ABCD Askersunds kommun Förändringsarbete och projekt inom socialförvaltningen Revisionsrapport KPMG AB 28 september Antal sidor: 8 2010 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
ABCD Förändringsarbete och projekt inom socialförvaltningen Askersunds kommun 2009-09-28 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 2 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Ansvarig nämnd 3 7. Projektorganisation 3 8. Metod 3 9. Resultat 4 9.1 Projekt 4 9.2 Förändringsarbete inom socialförvaltningen 4 9.3 Planeringssystemet Laps Care 7 Rapport förändring socförv.doc 2010 KPMG AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International, a Swiss cooperative. All rights reserved.
1. Sammanfattning Vi har av Askersunds kommuns revisorer fått i uppdrag att granska hur förändringsarbete genomförs inom socialförvaltningens verksamhet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2009. Socialnämnden med dess förvaltning har under en följd av året uppvisat betydande ekonomiska underskott. Detta tillsammans med förändringar i befolkningsstruktur m m har medfört att stora krav ställs på socialnämnden att anpassa verksamheten efter de ekonomiska förutsättningarna och behoven av äldre- och handikappomsorg, socialtjänst m.m. som finns hos kommunens invånare. Dessa anpassningar innebär i många fall att det förändringar av organisation och arbetssätt måste genomföras. Inom verksamheterna genomförs också olika typer av utvecklingsarbete i större och mindre omfattning. En del av dessa beslutas och genomförs på uppdrag av förvaltningen, (t ex. förvaltningschef eller verksamhetschef) medan större utvecklingsprojekt beslutas och genomförs på uppdrag av nämnden. Vår uppfattning är att en förutsättning för att denna typ av utvecklings- och förändringsarbete och projekt skall bli lyckosamt och få avsedd effekt är att det finns en förankring och plan för genomförandet samt att en kontinuerlig uppföljning och återrapportering sker till uppdragsgivaren. Vår sammanfattande bild är att det finns behov av att stärka styrning och uppföljning av detta arbete. Vi menar därför att: en modell bör tas fram för nämndens verksamhet för att få en gemensam utgångspunkt och struktur på hur projekt och förändringsarbete genomförs. det bör finnas en sammanhållen bild av alla större uppdrag, projekt och förändringsarbeten som pågår inom förvaltningen det bör finnas ett system för hur dessa ska återrapporteras till uppdragsgivaren. Ett exempel på förändringsarbete som genomförts är det projekt inom äldreomsorgen som innebar att ett IT-baserat tidsplaneringssystem, Laps Care, infördes under år 2008 för personalen i verksamheten. Ett införande av ett nytt IT-system kan vara en stor ekonomisk investering dels i programvara, konsultkostnader etc. men även i form av tid som chefer och övrig personal måste avsätta för utbildning etc. I regel innebär ett byte eller införande av ett nytt IT-system också en förändring i arbetssätt och eventuellt också i organisationen. Det är därför av stor betydelse att det är väl förankrat och att införandet sker på ett planerat och strukturerat sätt. Vi kan konstatera att det ej funnits något dokumenterade mål och syfte med införandet av Laps Care. Dock har diskussioner skett i ledningsgruppen och muntlig information har getts till nämnden och till arbetstagarföreträdare genom samverkansgruppen. Vi har vid vår granskning ej funnit ett dokumenterat beslut om införandet av LapsCare. Vi har 1
ej heller funnit att det funnits en tydlig uppdragsgivare samt en dokumenterad plan och kostnadsberäkning för genomförandet. För projektet fanns en projektledare men vi uppfattar att dennes uppdrag ej var tydligt och att avsaknaden av uppdragsgivare har medfört oklarheter i projektledaren till vem avstämning och återrapportering skulle göras. Vår sammanfattande bild är att styrning och uppföljning för genomförandet av Laps Care har varit svag. Trots detta uppfattar vi att de inblandade parterna, chefer, arbetstagare och arbetstagarorganisation, i det hela anser att resultatet av den genomförda förändringen är positiv. 2. Bakgrund Vi har av Askersunds kommuns revisorer fått i uppdrag att granska hur förändringsarbete genomförs inom socialförvaltningens verksamhet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2009. Socialnämnden med dess förvaltning har under en följd av året uppvisat betydande ekonomiska underskott. Detta tillsammans med förändringar i befolkningsstruktur m m har medfört att stora krav ställs på socialnämnden att anpassa verksamheten efter de ekonomiska förutsättningarna och behoven av äldre- och handikappomsorg, socialtjänst m.m. som finns hos kommunens invånare. Dessa anpassningar innebär i många fall att det förändringar av organisation och arbetssätt måste genomföras. En förutsättning för att denna typ av förändringsarbete skall bli lyckosamt och få avsedd effekt är att det finns en förankring och plan för genomförandet samt att en kontinuerlig uppföljning och återrapportering sker till ansvarig nämnd. Ett exempel på förändringsarbete som genomförts är det projekt inom äldreomsorgen som innebar att ett IT-baserat tidsplaneringssystem, Laps Care, infördes under år 2008 för personalen i verksamheten. 3. Syfte Syftet med granskningen är att på ett övergripande plan studera hur förändringsprojekt genomförs inom socialnämndens ansvarsområde. Granskningen har särskilt fokuserat på det införande av tidsredovisningssystem som genomfördes under år 2008. Vi har granskat om det finns en tillfredställande styrning och uppföljning av projektet genom att studera om det funnits: Antagna syften och mål. Projektplanering för genomförandet. Ansvariga för genomförandet 2
En planerad återrapportering 4. Avgränsning Granskningen omfattar Socialnämndens verksamhet. 5. Revisionskriterier Vi har bedömt om rutinerna uppfyller tillämpbara interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. 6. Ansvarig nämnd Granskningen har avsett Socialnämnden. 7. Projektorganisation Ansvarig för projektet har varit certifierad kommunrevisor Karin Helin-Lindkvist. 8. Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av styrdokument samt socialnämndens protokoll. Intervjuer med berörda tjänstemän, socialnämndens ordförande, ordförande i fackförbundet Kommunal i Askersunds kommun samt ett urval av medarbetare i äldreomsorgen. 3
9. Resultat 9.1 Projekt Ett projekt kan definieras som: En temporär satsning för att framställa en unik vara eller tjänst. Det innebär att projektet har en viss varaktighet med ett start och slut. Projektet måste tilldelas resurser t.ex. pengar, personal material o.s.v. Slutresultatet kan vara konkret, till exempel en ny produkt för ett företag, ett nytt ITsystem. Slutresultatet kan även vara mer abstrakt som en organisationsändring eller en tjänst. Projektet ska vara strukturerat med ett klart definierat mål, syfte d.v.s. varför projektet ska nå målet och medel d.v.s. hur projektet ska nå målet. Ett projekt ska också ha en projektorganisation men dess utformning och omfattning kan variera beroende på projektets omfattning och art. Det ska dock alltid finnas en uppdragsgivare och en ansvarig projektledare. 9.2 Förändringsarbete inom socialförvaltningen Inom socialnämndens verksamhetsområden har under senare år genomförts ett antal olika projekt och förändringsarbeten. Inom förvaltningen finns ingen gemensam mall för hur ett projekt/förändringsarbete ska styras och följas upp utan detta utformas olika beroende på omfattning och karaktär på projektet. Enligt förvaltningschefen planeras att en sammanställning av alla pågående uppdrag skall göras och tillställas ledningsgruppen. Enligt uppgift kommer denna information också att lämnas muntligen till nämnden. För närvarande finns en rutin att alla uppdrag som beslutas av socialnämnden förtecknas för och följs upp i nämnden. Vi har vid vår granskning tagit del av denna sammanställning som är utformad enligt följande mall: Beslutsdatum Beslut Ansvarig Rapport till Rapportdatum Klart Sammanställningarna som vi tagit del av gäller dels uppdrag som getts under år 2007 och 2008 och som ej var avslutade vid årsskiftet 2008/2009, dels de uppdrag som getts under år 2009. I den lista vi tagit del av kan vi konstatera att: Arton beslut om uppdrag till förvaltningen finns i förteckningen. 4
För samtliga beslut finns angivet beslutsdatum samt hänvisning till paragraf i nämndens protokoll. För samtliga beslut finns angivet i korthet vad beslutet innebär. I tio av besluten finns ej angivet vem eller vilka som är ansvariga. I fjorton av besluten finns ej angivet till vem återrapporteringen ska ske. I de övriga fyra finns angivet att rapportering ska ske till socialnämnden. I tolv beslut finns ej angivet när återrapportering ska ske. I fem beslut finns angivet att uppdraget är genomfört. Samverkan och information i samband med projekt och förändringsarbete sker inom ramen för samverkansorganisationen. Vid intervju med ordförande för fackförbundet Kommunal i Askersunds kommun framförs att samverkans sker inom ramen för samverkansavtalet men att förändringar ofta ska genomföras med en snäv tidsplan vilket göra att informationen ut till berörda arbetsgrupper ofta brister. Från hösten 2009 kommer ett nytt samverkansavtal att gälla och enligt Kommunals ordförande kommer det att innebära att samverkans kommer att stärkas ytterligare. Inom äldreomsorgen har under de senaste åren genomförts ett stort antal förändringsarbeten. Syftet med dessa förändringsarbeten har dels varit att utveckla kvalitet, styrning och kontroll av verksamheten men även i syfte att uppnå effektiviseringar. I vår granskning har vi fått ta del av en sammanställning av projekt och uppdrag avslutade under år 2008 samt pågående projekt och uppdrag inom äldreomsorgen. Sammanställning är framtagen av verksamhetsansvarig för äldreomsorgen i Askersunds kommun som ett led i vår granskning. Projekt kompetensstegen, treårigt projekt som kommunstyrelsen är ägare till, slutredovisning 30/6 2009. Demensstödteam pågår Socialt innehåll kommer att erhålla medel för till hösten 2009 Läkemedelshantering slutfört Kostprojekt avbrutet 2008 Anhörigstöd slutfört 2008 Uppdrag och utvecklings projekt Laps Care Social dokumentation, SAS pågår Omstrutkurering Linden till seniorboende Bemanningsenhet 5
Timecare grafer - schemaplanering Årsarbetstid pågår Kvalitetsledningssystem Uppdrag kyld mat Uppdrag uppsökande verksamhet Uppdrag alternativa driftsformer Uppdrag dagverksamheterna Uppdrag centralisering hemtjänst Centralisering sjuksköterskor och arbetsterapeuter Decentralisering chefer Uppsägning personal Ombyggnation Syrenen Personaltäthet/boende Mobipen Äldreomsorgsplan Personec P m.m.m.m. Sammanställningen påvisar att det pågår ett stort antal uppdrag, projekt och utvecklingsarbeten bara inom äldreomsorgen. Vi kan därför anta att om en liknande sammanställning skulle göras för hela nämndens verksamheter skulle den vara relativt omfattande. Kommentarer Socialnämnden har ett system för att ha kontroll på de av nämnden fattade besluten vilket vi ser som en bra rutin. Det är dock ej tillfredsställande att systemet inte efterföljs fullt ut. Vi anser att det är viktigt att det finns tydligt uttalat vem som är ansvarig för att uppdraget utförs samt att det finns datum angivet för när återrapportering ska ske till uppdragsgivaren. Den sammanställning som skall göras av alla pågående projekt i förvaltningen är en bra utveckling och vi menar att denna sammanställning kan följa den struktur som redan finns framtagen för uppföljning av nämndens beslutade uppdrag. Vi kan konstatera att det har genomförs ett stort antal projekt eller förändringsarbeten inom nämndens verksamheter. Vissa av dessa är på direkt uppdrag från nämnden medan andra är utvecklingsinsatser som görs på initiativ av förvaltningen. Förändrings- och utvecklingsarbete är en nödvändighet för en verksamhet. Det är dock av stor betydelse att det görs på ett tydligt och strukturerat sätt. Vi menar att en modell bör tas fram för nämndens verksamheter för att få en gemensam utgångspunkt och struktur på hur projekt och förändringsarbete genomförs. Vi anser också att det är viktigt att det finns en sammanhållen bild av alla större uppdrag, projekt och förändringsarbeten som pågår inom förvaltningen samt att det finns ett system för hur dessa ska återrapporteras till uppdragsgivaren. Med en modell för projektgenomförande och uppföljning, som kan anpassas till varje uppdrag, tror vi att nämnden med dess förvaltning kan få en bättre styrning och kontroll på detta. 6
9.3 Planeringssystemet Laps Care Laps Care är ett planeringssystem som i dag har införts inom hemtjänsten i Askersunds kommun. Systemet innebär att det beslut om bistånd som en person får registreras i systemet och ligger till grund för personalplaneringen dag för dag. Systemet matchar tillgänglig personal med uppdragen och skapar på det sättet en arbetsfördelning för varje dag. Systemet skapar listor på vilka brukare som ska ha insatser under dagen, vilken tid på dagen det ska ske samt vilka insatser som ska göras. På det sättet får varje anställd en detaljerad arbetsplanering för dagen. Innan systemet infördes hanterades planeringen manuellt genom att arbetsgruppen samlades varje morgon och gick igenom vilka brukare som skulle ha insatser under dagen. Arbetet fördelades sedan i arbetsgruppen genom att fördela gula lappar, en för varje brukare, som skulle ha insatser. Enligt både verksamhetschefen och den intervjuade personalen fanns det risker med detta system då det kunde förekomma att lappar tappades bort vilket innebar att brukaren inte fick de insatser de hade rätt till den dagen. Den dåvarande tf förvaltningschef, nuvarande verksamhetschef för äldreomsorgen, tog under 2007 upp frågan om behovet av ett planeringssystem inom äldreomsorgen. En översyn gjorde då av vilket olika typer av system som finns på marknaden för att hantera planeringen inom äldreomsorgen. En muntlig information gavs till nämnden om vad införandet av Laps Care skulle innebära för verksamheten. Det har i sammanhanget redogjorts för hur stor tidsåtgången var när planering och fördelning av arbetet skedde manuellt. Det finns inget dokumenterat mål och syfte med införandet av Laps Care. Vid införandet fanns en utsedd projektledare men det har ej funnits någon uttalad uppdragsgivare och därmed ej heller någon för projektledaren att återrapportera till. Äldreomsorgschefen ser dock att införandet av systemet har inneburit en mycket bättre styrning och kontroll av hur personalresurserna används inom hemtjänsten. Vi har vid vår granskning intervjuat två anställda inom hemtjänsten som också har uppdrag som planerare i Laps Care. De anställda uppger att de berörda arbetsgrupperna fick information om att Laps Care skulle införas först när beslutet taget. Systemet bygger på att det i arbetsgrupperna utses planerare som har till uppgift att registrera in alla ärenden i systemet samt ta ut listor som underlag till arbetsfördelningen i gruppen. Vid införandet av systemet fick planerarna ansvaret för att informera övriga i arbetsgruppen om hur det skulle användas och de nya rutiner som det innebar. Det gjorde att planerarna fick ta ett stort ansvar och att de också fick ta emot frågor och eventuell kritik från övrig personal i gruppen. Planerarna hade en utbildnings/seminariedag innan de fick utbildning i själva systemet. Det var sedan planerarnas uppgift att informera och utbilda de övriga i arbetsgruppen. Informationen till gruppen skedde på arbetsplatsträffarna. Tanken med systemet är att det ska ta mindre planeringstid med stöd av systemet och planerarna har en timme per dag avsatt för att arbeta med planeringen. Enligt planerarna tar det dock längre tid och planeringen måste ske dagligen vilket de inte gjorde tidigare. De kan dock se fördelar 7
med system då den manuella hanteringen medförde en risk för att brukare tappades bort och därmed inte fick den hjälp de var beviljade. Vid vår intervju med fackförbundet Kommunals ordförande framförs att Laps Care är ett kvalitetssäkringssystem som på ett tydligt sätt visar vilka resurser som krävs för att klara verksamheten och jämföra det med tillgängliga resurser. Om det inte finns tillräckligt med personal för att klara att utföra de beviljade insatserna innebär användandet av Laps Care att resursbristen tydliggörs för arbetsgivaren vilket den fackliga företrädaren ser som positivt. En synpunkt som framför är dock att införandet av system gick för fort samt denna typ av förändringar måste få ta tid. Den fackliga företrädaren ser också att planerarna roll är otydlig och att de fått dragit ett tungt lass och att de i vissa fall fått ta på sig en roll som de inte skulle ha haft. Kommentarer Ett införande av ett nytt IT-system kan vara en stor ekonomisk investering dels i programvara, konsultkostnader etc. men även i form av tid som chefer och övrig personal måste avsätta för utbildning etc. I regel innebär ett byte eller införande av ett nytt IT-system också en förändring i arbetssätt och eventuellt också i organisationen. Det är därför av stor betydelse att det är väl förankrat och att införandet sker på ett planerat och strukturerat sätt. Vi kan konstatera att det ej funnits något dokumenterade mål och syfte med införandet av Laps Care. Dock har diskussioner skett i ledningsgruppen och muntlig information har getts till nämnden och till arbetstagarföreträdare genom samverkansgruppen. Vi har vid vår granskning ej funnit ett dokumenterat beslut om införandet av LapsCare. Vi har ej heller funnit att det funnits en tydlig uppdragsgivare samt en dokumenterad plan och kostnadsberäkning för genomförandet. För projektet fanns en projektledare men vi uppfattar att dennes uppdrag ej var tydligt och att avsaknaden av uppdragsgivare har medfört oklarheter i projektledaren till vem avstämning och återrapportering skulle göras. Vår sammanfattande bild är att styrning och uppföljning för genomförandet av Laps Care har varit svag. Trots detta uppfattar vi att de inblandade parterna, chefer, arbetstagare och arbetstagarorganisation, i det hela anser att resultatet av den genomförda förändringen är positiv. KPMG, dag som ovan Karin Helin Lindkvist Certifierad kommunrevisor 8