Att skapa demokrati. En studie om FN:s arbete för att bygga demokrati och stabilitet i Kosovo

Självständigt arbete Institutionen för samhällsvetenskaper Att skapa demokrati En studie om FN:s arbete för att bygga demokrati och stabilitet i Kosovo Av: Elin Härnby Handledare: Gunnar Hansson Examinator: Svante Forsberg Samhällsvetenskap IV, HT 2010

Abstract In this essay I have investigated the way in which the UN works in order to promote democracy in countries that have recently become independent, and in doing so I have used Kosovo as a case. The aim of the essay has been to find out which methods and which processes the UN uses in order to build democracy and functional institutions in newly independent countries. To achieve my aim I have compared UN reports and other sources with relevant theories on democratization, institutionalization and nation building. The results show that the most important aspect in creating a functional democracy is stable institutions that can contribute the citizens with security as well as political and judicial stability. The results also show that the UN for the most part has failed in creating these stable institutions, which has lead to a low voting turnout, and continuing ethnic conflicts within the territory, and not the security and stability that was intended. Keywords: UN, UNMIK, democratization, institutionalization, nation building, stability. 2

Innehåll 1. Inledning 5 1.1 Introduktion 5 1.2 Problemformulering 6 1.3 Avgränsning 7 2. Teoretisk utgångspunkt 8 2.1 Statsbildning 8 2.2 Politisk utveckling och nationsbyggande 10 2.3 Demokratisering 12 2.4 Förmyndarskap 13 2.5 Tillämpning av teorierna 16 2.5.1 Kosovo under statsbildning och nationsbyggande 16 2.5.2 Demokratisering i Kosovos 17 2.5.3 Kosovo under förmyndarskap 18 3. Syfte och frågeställning 19 4. Metod 20 4.1 Kritiskt förhållningssätt 20 4.2 Fallstudie 21 4.2.1 Val av fall 22 5. Historisk bakgrund 24 5.1 Kosovokonflikten 24 5.2 UNMIK:s inträde i Kosovo 26 5.2.1 Kosovo under UNMIK 26 5.3 Kosovos väg mot självstyre 28 6. FN:s arbete i Kosovo 30 6.1 UNMIK:s mål i Kosovo 30 6.1.1 UNMIK:s initiala arbete i Kosovo 30 6.1.2 Institutionsbyggande 32 6.2 Kosovos väg mot demokrati 33 6.3 Kosovos självständighet 35 7. Analys 38 7.1 Demokratiseringsprocessen i Kosovo 38 7.2 Kosovos statsbildning 39 7.3 Demokratisering och nationsbyggande 41 7.4 Förmyndarskap 43 3

8. Slutsats och diskussion 44 9. Källförteckning 47 9.1 Elektroniska källor 47 9.2 Tryckta källor 48 4

1. Inledning 1.1 Introduktion Kosovo är inte det första landet som kämpat för självständighet mot en annan nation och fått hjälp av FN i självständighets- och demokratiseringsprocessen. Kosovo är heller inte det första landet som styrts under FN-protektorat, men fallet Kosovo skiljer sig från många andra liknande FN-missioner på en rad punkter, och det är just det som gör fallet Kosovo så intressant. UNMIK (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) är FN:s största mission någonsin. Enligt resolution 1244 fick UNMIK, av FN:s säkerhetsråd, befogenhet av bland annat inleda en fredsbyggande och demokratiserande process i Kosovo (www.un.org A). Ingen annanstans har FN gått in med en mission utan ett klart slutdatum och ett uttalat mål, ingen annan stans har FN heller haft sådana långtgående maktbefogenheter som i Kosovo. UNMIK:s övergångsregering tillsattes 1999 i syfte att skapa den stabilitet och de institutioner som krävdes för att Kosovo till slut skulle kunna bli en självständig och fungerande demokratiskt stat, och för att alla de som flytt under kriget skulle kunna återvända. Men arbetet för att nå målet har inte gått så bra som FN initialt hade hoppats på. Vägen mot självständighet har varit lång och brokig, och FN har under vägens gång fått motta en hel del kritik (www.dn.se C). Vad som gör det här ämnet intressant är dess aktualitet. Situationen Kosovo pågår än idag, och det kommer förmodligen dröja många år innan vi får se ett slut i form av skapandet av en stabil demokrati. Vad som också gör det här fallet intressant är FN och dess roll i Kosovo. FN har fått motta synnerligen hård kritik för dess arbete i just det här fallet, och har till och med kallats för en ny kolonialmakt pågrund av hur olika saker har hanterats. Att skapa alla de institutioner som krävs för att ett land ska gå från en provins tillhörande en nation, till en utbrytarprovins härjad av krig och konflikter, till ett FN-protektorat, och slutligen till en självständig stat är utan tvivel ingen lätt uppgift, men FN har gjort det bättre förr, så frågan är varför det gått mindre bra i Kosovo (www.dn.se C). 5

Vägen mot självständighet och demokrati inleddes i Kosovo för mer än tio år sedan. Men än i skrivande stund råder problem, oroligheter och ett fortsatt infekterat förhållande till Serbien. 2010 proklamerade den Internationella domstolen i Haag, som på begäran av Serbien utrett om Kosovo hade rätt att ensidigt utropa sig till självständig stat, att provinsen inte brutit mot någon lag i och med självständighetsförklaringen. Många tror att domen kommer underlätta ett framtida FN medlemskap för Kosovo, samt att uppmuntra andra länder att erkänna staten. Trots detta råder fortfarande en spänd relation till Serbien, som enligt utrikesminister Vuk Jeremic, aldrig kommer att erkänna Kosovos självständighet. Domstolens utlåtande har väckt optimism och förhoppningar om framtiden. Urban Ahlin, utrikespolitisk talesperson för socialdemokraterna har höga förhoppningar: Jag har en förhoppning om att det här kan leda till att man nu på Balkan kan hitta ett samförstånd och kan gå vidare och bli medlemmar i EU (www.dn.se A). Men trots detta är läget i Kosovo fortfarande ostabilt. Så sent som i december 2010 talas det om valfusk. EU:s observatörer kom i december med rapporter om allvarliga anklagelser om fusk i minst två valkretsar. De har bland annat reagerat på att det i premiärminister Hashim Thacis starkaste fäste, Drenica, förekommit valdeltagande med upp till 95 procent, jämfört med 47.8 procent totalt (www.svd.se A). Dessutom präglas landet av skyhög arbetslöshet och uteblivna investeringar (www.svd.se B). I följande uppsats ska jag undersöka FN:s arbete som demokratiskapande instans och använda Kosovo som fall. Med en historisk överblick som bakgrund och med relevanta demokratiteorier som teoretisk anknytning kommer jag att undersöka och analysera det arbete FN gjorde i Kosovo. 1.2 Problemformulering Trots 10 år sedan utropandet av självständighet är vägen mot en fungerande suverän stat alltså fortfarande lång, och relationen med grannlandet Serbien fortfarande infekterat. Hur ska en fungerande stat byggas i ett land där det råder stor etnisk, religiös och kulturell splittring? Och hur ska demokrati, som baseras på majoritetsstyre, skapas i ett land med en stor etnisk minoritet? 1861 skrev John Stuart Mill att: Free institutions are next to impossible in a country made up of 6

different nationalities. Among a people without fellow feeling, expecially if they read and speak different languages, the united public opinion, necessary to the working of representative government, cannot exist (Mill, 1972, s. 361). Min problemformulering handlar alltså om nationsbyggandet och demokratiseringsprocessen. Vad krävs för att bygga en välfungerande, demokratiskt, suverän stat? Vad är det FN har haft som mål att åstadkomma, och vad har de i realiteten faktiskt gjort? Det är dessa frågor som kommer att undersökas, analyseras och diskuteras, med hjälp av den empiri och de teorier som kommer att presenteras längre fram i uppsatsen. 1.3 Avgränsning Då omfånget av den här rapporten är begränsat och eftersom situationen i Kosovo pågår i skrivande stund kommer vissa avgränsningar att göras. Jag har valt att avsluta undersökningen av situationen i Kosovo där UNMIK lämnar över det största ansvaret till EULEX (den EU-ledda civila insatsen), vilket skedde 2008, dock kommer den aktuella situationen i Kosovo även att tas i beaktning (www.ne.se A). I empiridelen har jag valt att ta med de delar av FN-rapporterna jag ansett vara västenliga för studiens syfte. En stor mängd rapporter har skrivits mellan 1999 och 2008 och det skulle vara omöjligt att redogöra för dem alla. I många rapporter hade författaren heller inte mycket nytt att rapportera sen den senaste rapporten, och därför har jag valt att inte skriva om sådana i den här uppsatsen. 7

2. Teoretisk utgångspunkt En stor mängd litteratur inom ämnet demokratisering och nationsbyggande har skrivits. I den här rapporten har jag valt att utgå från Robert Dahls Demokratin och dess antagonister och Öyvind Österuds Statsvetenskap Introduktion till politisk analys. Båda dessa författare skriver om institutionsbyggande, nationsbyggande och demokratisering. I denna studie kommer teorierna att användas som en slags mall och jämförelseverktyg för hur FN har arbetat med de ovan nämnda aspekterna i Kosovo. Hur FN har arbetat med skapandet av institutioner, nationsbyggande och demokratisering kommer alltså att jämföras med, och ställas i relation till teorierna. För att jag sedan ska kunna ta ställning till på vilket sätt processerna har drivits i Kosovo, samt värdera och bedöma processernas innehåll, form och resultat. 2.1 Statsbildning I Statsvetenskap, introduktion till politisk analys beskriver Öyvind Österud viktiga aspekter inom statsvetenskapen och statsbildning. Stater är en av många typer av politisk organisation. Statlig organisation är en form av centraliserad kontroll över ett begränsat geografiskt område, där politiska institutioner har monopol på tvångsmakt. Viktigt för en statlig organisation är suveränitet, vilket innebär formellt oberoende till andra stater, och ett lagstiftande centrum inom staten. Den moderna staten bygger, enligt Österud, på ett antal huvudprinciper: > territorium, som innebär at den politiska auktoriteten befästs inom entydiga geografiska gränser > funktionsdelning, som innebär en specialiserad politisk och administrativ apparat > suveränitet, som innebär att konflikter löses och rättsförändringar genomförs enligt formella procedurer, där centralmakten har en allmän lagstiftande myndighet (Österud, 2002, s. 48). Österud beskriver vidare tre klassiska statsbegrepp. Det första är staten som makt, vilket är en statsuppfattning som härstammar ur den politiska realismen. Denna 8

uppfattning bygger på att staten måste ha en fungerande och centraliserad kontrollapparat för att överleva i en otrygg omvärld. Uppfattningen, som utvecklades av den tyske rättsteoretikern Carl Schmitt, bygger också på polaritet inom den internationella politiken och en stark motsättning mellan vän och fiende. Politik, var enligt Schmitt, en konflikt mellan oss och dem, där en maktpolitisk koncentration var viktig för at skydda den egna staten från hot utifrån. Vidare stod statsmakten över formella regler, eftersom beslut om vem som var vän och fiende, var tvungna att kunna anpassas till oförutsägbara situationer (Österud, 2002). Det andra statbegreppet som Österud beskriver är staten som rätt. Denna, lite mera liberala uppfattning, bygger på en förändring av den politiska maktstrukturens villkor. Statens makt skulle vara förutsägbar med regler för den politiska auktoriteten. De konstitutionella formerna var överordnade beslutens innehåll. Spelreglerna var viktigare än spelets resultat (Österud, 2002, s. 50). Denna uppfattning utvecklades även längre av österrikaren Hans Kelsen som definierade staten som ett legalt system. Stat och rätt sammanfogades nu genom att varje stat blev en rättsstat, som skulle representera rättens normer (Österud, 2002). Den tredje uppfattningen är staten som legitimitet, vilket innebär att ett statsstyre är legitimt när det genom ett kollektivt erkännande uppfattas som rättmätigt. Den tidigare beskrivna liberala rättsstatsteorin kan vara en variant av denna uppfattning, men behöver inte vara det eftersom legitimitet är oberoende av statsstyrets form. Ett exempel på detta är nationalstaten; staten är legitim när den är bärare av en nationell gemenskap. Den nationella enheten skapar solidaritet mellan invånarna och uppslutning kring statsinstitutionerna, antingen det är språket eller ett historiskt öde som knyter befolkningen till territoriet. Här har staten sin förankring i folkgruppens kännetecken och särdrag (Österud, 2002, s. 51). Den ena föreställningen om staten behöver dock inte utesluta den andra, utan de kan alla kombineras. Staten som makt, staten som rätt och staten som legitimitet kan utgöra tre sidor av samma fenomen, där perspektivet beror på vilka frågor vi ställer (Österud, 2002, s. 51). 9

2.2 Politisk utveckling och nationsbyggande Politisk utveckling kan innebära olika saker beroende på ur vilket perspektiv det undersöks. Det kan beskriva statsbyggande och nationell integration i nya självständiga stater. Det kan också innebära modernisering och ekonomisk tillväxt, eller demokratisering och nationsbyggande. Ett vanligt samlingsnamn för dessa typer av politisk utveckling är moderniseringsteori. Stommen i teorin är att huvuddragen i de industrialiserade länderna måste återskapas i de icke-industrialiserade. Detta gäller allt ifrån kunskapsnivå och arbetsnormer till administration och teknik. Det innebär också en omställning i inställning, att befolkningen måste ändra sitt invanda beteende. Dock kan denna utveckling mot modernisering trycka upp sociala motsättningar eftersom ett moderns samhälle inte bara innebär större valfrihet utan också större rotlöshet och större ekonomiska klyftor. Därför är det viktigt med nya institutioner som kan skapa politisk och ekonomiskt stabilitet. Staten kan inte bara bidra med ekonomisk tillväxt utan måste också verka för stabilitet och social integration (Österud, 2002). Dessutom är existensen av demokrati i ett visst land beroende av vilka attityder och värden som finns i just det landet. För att demokrati ska få verka i ett land krävs tolerans inför andra åsikter. En levande demokrati bygger på oenighet och strid mellan politiska alternativ, men samtidigt på en värdegemenskap runt stridens regler och procedurer (Österud, 2002, s.145). Vidare brukar det antas att det i samhällen där konflikter och spänningar varit ett faktum är svårt att skapa en fungerande demokrati. Exempelvis kan intensiva motsättningar av religiös, etnisk, språklig, regional eller socioekonomisk art underminera de demokratiska spelreglerna. Det har i synnerhet antagits att starka etniska och religiösa motsättningar skapar oförsonliga konflikter, eftersom de vidrör det innersta av en grupps identitet, medan ekonomiska motsättningar oftast lättare låter sig försonas, eftersom en kompromiss här inte är detsamma som att sälja sin identitet eller själv (Österud, 2002, s.145). Den amerikanska statsvetaren Samuel Huntington menar att för att ett samhälle som har denna typ av motsättningar ska kunna genomgå en demokratisering krävs starka, politiska institutioner med tyngd och auktoritet. Sker en ökad politisk aktivitet utan 10

denna auktoritet kan detta leda till ökade osäkerhet och en kaosartat situation. En stark politisk institution bidrar med en apparat för problemlösning och konflikthantering som sedan kan vara till grund för demokratin, även om institutionen i fråga inte är baserad på fria val. En auktoritär regim kan alltså utveckla politiska institutioner, men kan samtidigt hindra en senare demokratisering (Österud, 2002). Svårigheterna när det kommer till statsbildning stannar dock inte vid skapandet av demokrati. När demokratin väl är etablerad kommer de problem som kan uppstå med majoritetsstyre. I samhällen med motsättningar av etnisk eller religiös art kommer ett majoritetssystem ständigt att drabba minoriteten. Demokratisk jämlikhet skulle innebära att majoriteten vann över minoriteten i politiska val, men att allas åsikter och preferenser vägde lika tungt. Är det exempelvis rimligt att en majoritet kan frånta en minoritet dess identitet och existensgrund? Dessa är problem utan en enkel lösning. Ett sätt att komma runt problematiken är att fördela ett bestämt antal röster till olika grupper som de sedan kan använda till frågor de tycker är viktiga för dem. Denna typ av lösning är dock inte särskilt utbredd, ett annat lite vanligare alternativ är att begränsa majoritetens makt genom olika typer av minoritetsskydd. Majoritetsprincipen lämpar sig alltså bäst i samhällen utan permanent minoritet, vilket ofta inte är fallet i splittrade samhällen. Splittrade samhällen är ofta resultat av splittrade imperium. Jugoslavien exempelvis, var ett miniatyrimperium som skapades efter upplösningen av det Habsburgska riket efter första världskriget. När ett imperium splittras skapas sedan nya gränser utan hänsyn till folkgrupper och etnisk eller religiös tillhörighet. Det är då det kan vara nödvändigt med nationsbyggande. Nationsbyggande är något som används när det finns behov av att skapa stabilitet och nationell identitet i nya stater. Det används som åtgärd för att bilda en nationell gemenskap bland invånarna inom ett område. Syftet är att skapa politisk stabilitet och att nå uppslutning kring institutioner oavsett loka, etnisk eller religiös tillhörighet. Åtgärder kan ha olika former så som kommunikationssystem, skolväsen och militärtjänst, men kan även ta sig uttryck som symboliska faktorer så som flaggor och ritualer. Hur väl nationsbyggandet fungerar beror på hur stora klyftorna mellan samhällsgrupperna är. Stein Rokkan har beskrivit nationsbyggandet i olika faser: 11

först statsmakten som erövrar territoriet genom administration, skatteindrivning och kommunikationer; därnäst språklig och kulturell standardisering genom skolväsen och assimilering av minoriteter; därefter politiskt deltagande för den perifera befolkningen och lägre samhällsskikt genom rösträttsutvidgningar och medborgerliga rättigheter; och till sist ytterligare nationell integration genom offentlig resursfördelning och välfärdspolitik (Österud, 2002, s. 202). Nationsbyggande och nationalitet kan alltså vara en metod för demokratiskapande. Ett argument som talar för detta är att ett samhälle där invånarna ser sig själva som en gemenskap är gynnsamt för en demokratiseringsprocess. Dessutom brukar man säga att nationell gemenskap bildas genom stabilitet och tolerans, vilket i sin tur gör det enklare att samlas kring politiska institutioner. I samhällen utan en nationalistisk gemenskap blir det svårare eftersom det där finns svårigheter så som språk och kulturskillnader samt skillnader i värderingar och attityder. Offentliga institutioner så som skolor blir svåra att utveckla utan gemensamma principer och normer (Österud, 2002). 2.3 Demokratisering En annan tänkare som ägnat mycket tid åt demokratiskapande och demokratiseringsprocesser är Robert Dahl. Demokrati betyder bokstavligen folkstyre. Men vad innebär det att säga att folket härskar, att det är suveränt, att det styr sig självt? (Dahl, 2007, s. 165). Frågar sig Dahl i Demokratin och dess antagonister. För att styra ett folk krävs en styrelseprocess, menar han, men vad kännetecknar en demokratisk styrelseprocess? Dahl väljer att svara på den frågan i tre steg. Han menar att det första som bör göras är att ange vilka antaganden som ligger till grund för en politisk ordning. Sedan bör man fundera över vilka grundantaganden som rättfärdigar en demokratisk politiskt ordning. Slutligen måste man ange vilka kriterier som utmärker en demokratisk politisk ordning, och visa hur de följer de tidigare angivna grundantagandena (Dahl, 2007). 12

Dahls grundantaganden för en politisk ordning är som följer: En grupp människor vill bilda en sammanslutning för att nå vissa mål. För att nå målen krävs att sammanslutningen antar vissa handlingsprogram och riktlinjer som medlemmarna måste följa. Riktlinjerna uttrycks i form av regler eller lagar som det kan vara straffbart att inte följa. Eftersom medlemmarna i sammanslutningen är förpliktade att följa dessa regler, kan besluten som fattas sägas vara bindande, och de som fattar besluten blir således sammanslutningens styrelse. Processen att fatta beslut utgörs av två steg: att fastställa dagordningen och att avgöra utfallet. Fastställa dagordningen innebär att man väljer vilka frågor som ska tas upp, att avgöra utfallet innebär att åtgärder för en viss fråga bestäms definitivt. Dahls grundantaganden som rättfärdigar en demokratisk politisk ordning är följande: Bindande beslut skall bara fattas av personer som är underställda besluten, dvs. av sammanslutningens medlemmar. Beslut skall inte fattas av personer som står utanför sammanslutningen (Dahl, 2007, s. 168). Det här påståendet bygger på den grundläggande rättviseprincipen att den som själv inte är bunden att följa en viss lag, inte kan befalla andra att följa den. De kriterier som finns för en demokratisk process har Dahl angett i fyra olika punkter: effektivt deltagande, lika rösträtt, upplyst förståelse och kontroll över dagordningen. Dessa är, menar han, normer, utifrån vilka man bör värdera politiken inom en sammanslutning där tidigare nämna grundantaganden gäller. En politisk process som uppfyller alla fem punkter skulle vara en perfekt demokrati. Han påpekar dock att det nog aldrig kommer finns en helt och hållet demokratisk process eller ett fullständigt demokratiskt styre, kriterierna representerar egentligen bara idéer om demokratiska möjligheter (Dahl, 2007). 2.4 Förmyndarskap I Demokratin och dess antagonister ägnar Robert Dahl ett kapitel åt ämnet förmyndarskap. I kapitlet ser Dahl förmyndarskap som en motsats till demokrati och som ett statiskt tillstånd. De förmyndare han skriver om är en liten minoritet i en stats befolkning. I fallet med Kosovo handlar förmyndarskapet inte om en minoritet av befolkningen, utan om en utomstående minoritet med stor makt; FN. 13

Förmyndarskapet i Kosovo är heller inte något oföränderligt, utan en tillfällig lösning i processen mot demokrati. Trots att många skillnader mellan Dahls förmyndarskap och FN:s förmyndarskap i Kosovo finns, går det att skåda vissa likheter, och en jämförelse är möjlig att göra. Enligt Dahl är handlar alltså förmyndarskap om en motsats till demokrati: Det eviga alternativet till demokrati är förmyndarskap. Det är en befängd tanke, enligt förmyndarna, att vanliga människor skulle kunna ta tillvara sina egna intressen och än mindre kunna fatta vad som ligger i samhällets intresse; vanligt folk kan inte styra sig självt. Tvärtom, hävdar de, måste styret anförtros en minoritet som i kraft av överlägsen kunskap och förmåga är särskilt kvalificerad (Dahl, s. 84, 2007). Dahl menar att även om många av världens länder idag kallar sig för demokratier är det i själva verket hierarkier det handlar om, och att demokratins största rival är just föreställningen om förmyndarskap. Förmyndarskap är för övrigt en företeelse som ofta används för att legitimera korruption och brutalitet inom olika regimer, enligt Dahl (2007). Redan under antiken hade Platon idéer kring förmyndarskap. Han menade att förmyndare eller övervakare skulle behöva veta det bästa för samfundet, och ägna sig åt att uppnå målen för samfundets bästa helhjärtat. Därför får övervakarna inte ha några intressen som är oförenliga med det bästa för samhället. Platon menade vidare att det inte skulle vara enkelt att hitta en grupp förmyndare som uppfyller dessa krav. Men om det väl gick att skapa en stat med en grupp förmyndare som endast arbetade för samhällets bästa skulle det innebära en styrande grupp med de bästa kvalifikationerna, stort engagemang, samt ett stort stöd från medborgarna (Dahl, 2007). Dahl menar vidare, i diskussionen han för med sig själv, att även i sanna demokratier är det en form av meritokrati som i själva verket förekommer: Ingen förnuftig demokrat anser att medborgarna, eller för den delen deras representanter, skall övervaka varenda lag och förordning (Dahl, s. 91, 2007). Demokratiska beslut fattas sällan på direktdemokratiskt vis genom folkomröstningar eller stormöten, utan genom olika utskott och myndigheter bestående av kompetenta och kvalificerade 14

människor. I själva verket är expertisen så viktig att vårt politiska system ibland betraktas som en blandning av demokrati och meritokrati (Dahl, s. 91, 2007). Men Dahl fortsätter att hävda att förmyndarskap inte alltid behöver innebära den här typen av meritokrati, utan en regim där staten styrs av en mycket liten minoritet, som inte själva är underkastade den demokratiska processen. Om det nu ska förekomma ett förmyndarskap krävs ett antal kvalifikationer för dem som ska styra. Det första som krävs är adekvat insikt om målen för styret, Dahl kallar detta moralisk insikt. Det andra kravet är att de styrande aktivt försöker omsätta målen i praktiken, Dahl väljer att kalla detta dygd. När man så lägger ihop den moraliska insikten med dygden får man något som Dahl kallar moraliskt kompetens, men det räcker inte att ledarna för ett samhälle besitter moraliskt kompetens, de måste även känna till de mest effektiva och passande medlen för att nå målen; de måste ha tekniskt kunnande. Dahl menar att dessa tre egenskaper tillsammans definierar politisk kompetens. Och kanske är det så att endast en liten minoritet besitter denna politiska kompetens, eller är alla människor lika kapabla att fatta beslut som ligger i samhällets bästa? Är människan i grunden altruistisk eller egoistisk? Om det senare är fallet är det oförenligt med den dygd som krävs för att styra (Dahl, 2007). Förmyndarskap stället alltså väldigt höga krav på övervakarens kunskap och dygd, och kraven är i praktiken omöjliga att uppfylla. Argumentet för förmyndarskap bygger även på idén att vanligt folk har dålig moralisk och intellektuell kompetens. Vad är det egentligen som säger att endast en minoritet besitter kompetensen som krävs? Dessutom finns det inget fullkomligt system för att rekrytera och utbilda förmyndare, ej heller ett system för att avsätta dem om de skulle vara inkompetenta. Dahl ställer i slutet av kapitlet olika argument för eller mot förmyndarskap mot varandra. Där menar han bland annat att: Den dåliga demokratin är en olycka för medborgarna, men den dåliga auktoritära regimen är en katastrof (Dahl, s. 12, 2007). Han menar vidare att om man väljer det alternativ som är bäst bland de sämsta utfallen, talar det senaste århundradet helt klart mot förmyndarskap. Han menar också att det är sant att en demokratisk regim utsätter sig för risken att folk gör misstag, men den risken finns i alla regimer. Förmyndarskap borde avvisas i alla offentliga angelägenheter eftersom det hämmar ett helt folks moraliska kapacitet (Dahl, 2007). 15

Dock handlar FN:s förmyndarskap inte om att härska eller förtrycka, utan om att hjälpa och stabilisera. FN:s förmyndarskap är ju ej heller ett permanent tillstånd, utan en tillfällig lösning på vägen mot en fungerande demokrati. Och det är ur det avseendet Dahls tankar om förmyndarskap skiljer sig från situationen i Kosovo, då Dahl ser förmyndarskapet som en motsats mot demokrati, och förmyndarskapet i Kosovo handlar om att hitta en väg mot demokrati. 2.5 Tillämpning av teorierna Teorierna ovan beskriver alla på ett eller annat sätt hur en demokratisk stat ska bildas. I följande stycke ska jag tillämpa dessa teorier på just Kosovo, och förklara vad som krävs för att just Kosovo ska bli en fungerande demokratisk stat. 2.5.1 Kosovo under statsbildning och nationsbyggande Österud skriver att en statlig organisation innebär centraliserad kontroll över ett begränsat geografiskt område och politiska institutioner som har monopol på tvångsmakt. Han skriver också att en suveränitet innebär formellt oberoende till andra stater och ett lagstiftande centrum inom staten. För Kosovo skulle detta alltså innebära ett oberoende gentemot såväl andra stater som FN. Det skulle också innebära att endast den politiska makten inom Kosovo legitimt kan bruka våld och använda tvångsmakt. Dessutom skulle detta innebära en lagstiftande funktion och central kontroll inom provinsen. Statlig organisation kan även, enligt Österud, innebära en centraliserad kontrollapparat och en maktpolitisk koncentration som skyddar den egna staten mot hot utifrån, en rättsstat med ett legalt system som representerar normer i samhället, eller en legitim stat som exempelvis representerar en nationalstat där det finns en nationell gemenskap som skapar solidaritet medborgarna emellan (Österud, 2002). För Kosovo skulle detta alltså innebära stark politiskt kontroll i syfte att skydda landet från hot utifrån, det skulle även innebära ett normbärande rättssystem och en känsla av nationalism och solidaritet medborgare emellan. När det kommer till nationsbyggande och modernisering finns det ett antal aspekter som är centrala för Kosovo. Om man ska tala om moderniseringsteorin där icke- 16

industrialiserade länder ska ta efter huvuddragen i industrialiserade länder skulle det innebära ett arbete där FN skulle försöka skapa administration och teknik, men även kunskap och vissa normer. Dock kan ju arbetet i denna modernisering leda till sociala motsättningar folkgrupper emellan, och då blir det extra viktigt för FN att skapa stabila politiska institutioner och social integration. För att demokrati ska fungera i ett splittrat land so Kosovo krävs tolerans för olika åsikter. Österud skriver också att det i samhällen som präglats av inre konflikter är svårt att skapa demokrati eftersom intensiva motsättningar av religiös eller etnisk art kan underminera den demokratiska processen. Därför krävs starka politiska institutioner, i Kosovos fall FN, som kan bidra med konflikthantering och en stabil politisk institution att samlas kring. I fallet Kosovo stannar dock inte problemen vid skapandet av demokratiska institutioner eftersom landet präglas av en stor minoritet. Österud menar att ett majoritetssystem alltid kommer att skada minoriteten i samhällen med etniska eller religiösa motsättningar. Ett sätt att komma runt den problematiken är att fördela ett bestämt antal röster till olika folkgrupper. Hur man har arbetat med just denna problematik i Kosovo kommer att belysas närmare längre fram i texten. I ett splittrat samhälle blir det också centralt med nationsbyggande eftersom det i nya stater som Kosovo finns behov av stabilitet och en nationell identitet. Enligt Stein Rokkan sker nationsbyggandet i ett antal faser. Först ska statsmakten, i det här fallet FN, erövra territoriet genom bland annat administration och kommunikation. Därnäst ska en standardisering av språk och kultur, samt en assimilering av minoriteter ske, efter det ska politiskt deltagande uppmuntras och till sist ska en nationell integration genom resursfördelning och välfärdspolitik ske (Österud, 2002). Hur FN har arbetat med nationsbyggande i dessa faser kommer också att belysas längre fram i texten. 2.5.2 Demokratisering i Kosovo Dahl menar att för att bilda en fungerande suverän stat krävs en styrelseprocess, och för att kunna känneteckna styrelseprocessen krävs att man anger ett antal antaganden för en politisk ordning. Det första är ett grundantagande för en politisk ordning, vilket innebär att en grupp människor vill bilda en sammanslutning för att nå vissa mål. Då krävs även handlingsprogram och riktlinjer som medlemmarna inom 17

sammanslutningen måste följa. De beslut som fattas inom sammanslutningen blir således bindande. För Kosovo innebär detta att en grupp människor; medborgarna i Kosovo, bildar en sammanslutning; Kosovo, för att nå vissa mål; en självständig, suverän stat. Det andra är grundantagande om rättfärdigar en demokratiskt politisk ordning. Detta antagande innebär att beslut inte ska fattas av personer som står utanför sammanslutningen. Detta innebär att de som egentligen ska fatta besluten är endast medborgarna av Kosovo, alltså inte FN. Dahls sista punkt är kriterier för en demokratisk process vilka är: effektivt deltagande, lika rösträtt, upplyst förståelse och kontroll över dagordningen. Huruvida dessa kriterier har fungerat under UNMIKstyret kommer diskuteras senare i rapporten. 2.5.3 Kosovo under förmyndarskap Som jag skrev tidigare är FN:s förmyndarskap av Kosovo inte riktigt samma som det förmyndarskap Dahl skriver om. Dahl ser förmyndarskapet som ett alternativ, eller till och med, en motsats till demokrati. I Kosovo handlade det snarare om ett övergångsläge; en tillfällig lösning på vägen mot demokrati. Trots skillnaderna finns det ett antal likheter. Dahl skriver bland annat att förmyndarskapsförespråkarna menar att vanliga människor inte själva kan ta tillvara sina egna intressen, utan att den uppgiften istället borde anförtros en kunnig och kvalificerad minoritet (Dahl, 2007). I fallet Kosovo skulle man kunna se det som att Kosovos invånare inte själva är kapabla att fatta beslut och skapa en fungerande demokrati. Istället hamnar den uppgiften hos FN, som då ses som den kvalificerade minoriteten. Dahl menar vidare att denna minoritet inte själv är underkastad den demokratiska processen, vilket var fallet med UNMIK. För att ett förmyndarskap överhuvudtaget ska fungera måste förmyndarna inneha ett antal kvalifikationer; moralisk insikt, dygd och tekniskt kunnande. Det krävs också att de styrandes egenintressen inte hamnar i konflikt med samhällets bästa. Huruvida UNMIK besitter dessa kvalifikationer är en omstridd fråga som kommer att diskuteras närmare i slutet av denna uppsats. 18

3. Syfte och frågeställning Syftet med den här rapporten är att undersöka hur demokrati och fungerande institutioner i ett nytt land skapas, och för att göra detta använda Kosovo som ett fall. Syftet är också att undersöka hur FN har arbetat i processen mot en fungerande demokratiskt stat. För att uppfylla syftet kommer följande frågeställningar att besvaras: 1. Vad krävs för att bygga en välfungerande, demokratiskt, suverän stat? 2. Vad är det FN har haft som mål att åstadkomma, och vad har de i realiteten faktiskt gjort? 19

4. Metod Denna studie bygger framförallt på en kvalitativ undersökningsmetod med kritisk karaktär, men tar sig även uttryck som en fallstudie, då fallet Kosovo undersökts för att söka svar på hur demokratiseringsprocesser drivs av FN. Det empiriska materialet i studien präglas till största del av FN-dokument; rapporter publicerade av UNMIK. Innehållet i dessa rapporter har sedan ställts mot olika samhälls- och demokratibyggnadsteorier, i syfta att undersöka på vilket sätt nationsbyggnads- och demokratiseringsprocessen har ägt rum i Kosovo. 4.1 Kritiskt förhållningssätt Det kritiska förhållningssättet som denna studie präglas av är delvis baserade på olika påståenden i Mats Alverssons och Stanely Deetz Kritisk samhällsvetenskaplig metod. Alversson och Deetz hävdar bland annat att kritisk samhällsvetenskaplig forskning måste handla om: 1) att identifiera och ifrågasätta de antaganden som ligger bakom vanliga sätt att varsebli, förstå och handla; 2) att erkänna det inflytande som historia, kultur och social position har över uppfattningar och handlingar; 3) att föreställa sig och utforska ovanliga alternativ som kan rubba rutiner och en etablerad ordning; 4) att uppmärksamma olika, inte minst subtila, former för social dominans; 5) vara tillbörligt skeptisk till varje kunskap eller lösning som påstår sig vara den enda sanningen eller alternativet (Alversson, Deetz, 2002, s. 12). När det kommer till punkt ett handlar denna studie framförallt om ett ifrågasättande av FN som institution i allmänhet, och UNMIK som demokratiskapande instans i synnerhet. För den okritiska anses FN vara en fredsskapande demokratifrämjande och altruistisk institution, byggd på sunda värderingar och ideal och fri från korruption och mygel. Det är trots allt en väldigt vinklad bild skolor och media förmedlar av FN. Det är därför denna studie har en ifrågasättande och granskande karaktär av FN och UNMIK. Punkt nummer två hänger ihop med punkt nummer ett eftersom den handlar om hur vår historia och kultur har präglat våra uppfattningar. Det är viktigt att vara medveten om att vårt sociala och kulturella arv i stor utsträckning formar uppfattningar och handlingar. Det är för den sakens skulle ingen lätt uppgift att släppa de kulturellt och socialt skapade glasögonen och se förbi dem, men en medvetenhet och ett erkännande av dess existens är en början. Punkt nummer tre handlar egentligen om ett annat och annorlunda sätt att se och uppfatta saker och ting, men 20

framförallt om att våga utforska andra alternativ. Punkt nummer fem handlar om att vara skeptisk mot varje kunskap eller lösning som påstår sig vara den enda sanningen eller alternativet. I det här fallet ser jag FN som ett sådant fall; FN har trots allt vare sig konkurrerande eller kompletterande institutioner på den globala arenan. Kritisk samhällsforskning handlar alltså om att ifrågasätta snarare än att bekräfta, och det är där utgångspunkten för denna studie ligger. Enligt Alversson och Deetz skiljer sig den kritiska forskaren inte nämnvärt från andra forskare, vad som dock skiljer dem åt är det innehållsliga. Den kritiska forskaren fokuserar på relationer, händelser eller institutioner som kan anses utöva förtryck. Det är dock oftast inte uppenbara företeelser, så som giriga kapitalister, som undersöks, utan mer underliggande aspekter, vilket kräver en stor grad av lyhördhet hos forskaren (Alversson och Deetz, 2000). 4.2 Fallstudie Fallstudie handlar om att en eller några få situationer eller förekomster bidrar med kunskap om förhållanden eller processer som sker i just detta särskilda fall, men som sedan går att användas för att få kunskap om andra liknande fall. I den här studien är fallet som bekant Kosovo, och fallet Kosovo syftar till att bidra med kunskap om hur demokrati skapas även i andra stater. Utgångspunkten är som sagt endast en undersökningsenhet; Kosovo. Vissa forskare som använder sig av fallstudiemetoden väljer att undersöka fler än en enhet, men principen bakom fallstudie handlar om att uppmärksamhet riktas mot enskilda enheter snarare än ett brett spektrum, därför är det endast ett fall som har undersökts. När endast en enhet har undersökts ger det större möjlighet att gå in på djupet och upptäcka saker som inte hade upptäckts vid en mer ytlig undersökning. En annan styrka hos fallstudien är att den låter forskaren använda en rad olika källor, vilka dessa kan användas för att undersöka de relationer och processer man finner intressanta (Denscombe (2009). I den här studien har en mängd olika källor använts och sedan analyserats och undersökts på djupet. Då olika källor har använts har informationen i dem kunnat ställas mot varandra, och jag har på så sätt kunnat skaffa mer en klarare bild av olika händelser. Enligt Denscombe karakteriseras fallstudier av: 21

Studiens djup snarare än studiens bredd Det speciella snarare än det generella Relationer/processer snarare än resultat och slutprodukter Holistiskt synsätt snarare än isolerade faktorer Naturliga miljöer snarare än konstlade situationer Flera källor snarare än en undersökningsmetod (Dencombe, 2009, s. 62). Det är dessa punkter som studien i hög grad har präglats av. Undersökningen har fokuserat på en djup förståelse av ett enskilt fall snarare än en ytlig förståelse för flera. Undersökningen har också präglats av det speciella i just det här fallet snarare än en generell bild av något större. Naturligtvis har det varit demokratiseringsprocessen som varit i fokus eftersom någon slutprodukt ännu inte finns (inte om man anser slutprodukten vara en välfungerande demokratiskt stat). Ett holistiskt synsätt har också varit i fokus då det är hela processen som analysrats och inte enskilda isolerade händelser. Fallet Kosovo består av en naturlig miljö och inte en konstlad situation där variabler går att manipulera, och studien är, som jag skrev tidigare, baserad på en rad olika källor som jämförts och ställts mot varandra. 4.2.1 Val av fall I en fallstudie är naturligtvis valet av fall otroligt viktigt, och det finns en rad olika sätt att välja fall beroende på syftet med studien. De vanligaste är att fallet är typiskt. Den logik som åberopas här är att det valda fallet i viktiga hänseenden liknar de andra som skulle kunna ha valts, och att resultatet av fallstudien därför sannolikt kan tillämpas på andra fall. Eftersom fallstudien liknar de flesta andra fall, så kan resultatet generaliseras till hela gruppen (Denscombe, 2009, s. 65). Ett fall kan även väljas om det sticker ut och skiljer sig från normen. Fallet ställs då i kontrast till normen och det blir lättare att upptäcka vissa bestämda faktorer. Ett fall kan även väljas om det är intressant i sig själv. Det finns till och med vissa experter inom området som skulle gå så långt som att påstå att val med utgångspunkt i intressegrad är en tillräcklig motivering i sig Denscombe, 2009, s. 66). Dock skulle det vara ganska dumstridigt av en nybörjare att använda endast det sistnämnda kriteriet i val av fall. I den här studien har fallet valts med delar av de tre ovannämnda kriterierna. Fallet Kosovo kan betraktas som ett typiskt fall av demokratiskapande och samhällsbyggande av FN då många liknande FN-missioner har ägt rum under 22

liknande omständigheter. Dock skulle fallet Kosovo även kunna betraktas som ett avvikande fall eftersom det på andra sätt inte liknar någon annan FN-mission; det är den största missionen någonsin, och aldrig tidigare har FN gått in i ett land under något satt slutdatum. Mitt fall skulle även i allra högsta grad kunna väljas endast med motiveringen att det är så intressant, men det skulle som sagt vara dumstridigt av en nybörjare att välja fall endast av den anledningen (Denscombe, 2009). Mitt fall fyller alltså olika funktioner; dels kan fallet ge en generell bild av hur FN arbetar med demokratiskapande i nya nationer, men kan också ställas i kontrast till tidigare missioner då vissa företeelser är avvikande. Fallet är naturligtvis också otroligt intressant i sig, dels för att det ligger så nära i tiden, men också för att det ligger nära rent geografiskt. Att en situation som den i Kosovo faktiskt äger rum i Europa, nära oss här i Sverige, bidrar till ett ökat intresse för händelsen. Den geografiska närheten gör även att man lättare kan identifiera sig med befolkningen där. Krig och konflikter sker hela tiden runt om i världen, men förutom kriget Jugoslavien har Europa inte varit med om väpnade konflikter sedan andra världskriget. 23

5. Historisk bakgrund 5.1 Kosovokonflikten Kosovo var sedan andra världskriget en autonom delrepublik inom Jugoslavien, men dess autonomi beskars kraftigt, och dess rättigheter minskade avsevärt, genom Slobodan Milosevics centraliseringspolitik under tidigt 1990-tal. Dessutom infördes en rad olika lagar som verkade diskriminerande mot den albanska minoriteten. Massavskedanden och trakasserier hörde till vanligheten (www.ne.se A). Milosevic använde sig av nationalistiska argument, och hävdade att den serbiska minoriteten varit förtryck i såväl provinsen, som i hela Jugoslavien. Han spelade vidare på Kosovos historia och den nationella stämningen den förknippas med. Kosovoalbanerna, med Ibrahim Rugova som ledare, som ville ha ett självständigt Kosovo, svarade på det allt mer aggressiva trycket från Belgrad med icke-våldsamt motstånd. I en tid av fredliga revolutioner och Berlinsmurens fall var idén om passivt motstånd populärt. Denna taktik visade sig dock inte vara lika framgångsrik i Kosovo. Eftersom kosovoalbanerna inte kunde lita på de statliga institutionerna inom Jugoslavien började de skapa egna system för utbildning och sjukvård med hjälp av frivilliga skatter. 1991 anordnade kosovoalbanerna en folkomröstning i vilken närmare 100 procent av den albanska befolkningen röstade för självständighet av Kosovo. I folkomröstningen deltog dock inga kosovoserber. Kosovoalbanerna anordnade även parlamentsval där Ibrahim Rugova valdes till president. Omröstningen fick dock inga större konsekvenser. Jugoslaviska och serbiska myndigheter kontrollerade fortfarande provinsen, och utropandet av självständighet erkändes endast av Albanien. Trycket från Belgrad blev allt hårdare och i samma takt ökade missnöjet med Rugova och hans icke-våldstaktik (Nilsson, 2004). Som ett alternativ till Rugovas icke-våldstaktik växte en befrielsearmé, UCK, fram. UCK använde sig av gerillakrigföring och genomförde attacker mot serbiska säkerhetsstyrkor (www.ne.se A). UCK fick tillgång till vapen och utrustning i och med den ekonomiska kollapsen i Albanien som resulterade i anarki och kravaller där albaner bröt sig in i militärläget och polisstationer. UCK hade alltså ett stort antal vapen till sitt förfogande, och möjligheterna att göra motstånd mot de serbiska styrkorna hade nu förbättrats avsevärt (Nilsson, 2004). De serbiska styrkorna svarade 24

med övervåld mot albanska byar. Våldet nådde kulmen i en massaker av ett 40-tal albaner 1998 (www.ne.se A). Konflikten började trappas upp mer och mer, och det internationella samfundet, som inte berört Kosovo i Dayton-avtalet, kunde nu inte längre blunda för konflikten. Milosevic gick med på att dra tillbaka en stor del av sina trupper efter hot om NATObombningar. Och inspektörer från Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) skickades in för att övervaka tillbakadragandet. UCK utnyttjade tillbakadragandet och flyttade fram sina poster. I det här läget talades det om en stor risk för upptrappning av konflikten. Det internationella samfundet tvingades nu till kraftigare diplomatiska påtryckningar. Fredsförhandlingar ägde rum i Frankrike, men ledde inte till några resultat eftersom den jugoslaviska sidan vägrade att gå med på villkoren. 1999 inledde Milosevic-regimen en massiv militäraktion med etnisk rensning av kosovoalbaner som mål. Närmare 800 000 människor tvingades fly, de flesta till Albanien och Makedonien. Trots påtryckningar från bland annat USA kunde FN:s säkerhetsråd inte få mandat att anfalla Jugoslavien och försvara kosovoalbanerna. Istället tog NATO initiativet till ett flygangrepp mot Serbien. Efter 79 dagar av bombning gick de serbiska styrkorna med på att dra sig tillbaka. FN införde resolution 1244 vilket innebar en internationell civil och militär närvaro i Kosovo under ledning av FN kallad KFOR. KFOR kom att bestå av NATOmedlemmar och ett antal andra länder (Nilsson, 2004). Den nya överenskommelsen innehöll dock inga bestämmelser om Kosovos framtida status, istället inrättades ett övergångsråd. Under samma period inledde KFOR avväpningen av UCK-gerillan, under samma period upptäcktes också massgravar, och KFOR fick stora problem att skydda den serbiska och romerska minoriteten mot hämndförsök från kosovoalbaner (www.ne.se B). Oroligheterna mellan kosovoalbaner och serber var vid den här tidpunkten stora, och vägen till en fredlig uppgörelse långt borta. Kosovoalbanerna, som tidigare tvingats fly, återvände nu, och införde hämndaktioner på serberna genom att förfölja och fördriva dem. Det etniska våldet trappades upp, serber och albaner öppnade eld mot varandra och flera människor miste livet. Flera gånger ingrep KFOR och använder bland annat tårgas för att hindra sammandrabbningar (www.ne.se A). I en rapport från 1999 skriver the secretary general on the United Nations Interim administration mission in Kosovo : 25

While the first wave of Kosovo Serb departures was prompted by security concerns rather than by actual threats, a second wave of departures resulted from an increasing number of incidents committed by Kosovo Albanians against Kosovo Serbs. In particular, high profile killings and abductions, as well as looting, arsons and forced expropriation of apartments, have prompted departures. This process has now slowed down, but such cities as Prizren and Pec are practically deserted by Kosovo Serbs, and the towns of Mitrovica and Orahovac are divided along ethnic lines (www.unmikonlike.org A). 5.2 UNMIK:s inträde i Kosovo I juni 1999 infördes resolution 1244 av FN:s säkerhetsråd. Resolutionen gav United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK), med den speciella representanten (Special Representative of the United Nations Secretary- General, SRSG) som ledare, befogenhet att inleda en fredsbyggande, demokratiserande och stabiliserande process. För att uppfylla dessa mål sattes UNMIK in som en övergångsadministration i regionen, i syfte att tillsammans med Kosovos ledare och medborgare, arbeta inom alla delar av den nödvändiga administrationen, så som sjukvård, utbildning, finanser, kommunikation och rättsväsende (www.un.org A). UNMIK:s initiala organisation låg under fyra pelare med olika ansvarsområden. Humanitära insatser i ledning av UNHCR innefattades under pelare ett, civil administration i ledning av FN under pelare två, demokratisering och institutionsbyggande i ledning av OSCE under pelare tre, och återuppbyggnad och ekonomisk utveckling under EU under pelare fyra Den civila verkställande makten inom UNMIK kom att ligga under FN:s säkerhetsråd, som också auktoriserade den internationella militära närvaron, Kosovo Force (KFOR) (www.un.org A). 5.2.1 Kosovo under UNMIK Resolution 1244 bekräftade Jugoslaviens statssuveränitet och territoriella integritet samtidigt som tidigare krav på Kosovos substantiella självständighet och 26

meningsfulla självbestämmande upprepades (Nilsson, 2002, s. 10). Det här innebar en slags kompromiss mellan de som förespråkade självständighet för Kosovo och de som ansåg att provinsen skulle fortsätta vara en del av Serbien. Formuleringen resulterade således i en politisk obegriplighet. Den första SRSG påstod att han läste FN-resolutionen två gånger varje morgon utan att för den skull förstå vad den innebar (Nilsson, 2004, s. 10). Kosovos framtid förblev alltså oviss. Politiska samtal mellan Belgrad och Pristina i syfte att komma fram till en lösning gällande Kosovos framtid hölls under 2003, utan nämnvärda resultat. Samtalen hölls mellan två parter med helt skilda åsikter i frågan gällande Kosovos självständighet. Dessutom fanns där en hög grad av misstänksamhet och fientlighet mellan de båda parterna. UNMIK tillsattes att styra Kosovo utan tidsbestämning och fick en stor mängd olika ansvarsområden av FN:s säkerhetsråd. Att skapa institutioner nödvändiga för självständighet, genom att anordna demokratiska och fria val, samt att återuppbygga infrastruktur och byggnader, och att ansvara för lag och ordning var några av dem. För att uppfylla dessa mål gavs UNMIK väldigt långtgående maktbefogenheter. Den lagstiftande makten såväl som den verkställande, hamnade hos UNMIK, så gjorde även all administration av rättsystemet. Detta innebar att UNMIK, eller mer specifikt, SRSG, fick befogenhet att tillsätta och avskeda personal inom den statliga förvaltningen och rättsväsendet, samt att förvalta egendom som tidigare tillhört Serbien och Jugoslavien. På kommunal nivå tillsattes också internationella administratörer, med liknande befogenheter. UNMIKs personal, och personal från militära styrkor och frivilligorganisationer kom snabbt att bestå av så många människor att de bildade en egen samhällsgrupp, av den lokala befolkningen kallad internationella (Nilsson, 2004). Den socioekonomiska skillnaden mellan de internationell och lokalbefolkningen var väldigt stor. Få ur lokalbefolkningen kom i närheten av att tjäna lika mycket som de sämst betalda ur UNMIK-personalen. UNMIK förde mig sig en väldigt privilegierad styrande överklass till Kosovo. UNMIK kom att behålla sin långtgående maktbefogenhet även efter skapandet av lokala institutioner så som president, regering och parlament. Ansvaret för polis- och rättsväsende, budget 27