1 Danmark föregångsland inför nya utmaningar Bo Enegren Oktober 2012 Under en lång följd av år uppvisade den danska arbetsmarknaden en utveckling med trendmässigt fallande arbetslöshet. Dansk flexicurity fick närmast status som EU:s officiella arbetsmarknadspolitik. Den kraftiga försämringen på arbetsmarknaden efter finanskrisen har dock inneburit att politiken utsätts för påfrestningar. Arbetslösheten har ökat från drygt 3 procent före finanskrisen till närmare 8 procent under 2012. Flera år av höga löneökningar och svag produktivitetstillväxt ledde till en försvagning av den kostnadsmässiga konkurrenskraften. Möjligheterna att snabbt göra sig av med arbetskraft, vilket är en del i flexicurity-modellen, påskyndade anpassningen av arbetsstyrkan till den lägre produktionen, medan den svaga efterfrågan på arbetskraft innebar att möjligheterna för de arbetslösa att få nya jobb begränsades. Samtidigt har löneökningstakten bromsat in påtagligt de senaste åren och produktiviteten har stärkts, vilket inneburit att utvecklingen med försämrad konkurrenskraft brutits. Såväl i fjol som i år ökar lönerna i Danmark klart långsammare än i Sverige och många andra konkurrentländer. Danmark är ett av Sveriges viktigaste konkurrentländer och Sveriges femte viktigaste exportmarknad. Drygt 6 procent av Sveriges varuexport går till Danmark, medan 8 procent av den svenska varuimporten kommer från därifrån. Första halvåret 2012 exporterades varor för närmare 38 miljarder SEK till Danmark medan importen uppgick till drygt 46 miljarder SEK. Netto gav alltså handeln med Danmark ett underskott med över 8 miljarder SEK. Den svenska exporten till Danmark består främst av maskiner, transportmedel och andra verkstadsvaror, medan vi importerar bland annat energi, livsmedel och läkemedel. I jämförelse med den svenska exporten som är relativt cyklisk, med en stor andel av investerings- och insatsvaror, är den danska exporten mindre konjunkturkänslig. Som framgår av diagram 1 blev exporttappet i samband med finanskrisen betydligt mildare i Danmark än i Sverige. Samtidigt blev återhämtningen starkare i Sverige när konjunkturen väl repade sig under 2010 och 2011 och såväl dansk som svensk export är idag i stort sett tillbaka på samma nivå som före krisen.
2 Diagram 1. Varuexport från Danmark och Sverige, volym, index 2008 kv1=100 Ser man till utvecklingen för ländernas totala produktion, BNP, blir bilden en helt annan. Medan krisen i Sverige i huvudsak begränsade sig till exportsektorn och industrin fick den en mycket större spridning till den inhemska ekonomin i Danmark. Fortfarande ligger produktionsnivån i Danmark väsentligt lägre än före krisen, medan BNP i Sverige var tillbaka till nivån före krisen efter bara ett drygt år (se diagram 2). Diagram 2. BNP i Danmark och Sverige, volym, index 2008 kv1=100 En starkt bidragande orsak till den svagare utvecklingen i Danmark var nedgången på bostadsmarknaden. Prisuppgången på danska bostäder före krisen hörde till de snabbaste i Europa, samtidigt som danska hushåll hörde till de mest skuldsatta. När bostadsmarknaden vände ned 2007/2008 blev fallet större i Danmark än på många andra håll. Efter en nedgång på cirka 20 procent är nu priserna tillbaka på 2005 års nivå. Prisfallet ledde till en kraftig nedgång för byggandet. De lägre förmögenhetsvärdena på fastigheter gjorde också att hushållen ökade sitt sparande och drog ned på konsumtionen. Hushållens konsumtion i Danmark ligger nu 5 procent lägre än före krisen, medan den i Sverige är 5 procent högre.
3 Diagram 3. Bostadspriser i Danmark, index 2006=100 Arbetsmarknaden har drabbats hårt av krisen Med en fallande konsumtion och kraftigt minskat byggande fick krisen väsentligt större påverkan på den inhemska ekonomin i Danmark än i övriga Norden (undantaget Island). Även banksektorn i Danmark utsattes för större påfrestningar än i de nordiska grannländerna. Inte minst tydlig blev krisens effekter på arbetsmarknaden i Danmark, med en betydligt större uppgång i arbetslösheten än i övriga Norden. Under åren före finanskrisen sjönk arbetslösheten kraftigt i Danmark och 2007/2008 fanns klara tendenser till överhettning. Lönerna ökade väsentligt mer än i omvärlden och produktiviteten utvecklades svagt. När krisen kom steg så arbetslösheten snabbt från drygt 3 procent till över 7 procent (se diagram 4). Till skillnad från i övriga Norden inträffade inte någon återhämtning på arbetsmarknaden 2010/2011 och den senaste tiden har arbetsmarknaden försämrats ytterligare något och arbetslösheten är nu högre än i både Sverige och Finland. Diagram 4. Arbetslöshet i Norden, procent av arbetskraften
4 Försämringen på den danska arbetsmarknaden har inneburit att närmare 200 000 jobb försvunnit i den privata sektorn och att hela uppgången i sysselsättning sedan millennieskiftet därmed raderats ut. Sysselsättningsgraden, det vill säga sysselsatta som andel av befolkningen i arbetsför ålder (16-64 år), minskade från närmare 78 procent 2008 till 73 procent 2011. Försämringen på arbetsmarknaden har medfört att löneökningstakten bromsat in rejält från ökningstal på runt 4,5procent till under 2 procent de senaste kvartalen (diagram 5). Minskningen i löneökningstakten har varit bred, men särskilt dramatisk har uppbromsningen varit i den tidigare överhettade byggsektorn. Nedgången i offentlig sektor kom något senare än i den privata, men under 2011 ökade lönerna mindre i offentlig än privat sektor. Diagram 5. Löneökningar och arbetslöshet Den sammanlagda effekten av lägre löneökningar och minskad sysselsättning har inneburit att hushållens löneinkomster utvecklats mycket svagt under hela perioden 2009-2012. Under 2009 och 2010 fick dock inkomstutvecklingen visst stöd från finanspolitiken via lägre skatter. Reallönerna, det vill säga lönerna minus inflationen enligt KPI, föll med nästan 1 procent 2011 och i år väntas en fortsatt minskning och nästa år stagnation. Sammantaget ser åren 2010-2013 ut att bli en period med fallande reallöner för danska löntagare (se diagram 6).
5 Diagram 6. Reallöneutveckling i Danmark, procent 2.5 2.5 2.0 2.0 1.5 1.5 1.0 1.0 0.5 0.5 0.0 0.0-0.5 Prognos -0.5-1.0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013-1.0 Källor: Danmarks statistik, ekonomiministeriet Flexicurity och fallande strukturell arbetslöshet Flexicurity en hybrid av de engelska orden flexibility och security har fått ge namn åt den danska arbetsmarknadsmodellen. Modellen bygger i korthet på en hög grad av flexibilitet i den meningen att det är relativt enkelt att säga upp och anställa personal. Viljan till omställning från arbetagarsidan ska understödjas av hög grad av ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. Som ett tredje element i politiken ingår en aktiv arbetsmarknadspolitik. Det brukar också framhållas att flexicurity innebär sysselsättningstrygghet i motsats till jobbtrygghet det vill säga tryggheten ligger i att det är lätt att få ett jobb snarare än att behålla ett specifikt jobb. Sålunda drabbas förhållandevis många av arbetslöshet men sannolikheten att snabbt få ett nytt arbete är stor. Den danska arbetsmarknaden har sålunda karaktäriserats av hög rörlighet, korta arbetslöshetsperioder och låg ungdomsarbetslöshet. Diagram 7. Jämviktsarbetslöshet enligt OECD, procent
6 Enligt bedömare som till exempel OECD, se diagram 7, sjönk den så kallade jämviktsarbetslösheten i stort sett oavbrutet från mitten av 1990-talet till finanskrisens utbrott 2008. Då hade den sjunkit till runt 5 procent i Danmark, medan den bedömdes ligga betydligt högre i länder som USA, Tyskland och Sverige. En låg jämviktsarbetslöshet är ett gott betyg för arbetsmarknadens funktionssätt till exempel vad gäller matchning och lönebildning. Den kraftigt stigande arbetslösheten efter finanskrisen ställer emellertid nu den danska politiken inför stora utmaningar. Det har varit lätt att säga upp personal men den svaga efterfrågan på arbetskraft har gjort att arbetslöshetsperioderna blivit betydligt längre än tidigare. År 2008 utgjorde arbetslösa som varit utan jobb mer än 6 månader bara en dryg femtedel av den totala arbetslösheten (se diagram 8). Tre år senare hade andelen nästan fördubblats. De allt längre arbetslöshetstiderna innebär en risk för att arbetslösheten varaktigt biter sig fast på högre nivåer än före krisen. Samtidigt har det blivit svårare att föra en effektiv aktiv arbetsmarknadspolitik i takt med att de arbetslösa blivit fler och åtgärdsvolymerna växt. Diagram 8. Långtidsarbetslöshet (>6 mån) som andel av total arbetslöshet 50 45 40 35 30 25 20 2000 2008 2011 Danmark OECD Källa: OECD Högre kostnadsökningar än i omvärlden Flexicuritymodellen i Danmark kan också sägas bygga på ett antal underliggande kompromisser mellan parterna på arbetsmarknaden där fokus ligger på sysselsättning snarare än jobb och på konkurrenskraft genom kvalitet snarare än genom arbetskraftskostnader. Icke desto mindre sågs utvecklingen av arbetskraftskostnaderna under ett antal år före finanskrisen som ett problem för den danska konkurrenskraften. Produktiviteten växte långsammare än i de flesta av Danmarks konkurrentländer samtidigt som arbetskraftskostnaderna ökade snabbare (diagram 9). Därmed försämrades den kostnadsmässiga konkurrenskraften påtagligt. Från och med 2010 bromsade lönerna in tydligt och den danska konkurrenskraften började återhämta sig något. Enligt regeringen förstärktes den ytterligare något 2012 samtidigt som försvagningen av den danska kronen också förbättrade den kostnadsmässiga konkurrenskraften.
7 Diagram 9. Enhetsarbetskostnader i tillverkningsindustrin, index 2000=100 120 120 110 110 100 100 90 90 80 80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Danmark Sverige Tyskland USA Storbritannien Källa: Bureau of labor statistics Medan det är otvetydigt att den kostnadsmässiga konkurrenskraften försämrades under en följd av år ger utvecklingen av till exempel exportmarknadsandelarna en delvis annan bild. Om man jämför hur danska exportvolymer utvecklats i förhållande till importefterfrågan på de danska exportmarknaderna kan man visserligen notera en nedgång för de danska exportmarknadsandelarna. Nedgången har dock inte varit påtagligt större än i andra OECD-länder (diagram 10). Såväl Danmark som OECD-området som helhet har förlorat marknadsandelar till tillväxtekonomier som Kina. På grund av att Danmarks terms-of-trade (förhållandet mellan export- och importpriser) utvecklats relativt gynnsamt har också marknadsandelarna i löpande pris hållits uppe hyggligt. Diagram 10. Exportmarknadsandelar, varor och tjänster, volym, 2000=100 110 105 100 95 90 85 80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Danmark OECD Källa: OECD
8 Avtalsförhandlingar i skuggan av krisen De största organisationerna på dansk arbetsmarknad är på arbetsgivarsidan Dansk Arbejdsgiverforening (DA) och på arbetstagarsidan Landsorganisationen (LO). Förhandlingarna i den privata sektorn sker förbundsvis. Avtalen avser för majoriteten av områden endast lägstlöner, medan övriga löneökningar förhandlas lokalt på företagen och påverkas av konjunktur- och konkurrensläget. Det finns också områden, så kallade normallöneområden, där lönerna bestäms på central/förbundsnivå. Över tiden har den lokala lönebildningen ökat i betydelse. För LO/DA-området gällde i slutet av 1980-talet att cirka 66 procent av löntagarnas löner bestämdes på lokal nivå. I dag har den andelen stigit till cirka 85 procent. De senaste två avtalsrörelserna har resulterat i tvååriga avtal medan de tidigare under många år var treåriga. Industrin sluter avtal först och följs sedan av övriga delar av den privata arbetsmarknaden. Den offentliga sektorn förhandlar normalt året efter den privata sektorn. Det vägledande avtal som slöts inom industrin 2010 betraktades i hög grad som ett krisavtal och gav i allmänhet en höjning av lägstlönerna med 1,1 procent det första avtalsåret och 1,7 procent andra avtalsåret. För normallöneområden med endast centrala påslag blev motsvarande ökningstal 1,5 respektive 2,25 procent. Även de förhandlingar som drog igång i den privata sektorn 2012 fördes i en miljö av ett mycket osäkert ekonomiskt läge och en svag arbetsmarknad. Förhandlingarna i industrin resulterade i ett nytt vägledande tvåårsavtal som gav en höjning av lägstlönerna med 1,3 procent per år. Motsvarande höjning på det tongivande normallöneområdet i transportsektorn blev en kostnadsökning på totalt 3 procent på två år, varav löneökning på 2,6 procent. Efter att ett avtal slutits ska det godkännas vid en medlemsomröstning. Bland LO:s medlemmar röstade drygt 69 procent ja till 2012 års avtal. Valdeltagandet var historiskt låga 29 procent. Det har bara hänt en gång tidigare på över 50 år att valdeltagandet hamnat under 30 procent. Den offentliga sektorn förhandlar normalt året efter den privata sektorn. I Danmark finns en följsamhetsordning som ska säkerställa att lönerna i offentlig sektor inte släpar efter löneutvecklingen i privat sektor. Utgångsläget i den offentliga sektorns löneförhandlingar 2011 var dock att stat och kommuner haft en betydligt bättre löneutveckling än den privata sektorn sedan föregående offentliga löneavtal slutits 2008. Detta avtal slöts på toppen av en högkonjunktur medan den därpå följande krisen gjorde att den privata sektorns löner utvecklades mycket svagt. Den offentliga sektorn gick således in i förhandlingarna med en löneskuld. Resultatet av 2011 år förhandlingar blev en frysning av lönerna i den offentliga sektorn första avtalsåret, medan löneökningen det andra avtalsåret bestämdes till 1,7 procent i staten och 2,65 i kommunerna.
9 Fackföreningarna tappar medlemmar Den fackliga anslutningsgraden är, liksom i övriga nordiska länder, mycket hög i en internationell jämförelse, men i likhet med de flesta andra länder har den sjunkit sedan mitten av 1990-talet (diagram 11). För de traditionella fackföreningarna har tappet varit mer än 10 procentenheter. Den totala anslutningsgraden har dock inte sjunkit lika mycket då en del arbetstagare har valt att ansluta sig till organisationer som inte bara står utanför huvudorganisationerna utan också uppfattar sig som ett alternativ till etablerade fackförbund. Dessa, så kallade gula fackföreningar, lockar ofta med lägre avgifter än i de traditionella fackförbunden. Det kan till exempel röra sig om kristna organisationer eller förbund som 2B Bedst og Billigst, som sorterar under paraplyorganisationen Det Faglige Hus. De gula fackföreningarna har i stort sett inga kollektivavtal och frånsäger sig rätten att strejka. Diagram 11. Facklig anslutningsgrad, procent 75 70 65 60 55 50 1995 2000 2005 2009 2010 2011 Totalt Traditionella fackföreningar Källa: Forskningscenter for Arbejdsmarkneds og Organisationsstudier (FAOS) Det är framför allt LO-förbunden som tappar medlemmar. Mellan 1995 och 2011 minskade antalet LO-medlemmar med nästan 300 000 personer, eller 25 procent. Från att ha utgjort närmare 65 procent av samtliga organiserade 1995 utgjorde LO-medlemmarna bara knappt 52 procent av de fackligt organiserade 2011. Från flera håll framförs nu farhågor för att den allt lägre organisationsgraden utgör ett hot mot den danska arbetsmarknadsmodellen. Eftersom den danska arbetsmarknaden i så hög grad är reglerad via överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter kan legitimiteten i systemet undermineras om organisationsgraden faller alltför mycket. Det skulle kunna innebära ett ifrågasättande av fackföreningarna som representativa avtalspartners och ge ökade motiv för politikerna att tillgripa lagstiftning på arbetsmarknaden.
10 Diagram 12. Förlorade arbetsdagar på grund av konflikt per 1000 arbetstagare Genomsnitt 2000-2009. Spanien Frankrike Danmark Belgien Italien Finland Norge Irland Storbritannien Portugal Sverige Nederländerna Tyskland Schweiz Österrike 0 20 40 60 80 100 120 140 Källor: Eurostat, EIRO Vid en internationell jämförelse framstår den danska arbetsmarknaden som relativt konfliktfylld (se diagram 12). Detta beror dock snarare på ett fåtal stora konflikter än på att antalet konflikter varit många. Inte minst fick den stora konflikten inom offentlig sektor 2008 stort genomslag i statistiken. En åtta veckor lång strejk genomfördes då inom bland annat sjukvården och barnomsorgen. Detta förde med sig att antalet förlorade arbetsdagar 2008 blev mer än dubbelt så stort som samtliga övriga år under 00-talet tillsammans. Genomsnittet för dessa år blir 32 förlorade arbetsdagar, istället för de 97 som redovisas i diagrammet ovan. Förlorade arbetsdagar på grund av konflikt 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 51 100 85 900 91 700 1 869 100 15 000 18 500 15 000 Källa: Danmarks statistik De tre senaste åren har antalet konfliktdagar varit få faktiskt färre än under några andra år sedan mitten av 1990-talet. Möjligen har den svaga arbetsmarknaden varit en återhållande faktor för att gå ut i konflikt.
11 Denna rapport om Danmark är baserad på bland annat följande källor: Økonomisk Redegørelse, August 2012, Økonomi og indenrigsministeriet. Visemandsrapport, Dansk økonomi forår 2012. Fald i organisationsgrad fortsætter, Christian Lyhne Ibsen, Jesper Due och Steen Madsen, maj 2011, FAOS. Fagorganisering i Norden, status och utviklingstrekk. Kristine Nergaard, Fafo, 2012. Smalle aftaler med fokus på konkurrenceevne og tryghed, Søren Kaj Andersen, FAOS Forskningsnotat 124, April 2012. Statistik och allmän information om dansk lönebildning och arbetsmarknad kan bland annat hämtas från följande hemsidor: På det Dublinbaserade EIRO-institutets hemsida finns allmän information om dansk lönebildning och också nyheter om till exempel slutna löneavtal. http://www.eurofound.europa.eu/eiro/2012/country/denmark.htm FAOS, Forskningscenter for Arbejdsmarkeds- og Organisationsstudier vid Köpenhamns universitet, har en bra bevakning av lönebildning och arbetsmarknad inte minst vad som händer i danska löneförhandlingar. http://faos.ku.dk/ De Økonomiske Råd publicerar konjunkturrapporter två gånger om året vilka också innehåller analyser av olika samhällsekonomiska frågor. http://www.dors.dk/ Regeringens bedömningar och analyser av dansk ekonomi återfinns på ekonomi och inrikesdepartementets hemsida. http://www.oeim.dk/dansk-oekonomi.html Statistik över löner finns på följande länk hos Danmarks Statistik: http://www.statistikbanken.dk/statbank5a/default.asp?w=1680