Offentlig upphandling av särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning

Offentlig upphandling av särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning - En fallstudie Anders Lunander Trade Extensions AB, Uppsala November 2010 Innehåll Tre nämnder inom Västerås stad upphandlade under sommaren och hösten 2010 i tre separata upphandlingar olika typer av boende för äldre och för personer med funktionshinder. De tre upphandlingarna omfattade ett mindre antal objekt, där anbudsgivare inom varje upphandling hade möjlighet att lämna kombinatoriska anbud. Förutom att lägga anbud på enskilda objekt, kunde anbudsgivare dels lämna anbud på valfria paket av objekt, dels ange s.k. kapacitetsrestriktioner. I syfte att underlätta konkurrensen från mindre leverantörer valde upphandlaren att lägga vissa restriktioner på maximal storlek av paketbud. Resultatet från upphandlingen antyder en substantiell kostnadsbesparing för Västerås stad av att tillåta för kombinatorisk anbudsgivning. De lämnade rabatterna i de vinnande paketbuden uppgick till drygt nio miljoner kronor. En närmare analys av anbudsgivningen visar att en av nämnderna sannolikt sänkte sina kostnader med drygt 5% (ca 3,9 miljoner kronor) genom den kombinatoriska anbudsgivningen. I promemorian redogörs för utformningen av anbudsgivningsregler, design av anbudsblanketter samt för utfallet av anbudsgivningen. Anders Lunander, Trade Extensions AB, Kungsängsgatan 17-19, 753 22 Uppsala. anders.lunander@tradeext.com Ett stort tack riktas till Berit Johansson, Marlene Kaas, Gerd Söderman och Irja Sternberg, Västerås stad, för hjälp med sakuppgifter, handlingar och värdefulla synpunkter. 1

1. Introduktion Under hösten 2010 upphandlade tre nämnder, Äldrenämnden (ÄN), Nämnden för funktionshindrade (NF) och Individ- och familjenämnden (IFN) i Västerås stad olika typer av boende för äldre, funktionshindrade, bostadslösa och missbrukare. Varje nämnd upphandlade sina boenden separat, oberoende av de andra upphandlingarna. De tre upphandlingarna var uppdelade i olika delar, (i fortsättningen kallat objekt). Antalet objekt i varje upphandling var relativt få; ÄN:s och IFN:s upphandlingar omfattade fyra objekt vardera och NF:s upphandling omfattade sex objekt. Objekten inom varje nämnd varierade dock vad gäller volym, d.v.s antal boendeplatser eller antal helårsarbetare som skulle övertas av vinnande leverantör. Upphandlingarna samordnades genom de sociala nämndernas stab i Västerås stad. Staben beslutade att i var och en av upphandlingarna så skulle anbudsgivare få lämna s.k kombinatoriska anbud. Detta innebar att en anbudsgivare skulle ges möjlighet att, vid sidan av enkla anbud på upphandlingens olika objekt, också få lägga anbud på olika objekt som var betingade på hur många objekt som anbudsgivaren tilldelades. Genom att låta en anbudsgivare lämna anbud på olika kombinationer (i fortsättningen kallat paketbud) av objekt kan upphandlaren i anbudsgivningen dra nytta av potentiella samordningsvinster hos leverantörerna av att vinna fler objekt. Ett kombinatoriskt anbud kan också innebära att en anbudsgivare uttrycker en volymbegränsning hur mycket hon maximalt är villig att skriva kontrakt på. Ett sådant tillägg till anbudet öppnar en möjlighet för en mindre leverantör med begränsad kapacitet att bjuda aggressivt på fler objekt än hon kan åta sig att fullgöra. Därmed kan den potentiella konkurrensen från små och medelstora leverantörer öka. Vid utvärderingen av en kombinatoriskupphandling så utvärderas samtliga anbud på samtliga objekt som ingår i upphandlingen simultant. Den kombination av olika anbud enkla anbud såväl som kombinatoriska anbud som för upphandlaren genererar den lägsta totalkostnaden för samtliga objekt i upphandlingen utgör de vinnande anbuden. Metoden har framgångsrikt använts i en rad olika offentliga upphandlingar i Sverige de senaste åren (se t.ex. Lunander (2009)). Resultatet av anbudsgivningen antyder att möjligheten till kombinatorisk anbudsgivning kraftigt reducerade stadens upphandlingskostnad för de olika boendeformerna. En inte orimlig uppskattning är att kostnaderna sjönk med ca nio miljoner kronor jämfört med ett scenario utan möjlighet för anbudsgivare att lämna kombinatoriska anbud. I promemorian beskrivs utformningen av den kombinatoriska anbudsgivningen i de tre olika upphandlingarna mer i detalj och vilket resultat den genererade. Syftet är att visa hur en relativt enkel design av en kombinatorisk anbudsgivning potentiellt ökar konkurrensen i upphandlingen och därmed på ett signifikant sätt kan sänka upphandlingskostnaden. Promemorian är disponerad på följande sätt: i avsnitt 2 beskrivs kortfattat för de olika omsorgstjänsterna som upphandlades. Utformningen av anbudsgivningsregler och blanketter redogörs för i avsnitt 3. Resultat av anbudsgivningen återges i avsnitt 4 och avsnitt 5 ger sammanfattade slutsatser. 2

2. De upphandlade tjänsterna 2.1 Äldrenämnd Äldrenämndens upphandling omfattade driften av fyra särskilda boenden, där tre av dem var gruppboenden och ett objekt innehöll både gruppboenden och ålderdomshem. Driften av de fyra objekten inkluderade både sociala tjänster och hälso- och sjukvårdande insatser. Antalet platser på de olika boendena varierade, från det minsta boendet med 23 platser till de två största boendena med nästan femtio platser vardera (se tabell 1). Tabell 1. Objekt och antalet platser äldrenämnd Objekt Antal platser Reservationspris** (milj kr) Gude 23 40,2 (42,7) Fatburen* 48 24,1 (25,7) Klockarkärleken 39 34,8 (37,0) Pilfinksgården 47 39,4 (42,0) TOTALT 157 138,5 ( 147,4) * Gruppboende ålderdomshem ** Kommunal anbudsgivare resp icke kommunal anbudsgivare (inom parentes) Avtalstiden för de fyra objekten var sex år, med möjlighet till två års förlängning. Nämnden hade för de fyra objekten angett ett reservationspris på totalt 138,5 miljoner kronor eller 147,4 miljoner kronor beroende på juridisk typ av anbudsgivare. Om den totala vinnande anbudssumman för de fyra objekten skulle överstiga reservationspriset, så skulle nämnden kunna komma att avbryta upphandlingen. 2.2 Individ- och familjenämnd Individ- och familjenämndens upphandling omfattade bostäder där platserna i första hand var avsedda för personer med missbruksproblem. Bostäderna var indelade i fyra separata objekt. Bostäderna avsåg akutboende, korttidsboende eller mer stadigvarande boende. Boendeformen kunde vara egen lägenhet eller enkel/dubbelrum. I två av objekten erbjöds boenden helinackordering. Antalet platser i de olika objekten varierade mellan tio och drygt tjugo platser. Även inom ett och samma boende kunde antalet platser variera beroende på i vilken utsträckning lägenheterna kunde erbjudas till ett par eller om dubbelrum kunde beläggas med två personer. Tabell 2. Objekt och volym individ- och familjenämnd Objekt Antal platser Eken 18+(8)* Furan 21 Håven 10 Tennkronan 17+(3)** * Akutplatser ** Platser för parboende i lägenhet Avtalsperioden för samtliga objekt var fyra år med möjlighet till två års förlängning. Ett totalt reservationspris för de fyra objekten var satt till 17 miljoner kronor. 3

2.3 Nämnd för funktionshindrade Ansvarsområdet för nämnden för funktionshindrade i Västerås stad inbegriper bland annat tillhandahållandet av bostäder för vuxna personer med psykiska funktionsnedsättningar, t.ex. neuropsykiatriska diagnoser, psykosjukdomar, personlighetsstörningar och nedsatt kognitiv förmåga. Den aktuella upphandlingen avsåg sju bostäder fördelade på sex separata objekt. Vinnande anbudsgivare av objekt skulle efter upphandling ha arbetsgivaransvar för den personal i termer av antal årsarbetare angiven i FFU - som var knuten till objektet. Tabell 3. Objekt och volym nämnd för funktionshindrade Objekt Personal (antal årsarb.) Antal platser Flisavägen 3 7 Knotavägen 7 13 Lillhäradsvägen 20 37,87 17 Lillhäradsvägen 26 10,75 6 Rekylgatan 6,75 9 Välljärnsgatan 5,31 6 Avtalstiden för de sex objekten var fyra år, med möjlighet till två års förlängning. I FFU angavs ett reservationspris till 78 miljoner kronor för de sex objekten, d.v.s. om den vinnande totala anbudssumman skulle överstiga 78 miljoner kronor, så skulle upphandlingen kunna komma att avbrytas. 3. Generell design av anbudsblankett och budgivningsregler 3.1 Utformning av anbudsblankett I de tre upphandlingarna användes samma typ av Excelfil för att lämna anbud. I olika flikar kunde en anbudsgivare lämna tre typer av anbud. Blanketten på Excel hade genererats av TESS (Trade Extensions Scenario Solver), givet det antal objekt som upphandlingen omfattade och vilken typ av anbud som anbudsgivarna skulle ha möjlighet att lämna, utöver de standarmässiga enkla anbuden på olika objekt. i) Flik för enkelbud Under den första fliken, Enkelbud kunde en anbudsgivare lämna ett separat pris (enkelbud) på varje enskilt objekt. Namn på de olika objekten var inskrivet i blanketten (kolumn B). 4

ii) Flik för paketbud Under den andra fliken, Paketbud, gavs anbudsgivaren en möjlighet att lämna pris på paket av objekt. n fick lämna valfritt antal anbud på valfria paket av upphandlingens olika objekt. Ett paketbud innebar att de angivna priserna på paketets olika objekt gällde endast under förutsättning att samtliga objekt i paketet tilldelades anbudsgivaren. De olika objekt som en anbudsgivaren önskade ha med i ett och samma paket namngavs med samma bokstav (kolumn B). iii) Flik för budtillägg Under Excelfilens tredje flik Budtillägg gavs anbudsgivaren en möjlighet att ange det maximala antalet objekt som anbudsgivaren ville bli tilldelad i händelse att anbudsgivaren skulle ha lämnat det bästa anbudet på fler objekt än anbudsgivaren var villig att acceptera. skickade sin Excelfil med de olika typerna av anbud dels på elektronisk form (som CD-skiva eller på ett USB-minne), dels utskrivna som papperskopior till den gemensamma registratorn för de tre nämnderna. Efter det att sista dag för anbudslämning passerats, laddade registrator upp samtliga inkomna anbud på TESS för utvärdering. 3.2 Restriktioner på paketbud I samtliga upphandlingar kunde var och ett av objekten ingå i ett eller flera paket av objekt. Ett villkor för att få ta med ett objekt i ett eller flera paketbud var att anbudsgivaren också lämnade ett enkelbud (separat pris) på samma objekt under fliken Enkelbud. I upphandling Äldrenämnd begränsades den maximala rabatten som kunde lämnas i ett paketbud till 15%, d.v.s., anbudet på ett paket fick maximalt vara 15% lägre än summan av de enkla anbud -lämnade i fliken Enkelbud på de objekt som ingick i paketet. I de två övriga upphandlingarna, Nämnd för funktionshindrade och Individ- och familjenämnd lades inga begränsningar på maximal storlek på paketrabatt, däremot begränsades det maximala antalet objekt som fick ingå i ett paketbud till tre objekt. Skälet till en begränsning på maximal storlek på paketrabatt är i regel att upphandlaren vill undvika oönskad strategisk budgivning. En anbudsgivare, som av något skäl har målet att vinna allt eller inget kan t.ex. lämna mycket höga enkelbud på separata objekt kombinerat med ett paketbud som omfattar dessa objekt, med en mycket hög rabatt. Ett sådant anbud gör att anbudsgivaren i princip inte kommer att kunna vinna något objekt på något enkelbud. Om anbudsgivaren vinner något så blir det enbart de objekt som ingår i paketbudet. Hennes höga enkelbud på separata kontrakt förhindrar effektivt att dessa enkelbud, kombinerade med andra anbudsgivares enkelbud, kan komma att konkurrera med anbudsgivarens eget/egna paketbud. 5

Frågan hur stor en rabatt i ett paket maximalt får vara måste ställas mot upphandlarens bedömning hur stora samordningsvinster som anbudsgivarna potentiellt har i att vinna olika paket eller kombinationer av objekt. Ju lägre paketrabatter som upphandlaren anger att maximalt får lämnas i syfte att öka konkurrenskraften i upphandlingens enkelbud desto större är risken att upphandlaren inte kan tillgodogöra sig kostnadssänkande paketbud som skulle kunna ha medfört en större rabatt än den maximalt tillåtna. En liknande diskussion kan föras vad gäller restriktioner på maximalt antal kontrakt som får ingå i ett paket. Ju färre kontrakt som maximalt får ingå i ett paket - i syfte att öka konkurrensen från enkelbud och mindre paketbud gentemot större paketbud desto större är risken att upphandlaren tappar besparingar som anbudsgivare skulle ha kunna erbjuda i större paketbud. 4. Observerad anbudsgivning I följande avsnitt redovisas och analyseras de inkomna priserna för varje upphandling. Samtliga enkelbud presenteras som totala anbud på varje objekt. En anbudsgivares paketbud redovisas i termer av storlek på den rabatt som anbudsgivarens lämnat i paketbudet, d.v.s. skillnaden mellan paketbudets pris och summan av de lämnade enkelbuden på de objekt som ingår i paketet. I syfte att försöka utvärdera sambandet mellan volym och pris, har vi för varje upphandling beräknat lämnade priser per boendeplats (ÄN och IFN), alternativt lämnat pris per årsarbetare (NF). Vårt antagande är att antalet platser och antalet årsarbetare är ett rimligt mått på ett objekts volym och därför kan tjäna som utgångspunkt för att studera i vilken utsträckning som anbudet per volymenhet förändras när volymen i ett paketbud förändras. Ett uppenbart problem med att försöka jämföra volymer mellan de olika objekten på detta sätt, är att en anbudsgivares potentiella samordningsvinster att vinna olika stora volymer sannolikt hänger samman med i vilka av objekten som dessa volymer finns. För samma anbudsgivare kan t.ex. priset per volymenhet av att vinna två mindre objekt, som ligger i nära anslutning till varandra, vara lägre än att kombinera ett av dessa objekt med ett större objekt som geografiskt ligger längre därifrån. I presentationen av paketbuden kompletterar vi därför med en analys av sambandet mellan rabattstorlek i ett paketbud och summan av motsvarande enkelbud, där enkelbudet får tjäna som en approximation för volymen hos ett enskilt objekt. 4.1 Äldrenämnd Totalt lämnade sex leverantörer anbud till upphandling Äldrenämnd. Tre av dessa anbud ansågs inte klara de ställda kraven på leverantör och anbuden togs därför bort från utvärderingen av priser. Tabell 4 visar de tre återstående anbudsgivarnas enkelbud på upphandlingens objekt. De lägsta enkelbuden på var och ett av objekten (markerat med fet stil) summerades till ca 134,1 miljoner kronor. Tabellen visar också det genomsnittliga anbudet per plats och objekt. 6

Tabell 4. Enkelbud - Äldrenämnd (SEK) Anbud totalt Anbud per plats Objekt 1 3 5 1 3 5 Pilfinksgården 38 304 060 39 411 210 38 494 000 814 980 838 536 819 021 Fatburen 38 150 840 40 150 934 39 301 000 794 809 836 478 818 771 Gude 24 076 220 23 807 000 1046792 1 035 087 Klockarkärleken 34 780 000 34 790 340 33 817 000 891 795 892 060 867 103 Två av anbudsgivarna valde att lämna anbud på olika paket av objekt. Ingen av anbudsgivarna angav en begränsning i kapacitet genom ett budtillägg. Tabell 5. Antal paketbud och budtillägg Äldrenämnd 1 3 5 Antal paketbud 7 0 11 Budtillägg (max antal önskade objekt) - - - Sambandet mellan priserna och volymstorlek i de totalt arton paketbuden illustreras i figur 1 och i figur 2. I figur 1 har vi för varje paketbud låtit plotta det genomsnittliga priset per plats. Punktsvärmen visar inget entydigt negativt samband mellan volym (totalt antal platser) och pris per plats. En möjlig förklaring till detta är att det finns stor heterogenitet mellan olika kombinationer av objekt vad gäller samordningsvinster. Både anbudsgivare 1 och anbudsgivare 5 har t.ex. lämnat ett betydligt lägre pris per plats i de paket som inte innefattar objekt Gude. Figur 1. Lämnat genomsnittligt pris per plats i paketbud och antal platser i paketbud 7

Rabatten på de enkla anbuden som anbudsgivarna lämnade i sina paketbud varierade mellan 0,34% till 5,39%. I figur 2 illustreras den lämnade rabatten i samtliga paketbud mot summan av de lämnade enkelbuden på de objekt som ingår i varje paketbud. Ett positivt samband kan skönjas mellan storleken på rabatten hos ett specifikt paketbud och lämnade enkelbud. Ju större volym, uttryckt som summerade enkelbud, som ett paketbud omfattar, desto större verkar den lämnade rabatten vara. Figur 2. Rabatt i paketbud 4.1.1 Vinnande anbud Upphandlingens fyra objekt vanns av en och samma anbudsgivare genom ett paketbud som omfattade samtliga fyra objekt. Rabatten i det vinnande paketbudet uppgick till 4,56%. Tabell 4. Vinnande anbud - Äldrenämnd (SEK) 5 Objekt Totalt pris Pris per plats Typ av bud Pilfinksgården 37 132 000 790 043 paket (A) Fatburen 37 183 000 774 646 paket (A) Gude 23 025 000 1 001 087 paket (A) Klockarkärleken 31 909 000 818 179 paket (A) Kontraktssumman i det vinnande paketbudet uppgick till knappt 129,3 miljoner kronor, Skillnaden mellan det vinnande anbudet och de lägsta observerade enkelbuden på varje objekt är 4 829 900 kronor eller 3,6 %. Om vi gör antagandet att de lämnade enkelbuden av anbudsgivare 1 och anbudsgivare 5 faktiskt motsvarar de anbud de skulle ha lämnat även utan optionen att också kunna lämna paketbud, så innebär differensen på drygt 4,8 miljoner kronor en motsvarande besparing för Västerås stad. 8

4.2 Individ- och familjenämnden Till individ- och familjenämndens upphandling lämnades fem anbud av vilka fyra ansågs vara kvalificerade för utvärdering efter pris. I tabell 5 redovisas de lämnade enkelbuden. I tabell 6 har vi relaterat de lämnade priserna till antalet platser på varje objekt. Summan av de lägsta enkelbuden på varje objekt uppgick till knappt 28 miljoner kronor. Tabell 5. Enkelbud - totalt - Individ- och familjenämnd (SEK) Objekt 1 2 3 5 Furan 8 860 000 7 238 000 7 927 020 9 381 759 Eken 11 700 000 10 550 560 12 914 411 Tennkronan 6 640 000 5 526 730 5 974 640 7 752 893 Håven 4 696 083 4 482 860 8 331 407 Tabell 6. Enkelbud per plats Individ- och familjenämnd (SEK) Objekt Antal platser 1 2 3 5 Furan 21 421 905 344 667 377 477 446 750 Eken 26 450 000 405 791 496 708 Tennkronan 17 390 588 325 102 351 449 456 053 Håven 10 469 608 448 286 833 141 Samtliga fyra godkända anbudsgivare lämnade vardera minst två paketbud. Totalt lämnades arton paketbud. Ingen anbudsgivare uppgav ett budtillägg om antal objekt som maximalt kunde accepteras. Tabell 7 illustrerar fördelningen av paketbud mellan anbudsgivarna. Tabell 7. Antal paketbud och budtillägg - Individ- och familjenämnd 1 2 3 5 Antal paketbud 4 2 9 3 Budtillägg (max antal önskade objekt) - - - - Figur 3 illustrerar att sambandet mellan pris per plats och antalet platser i olika paketbud är närmast konstant. 9

Figur 3. Lämnat genomsnittligt pris per plats i paketbud och antal platser i paketbud (SEK) Om vi däremot använder summan av de lämnade enkelbuden på de objekt som utgör ett paket som skattning för objektens volym, så verkar det som rabatten ökar när storleken på paketet växer. I likhet med upphandling Äldrenämnd så är spridningen i den procentuella rabatten relativt stor även i denna upphandling. Rabatten varierar mellan 0,54% och 8,76%. Noterbart är att anbudsgivare 5 har lämnat de högsta enkelbuden på samtliga objekt och den högsta rabatten i tre olika paketbud, vardera omfattande tre objekt. Figur 4 illustrerar sambandet. Figur 4. Rabatt i paketbud Individ och familjenämnd 4.2.1 Vinnande anbud Upphandlingens fyra objekt vanns av två anbudsgivare, anbudsgivare 2 och anbudsgivare 3. 2 vann sina objekt med två enkelbud och anbudsgivare 3 vann de två objekten med ett paketbud. 3 hade även lämnat de lägsta enkelbuden på de två vunna objekten. Tabell 8 illustrerar utfallet. I tabell 9 har vi även beräknat det vinnande priser per plats. 10

Tabell 8. Vinnande anbud - Individ- och familjenämnd (SEK) Objekt 2 Typ 3 Typ Furan 7 238 000 Enkel Eken 10 550 560 paket (G) Tennkronan 5 526 730 Enkel Håven 4 142 580 paket (G) Tabell 9. Vinnande anbud pris per plats - Individ- och familjenämnd (SEK) Objekt 2 Typ 3 Typ Furan 344 667 Enkel Eken X paket (G) Tennkronan 325 102 Enkel Håven X paket (G) 408 143 Rabatten i det vinnande paketbudet av anbudsgivare 3 var endast riktad mot objekt Håven, vilken uppgick till ca 340 000 kronor (7,6%). Genom att anbudsgivaren uppgav samma pris på objekt Tennkronan i sitt paketbud som anbudsgivaren också lämnat som enkelbud kom paketbudets totala rabatt i procent att reduceras till 2,26%. Effekten av paketbudet, under antagandet om lika enkelbud oavsett möjlighet till paketbud eller ej, innebar sålunda en besparing med 340 000 kronor. 4.3 Nämnd för funktionshindrade Åtta anbudsgivare inkom med anbud till upphandlingen av boende för funktionshindrade. Två av anbuden ansågs inte uppfylla kvalificeringskraven för slutlig utvärdering. Tabell 10 sammanfattar enkelbuden i de sex kvalificerade anbuden. Spridningen i enkelbud, både över objekt och över anbudsgivare, är relativt stor. Summan av enkelbud från t.ex. anbudsgivare 1 är nästan 50% högre än motsvarande summa från anbudsgivare 2. Summan av de lägsta enkelbuden på varje objekt uppgick till drygt 71 miljoner kronor. Tabell 10. Enkelbud - Nämnd för funktionshindrade (SEK) Objekt 1 2 3 4 6 7 Lillhäradsv. 20 56 501 708 35 542 000 41 392 900 37 329 280 38 712 852 Lillhäradsv. 26 18 100 240 12 973 000 11 116 440 10 159 140 Rekylgatan 10 702 661 8 243 000 8 309 600 12 969 180 8 232 173 Knotavägen 11 097 226 7 430 000 8 401 720 16 057 080 7 963 680 8 181 821 Flisavägen 6 369 308 3 164 000 10 087 140 3 956 460 5 412 960 Välljärnsgatan 7 727 984 6 831 000 8 577 500 6 717 240 6 757 794 Som måttenhet för volymen hos de sex objekten använder vi antalet årsarbetare som var knutna till varje objekt och som skulle övertas av vinnande anbudsgivare. 11

Tabell 11. Enkelbud per årsarbetare - Nämnd för funktionshindrade (SEK) Objekt 1 2 3 4 6 7 Lillhäradsv. 20 1 491 991 938 527 1 093 026 985 722 1 022 256 Lillhäradsv. 26 1 683 743 1 206 791 1034087 945 036 Rekylgatan 1 585 579 1 221 185 1 231 052 1921360 1 219 581 Knotavägen 1 585 318 1 061 429 1 200 246 2 293 869 1 137 669 1 168 832 Flisavägen 2 123 103 1 054 667 3 362 380 1 318 820 1 804 320 Välljärnsgatan 1 455 364 1 286 441 1 615 348 1 265 017 1 272 654 Antalet lämnade paketbud var relativt stort i upphandlingen, 72 stycken. Av dessa paketbud var emellertid ett stort antal triviala rabatten i paketbudet var 0% - eller hade negativ rabatt, d.v.s. paketbudet hade ett högre pris än summan av enkelbuden för de objekt som ingick i paketet. Tabell 12 visar hur de 48 relevanta paketbuden bud med sannolikhet att vara vinnande bud - fördelade sig mellan anbudsgivarna. En av anbudsgivarna utnyttjade optionen att ange en begränsning i maximalt antal önskade objekt. n lämnade enkla anbud på fem objekt, men satte en begränsning på maximalt tre objekt. Tabell 12. Antal paketbud och budtillägg i upphandling Nämnd för funktionshindrade 1 2 3 4 6 7 Antal paketbud 4 15 3 4 4 18 Budtillägg (max antal önskade objekt) - - - 3 - - Variationen i anbud, såväl i de enkla anbuden som i paketbuden, tycks i hög grad förklaras av antalet årsarbetare. Figur 5 visar samtliga anbud i upphandlingen och antalet årsarbetare som ingått i det objekt eller paket av objekt som anbudet avser. Figur 5. Samtliga anbud (enkla och paket) och antalet årsarbetare (SEK) 60 000 000 50 000 000 40 000 000 Bud 30 000 000 20 000 000 10 000 000 0 0 10 20 30 40 50 60 Antal årsarbetare 12

Vi testar det statistiska sambandet i figur 5 med regressionsekvationen Anbud α + β antal årsarbetare +. (1) i = i ε i Regressionsresultatet presenteras i tabell 13. Tabell 13. Regressionsresultat samtliga anbud Variabel Estimat t-kvot Antal årsarbetare (β) 955 955 43.58 Konstant (α) 3 246 050 4.60 n 78 r 2 0.96 Regressionsresultatet visar att variationen i priserna i enkelbud och i paketbud förklaras till 96% av variationen i antalet årsarbetare. I figur 6 har vi plottat pris per årsarbetare mot antal årsarbetare i de olika paketbuden. Figuren antyder ett negativt samband, d.v.s. ju större paketet är - i termer av antal årsarbetare -, desto lägre blir kostnaden per årsarbetare för köparen. Figur 6. Anbud per årsarbetare i paketbud (SEK), Nämnd för funktionshindrade Det statistiska sambandet mellan lämnat anbud per årsarbetare och totalt antal årsarbetare i paketbud skattas genom regressionsekvationen Anbud per årsarbetarei = α + β antal årsarbetarei + γ i Di + ε i (2) i= 1,3,4,6, 7 där vi utnyttjar dummyvariabler för att kontrollera för olikheter i anbudsgivarnas budgivningsbeteende. Resultatet från regressionen ges i tabell 14. Regressionsanalysen bekräftar det observerade sambandet mellan lämnat pris per årsarbetare och total antal årsarbetare, d.v.s, ju större volym paketet omfattar i termer av antalet årsarbetare, desto lägre blir anbudet per årsarbetare. 13

Tabell 14. Regressionsresultat paketbud Variabel Estimat t-kvot Årsarbetare (β) -4 701-7.94 1 (γ 1 ) 425 841 12.53 3 (γ 3 ) 192 299 4.94 4 (γ 4 ) 75 219 2.12 6 (γ 6 ) 78 876 2.21 7 (γ 7 ) 125 909 6.03 Konstant (α) 1 149 978 46.28 n 48 r 2 0.88 Betraktar vi sambandet mellan lämnad rabatt och storleken på ett paketbud uttryckt som summan av lämnade enkelbud för de objekt som ingår i paketet tycks det som om rabatten ökar när storleken på paketet ökar. Figur 7. Rabatt i paketbud Nämnd för funktionshindrade 4.3.1 Vinnande anbud Samtliga sex objekt i upphandlingen vanns av en anbudsgivare genom två paketbud, där vardera paketbud omfattade tre objekt. Rabatten i två vinnande paketbuden var 10% respektive 7%. Tabell 15 illustrerar de vinnande paketbuden. Den totala vinnande anbudssumman i upphandlingen uppgick till drygt 67 miljoner kronor. Skillnaden mellan den lägsta anbudssumman baserad enbart på lämnade enkelbud och upphandlingens vinnande anbudssumma uppgick till närmare fyra miljoner kronor. Betraktar vi enkelbuden från anbudsgivare 2, ser vi att företaget, förutom att lämnat det lägsta enkelbudet på tre av de objekt företaget vann genom paketbud, också har lämnat mycket konkurrenskraftiga enkelbud på övriga tre objekt. Detta kan tolkas som om att den rabatt som anbudsgivare 2 lämnat genom paketbuden mycket väl är reala rabatter, d.v.s. rabatter som speglar företagets samordningsvinster av att vinna en större volym. Därmed skulle den uppmätta skillnaden mellan bästa enkelbud och vinnande anbudssumma utgöra upphandlarens besparing av att tillåta för kombinatorisk anbudsgivning. 14

Tabell 15. Vinnande anbud nämnden för funktionshindrade Objekt 2 typ Lillhäradsv. 20 32 285 000 Paket (A) Lillhäradsv. 26 11 201 000 Paket (A) Rekylgatan 7 665 000 Paket (B) Knotavägen 7 167 000 Paket (B) Flisavägen 2 744 000 Paket (B) Välljärnsgatan 6 306 000 Paket (A) 5. Sammanfattande kommentar Västerås stads tre separata upphandlingar av boende för äldre, missbrukare och funktionshindrade var relativt begränsad i antalet objekt som varje upphandling omfattade. Summan av de vinnande anbuden för de tre upphandlingarna uppgick emellertid till nästan en kvarts miljard kronor. Av de totalt tretton accepterade anbud som inkom till upphandlingarna innehöll tolv av anbuden paketbud av varierande mängd. Anbudsgivarna lämnade sammanlagt 84 paketbud i upphandlingarna, varav 48 av dem inkom i upphandlingen av boende för funktionshindrade. Tolv av totalt fjorton objekt, kom att tilldelas anbudsgivare genom paketbud. För sju av objekten var det lägsta lämnade enkelbudet lämnat av samma anbudsgivare som också vann objektet genom ett paketbud. Detta antyder att flera vinnande anbudsgivare också lämnade mycket konkurrenskraftiga enkelbud på olika objekt. Därmed är det rimligt att anta att den rabatt som anbudsgivarna uttryckt i sina paketbud, mycket väl kan motsvara anbudsgivarens reala kostnadsbesparing av att erhålla en större volym. Genom att ge anbudsgivaren möjlighet att uttrycka olika paketbud, kunde upphandlaren därmed dra fördel av anbudsgivarens allt lägre kostnader per levererad enhet. En tolkning av resultatet från den kombinatoriska upphandlingen är att Västerås stad torde ha sänkt sin upphandlingskostnad betydligt för majoriteten av de upphandlade objekten jämfört med ett scenario där man inte givit möjlighet för anbudsgivarna att betinga sina priser på utfallet. 15

Referenser Lunander, Anders. (2009) Upphandling av hemtjänst och särskilt boende med kombinatorisk anbudsgivning Trade Extensions AB, opublicerad promemoria (http://www.oru.se/pagefiles/22826/%c3%84ldreomsorg.pdf) 16