NUTEKs Företagskonsortieprogram

UTVÄRDERING NORDREGIOs och Nordlandsforsknings utvärdering av NUTEKs Företagskonsortieprogram 1994-2001 En rapport från NUTEK och VINNOVA 2001

NORDREGIOs och Nordlandsforsknings utvärdering av NUTEKs Företagskonsortieprogram 1994-2001 En rapport från NUTEK och VINNOVA

Innehåll Sammanfattning... 4 Inledning... 12 1 Kvantitativ utvärdering av programmet på företagsnivå... 14 1.1 Dataunderlaget för analysarbetet... 15 1.2 Konsortiedeltagarnas engagemang och utbyte av programmet... 17 1.3 Jämförelse mellan deltagarna och kontrollgruppen... 20 1.4 Värderingar och slutsatser... 22 2 Uppdrag, utgångspunkter och fortsatt uppläggning... 24 2.1 Företagskonsortieprogrammet... 24 2.2 Uppdraget... 25 2.3 Tre fällor man måste försöka undvika... 26 2.4 Värdeförskjutningar och teoriförändringar... 32 2.5 Utvärderingens axel... 35 2.6 Halvtidsutvärderingen... 40 2.7 Effekt- och resultatområden, målnivåer och metodfrågor... 42 2.8 Utvärderings fokus och idé... 44 2.9 Rapportens fortsatta uppläggning i stort... 46 3 Kvalitativ utvärdering av programmet på företagsnivå... 48 3.1 Inledning... 48 3.2 Resultat mot programmål... 50 3.2.1 Programmål mot företagsmål... 51 3.2.2 Resultat mot företagsmål... 52 3.3 Halvtidsomdömen mot slutomdömen... 53 3.4 Frågor om styrning... 53 4 Programmet och dess genomförande... 54 4.1 Inledning... 54 4.2 Situationen i stort 1993/94... 55 4.3 Den specifika situationen... 57 4.3.1 Regeringens uppdrag 1994-02-10 till NUTEK... 58 4.4 En föreskrivande strategi... 64 4.5 Programmets start en principdiskussion... 66 4.5.1 Miljövänliga färg- och lacksystem för träindustrin (konsortium nr 12)... 69 4.6 Principdiskussion... 70 4.7 Den första lägesrapporten... 76 4.8 Den fortsatta avrapporteringen och framdriften... 80 4.8.1 NUTEKs sätt att möta företagens strategier... 82 5 Programhanteringsnivån: Lärande och oplanerade effekter... 86

5.1 Om en lärande regional utvecklingspolitik... 86 5.2 Om lärande och det oplanerbara... 90 5.3 Om lärande i programmet... 91 5.4 NUTEKs operativa hantering av ett komplext system... 93 5.5 Styrning av ett komplext system fordrar komplexa resurser... 96 5.6 Slutsatser, lärdomar, värderingar och rekommendationer... 99 6 Policynivån: Värdering av konsortieprogrammet och konsekvenser för framtida utvecklingspolitik... 101 6.1 Inledning... 101 6.2 Olika sätt att se på kunskap... 102 6.3 Programmets konflikfyllda utgångspunkter... 103 6.4 Det frustrerande gapet mellan avsikter och effekter... 105 6.5 Komplexa resurser... 107 6.6 Avslutande reflektion... 109 6.7 Slutsatser, lärdomar, värderingar och rekommendationer... 111 Bilaga 1. Analyse av programmet på foretaksnivå... 114 Bilaga 2. Förslag till direktiv för utvärderingen av Företagskonsortieprogrammet... 147 Bilaga 3. Faktablad över de 22 konsortierna... 156

Sammanfattning Bidrag till modeller för regional innovation I det här avslutande och normativa kapitlet sammanfattar och resonerar vi kort om förutsättningar och modeller för att åstadkomma regional innovation. Vi bygger emellertid inte bara på resultaten från utvärderingen av företagskonsortieprogrammet. Vi har samtidigt med denna utvärdering också varit engagerade i slutarbetet med Norges forskningsråds REGINNprogram, som i allt väsentligt har samma målsättning och upplägg som konsortieprogrammet, men som på ett informativt sätt skiljer sig från detta genom att det dels haft en uttalat experimentell karaktär, dels från början genomförts med en parallell och konsekvent följeforskning. Situationen i stort Genom denna följeforskning har vi kunnat delta i den under senare år mycket aktiva internationella vetenskapliga diskussionen om regional (ekonomisk) utveckling. Här framgår det tydligt, att det ännu inte finns någon färdig, allmänt accepterad teori, och än mindre någon färdig modell, för regional innovation. Det finns visserligen lovande teoretiska ansatser, men det finns knappt ens början till en någorlunda koherent normativ och operativ utvecklingsmodell. Däremot har det under senare år inom ett brett spektrum av discipliner framkommit mer och mer forskningsresultat som relativt entydigt pekar åt visst håll. Praktiska erfarenheter av olika utvecklingsprojekt och resultat från allt fler utvärderingar pekar dessutom i stort i samma riktning. Vi skall på följande sidor försöka sammanfatta vad detta innebär. Teoretiska grundförutsättningar En idag allmänt accepterad grundförutsättning för ekonomisk tillväxt är att kunskap är den viktigaste produktionsfaktorn och att lärande är den viktigaste processen. Det borde vara lätt att inse, att just ekonomer av olika slag inte kan vara de som nödvändigtvis vet mest om lärande och kunskap. Filosofer, pedagoger, kognitionspsykologer, kunskapssociologer och andra har utvecklat kunskap om kunskap och lärande långt innan ekonomerna på 1960-talet upptäckte kunskapen som produktionsfaktor och innan de på 1990-talet meddelade att lärande är ekonomins viktigaste process. Ekonomer har viktiga bidrag att komma med, men det är ett fatalt strategiskt misstag att nu låta dem praktiskt taget ensamma få ta hand om såväl problem- som åtgärdsformuleringsprivilegiet. Tillit har på senare tid också kommit att ses som en avgörande faktor för ekonomisk tillväxt. Resonemangen i fråga om tillit är dock ofta fattiga och 4

skeva. Ty tillit har inte primärt med kunskaps- och lärteori (epistemologi) att göra, vilket innovations- och klusterforskarna i allmänhet förutsätter, utan med värdeteori (etik). Den moderna ekonomins koppling till etiken bröts på 30-talet. Innan dess var den självklar. Idag har kopplingen mellan etik och ekonomi visserligen återigen börjat uppmärksammas, bl a av SNS som t ex har översatt och publicerat flera av Amartya Sens böcker och som ordnar etikseminarier. Men bland flertalet ekonomer (ekonomhistoriker undantagna) saknas fortfarande kunskaper om ekonomins värdeteoretiska dimensioner i allmänhet och om tillit i synnerhet. Däremot finns det både kunskaper, insikter och praktiska färdigheter om tillit bland praktiska filosofer, mentalitetshistoriker, socialantropologer, o s v, och naturligtvis ofta bland praktiskt yrkesverksamma rådgivare av olika slag. Slutsats och rekommendation: Det är nödvändigt att kunskapsbildningen om innovationssystem, industriella kluster, företagsnätverk och om regional utveckling över huvud taget breddas. Det är alltså nödvändigt, att departement och myndigheter aktivt engagerar även andra än ekonomer i kunskapsbildningsprocessen om regional(ekonomisk) utveckling. Som allmän teoretisk grundförutsättning gäller också följande: Samtliga skolbildningar som idag intresserar sig för regional(ekonomisk) utveckling har en sak gemensam, nämligen det systemiska perspektivet. Mer eller mindre uttalat har de också på bred front gått från den äldre systemteorin till den yngre, som också kallas komplexitetsteori. På närings- och regionalpolitikens område är de teoretiska implikationerna av denna rörelse flera. För det första framstår det från detta teoretiska perspektiv som meningslöst att rikta stödåtgärder mot enskilda företag då det inte är individer som är mer eller mindre framgångsrika, utan komplexa mönster av företag ( kluster, industriella distrikt, o s v) i samverkan med det omgivande samhället (kommun, högskola, o s v). För det andra aktualiseras frågan om styrning i detta komplexitetsperspektiv: Är det över huvud taget möjligt att designa, planera, implementera och styra ett komplext, dynamiskt och självorganiserande socialt system? Teoretiskt-logiskt är det inte möjligt. En del forskare hävdar därför bestämt att det inte går, en del menar att det går trots allt, medan andra åter säger att det beror på. Ingen säger dock att det inte går att påverka system av det här slaget. Problemet är då att man aldrig kan vara säker på utfallet. Vi delar denna uppfattning, men hävdar därtill följande: Begreppet styrning uppfattas vanligtvis (och undermedvetet) som liktydigt med transmission, d v s mekanisk överföring av krafter från styrmannen till styråran, vilket får båten att svänga. Ingen tror naturligtvis att det kan gå till på det viset när man t ex skall styra ett regionalpolitiskt program, men ändå får ansträngningarna att styra samhällets olika slags organisationer och 5

program ofta en mekanisk prägel. Så, vilket är då alternativet? Svaret är transformation, d v s att styrning innebär omformning av attityder, idéer, tankemönster, o s v. Konsekvenserna av detta synsätt är flera, bl a att den som styr själv ständigt måste vara beredd att i umgänget med de styrda omforma sina egna föreställningar, idéer, o s v. Detta kallas numera som bekant interaktivt lärande, d v s den viktigaste processen i en modern ekonomi och den grundläggande ingrediensen i idén om innovationssystem. En mer praktisk konsekvens är att vi måste skaffa oss ett helt nytt sätt att se på begreppen utvärdering och uppföljning. Summativa utvärderingar av den typ som vi nu genomfört med företagskonsortieprogrammet, och korrektiva halvtidsutvärderingar av det slag som Temaplan AB genomförde, har ett begränsat värde. Kontinuerliga, formativa och lärande utvärderingar framstår som mer adekvata. Slutsats och rekommendation: Från ett teoretiskt perspektiv framstår det som bättre att rikta stödåtgärder mot grupper av företag i samverkan med sitt omgivande samhälle än mot enskilda företag. Från samma teoretiska perspektiv bör man uppfatta styrning som påverkan och omformning av föreställningar, idéer och tankemönster. En praktisk konsekvens av detta synsätt är att kontinuerliga, formativa och lärande utvärderingar framstår som mer adekvata än summativa slututvärderingar. Förutsättningar på policynivå Ett regionalpolitiskt program, inklusive dess mål och de komplexa resurser som sätts in för att genomföra det, befinner sig aldrig någonsin i början av ett händelseförlopp. Ingenting är från scratch. Allt och alla befinner sig sedan länge i pågående historiska processer som är fyllda av sociala nätverk, handlingsvanor, tankestilar, attityder, praktiska och tekniska förutsättningar, o s v. De komplexa resurserna i ett regionalpolitiskt program är således inte bara många och sammansatta, av olika slag och med olika verkningsgrad. De är också stratifierade, dynamiska, icke-linjära och självorganiserande. Men därtill är de konstitutiva i förhållande till målet för programmet, d v s medlen är en del av målet, som gradvis både utvecklas, förändras och realiseras vartefter de komplexa medlen (resurserna) utvecklas. Vill man på policynivån ha någon som helst möjlighet att påverka ( styra ) program och resursanvändning måste man därför engagera sig på plats och in the flesh. Detta betyder inte att man behöver, eller ens skall, lägga sig i den operativa hanteringen av ett regionalpolitiskt program, men man kan inte hantera de strategiska konsekvenserna av det utan att förstå logiken i dess dynamiska komplexitet, och den kunskapen kan man inte skaffa sig på 6

läktaren. Ett innovationssystem innefattar policynivån (den nationella, regionala eller lokala). Slutsats och rekommendation: Policynivåns styrning av ett regionalpolitiskt program måste samtidigt ha två ansikten. Det ena, som är det traditionella, måste vara vänt ut mot det övergripande och långsiktiga ansvaret. Det andra måste vara vänt in mot verksamheten, och på ett eller annat sätt måste det låta sig konkret involveras i verksamheten; det är det enda sättet att få kunskap om vad som händer i ett komplext socialt system. De oundvikliga gapen mellan avsikter och effekter i komplexa och tidsmässigt långa program tenderar att bli onödigt stora när nya begrepp som introducerats utifrån/uppifrån inte utvecklas tillsammans med kunskapsbildning inifrån/underifrån. Såväl lärande utvärdering som en väl genomförd följeforskning kan spela en viktig roll för att minska gapen mellan mål och resultat i regionalpolitiska program. Den delvis radikala teori- och värdeförskjutning som ägt rum under 1990- talet inom ekonomi, geografi, kognitionsvetenskap, men även inom sociologi, statsvetenskap, arbetslivsvetenskap, o s v har lett till en flod av nya modeller av samhällsprocesserna. Innovationsansatsen står egentligen bara för en av dessa modeller. Det är viktigt för policynivån att man snarast möjligt får rimlig klarhet i vad som förenar respektive åtskiljer alla dessa modeller av. Slutsats och rekommendation: Effektiva modeller för regional innovation förutsätter att gapet mellan avsikter och effekter i programverksamheten minskas. Lärande utvärdering, följeforskning och utveckling av diskursinstitutioner förefaller vara viktiga instrument för att minska gapet. Erfarenheter från REGINN-programmet visar, att regionala projekt som designats, planerats och genomförts av näringsliv, högskolesystem och regionala myndigheter i samverkan har varit mer framgångsrika än andra projekt inom programmet. Rollfördelningen mellan högskola och fylkeskommun (motsv. län och landsting i förening) har dock inte varit given, d v s det har inte alltid varit fylkeskommunens näringskontor som tagit den regionala ledarrollen i projekten. I ett par fall, och då beroende på verksamhetens art, har det istället varit högskolan som tagit rollen som ledande offentlig aktör. Men ledarrollen i projekten har därtill varit av ett föga traditionellt slag. I utvecklingsprojekt som syftar till att bygga upp varaktiga innovationssystem, eller vars mål som i konsortieprogrammet varit nätverksbyggande, har ingen enskild aktör instruktionsmyndighet eller befälsrätt. Innovationssystem och andra former av komplexa sociala nätverk kan inte - och detta tycks forskningen vara överens om - vare sig ledas eller avtalas fram, försök i den riktningen har snarast visat sig vara kontra- 7

produktiva. System av det här slaget bygger istället på att det mellan skilda governance networks (ledningsnätverk), t ex mellan näringslivets och högskolans respektive ledningsnätverk, utvecklas ömsesidig tillit och respekt, ömsesidigt erkänd egennytta och gemensamt definierad allmännytta. Ledarskap i sådana här sammanhang beskrivs nu av främst statsvetare och sociologer som governance complexity of the second order (ledningskomplexitet av andra ordningen). Slutsats och rekommendation: Utmaningen på den nationella policynivån är att utveckla metakompetens för att bädda för regionala utvecklingsprocesser. Det handlar om förmåga att influera två eller flera ledningsnätverk så att de börjar överlappa och komplettera varandra och så att de därmed bildar grunden för ledningskomplex av andra ordningen. Förutsättningar på programnivån Systemet med call for proposals i samband med inbjudan till deltagande i regionala utvecklingsprogram har generellt sett visat sig vara effektivt, men det kan ytterligare utvecklas. Följande normativa synpunkter emanerar specifikt från konsortie- respektive REGINN-programmen: Det finns i princip tre typer av kriterier för urvalsarbetet som används i samband med call for proposals. Det första preciserar vilka som är legitima sökare ( eligibility ). Det andra preciserar vilka element som projektskissen minst måste innehålla för att komma ifråga för deltagande i programmet ( admissibility ). Det tredje kriteriet gäller prioritering, d v s vad t ex regeringen framför allt önskar uppnå med den offentliga satsningen. En erfarenhet som visat sig ha stor betydelse är att det inledande urvalsarbetet kan utvecklas till en ömsesidigt lärande dialog och att en ansökan med fördel kan ges mer än en chans. Om en ansökan enligt bedömargruppens uppfattning t ex inte motsvarar legitimitetskriteriet har det visat sig framgångsrikt, att den ansökande parten får rejäl feedback, en andra chans, och inte bara ett blankt avslag. Det omvända gäller också, d v s bedömargruppen kan behöva lära sig från de ansökande varför t ex kriterierna är helt eller delvis orealistiska. Argumentet att genomförandefasen är det primära, inte urvalsfasen, och att man därför så snabbt som möjligt bör koncentrera sig på de företag som fullt ut motsvarar urvalskriterierna, är bara delvis hållbart. Särskilt i konsortieprogrammet visade det sig, att ett stort antal företagsgrupper som inte ansågs tillräckligt bra för att få planeringsbidrag ändå genomförde gemensamma planeringsansträngningar för att få komma med i det slutliga urvalet till programmet. Det vill säga, här fanns en potential för nätverksarbete som ytterligare skulle kunnat ha bearbetas. 8

Slutsats och rekommendation: Metodiken för urvalsarbetet i samband med call for proposals kan och bör ytterligare utvecklas vad gäller legitimitets-, minimikvalitets- och prioritetskriterierna. Ett ytterligare kriterium har emellertid framträtt som en tydlig erfarenhet från både konsortie- och REGINN-programmen, nämligen att det redan från programstart måste finnas praktiska och sociala förutsättningar för ett projekt. Det vill säga, man kan redan från programmets start bygga in bättre garantier för ett lyckat resultat förutsatt att man på programhanteringsnivån redan i urvalsfasen dels har förmåga att bland de sökande identifiera sådana kvaliteter, dels har handlingsfrihet att särskilt premiera grupper som har dessa. Vi har i REGINN-programmet framför allt identifierat följande fem praktiska och sociala kvaliteter av betydelse: (1) Det måste bland deltagarna i sökargruppen finna starka, legitima och förenliga egenintressen. Samtliga deltagare måste alltså kunna tjäna något på att vara med i gruppen. Vart och ett av dessa egenintressen måste emellertid vara dels legitimt i de andra deltagarnas ögon, dels vara i princip förenligt med alla andras egenintressen. I alla händelser får inte konfliktnivån vara hög mellan enskilda egenintressen eller mellan privata intressen och offentliga. (2) Det måste finnas öppenhet och tydlighet i kommunikationen, t ex om egenintressen råkar i konflikt. (3) Det måste helst inom sökargruppen finnas tillit på tre nivåer, nämligen självtillit, interpersonell tillit och systemtillit. (4) Ett redan fungerande socialt nätverk har större förutsättningar att lyckas än en grupp som aldrig förut har arbetat tillsammans. S k network engineering eller nätverksbyggande, d v s åtgärder för att svetsa samman t ex en företagsgrupp, har mycket små förutsättningar att lyckas, särskilt om programtiden är kort. En femårig programtid i konsortieprogrammet har framstått som helt otillräcklig för nya konstellationer av privata företag och offentliga institutioner att bilda hållbara nätverk. (5) Konstellationer där företag och institutioner törs uppge sina respektive behov av kollektivt beskydd (gemensamma normer, värderingar, traditioner, i vår bransch gör vi på det här sättet, vi ger aldrig upp forskningens frihet ) för att positivt pröva nya argument har större möjligheter att lyckas. Slutsats och rekommendation: I samband med call for proposals måste man på programhanteringsnivån försäkra sig om att det i utvalsarbetet finns kompetens för att i sökargruppernas ansökningar känna igen kvaliteter som har att göra med gruppernas praktiska och sociala förutsättningar att bedriva kollektivt utvecklingsarbete. I både konsortieprogrammet och REGINN har det visat sig vara ett lyckat grepp att ha en resande controller, d v s att någon på programhanteringsnivån mer eller mindre regelbundet reser runt och följer de regionala 9

projekten. Detta bör dock till en mindre del vara fråga om kontroll, och till en större del handla om rådgivning, dialog och gemensamt lärande. Det senare innebär inte minst att skapa gemensam förståelse för nya begrepp, t ex innovationssystem och kluster. Sociologerna kallar detta för att man gemensamt utvecklar en diskursinstitution och betonar dess roll vad gäller interactive governance (interaktiv ledning) i komplexa sociala system. I REGINN-programmet har man börjat utveckla en diskursinstitution som en del i att man kontinuerligt följt projekten i ett parallellt följeforskningsprogram. Slutsatser och rekommendationer: Vi rekommenderar att både NUTEK och VINNOVA utvecklar former för lärande utvärderingar. Vi rekommenderar också att man som verktyg för programhantering utvecklar dels former för följeforskning, dels begreppet diskursinstitution. Förutsättningar på företagsnivån REGINN-programmet har uttalat varit ett experimentellt program. Företagskonsortieprogrammet har uttalat varit inriktat på regional utveckling. I det förra programmet har den experimentella verksamheten enbart skett på policy- respektive programhanteringsnivåerna, aldrig på företagsnivån; d v s det framstod redan från programstart som ett etiskt självklart krav, att man i ett offentligt utvecklingsprogram aldrig kan tillåta sig experimentera med företagens verksamhet, men väl med programmets stödformer, lärstrategier, o s v. I företagskonsortieprogrammet har verksamheten de facto antagit experimentella lärformer på programhanteringsnivån (läs NUTEK). Detta har efterhand visat sig vara en av programmets starka sidor. I båda programmen har man på programhanteringsnivån anordnat seminarier och liknande sammankomster för projekt- och konsortieledare på företagsnivån. I REGINN-programmet har man vid dessa seminarier fört en explicit diskussion om lärstrategier i företagsprojekten. I konsortieprogrammet har denna diskussion varit implicit och mer inriktad på erfarenhetsutbyte i teknikfrågor. Slutsatser och rekommendationer: Experiment och lärande hör ihop; begreppet trial and error kan trots allt tolkas som att man lär av sina misslyckade experiment. Att riskera att pröva nya idéer är m a o en form för learning by doing. Eftersom effekten av sådana lärformer emellertid avsevärt ökar om de genomförs medvetet och med systematisk reflektion rekommenderar vi att man i regionala utvecklingsprojekt regelmässigt och från början bygger ihop verksamhetsutvecklingen med kontinuerlig och formativ utvärdering ( lärande utvärdering ). 10

Varje konsortium, företagsgrupp och projekt utgör ett komplext socialt system. Mål, medel och metoder (men inte nödvändigtvis det överordnade syftet) ändrar sig kontinuerligt eftersom aktörerna i systemet hela tiden lär sig. Men ingen enskild aktör, inte heller konsortie- eller projektledaren, har instruktionsmyndighet eller befälsrätt. Ingen enskild aktör inom eller utom systemet har heller fullständig överblick över projektets resurser. Och även om konsortiet eller projektet av NUTEK eller VINNOVA kan avgränsas som den tid när man går in med offentlig (del)finansiering så blir projektet ändå alltid bara en del av redan pågående skeenden och utvecklingsbetingelser; inget projekt startar någonsin från scratch utan blir alltid en del av en redan pågående social process. Men projekten kan egentligen heller inte avgränsas i rummet. I företagskonsortieprogrammet visade det sig att inte mindre än 57 % av de medverkande företagen så småningom kom att ligga utanför de av regeringen prioriterade områdena; så var det inte när programmet startade, men detta blev effekten av den dynamik och självorganisation som fanns i konsortierna, och som man alltid måste räkna med. Slutsatser och rekommendationer: Konsortie- och projektledning på företagsnivå handlar mer om att förstå, hantera, parera och utnyttja dessa processer än om att styra mot mål och att administrera budgetar o dyl. Programledning är på metanivå i förhållande till projektledning och handlar bl a om att hjälpa konsortie- och projektledare att se och förstå dessa processer. Vi rekommenderar VINNOVA och NUTEK att träna medarbetare i den här formen av programledning. Projektledning på företagsnivå handlar emellertid också om att berätta trovärdiga historier om framtiden. Det vill säga, s k visioner och visionering är egentligen framtidsberättelser som för åhörarna i bästa fall verkar vara både sannolika och trovärdiga. Detta handlar således om mödosamt uppbyggd och distribuerad tillit i sociala system. Men det handlar också om att våga utnyttja olikheter och att skapa dynamisk friktion. Det vill säga, det gäller att både våga och orka tolerera det oförenliga och det ojämförbara, det som skapar konflikter, ty det är där som det nya skapas. Motsatsen, att sträva efter perfekt jämvikt, harmoni och konsensus kallar filosofen Lyotard att längta efter sarkofagen. Slutsatser och rekommendationer: Projektledare i företagsgrupper måste ordna gemensamma möten. Man kan bara lära sig att tala ett gemensamt språk när man träffas, och man kan bara fullt ut lita på den man regelbundet träffar. Nätverk är emellertid självorganiserande sociala system som förutsätter distribuerad tillit inom systemet. Tillit kan inte manageras fram. Projektledare kan bara ordna förutsättningarna, d v s möten som skapar gemensamt språk, tillit och trovärdiga framtidshistorier. 11

Inledning Den här utvärderingsrapporten avser (dåvarande) NUTEKs Företagskonsortieprogram, som inleddes 1994 och som nu stegvis har avslutats. Totalt har staten genom NUTEK investerat 170 mkr i programmet. Den statliga medfinansieringen var på 37,5 %, vilket innebär at programmets totala ekonomiska omfång var på ca 450 mkr över sex år. Programmet har omfattat 22 företagskonsortier med sammanlagt 257 deltagande företag. Konsortierna bildades och projekten startade i tre regionalpolitiskt prioriterade områden: norra Sverige, sydöstra Sverige och Bergslagen. Dynamiken i konsortierna ledde emellertid till att mer än hälften av de deltagande företagen med tiden kom att höra hemma utanför de prioriterade områdena. Företagskonsortieprogrammet är således ett på många sätt ovanligt program. När programmet inleddes befann sig Sverige i djup ekonomisk kris. Just det året (1994) vände situationen, men det visste man inte när programinbjudan gick ut. Bara några år senare, i mitten av 1990-talet, började också nya vetenskapliga teorier göra sig gällande. Begrepp som innovationssystem, kluster, lärande ekonomi, o s v fick insteg i debatten och började påverka politiken. Men i arbetsmarknadsdepartementet var man alltså ännu opåverkade av de nya idéerna och begreppen när man där tidigt 1994 formulerade direktiven för programmet och programverksamheten så småningom startade. Hösten 2000, när man i NUTEK och näringsdepartementet fastställde direktiven för denna utvärdering, var situationen den omvända. Då var de nya begreppen legio, och i direktiven står t o m att utvärderingen skall bidra till en ökad förståelse kring hur innovationspolitik [ ] kan utvecklas. När Företagskonsortieprogrammet startade fanns inget som hette innovationspolitik. Programmet har således i just den meningen genomförts under en ovanlig tid. Att utvärdera ett ovanligt program i en ovanlig tid fordrar en ovanlig uppläggning. I första kapitlet besvarar vi frågan: Vilka är resultaten av verksamheten i företagskonsortierna givet de mål som formulerades för programmet? Det vill säga, här genomför vi en traditionell och i huvudsak kvantitativ utvärdering. På klassiskt utvärderingssätt jämför, mäter, värderar och analyserar vi resultat mot mål, vilket begärs i direktiven. I andra kapitlet går vi närmare in på vad utvärderingsuppdraget faktiskt innebär och vilka teoretiska och metodologiska utgångspunkter det egentligen implicerar i en tid med nya ideal och begrepp. Det är därför som vi först i detta kapitel redovisar hur vi valt att lägga upp hela rapporten. 12

I direktiven för denna utvärdering finns över huvud taget ett, visserligen implicit men ändå tydligt, uppdrag att skriva en normativ rapport. Vi har därför formulerat rapportens utvärderingsidé så att vi i första hand vill bidra till att utveckla modeller för regional innovation. Rapportens sammanfattning har en klart normativ inriktning. Arbetet är gjort på uppdrag av VINNOVA där den ansvarige handläggaren varit Gunnar Jonsson. Under projektets gång har diskussioner förts med en referensgrupp bestående av representanter för Näringsdepartementet, Utbildningsdepartementet, NUTEK och VINNOVA. Vid ett tillfälle inbjöds samtliga konsortieledare för att diskutera olika aspekter på programmet och utvärderingen. Vid detta tillfälle redovisades också arbetet med Norges forskningsråds REGINN-program av projektledaren, Jørn Rangnes. Vi tackar referensgruppen och alla som deltagit i gruppens möten för goda diskussioner och kommentarer. Arbetet är utfört av Åke Uhlin, Hallgeir Aalbu och Åsa Pettersson, Nordregio, samt Odd-Jarl Borch, Elisabet Ljungren och Bjørn Brastad, Nordlandsforskning i Bodø. Eva Aalbu, Asken Uppdrag AB, har deltagit i arbetet med att samla och bearbeta data. Nordlandsforskning ansvarar i första hand för den kvantitativa delen av projektet. Projektledare har varit Åke Uhlin. 13

1 Kvantitativ utvärdering av programmet på företagsnivå Detta kapitel är en sammanfattning av vår kvantitativa utvärdering av NUTEKs företagskonsortieprogram. Grundmaterialet finns i bilaga 1. På klassiskt utvärderingssätt jämför, mäter, värderar och analyserar vi resultat mot mål: Vilka är resultaten av verksamheten i företagskonsortierna givet de mål som formulerades för programmet? Enligt NUTEKs inbjudan 1994-04-19 skulle de statliga medlen till företagskonsortierna avse finansiering av driftskostnader för kunskaps- och kompetensuppbyggnad". Syftet med konsortierna var att "främja företagens egen utvecklingsförmåga genom att dra nytta av den kunskap som skapas genom samarbete med andra företag, universitet och högskolor, forskningsinstitut, etc." Resultatet av programmet skulle enligt NUTEK kunna avläsas i ökad omfattning av tillämpad FoU av betydelse för deltagande företag samt nätverksbyggandet till kunskapsorganisationer". Konsortierna skulle bildas inom tre regionalpolitiskt definierade stödområden; norra Sverige, Bergslagen och sydöstra Sverige. 1 Programmet var främst inriktat mot små och medelstora tillverkningsföretag som ville förbättra produkter, processer och managementtekniker. Box 1.1 Analytisk infallsvinkel - teorigrund I detta kapitel har vi ett företagsekonomiskt perspektiv. Vi har valt en teoretisk referensram där interna, entreprenöriella processer ( intraprenörsansatsen ) och utveckling av kompetensresurser för varaktiga konkurrensfördelar ( resursbasansatsen ) står i fokus. Ansatsen utgår från en förståelse av intraprenörskap som nyskapande arbete i existerande organisationer (Antonic och Hisrich, 2001). Här är man upptagen av hur företag kopplar ihop element inåt i företag i nya mönster när det gäller produkter, produktionsprocesser, marknad, organisation, o s v. Kompetenser och kapaciteter (kapabiliteter) som krävs för att säkra nyskapande och s k hållbara konkurrensfördelar står i fokus inom det som kallas för resursbasansatsen. Här analyseras olika resurstyper (fysiska resurser, både formell och informell kompetens, teknologi samt finansiella resurser). Man är upptagen av att man har den rätta mängden av dessa resurser i förhållande till de strategiska val som företaget har gjort i förhållande till produkt och marknad. Man är vidare upptagen av att företaget måste försäkra sig om att det sker ett kontinuerligt nytänkande som är knutet till att förbättra resursunderlaget och att säkra rutiner för att koppla kompetensresurserna hos de anställda på olika nivåer och att säkra en kontinuerlig förnyelse genom externa nätverk. Målet är att sådana utvecklingsprocesser ska ge förbättringar i den meningen att de levererar kvalitet och "value for money" till kunden, samtidigt som det blir svårare för konkurrenterna att kopiera företagets produkter och/eller att komma in med substitut. Studier på området har 1 Norra Sverige: Norrbottens och Västerbottens län, Jämtland, Västernorrland, Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län. Sydöstra Sverige: Bleking, Kronoberg, Kalmar län samt östra delarna av Jönköpings län. Bergslagen: utvalda kommuner. 14

visat att samspelet mellan företag och omgivningen i ett mer komplext kunskapsnätverk blir ännu viktigare för att kontinuerligt kunna utveckla den interna resursbasen, speciellt för små och medelstora företag. Det blir här särskilt viktigt att få fram hur de externa kompetensnätverken är knutna till kritiska resurser intern i företaget och hur detta skapar nya infallsvinklar och sätt att tänka i förhållande till kunder och marknad. 1.1 Dataunderlaget för analysarbetet Vi har valt att hämta data om nyskapande arbete, kompetensresurser och nätverksarbete direkt från de företag som antas vara mest representativa. Data är insamlade under en telefonintervju dels med företag som har varit med i konsortieprogrammet, dels med en kontrollgrupp av företag som sökte medel för att delta i konsortieprogrammet, men som fick avslag. Kontrollgruppen har valts bland de företag som svarade positivt på NUTEKs programinbjudan, men som blev utsorterade i urvalsprocessen. Om programmet har haft betydelse för deltagande företag, bör konsortiemedlemmarna rimligen ha haft en bättre utveckling än företagen i kontrollgruppen. Av de 257 företag som deltog i konsortierna lyckades vi att finna adresser till 184, och av dessa har 137 företag svarat på vår telefonenkät. Av 360 företag som deltog i konsortier som icke blev finansierade av NUTEK fann vi adresser till 163, varav 89 har svarat på vår enkät. Telefonintervjuerna har alltså besvarats av 74 % av urvalet av konsortiedeltagare och av 55 % av urvalet i kontrollgruppen. Vid en jämförelse mellan de deltagande företagen och kontrollgruppen finner vi att dessa är lika med hänsyn tagen till antal anställda, omsättning och antal utvecklingsprojekt som är genomförda under utvärderingsperioden. Det finns dock en viss skillnad mellan de två grupperna med hänsyn till branschtillhörighet. Företagen som deltog i programmet finns i större grad än kontrollgruppen i verkstadsindustri och övrig industri. Företagen i kontrollgruppen å andra sidan finns i större grad inom tjänstesektorn, exklusive handel (se Figur 1). Detta bör förstås som ett resultat av urvalsprocessen: Industriföretag har mer konkreta och teknikspecifika utvecklingsprojekt, och det var dessa som blev fokuserade genom handläggningen av ansökningarna. 15

Figur 1 Företagens branschtillhörighet 50 40 Konsortiedeltagare Kontrollgrupp Andel i % 30 20 10 0 Verkstadsindustri Övrig industri inklusive byggnadsindustri Parti- och detaljhandel Övriga tjänstebranscher exklusive handel Data visar också att det inte finns några väsentliga skillnader mellan de två grupperna av företag när det gäller belägenhet i förhållande till stödområdet. Av de företag som deltagit i konsortierna befann sig 58 % utanför stödområdet (se Figur 2). Detta är mer förvånande eftersom vi förväntande oss att företagens lokalisering skulle vara ett av de tyngsta urvalskriterierna. Alla konsortierna har dock sin kärna i de prioriterade geografiska områdena. Att deltagarna i så stor grad ändå är lokaliserade i andra län illustrerar väl främst att företagsnätverk (lika litet som andra nätverk) avgränsas av administrativa gränser. 16

Figur 2 Företagens lokalisering 70 60 50 Konsortiedeltagare Kontrollgrupp Andel i % 40 30 20 10 0 Stödområde 1 Stödområde 2 Tillfälligt stödområde Utanför stödområdet 1.2 Konsortiedeltagarnas engagemang och utbyte av programmet Telefonintervjun visar att den främsta orsaken till att företagen gick med i konsortierna var möjligheten att få kontakt med andra företag och kompetensgivare, och en önskan om ett resultat i förhållande till produkt/marknadsutveckling. Det ekonomiska incitament som ligger i möjligheten att få bidrag har också haft betydelse (Figur 3, där värde 1 = ingen betydelse och värde 7 = mycket stor betydelse). Skälen till konsortiedeltagandet varierar med storleken på företagen. De minsta företagen hade genomgående en starkare motivation för deltagande än de stora företagen. Speciellt har de förväntningar om resultat inom produkt/marknadsutveckling och det ekonomiska incitamentet har större betydelse för företag med intill 10 anställda än för företag med mer än 10 anställda. 17

Figur 3 Varför gick företag med i konsortiet? Forskningskontakter Företagskontakter allmänt Företagskontakter samma bransch Produkt-/ marknadsutveckling Ekonomiskt bidrag 1 2 3 4 5 6 7 Ingen betydelse Poäng Mycket stor betydelse Företagen som var med i konsortierna har etablerat nätverk med andra företag i respektive konsortium. 91 % uppger att de har haft ett kunskapsutbyte med dessa. Data visar att de minsta företagen, mikroföretagen (med upp till 10 anställda), har haft relativt fler kontakter med andra, om man tar hänsyn till företagens storlek. Två av tre företag (64 %) har varit aktiva i ledningen av konsortierna och 85 % av företagen har haft besök av konsortieledningen. Vi ser att interaktionen inom konsortierna har varit relativt hög och att företagen i stor grad har varit involverade i styrningen av konsortiet. Det har också varit en positiv utveckling för företagen när det gäller kontakt med kompetensgivare, d v s högskolor, universitet, institut och storföretag. 47 % av de deltagande företagen har haft kontakt med kompetensgivare innan konsortieprogrammet, medan 87 % har haft kontakt under programtiden. Denna typ av "diagonala" relationer är traditionellt svåra att skapa, så detta bör tolkas som ett positiv resultat. För konsortiedeltagarna har kontakten med kompetensgivarna främst skett genom examensarbete och access till laboratorier/experiment, och i mindre utsträckning som utbildningsinsatser eller konsulthjälp. Det är här en väsentlig skillnad mellan konsortieföretagen och kontrollgruppen. Konsortiedeltagarna har i större grad än kontrollgruppen haft tillgång till laboratorier/experiment och i mindre grad använt sig av mer "enkla" medel för kunskapsöverföring såsom examensarbeten med företaget som fallstudie (Figur 4). Dessa två typer av uppföljning indikerar olikhet i täthet/omfång i relationen, från det mer komplexa (laboratorium och forskarmedverkan) till 18

den mer linjära kunskapsöverföringen (examensarbete). Båda grupperna har fått uppföljning i form av kurser och konsulthjälp från seniorforskare. Dessa siffror ger inte något svar på intensiteten eller kvaliteten i utbytet med kompetensgivarna. En diskussion av detta kommer vi tillbaks till i kapitel 3. Figur 4 Kontakter med kompetensgivare 90 80 70 Konsortiedeltagare Kontrollgrupp 60 Andel i % 50 40 30 20 10 0 Examensarbete Access till laboratorier/experiment Annat De flesta (69 %) utvecklingsprojekt är nu avslutade, och ytterligare 12 % förväntas avslutas som planerat. Företagen rapporterar att 19 % av projekten inte kommer att bli genomförda. Det är tydligt att arbetet med denna typ av projekt har haft en positiv påverkan när det gäller det fortsatta arbetet med nyskapande inom företaget. Många av företagarna (70 %) uttrycker en önskan om att fortsätta med utvecklingsprojekt efter att konsortieprogrammet är avslutat. Företagen ser att utvecklingsprojekten kommer att få effekt inom en snar framtid (1-2 år). Detta är särskilt positivt för mikroföretagen. Ofta har dessa en mindre finansiell styrka för att vänta länge på resultaten av ett utvecklingsarbete. Det är viktigt att få fram om stödet från programmet har varit avgörande för om ett utvecklingsarbete har kommit i gång (grad av additionalitet). 19