Gransknings avseende Malmö stads ITsatsningar: Uppföljning av tidigare granskning av Procapita, Kundakt Dart och Kundakt Flykt. Projektledare: Olof Hammar Beslutad av revisorskollegiet 2006-02-07 Postadress: Stadshuset, 205 80 Malmö Besöksadress: August Palms plats 1 Telefon (exp): 040-34 19 55 Hemsida: www.malmo.se/stadsrevisionen Email: malmostadsrevision@malmo.se
1 SAMMANFATTNING...3 2 PROJEKTBESKRIVNING M M...3 2.1 Bakgrund till revisionens granskningsprojekt...3 2.2 Syfte...3 2.3 Avgränsningar...4 2.4 Metod. Källor...4 2.5 Resurser...4 3 ÖVERSIKT...4 3.1 Organisatorisk inplacering...4 3.2 Hur omfattande är kostnaderna?...5 3.3 Stadsrevisionens tidigare granskningar...6 3.4 Kort beskrivning av systemen...7 3.4.1 Procapita...7 3.4.2 Kundakt Dart...7 3.4.3 Kundakt Flykt...7 4 UPPFÖLJNING AV GRANSKNING AV INTERN KONTROLL GÄLLANDE PROCAPITA...7 4.1 Beloppskontroll vid utbetalningar...8 4.1.1 Beloppskontroll per enhet...9 4.1.2 Beloppskontroll per användare...10 4.1.3 Beloppskontroll för redovisningen...11 4.2 Attest av utbetalningar...12 4.3 Behörighet till Procapita...12 4.4 Stickprovskontroller...13 5 KUNDAKT FLYKT OCH DART...13 6 KÄLLOR OCH REFERENSLITTERATUR...15 Sidan 2 av
1 Sammanfattning Denna är en uppföljning av de brister i den interna kontrollen i Procapita som konstaterades vid stadsrevisionens löpande granskning 2003. Dessutom sker en uppföljning av vår granskning av 2002-års granskning av Kundakt Dart samt Kundakt Flykt, där det vid vår löpande granskning 2003 pågick en utredning i syfte att ersätta programmet. konstaterar sammanfattningsvis följande: Åtgärder har vidtagits för att förbättra den interna kontrollen i Procapita sedan vår granskning 2003. Det finns fortfarande brister i den interna kontrollen, eftersom attest och utanordning sker i efterhand på sex stadsdelar. Kundakt Dart och Kundakt Flykt kommer under 2006 att ersättas av kundspecifika moduler i Procapita. Arbete pågår just nu med att anpassa Procapita. ställer sig dels frågan varför processen med att avveckla Kundakt Flykt tagit så lång tid och dels varför man utvecklade Kundakt Dart överhuvudtaget när man bara några år efter starten beslutat att ersätta programmet med Procapita. 2 Projektbeskrivning m m 2.1 Bakgrund till revisionens granskningsprojekt Under 2003 genomfördes en granskning av den interna kontrollen i Procapita i samband med vår löpande granskning. Ett antal brister konstaterades. En granskning av Dart genomfördes 2002. Vissa mindre brister konstaterades. I samband med den löpande granskningen 2003 konstaterades också att en översyn av Kundaktsystemet för utbetalning av introduktionsersättning pågick och att någon särskild granskning av det systemet därför ej genomfördes då. 2.2 Syfte Våra syften med granskningen är: Att granska vilka åtgärder som vidtagits med anledning av de brister som konstaterades i samband med 2003-års intern kontroll granskning av Procapita. Att granska vad som hänt med Kundakt Flykt sedan vår granskning 2003. Att granska vad som hänt med Kundakt Dart, som vid vår granskning 2002 ännu inte var i full drift Sidan 3 av
2.3 Avgränsningar Granskningen omfattar ej någon uppföljning av Kundakt Dart eller Kundakt Flykt eftersom dessa båda program just nu håller på att avvecklas och att arbete pågår för att komplettera Procapita med särskilda moduler för att under 2006 kunna ersätta de båda programmen. Däremot så redogörs för vad som hänt sedan vår granskning 2002 respektive 2003. Granskningen av Procapita avgränsas till en uppföljning av de brister i den interna kontrollen som konstaterades vid stadsrevisionens granskning 2003. 2.4 Metod. Källor Vid granskningen har framförallt dokument från stadskontorets it-avdelning samt stadsdelarnas egna uppföljningar av stadsrevisionens granskning tjänat som underlag vid vår uppföljning. 2.5 Resurser Styrgruppen ur Revisorskollegiet: Per Lilja, John Johansson, Britt Skoog och Samih Nasrallah Projektledare från : Olof Hammar Kvalitetsgranskare: Lennart Håkansson 3 Översikt 3.1 Organisatorisk inplacering För systemet Procapita finns en systemförvaltare, som handhar löpande frågor. Systemförvaltaren är organisatoriskt knuten till stadskontorets IT-avdelning. Lokalt finns en s.k. superanvändare på varje stadsdel som svarar för den lokala driften av systemet. Det är också stadsdelarna som är systemägare. Sidan 4 av
3.2 Hur omfattande är kostnaderna? Det finns 5 300 tkr avsatt för att ersätta Kundakt Flykt och Kundakt Dart med Procapita. Eftersom projektet pågår har någon uppföljning av redovisade totalkostnader ej kunnat ske. I kalkylen räknar man med att spara ca 850 tkr per år när förändringen genomförts genom att driftskostnader och underhållskostnader försvinner för systemen som läggs ner. Budgeterade kostnader för Procapita 2004 (tkr) 2005 (tkr) 2006 (tkr) Systemförvaltning 509 545 534 Underhållskostnader 998 1 036 1 030 Investeringar 850 850 550 Driftskostnader 1 035 1 035 1 071 SBA-analys 250 Totalkostnad 3 393 3 717 3 185 Källa: stadskontorets it-avdelning Kostnader för Kundakt Flykt Invandrarservice erhåller inte något kommunbidrag för systemet utan kostnaderna fördelas till stadsdelarna utifrån antalet aktuella introduktionsärenden. I tabellen nedan framgår hur mycket kostnader som fördelats för 2004 respektive 2005 2004 (tkr 2005 (tkr) Systemförvaltning 244 244 Underhållskostnader 172 50 Driftskostnader -avtal med kommuntjänster 271 279 -filhantering, Tieto Enator 99 76 Totalkostnad 786 649 Källa: invandrarservice Kostnader för Kundakt Dart Enligt uppgift från stadskontoret var kostnaderna för Kundakt Dart 1 082 tkr år 2004 och 763 tkr (budget 1 000 tkr) år 2005. Sidan 5 av
Antal Flyktingar och invandrare till Malmö År Flyktingar Invandrare Totalt 2004 totalt 626 1155 1781 2005 tom oktober 323 947 1270 Källa: stadskontorets månadsstatistik Under perioden 050101-051031 fanns 9971 personer totalt inskrivna på AUC och 4761 personer skrevs ut. Totalt deltog 11 235 personer i Malmö stads arbetsmarknadsinsatser. Ekonomisk hjälp (försörjningsstöd och introduktionsersättning) År Antal hushåll Belopp totalt Varav försörjningsstöduktionser- Varav intro- (medelvärde per (tkr) månad) sättning 2004 8342 691 826 589 423 102 403 2005 (tom oktober) 8033 553 044 494 166 58 878 Källa: stadskontorets månadsstatistik 3.3 Stadsrevisionens tidigare granskningar År 2000 genomfördes en granskning av IT-projektet Procapita gällande tillkomst, avlösning och uppföljning. En omfattande granskning av Malmö stads it-satsningar innefattade bl a Kundakt Dart. En särskild gransknings upprättades under 2002. I samband med stadsrevisionens löpande granskning 2003 granskades den interna kontrollen i Procapita. Resultatet av granskningen presenteras i er för respektive SDF samt i en kommunövergripande sammanställning av granskningen. Kundaktsystemet berördes också till viss del i denna granskning. Sidan 6 av
3.4 Kort beskrivning av systemen 3.4.1 Procapita Systemet Procapita är ett komplett verksamhetsstöd för hela individ och familjeomsorgen och hanterar för närvarande i Malmö utbetalningar av ekonomiskt bistånd och vissa vårdfakturor som verksamheten Individ och familjeomsorg handlägger. Systemet är utvecklat av TietoEnator. Det infördes i Malmö stad 1998-99. Driften sker som en entreprenaddriftlösning och är förlagd till TietoEnator. 3.4.2 Kundakt Dart Kundakt Dart är en förkortning av datasystem för arbetssökande och är specifikt utvecklat för Malmö stad av bolaget Kommun- och landsting inom Sigmakoncernen. Kundakt Dart består av tre olika register, ett kundregister för den enskilde individens kartläggning och handlingsplan, ett platsregister med kommunens egna åtgärdsplatser, projekt och kurser och ett sammanbindningsregister där individerna kan bokas in på de olika platserna. 3.4.3 Kundakt Flykt Kundakt Flykt är också specifikt utvecklat för Malmö stad av samma bolag inom Sigmakoncernen. Sedan några år sker i princip ingen utveckling av Kundakt Flykt. Systemet används för mottagning/introduktion, utbetalning av introduktionsersättning samt för återsökning av statsbidrag. 4 Uppföljning av granskning av intern kontroll gällande Procapita Vid stadsrevisionens löpande granskning 2003 framkom följande brister 1. Det fanns inget maximalt tak inom Procapita för hur mycket som kunde utbetalas till en enskild klient eller av en enskild handläggare. Det fanns heller ingen spärr mot hur många beslut som kunde tas för en enskild klient under en tidsperiod. 2. Godkännande (attest) av utbetalningar skedde först i efterhand, d.v.s. efter att utbetalningarna verkställts. Sidan 7 av
3. Ansökan om behörighet till systemet borde ske skriftligen och en förteckning på aktuella behörigheter borde finnas på respektive förvaltning. Så var inte alltid fallet vid vår granskning. 4. Arbetsledare borde genomföra regelbundna stickprovskontroller av gjorda utbetalningar och förvaltningarna borde i sina interna kontrollplaner ta med granskningar inom området. Det förelåg brister vid vår granskning 2003. Nedan redogörs för vilka åtgärder som vidtagits med anledning av konstaterade brister vid vår granskning 2003. 4.1 Beloppskontroll vid utbetalningar I Procapita har en tilläggsfunktion för beloppskontroll nyligen införts, men ännu ej tagits i drift. Funktionen begränsar användarens möjlighet att betala ut större belopp (beloppsgränsen fastställs av respektive förvaltning), dels vid ett enskilt utbetalningstillfälle och dels under en viss tidsperiod. Det finns olika möjligheter till spärrar/kontroller. Sidan 8 av
4.1.1 Beloppskontroll per enhet Att för en enhet ange dels ett maximalt belopp per betalning och dels ett maximalt belopp totalt under en period för olika former av bistånd. Behörighetsansvarig svarar för registrering av uppgifterna nedan, och om en enskild användare överskrider maxbeloppet är inte betalning möjlig. OBS: Beloppen ovan är bara exempel, och saknar relevans Sidan 9 av
4.1.2 Beloppskontroll per användare Det finns också möjlighet att ändra den generella beloppsgränsen för en enskild användare. Om t ex en handläggare normalt beviljar bistånd till vårdavgifter till ett större belopp än den generella beloppsgränsen kan det maximala beloppet höjas. Sidan 10 av
4.1.3 Beloppskontroll för redovisningen I komponenten Beloppskontroll Redovisning kan ansvarig när som helst se hur mycket pengar som en användare har betalt under en period och vilka beloppsgränser som användaren har. s kommentar: Med tanke på de oegentligheter som under senare år förekommit i andra kommuner är det positivt att man nu i Malmö stad kommer att stärka den interna kontrollen genom dessa funktioner även om processen tagit lång tid. Det är givetvis viktigt att ingen som är inblandad i handläggningen av ekonomiskt bistånd har behörighet att uppdatera eller ändra i funktionerna för beloppskontroll. Förvaltningarna bör snarast möjligt införa funktionen. Om sedan beloppsgränser är väl avvägda och behörigheterna läggs på rätt personer så kommer den interna kontrollen att förbättras utan att det innebär några större förändringar i det dagliga arbetet för personalen. Sidan 11 av
Det som saknas är en beloppsgräns för enskilda klienter. anser att behov av en sådan också borde finnas. 4.2 Attest av utbetalningar Vid vår granskning 2003 konstaterades att både attest och utanordning sker efter det att utbetalningarna verkställts. Enligt attest- och utanordningsreglementet som är antaget av kommunfullmäktige så innebär utanordning att den som signerar gör en bekräftelse av att endast därtill berättigade personer har attesterat. Utanordnare beordrar utbetalning. God intern kontroll innebär i detta sammanhang att attester och utanordning skall ske före verkställande av utbetalningen. Det har från stadsdelarna framförts att det är förknippat med stora svårigheter att beslutsattestera och behörighetsattestera innan utbetalning sker. Framförallt har framförts att de stora stadsdelarna saknar möjlighet att i tid få iväg utbetalningarna med sådant förfarande och det skulle innebära att tredje man, det vill säga mottagarna av ekonomisk hjälp, skulle bli lidande. En senare kartläggning har visat att i fyra stadsdelar (Husie, Kirseberg, Oxie och Limhamn/Bunkeflo) sker numera beslutsattest innan utbetalningen verkställs medan de sex övriga stadsdelarna fortfarande inte anser sig ha någon möjlighet att följa en sådan rutin. s kommentarer Inom sex stadsdelar, de som betalar ut mest ekonomisk hjälp, sker fortfarande attest och utanordning av beslutade utbetalningar i efterhand. Detta innebär en brist i den interna kontrollen som till viss del kompenseras av den nya funktionen för beloppskontroll som håller på att införas i systemet. anser det dock fortfarande oacceptabelt att attest och utanordning sker efter att utbetalningarna skett och att man därför ytterligare ska undersöka möjligheterna att införa rutiner som gör att samtliga utbetalningar attesteras och utanordnas innan utbetalningarna verkställs. Varför kan man t ex inte ta ut utanordningslistan någon dag tidigare och sedan i efterhand komplettera med de utbetalningar som beslutas i sista stund? Har man undersökt om det är möjligt och vad det skulle kosta att utveckla Procapita på ett sådant sätt att man kan uppfylla ett så pass viktigt krav som att attest och utanordning alltid skall ske innan verkställande av utbetalning? 4.3 Behörighet till Procapita Vid granskningen 2003 konstaterades att i de flesta fall var det efter muntlig framställan superanvändaren som registrerade användare eller ändrade aktuella användares behörigheter i systemet. Någon förteckning över vilka som hade aktuella behörigheter fanns ej. Sidan 12 av
Stadsrevisionen skrev att registrering av användare i systemet borde ske först efter skriftlig begäran från sektionschef eller motsvarande och att det samma borde gälla vid ändring av aktuella behörigheter. s kommentarer Vid en kartläggning utförd av representanter för systemägarna i slutet av 2004 visade det sig att samtliga förvaltningar utom SDF Rosengård då krävde skriftlig begäran för behörighet eller ändring av aktuell behörighet. I en till stadsrevisionen daterad 2005-10-14 meddelar även Rosengård att tilldelning och ändringar av behörigheter nu sker skriftligen. Det kan konstateras att rutinerna på samtliga förvaltningar därmed nu är tillfredsställande och att dom brister som påtalades vid vår granskning 2003 numera åtgärdats. 4.4 Stickprovskontroller Särskilt på de större förvaltningarna konstaterades att mängden utbetalningar var så stort att attest och utanordning skedde mer rutinmässigt genom att listan över en dags utbetalningar godkändes av dom ansvariga handläggarna i efterhand attesterades av sektionschef, IoF-chef eller motsvarande. Någon mer rutinmässig kontroll skedde inte i samband med detta. Stadsrevisionen menade att sektionschef eller motsvarande regelbundet borde genomföra stickprovskontroller, t ex den dokumentation och de underlag som ligger till grund för utbetalningarna. Dessutom ansåg vi att utbetalning av ekonomisk hjälp var ett område som borde beaktas när förvaltningarna upprättar sina interna kontroll planer. s kommentarer En kartläggning 2004 visade att arbetsledarna på samtliga förvaltningar nu genomför regelbundna stickprovskontroller och att man beaktar området vid upprättande av plan för intern kontroll. kommer vid lämpligt tillfälle att närmare granska hur och i vilken omfattning stickprovskontroller sker och hur granskningen dokumenteras, men kartläggningen 2004 tyder på att rutinerna förbättrats i flera fall sedan vår granskning 2003. 5 Kundakt Flykt och Dart Vid vår löpande granskning 2003 framkom att en översyn av Kundakt Flykt pågick och vi granskade därför inte själva programmet närmare. Vi intervjuade dock personal som arbetade med det och konstaterade ett antal brister i den interna kontrollen Sidan 13 av
Någon granskning av den interna kontrollen hade ej skett de senaste åren, varken av SDF västra innerstaden som invandrarservice tillhörde eller av stadsrevisionen. Till skillnad från i Procapita fanns i Kundakt Flykt en övre gräns (30 000 kr) för hur mycket som kunde betalas ut per transaktion. Samtliga utbetalningar skedde via utbetalningskort. Inga utbetalningar gjordes till personliga konton på motsvarande sätt som sker i Procapita Ingen attest skedde av beslutade utbetalningar. Utbetalningslistor fanns på stadskontoret men transaktionerna varken attesterades eller utanordnades på invandrarservice. Stadsrevisionen genomförde en granskning av Kundakt Dart 2002 och resultatet presenteras i en antagen av Revisorskollegiet 020613. I en framkom ett antal brister i programmet samt i kommunikationen mellan användare och systemutvecklare som borde förbättras. Under våren 2003 genomfördes en analys av det befintliga IT-stödet och utvecklingsbehovet. Bland annat hade man börjat fundera över rimligheten att bekosta drift och utveckling av tre olika dataprogram som alla innehöll registreringar av likartad karaktär. I takt med ökade krav på uppföljning och utvärdering blev bristerna i Kundaktprogrammen tydligare, särskilt beträffande Flykt, vilket bl a konstaterades vid en granskning av en extern konsult 2003. Resultatet blev att Kundakt Flykt och Kundakt Dart helt avvecklas och att samtliga funktioner läggs in i Procapita. Grunden för detta ställningstagande var de stora kostnaderna som en uppdatering av Kundakt-programmen skulle medföra utan att programmen skulle nå upp till modern standard. TietoEnator utarbetade under våren 2004 ett förslag till utveckling av Procapita som skulle tillgodose Malmö stads behov. I arbetet deltog verksamhetsföreträdare och representanter från stadskontoret. Utgångspunkt har varit dels att utvecklingsbehovet skall tillgodoses och dels att alla nuvarande viktiga funktioner återfinns i Procapita på minst bibehållen nivå. I december 2004 fick TietoEnator en beställning på anpassning av Procapita efter Malmö stads behov. Den nya programdelen skall tas i bruk under våren 2006. Projektet att genomföra förändringen har fått arbetsnamnet Konsens konsolidering av Sociala System. I budget för 2005 finns resurser avsatta till en sårbarhetsanalys av Procapita. Uppdraget att genomföra den har gått till Cap Gemini och resultatet kommer att presenteras 2006. s kommentarer har tagit del av och läst skriftligt material, bl a skrivelser från stadskontorets IT-avdelning, TietoEnators lösningsförslag och en stor mängd protokoll från projektets arbetsgrupp. Någon granskning kan givetvis inte genomföras i detta skede då arbetet med att anpassa Procapita just nu pågår och att övergången nyligen flyttades Sidan 14 av
fram från våren till hösten 2006. När projektet är avslutat bör en granskning genomföras, bl a av om redovisade kostnader följt de ursprungliga beslut om budget som beviljats och om de brister som konstaterades i Kundakt Flykt och Dart försvunnit med att man lagt över funktionerna i Procapita. En sådan granskning kan dock genomföras tidigast våren 2007. Den sårbarhetsanalys som just nu genomförs innefattar ej dom nya funktionerna i Procapita. En ny analys bör därför genomföras när funktionerna tagits i drift. s slutsats är att flera utredningar visat på stora brister i Kundaktprogrammen och att det därför förefaller korrekt att vidtaga förändringar. Två övergripande frågor som man kan ställa sig är 1. Varför utvecklade man överhuvudtaget Kundakt Dart? Systemet togs i drift så sent som slutet av år 2000. Bara några år senare konstaterades så stora brister i programmet att man beslutade att avveckla det. Funderade man i samband med utvecklingen av Dart på det alternativ som nu kommer att genomföras, d.v.s. anpassning av Procapita? Hur mycket har det totalt kostat att utveckla ett dataprogram som bara några år efter införandet beslutats att avvecklas? 2. Redan vid vår granskning 2003 framkom att en översyn av Kundakt Flykt pågick och att programmet högst troligt skulle avvecklas. Varför har processen varit så lång? Från att under hösten 2003 konstatera att ett program har brister till att bristerna åtgärdats genom att lägga ner programmet och anpassa Procapita innebär en tidsperiod på minst tre år om det tas i drift hösten 2006. 6 Källor och referenslitteratur Skriftliga källor Beslutsorgan Revisorskollegiet Revisorskollegiet Avser Granskningser avseende löpande granskning 2003 Granskning av Malmö stads IT-satsningar: DART, beslutad 020316 TietoEnator Nytt IT-stöd för Flyktningar/invandrare samt arbetsmarknad i Procapita IFO TietoEnator Procapita IFO, tillval beloppskontroll Malmö stad, stadskontoret Skrivelse 041124 till Integrations- och arbetsmarknadsutskottet angående utvecklat it-stöd för handläggning av introduktion med sfi samt arbetsmarknadsinsatser Malmö stad, stadskontoret Konsens-info, nyhetsbrev 1 och 2 Sidan 15 av
Malmö stad, stadskontoret Arbetsgruppen för Procapitas systemägare SDF-Rosengård Diverse protokoll från konsens-projektets arbetsgrupper Skrivelse till stadsrevisionen 041102 angående uppföljning av kritik som framfördes vid granskningen 2003 Skrivelse till stadsrevisionen 051014 angående behörighets, attest- och utbetalningsrutiner i Procapita. Internetkällor Internetkälla http://www.tietoenator.se Avser TietoEnators hemsida Muntliga källor Organisation/enhet Stadskontoret, IT-avdelningen Namn Kaj Persson Sidan 16 av