UNDERRÄTTELSE 1(9) Datum Vår referens Aktbilaga 2014-04-15 Dnr: 13-8584 Konkurrensavdelningen Lars Erik Axelsson 08-678 55 00 pts@pts.se TeliaSonera AB (org.nr 556103-4249) Att: Per Hemrin Stab Juridik, Regulatoriska frågor 123 86 FARSTA Underrättelse om misstanke att TeliaSonera inte tillmötesgår en rimlig begäran om bitströmstillträde Saken Underrättelse enligt 7 kap. 4 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK); fråga om TeliaSonera AB uppfyller sin skyldighet att tillhandahålla bitströmstillträde enligt skyldigheterna 1.1, 1.3 och 3.4 i PTS beslut den 24 maj 2010 i ärende med dnr 07-11741/23. Post- och telestyrelsens underrättelse TeliaSonera AB (TeliaSonera) underrättas om Post- och telestyrelsens (PTS) misstanke att företaget, genom att inte tillmötesgå en rimlig begäran om tillträde till bitströmstjänster enligt de av Com Hem AB (Com Hem) beskrivna tjänsterna enligt alternativ 1 (lager 2 VPN) respektive alternativ 2 (DHCP relay), inte efterlever PTS beslut den 24 maj 2010 i ärende med dnr 07-11741/23 (nedan benämnt skyldighetsbeslutet). TeliaSoneras agerande misstänks strida mot skyldighet 1.1, att vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla bitströmstillträde, skyldighet 1.3 att tillhandahålla bitströmstillträde med sådana egenskaper att externa grossistkunder har möjlighet att tillhandahålla motsvarande slutkundstjänster som TeliaSonera själv tillhandahåller till sina slutkunder, samt skyldighet 3.4 att tillhandahålla funktionalitet för s.k. distributed multicast replication där TeliaSonera själv använder en sådan funktionalitet för tv-distribution. Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
2(9) För att efterleva skyldigheterna ska TeliaSonera tillmötesgå varje rimlig begäran om tillträde till bitströmstjänster i enlighet med de av Com Hem beskrivna alternativ 1 (lager 2 VPN) och alternativ 2 (DHCP Relay). Begärande operatör ska kunna få tillträde till de här aktuella tjänsterna på högst 120 överlämningspunkter på nivå 2a, eller i som mest 35 geografiska områdesnät på nivå 2b, där varje sådant nät ska medge tillträde till flera alternativa överlämningspunkter. TeliaSonera bereds tillfälle att senast den 9 maj 2014 yttra sig över denna underrättelse. Av yttrandet bör framgå vilka åtgärder företaget avser vidta med anledning av underrättelsen, och hur lång tid företaget anser sig behöva för att vidta rättelse. Om TeliaSonera inte inkommer med något yttrande kan PTS komma att fatta beslut på det underlag som står till myndighetens förfogande. PTS kan med stöd av 7 kap. 5 LEK komma att meddela de förelägganden som behövs för att TeliaSonera ska vidta rättelse. Eventuella förelägganden kan förenas med vite. Bakgrund Com Hem har den 22 juli 2013 inkommit med begäran om tillsyn avseende marknaden för bitströmstillträde, marknad 5. I skrivelser den 13 september 2013 respektive den 8 november 2013 har företaget specificerat grunderna för sin begäran. Com Hems begäran om tillsyn Com Hem anför sammanfattningsvis följande. Enligt skyldighetsbeslutet skyldighet 1.3 ska TeliaSonera tillhandahålla och producera bitströmstillträde på samma sätt mot grossistkunder som TeliaSonera tillhandahåller och producerar egna slutkundsprodukter. Vidare framgår det att grossistkunderna, på en sådan bitströmstjänst, ska kunna tillhandahålla motsvarande slutkundstjänster som TeliaSonera själv tillhandahåller till sina slutkunder. Enligt skyldighetsbeslutet skyldighet 3.4 ska TeliaSonera även vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla funktionalitet för s.k. distributed multicast replication där TeliaSonera själv använder en sådan funktionalitet för tv-distribution. Enligt Com Hem tillhandahåller TeliaSonera multicast-funktionalitet till egna slutkunder samtidigt som TeliaSonera inte tillhandahåller bitströmstillträde med samma funktionalitet. På förfrågan från Com Hem anger TeliaSonera att det krävs ett antal tillägg till den befintliga bitströmstjänsten för att kunna erbjuda Post- och telestyrelsen 2
3(9) motsvarande grossisttjänst som TeliaSonera använder för sin egen slutkundsverksamhet. -utveckling som ej är tidsuppskattad krävs inte tidsuppskattat och kommer först att initieras efter att avtal tecknats För att en extern grossistkund, med den av TeliaSonera föreslagna grossisttjänsten, ska kunna erbjuda motsvarande slutkundstjänster som TeliaSonera gör i samma område konstaterar Com Hem att det skulle ta mycket lång tid och kräva en mycket hög kostnad. Vidare noterar Com Hem att TeliaSoneras grossisttjänst Telia Öppen Fiber, TÖF, tillhandahålls till operatörskunder samtidigt som den används av TeliaSonera för leverans till den egna slutkundsverksamheten som i sin tur levererar internetaccess, telefoni och TV till TeliaSoneras slutkunder. Tjänsten har stöd för att hantera distribution av TV-trafik, s.k. multicast, från flera operatörer parallellt. Figur 1: Övergripande Nätlösning enligt TeliaSoneras Produktspecifikation Öppen Fiber. Post- och telestyrelsen 3
4(9) Enligt Com Hem är TÖF tekniskt sett uppbyggd med Ethernet-teknik i accessoch aggregeringsnät. En grossistkund ansluter till ett eller flera accessnätsområden genom ett MPLS 1 -baserad ip-vpn 2 i TeliaSoneras nät. TeliaSonera hanterar ip-adresstilldelning till slutkunder för grossistkundernas räkning, vilket innebär att grossistkunden upplåter ip-adresser till TeliaSonera och TeliaSonera tillhandahåller DHCP 3 -funktionaliteten. Alternativ 1 - Lager 2 VPN (förordad av Com Hem) Genom att tillåta grossistkunder att ansluta accessnätsområden med lager 2 VPN-tjänst (L2VPN) istället för med IP-VPN, erhålls en renodlad Ethernetbaserad bitströmstjänst. Om TeliaSonera implementerade stöd för L2VPN skulle TÖF därmed uppfylla alla grundläggande tekniska krav på en bitströmstjänst enligt skyldighetsbeslutet. TeliaSonera tillhandahåller redan idag L2VPN till grossistkunder under produktnamnet IP-City. IP-City produceras såvitt Com Hem känner till i samma MPLS-nät som TeliaSonera använder för att leverera ip-vpn i TÖF. Enligt Com Hem skulle alternativ 1 kunna implementeras snabbt av TeliaSonera till en låg kostnad. Att erbjuda tillträde till TÖF med en lager 2- VPN-tjänst och därmed tillhandahålla en renodlad Ethernetbaserad bitströmstjänst torde därför vara både möjligt och enkelt för TeliaSonera. Figur 2: Ethernetbaserad bitström 1 Multi-Protocol Label Switching 2 Virtual Private Network 3Dynamic Host Configuration Protocol Post- och telestyrelsen 4
5(9) Alternativ 2 - DHCP-Relay Funktion DHCP-relay är en vedertagen teknik som innebär att en router som tar emot en Ip-adressförfrågan (ett DHCP-paket) från slutkundens utrustning, vidaresänder denna förfrågan till utrustning hos grossistkunden som hanterar själva tilldelningen av IP-adresser. Om TeliaSonera implementerade stöd för DHCP-relay i TÖF skulle det således möjliggöra för grossistkunder att hantera ip-adresstilldelning för egna slutkunder. TÖF skulle även med detta alternativ uppfylla alla grundläggande tekniska krav enligt skyldighetsbeslutet. Enligt Com Hem har TeliaSonera dessutom i diskussioner rörande tillhandahållande av TÖF bekräftat att DHCPrelay kan tillhandahållas. Enligt Com Hems uppfattning innebär båda dessa alternativ att tidsåtgången samt kostnaden för att tillhandahålla bitströmstillträde, i jämförelse med vad TeliaSonera har offererat, kan minimeras och förenklas samt att tillträdet erbjuds på samma och motsvarande sätt som till Teliasoneras egna slutkunder. Com Hem föreslår därför att PTS fattar beslut att TeliaSonera ska uppfylla skyldighet 1.3 genom att i första hand genomföra en anpassning enligt Alternativ 1 och i andra hand enligt Alternativ 2 av TeliaSoneras tjänst TÖF. Com Hems begäran utgår dels ifrån skyldigheten att TeliaSoneras produktion av bitströmstillträde ska vara densamma till grossistkunder som till den egna slutkundsverksamheten (se skyldighet 1, punkt 3 i skyldighetsbeslutet för Marknad 5), dels ifrån uppfattningen att det torde ligga i såväl TeliaSoneras som de tillträdesbegärande operatörernas och PTS:s intresse att en fungerande bitströmstjänst kunde utvecklas med så enkla medel och till en så låg kostnad som möjligt. Com Hem har vidare anfört att lösningen bör medge att TeliaSonera enkelt och flexibelt kan implementera separata VPN mellan ett valfritt antal överlämningspunkter och UTO:n 4 i det egna nätet. TeliaSoneras yttranden TeliaSonera har i skrivelser den 18 oktober respektive 29 november 2013 sammanfattningsvis anfört följande. TeliaSoneras skyldigheter framgår av skyldighetsbeslutet. Skyldigheterna omfattar bara produkter och tjänster som ingår på den bitströmsmarknad som PTS definierat i beslutet. På denna marknad ingår inte tjänster som innehåller 4 Upptagningsområde Post- och telestyrelsen 5
6(9) ip-kapacitet, dvs. lager 3-tjänster. TeliaSoneras skyldigheter avser därför bara bitströmsprodukter på lager 2-nivå. Skyldighetsbeslutet för bitström innefattar att TeliaSonera tillhandahåller s.k. lager 2-transport till motsvarande punkter i TeliaSoneras nät där TeliaSonera självt producerar motsvarande slutkundsprodukter. Tillträde kan enligt skyldighetsbeslutet ske vid högst 120 överlämningspunkter (nivå 2a) och vid som mest 35 geografiska områdesnät (nivå 2b). Com Hems alternativ 1 innebär att överlämning av bitström ska ske vid en enda anslutningspunkt. Skyldighetsbeslutet omfattar inte en sådan nationell lager 2-transport. Com Hems alternativ 2 innebär enbart att själva ip-adresstilldelningen sker via en s.k. DHCP-server placerad hos tjänsteleverantören. Tjänsten produceras då på lager 3-nivå i ett s.k. ip-vpn över TeliaSoneras ip-nät där Com Hems ipadresspooler konfigureras i TeliaSoneras routrar. Inte heller denna produktvariant omfattas därför av bitströmsregleringen. Funktionen distributed multicast replication är aktiverad i nätet för den kund som väljer att avropa TV över bitström. Tjänsteleverantören erbjuds ett eget VLAN 5 där multicast är aktiverat. De kostnader för ombyggnader som TeliaSonera behöver göra i nätet för att kunna bära ytterligare TV-strömmar hanteras via offertförfarande. De ombyggnadskostnader som krävs i lager 2- nätet för att tillhandahålla TV uppkommer då nätet idag enbart är dimensionerat för trafiken som kommer från TeliaSoneras egna TV-strömmar. För att tillhandahålla ytterligare TV-strömmar behöver nätet byggas ut och den kostnaden hanteras via ett offertförfarande. För produkten Öppen Fiber dimensionerar TeliaSonera näten för TV-strömmar från flera tjänsteleverantörer. I denna produkt erbjuder TeliaSonera en s.k. lager 3-tjänst till samtliga tjänsteleverantörer på lika villkor som även inkluderar en nationell transport om så önskas. Skäl för underrättelsen Tillämpliga bestämmelser Av 7 kap. 4 LEK framgår att om tillsynsmyndigheten finner skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt denna lag inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, eller inte använder en radiosändare i den utsträckning som villkoren medger, ska myndigheten underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig inom skälig tid. 5 Virtual Local Area Network Post- och telestyrelsen 6
7(9) Enligt 7 kap. 5 LEK får myndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse av en överträdelse enligt 4 ska ske omedelbart eller inom skälig tid. Enligt fjärde stycket får förelägganden och förbud enligt första och andra styckena förenas med vite. PTS beslut om skyldigheter för TeliaSonera på marknaden för bitströmstillträde TeliaSonera har i PTS beslut den 24 maj 2010, dnr 07-11741, skyldighetsbeslutet, identifierats som ett företag med betydande inflytande och har därför ålagts skyldigheter på den relevanta marknaden för bitströmstillträde. Enligt avsnitt 4.1.4 i skyldighetsbeslutet karaktäriseras bredbandstillträde bl.a. av att tjänsten inte ska innehålla ip-kapacitet. Enligt avsnitt 4.5 består den relevanta produktmarknaden av virtuellt tillträde via kundanslutningar som använder xdsl-teknik eller kundanslutningar över fiberbaserade nät. Detta tillträde kallas för bitströmstillträde. Enligt skyldighet 1.1 ska TeliaSonera vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla bitströmstillträde. Enligt skyldighet 1.2 ska en begärande operatör kunna få en bitströmsbaserad förbindelse överlämnad på högst 120 överlämningspunkter på nivå 2a för att uppnå nationell bredbandstäckning. På nivå 2b ska TeliaSonera tillhandahålla tillträde till överlämningspunkter i som mest 35 geografiska områdesnät för att uppnå nationell bredbandstäckning där varje sådant nät ska medge tillträde till flera alternativa överlämningspunkter. Enligt skyldighet 1.3 ska TeliaSonera tillhandahålla bitströmstillträde med sådana egenskaper att externa grossistkunder har möjlighet att tillhandahålla motsvarande slutkundstjänster som TeliaSonera själv tillhandahåller till sina slutkunder via xdsl- och fiberbaserade nät. I den utsträckning dessa slutkundsprodukter medger exempelvis ip-telefoni, ip-tv eller företagstjänster ska andra operatörer få tillträde till bitströmstjänster som medger dessa slutkundstjänster. TeliaSonera ska producera bitströmstillträde på ett sådant sätt att TeliaSonera skulle kunna använda ett motsvarande bitströmstillträde tillhandahållen från en extern leverantör, på ett tekniskt likvärdigt sätt som i den interna produktionen, för att producera sin slutkundstjänst. Detta innebär exempelvis att för att tillgodose en rimlig begäran ska TeliaSoneras användning av PVC:er, VLAN etc. i produktionen av bitströmstillträde vara densamma i produktionen till grossistkunder som i produktionen för egna slutkundsprodukter. Post- och telestyrelsen 7
8(9) Enligt skyldighet 3.4 ska TeliaSonera även vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla funktionalitet för s.k. distributed multicast replication där TeliaSonera själv använder en sådan funktionalitet för tv-distribution. PTS bedömning Av skyldighetsbeslutet framgår att en bitströmstjänst inte innehåller ipkapacitet, dvs. tjänstens funktionalitet får inte vara beroende av TeliaSoneras tilldelning av ip-adresser. TeliaSoneras skyldighet att tillhandahålla bitströmstillträde är dock inte begränsad till tjänster som endast inkluderar lager 2-protokoll, utan i den utsträckning som TeliaSoneras egna slutkundsprodukter medger ip-tv ska andra operatörer också erbjudas tillträde till bitströmstjänster som medger denna slutkundstjänst. Tjänster som för sin funktion är beroende av andra protokoll än ip kan således också omfattas av tillträdeskyldigheten. Detta framgår även av att TeliaSonera ålagts en skyldighet att tillhandahålla multicast-funktionalitet, vilket inte är möjligt utan att använda protokoll från andra lager. Den av Com Hem beskrivna bitströmstjänsten enligt alternativ 1, lager 2 VPN som använder protokollet MPLS 6, måste därför anses omfattas av tillträdeskyldigheterna 1.3 och 3.4. TeliaSonera har anfört att Com Hems alternativ 1 innebär att överlämning av bitström ska ske vid en enda anslutningspunkt. Enligt PTS uppfattning finns det inga tekniska begränsningar som förhindrar att överlämning av bitströmsförbindelse enligt Com Hems alternativ 1 sker i enlighet med skyldighet 1.2, dvs. på högst 120 överlämningspunkter på nivå 2a respektive i som mest 35 geografiska områdesnät på nivå 2 b. TeliaSonera har därför skyldighet att tillmötesgå varje rimlig begäran om att tillhandahålla en sådan tjänst. Den av Com Hem beskrivna tjänsten enligt alternativ 2, DHCP-Relay som använder protokollet DHCP 7, har som enda funktion att vidarebefordra en förfrågan från slutkunden till grossistkundens DHCP-server för tilldelning av en ip-adress. I det här fallet innebär det att Com Hem på förfrågan tilldelar ipadress. Tjänsten innebär således inte att TeliaSonera tilldelar ip-adresser till slutkunden, och måste därför anses omfattas av tillträdeskyldigheterna 1.3 och 3.4. TeliaSonera har därför skyldighet att tillmötesgå varje rimlig begäran om att tillhandahålla en sådan tjänst. Av skyldighet 1.3 framgår vidare att TeliaSonera ska producera bitströmstillträde på ett tekniskt likvärdigt sätt som i den interna produktionen, 6 MPLS ligger mellan de traditionella definitionerna av OSI-modellen nivå 2 och 3, och kallas ibland för ett lager 2,5-protokoll. 7 DHCP är enligt OSI-modellen ett lager 7-protokoll. Post- och telestyrelsen 8
9(9) för att producera sin slutkundstjänst. Av Com Hems beskrivning av de föreslagna tjänsterna, en beskrivning som inte ifrågasatts av TeliaSonera, framgår att TeliaSonera använder motsvarande tjänster i den interna produktionen. En begäran om att TeliaSonera tillhandahåller sådana bitströmstjänster måste därför anses rimlig. En vägran att tillhandahålla de ovan beskrivna bitströmstjänsterna misstänks därför strida mot skyldighet 1.1, att vid varje rimlig begäran från annan operatör tillhandahålla bitströmstillträde, skyldighet 1.3 att tillhandahålla bitströmstillträde med sådana egenskaper att externa grossistkunder har möjlighet att tillhandahålla motsvarande slutkundstjänster som TeliaSonera själv tillhandahåller till sina slutkunder, samt skyldighet 3.4 att tillhandahålla funktionalitet för s.k. distributed multicast replication där TeliaSonera själv använder en sådan funktionalitet för tv-distribution. För att efterleva skyldigheterna ska TeliaSonera tillmötesgå varje rimlig begäran om tillträde till bitströmstjänster i enlighet med de av Com Hem beskrivna alternativ 1 (lager 2 VPN) och alternativ 2 (DHCP Relay). Begärande operatör ska kunna få tillträde till de här aktuella tjänsterna på högst 120 överlämningspunkter på nivå 2a, eller i som mest 35 geografiska områdesnät på nivå 2b, där varje sådant nät ska medge tillträde till flera alternativa överlämningspunkter. Eftersom TeliaSonera sedan länge tillhandahåller multicast-baserade tjänster till sina slutkunder, bör TeliaSonera utan onödigt dröjsmål kunna vidta rättelse och på begäran erbjuda tillträde till de ovan beskrivna bitströmstjänsterna. TeliaSonera ska beredas tillfälle att yttra sig PTS finner sammanfattningsvis att myndigheten enligt 7 kap. 4 LEK ska underrätta TeliaSonera om sin misstanke att företaget, genom att inte tillmötesgå en rimlig begäran om tillträde till bitströmstjänster enligt de av Com Hem beskrivna tjänsterna enligt alternativ 1 (lager 2 VPN) respektive alternativ 2 (DHCP relay), inte efterlever skyldighetsbeslutet. TeliaSonera ska ges skälig tid att yttra sig. Med hänsyn till omständigheterna ges TeliaSonera därför tillfälle att senast den 9 maj 2014 yttra sig över denna underrättelse. Catarina Wretman divisionschef Post- och telestyrelsen 9