenbart att det, generellt sett, finns alternativ till såväl avloppsslam som mineralgödsel med kadmiumhalter i nivå med gränsvärdena. Såväl Naturvårdsverket som KEMI anser att det är nödvändigt att skärpa gränsvärdena för kadmium relaterat till gödsel. Det är tveksamt om kadmiumföreskrifterna är förenliga med miljöbalkens mål.

18 Bedömning enligt 2 kap. 3 Gränsvärdena för kadmium i såväl mineralgödsel som avloppsslam motsvarar inte vad som är tekniskt möjligt Det är uppenbart möjligt att få tag på gödsel med betydligt lägre halter. Är det ekonomiskt rimligt för ett normalt företag i branschen att använda gödsel med mindre kadmium? Prisskillnad, tillgänglighet, användbarhet etc. Flertalet l t brukare väljer alternativet ti t mineralgödsel, l dessutom med lägre kadmiumhalt än gränsvärdet, så det måste vara ekonomiskt rimligt. (En annan fråga är vad som utgör bästa teknik för producenten av avloppsslam )

19 Bedömning enligt 2k kap. 7 Åtgärder skall vidtas så långt det inte är orimligt. Avvägning i det enskilda fallet: Vilken nytta för människors hälsa och miljön innebär den aktuella åtgärden? Vilken kostnad genererar den? Är kostnaden rimlig i förhållande till nyttan? Är det miljömässigt motiverat att ställa strängare krav än gränsvärdena? Kadmium är mycket hälsofarligt. Det synes inte osannolikt att användning av avloppsslam kan medföra förhöjda halter av kadmium i jorden. Merkostnad?

20 Åter till föreskrifterna Stadgar SNFS 1994:2 en rätt att använda avloppsslam på sätt som inte innebär att gränsvärdena överskrids? 1 Syftet med dessa föreskrifter är att reglera användningen av avloppsslam inom jordbruket på ett sådant sätt att skadliga effekter på mark, vegetation, djur och människor hindras, samtidigt som en riktig användning av avloppsslam uppmuntras. 5 Avloppsslammet skall användas med beaktande enligt bilaga A av växternas näringsbehov och på ett sådant sätt att kvaliteten hos jorden samt yt- och grundvattnet inte försämras.

21 Slutsats? t Nej föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får Nej, föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får användas om gränsvärdena överskrids

22 Slutsats? t Nej, föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får användas om gränsvärdena överskrids Verksamhetsutövaren skall, enligt MB 2 kap. 3, vidta de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och miljömässigt motiverade.

23 Slutsats? t Nej, föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får användas om gränsvärdena överskrids Verksamhetsutövaren skall, enligt MB 2 kap. 3, vidta de Verksamhetsutövaren skall, enligt MB 2 kap. 3, vidta de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och miljömässigt motiverade. Exakt vad det innebär kan inte jag ta ställning till här

24 Slutsats? t Nej, föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får användas om gränsvärdena överskrids Verksamhetsutövaren skall, enligt MB 2 kap. 3, vidta de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och miljömässigt motiverade. Exakt vad det innebär kan inte jag ta ställning till här men det kan inte innebära att politiska miljömål skall vara avgörande för bedömningen i ett enskilt fall

25 Slutsats? t Nej, föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får användas om gränsvärdena överskrids Verksamhetsutövaren skall, enligt MB 2 kap. 3, vidta de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och miljömässigt motiverade. Exakt vad det innebär kan inte jag ta ställning till här men det kan inte innebära att politiska miljömål skall vara avgörande för bedömningen i ett enskilt fall inte heller att gränsvärden ger rätt att förorena upp g g pp till en viss nivå, när grundkravet är att alla skall göra vad de har råd med för att skydda hälsa och miljö

26 Slutsats? t Nej, föreskrifterna stadgar att avloppsslam inte får användas om gränsvärdena överskrids Verksamhetsutövaren skall, enligt MB 2 kap. 3, vidta de skyddsåtgärder som är tekniskt möjliga, ekonomiskt rimliga och miljömässigt motiverade. Exakt vad det innebär kan inte jag ta ställning till här men det kan inte innebära att politiska miljömål skall vara avgörande för bedömningen i ett enskilt fall inte heller att gränsvärden ger rätt att förorena upp till en viss nivå, när grundkravet är att alla skall göra vad de har råd med för att skydda hälsa och miljö särskilt som gränsvärdena uppfattas som föråldrade

27 Slutsats? t och miljödomstolen, som borde ha gjort det i Växjömålet, har inte bedömt de grundläggande frågorna.

28 Slutsats? t och miljödomstolen, som borde ha gjort det i Växjömålet, har inte bedömt de grundläggande frågorna. Det finns alltså anledning att fortsätta att arbeta för att begränsa riskerna med spridning av avloppsslam på åkermark - och på så vis bidra till rättsutvecklingen.

29 Tack!