Revisionsrapport nr 1 2010 Genomförd på uppdrag av revisorerna oktober 2010, S Johansson, R Wallin Lönesamordning i KAK-området
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning och syfte... 3 2.1. Bakgrund... 3 2.2. syfte... 3 2.3. Metod och avgränsning... 3 3. Hur stora var kostnaderna innan lönesamordningen beslutades?... 4 3.1.1. Kommentar... 4 4. Hur stor organisation finns idag för lönehanteringen?... 4 4.1. Rutiner kring lönehanteringen... 5 4.1.1. Kommentar... 6 5. Kostnaderna för samordningen nu jämfört med tidigare... 6 5.1.1. Kommentarer... 8 6. Hur uppfattas lönesamordningen i kommunerna?... 9 6.1. Kommunchefer... 9 6.2. Ekonomichefer...10 6.3. Socialförvaltningen i Kungsör...11 6.4. Vård- och omsorgsförvaltningen i Köping...11 6.5. Socialförvaltningen i Arboga...12 6.5.1. Kommentarer...13 7. Kompetensutveckling och specialistfunktioner...13 7.1.1. Kommentar...14 8. Förbundets samordningsroll...14 8.1.1. Kommentar...15 9. Analys...15 1
1. Sammanfattning Kommunrevisorerna i Arbogas, Kungsörs och Köpings kommuner och revisorerna i Västra Mälardalens Kommunalförbund har låtit genomföra en granskning av effekterna av lönesamordningen från första januari 2006. Syftet har varit att granska vilka effekter som förändringen har inneburit. Den övergripande revisionsfrågan har varit: Har samordningen av lönehanteringen inneburit en effektivare hantering totalt sett? I granskningen framkommer följande. Antalet löneadministratörer har minskat från 16,85 till 13,62 - en minskning med 3,23 tjänster. Målsättningen var att minska bemanningskostnaderna med 20-25 procent. Hur mycket av detta som uppnåtts till dags dato beror på beräkningsgrunden. I efterhand visar det sig svårt att klart fastställa vilken som var den faktiska kostnaden för lönehanteringen vid beslutet om samordningen. Oavsett det har personalstyrkan reducerats. Samtidigt har antalet tillsvidareanställda ökat så en effektivisering har skett inom förbundet. I samband med att förbundet tog över lönehanteringen kom en del uppgifter som tidigare hade utförts av löneadministratörerna att bli kvar i kommunen. Samtidigt innebar förändringen att all personal skulle rapportera sin frånvaro själva i systemet. Detta har sammantaget inneburit mer arbetsuppgifter i kommunerna. I granskningen har det inte varit möjligt at beräkna detta med någon större säkerhet. I ett försök till beräkning framkommer att dessa uppgifter sammantaget motsvarar ca fem heltidstjänster i de tre kommunerna. Sammantaget tyder de redovisade effekterna på att kostnadsreduceringar som skett inom förbundet kan uppvägas av kostnadsökningar inom kommunerna. Bland kommunchefer är uppfattningen överlag positiv till samordningen av lönehanteringen. Ekonomicheferna uttrycker mer tvivel till uppnådda samlade effekter. Inom verksamheterna finns delade meningar. De positiva pekar på att service och stöd från förbundet fungerar bra, det nya personalsystemet är lätt att arbeta med för personalen. Bland negativa synpunkter kan nämnas att man i verksamheten inte ser att uppgifterna blivit så mycket mindre med det nya sättet att arbeta, att förbundet ger olika besked i samma typ av frågor och att förbundet fortfarande arbetar utifrån traditionella kontaktvägar med kunderna. I kommunerna ser man inte så mycket av någon specialisering inom förbundet i lönefrågor. Förbundet arbetar löpande med kompetensutveckling av löneadministratörerna. Inom förbundet ser man att det skett en specialisering bland medarbetare. Till personalsystemet fogas fler och fler moduler som gör att kompetensen på systemområdet ökar. Förbundet tar fram analysrapporter till kommunerna och medverkar i möten i den utsträckning som efterfrågas. Förbundet producerar även ett nyhetsbrev. Granskningen visar att effektiviseringar skett av lönehanteringen inom förbundet. Samtidigt har kommunerna kommit att lägga mer tid på lönerapportering än tidigare till följd av byte av personalsystem. Granskningen visar vidare att det finns ett par aspekter som fortsatt behöver beaktas såväl av de berörda kommunerna som av förbundet. Kommunerna behöver överväga hur inrapporterade uppgifter kvalitetssäkras och förbundet behöver överväga hur specialiseringen bland lönehandläggarna skall fördjupas och marknadsföras så att kunderna kan ta del av dessa tjänster. 2
2. Inledning och syfte På uppdrag av revisorerna i Arbogas, Kungsörs och Köpings kommuner och revisorerna i Västra Mälardalens Kommunalförbund genomför Ernst & Young en granskning av effekterna av den beslutade lönesamordningen från första januari 2006. Vid beslutet om samordningen hade de tre kommunerna sammanlagda kostnader för lönehanteringen på ca 10,1 miljoner kronor inkl pensionshanteringen. Målsättningen var främst att effektivsera verksamheten med mellan 20 och 25 procent, beräknat på reducering av kostnaderna för bemanningen. I beslutsunderlaget antogs de samlade kostnaderna år 2008 uppgå till drygt 7,2 miljoner kronor för lönehanteringen. 2.1. Bakgrund Inför sammanslagningen av lönehanteringen i de tre kommunerna gjordes en utredning av en utomstående konsult. I utredningen pekades på tre skäl till en samordning, varav effektivisering var en viktig orsak. Utöver detta fanns det också två andra motiv för förändringen. Det ena var att skapa en mindre sårbar och mer kompetent organisation. En större och sammanhållen organisation skulle skapa förutsättningar för specialisering till gagn för de tre kommunerna. Det andra motivet var att åstadkomma en modernisering av löneadministrationen. Med en samordnad lönehantering skapades dessutom förutsättningar för kommunerna att gemensamt finansiera ett nytt personalsystem. 2.2. syfte Mot den bakgrunden har revisionen beslutat att närmare granska vilka effekter som förändringen har inneburit. Den övergripande revisionsfrågan är: - Har samordningen av lönehanteringen inneburit en effektivare hantering totalt sett? I granskningen skall följande frågor besvaras: - Hur stora var de centrala kostnaderna per kommun innan Kommunalförbundet tog över? - Hur stor organisation har Kommunalförbundet för hantering av lönefrågor idag? - Arbetar Kommunalförbundet med kompetensutveckling av de personer som arbetar med löneadministration till kommunerna och finns specialistfunktioner? - Vilka kostnader har förbundet för lönesamordningen och hur förhåller de sig till hur det var tidigare? - Hur uppfattas lönesamordningen i de tre berörda kommunerna? Är de nöjda? - Hur ser Kommunalförbundet på sin samordningsroll? 2.3. Metod och avgränsning Granskningen genomförs i form av genomgång av beslut, uppdrag, budget och andra relevanta styrdokument. Intervjuer görs med lönechef och administrativ chef för Kommunalförbundet, kommunchefer, ekonomichefer och förvaltningschefer och en del andra enhetschefer inom vård- och omsorgsområdet/motsvarande i de tre kommunerna. Rapporten har sakgranskats i verksamheten och kvalitetssäkrats inom Ernst & Young. 3
3. Hur stora var kostnaderna innan lönesamordningen beslutades? Inför bildandet tillsattes en utomstående utredare som fick till uppgift att belysa förutsättningarna innan ett ev. beslut om själva bildandet skulle tas. I den utredningen redovisades respektive kommuns samlade kostnader för lönehanteringen. Kostnad innan Bedömd kostnad Skillnad i kronor Skillnad i % bildandet vid samordning Köping 5 242 760 4 312 694-930 066-17,8 Arboga 2 433 385 2 290 693-142 692-5,9 Kungsör 2 135 286 1 360 796-774 490-36,3 Totalt 9 811 430 7 964 183-1 847 247-18.8 Anm: De redovisade kostnaderna omfattade personal, lokaler, program, teknik och overhead och är hämtade ur konsultrapporten 2004-11-04. Att kostnaderna skiljer sig åt så pass mycket mellan Köping och Arboga t.ex. beror förutom på skillnad i volym på att Köping arbetade med en decentraliserad modell där mycket av arbetet sköttes på olika förvaltningar medan Arboga arbetade efter en centraliserad modell för hela kommunen. I det beslutsunderlag som togs fram av kommuncheferna våren 2005 redovisades den sammanlagda kostnaden till lite drygt 9,5 miljoner kronor, dvs. närmare 300 000 kronor mindre än vad som redovisades i utredningen. Kommuncheferna markerade i sitt beslutsunderlag att pensionshandläggningen också skall föras över till den gemensamma lönehanteringen. Kostnaden för detta angavs till 580 000 kr per år. Med detta tillägg blev kostnaden för lönehanteringen 10,1 miljoner kronor år 2005 (9 534 plus 580 = 10 115). 3.1.1. Kommentar Det finns en viss osäkerhet om vad som var den faktiska kostnaden innan förändringen beslutades 9,5 mkr eller 10,1 mkr. I kommunchefernas beslutsunderlag anges ett tillägg med 580 000 kr för pensionshandläggning till en tabell, men samtidigt framhålls i den förklarande texten att pensionshandläggningen i huvudsak är ett område som idag till största delen handläggas av löneadministratörer. Det skulle kunna tyda på att kostnaden för pensionshandläggningen redan är beaktad. Om så är fallet är pensionshandläggningen beräknad två gånger. Beroende på vilken siffra som används får man lite olika resultat när man beräknar den uppnådda effektviseringen. Det är lite otillfredsställande att det inte går att ange vad kostnaden faktiskt var innan förändringen gjordes. Det försvårar en stringent uppföljning. 4. Hur stor organisation finns idag för lönehanteringen? I en sammanställning som Kommunalförbundet gjort för år 2010 över organisationen framgår att den samordnade lönehanteringen består totalt av 13,62 tjänster, att jämföra med 16,85 tjänster vid bildandet. Det motsvarar en minskning med 3,23 tjänster eller 19 procent. I sifferuppgifterna ingår tjänster för pensionshantering. I stort sett överensstämmer den nuvarande organisationens bemanning numerärt och funktionellt mot vad som skisserades i utredningen. Den enda skillnaden är att den nuvarande organisationen behöver mer resurser för systemadministration än vad som bedömdes i utredningen för snart sex år sedan. 4
Direkt vid övergången till förbundet reducerades två tjänster. Därefter har ytterligare 1,23 tjänst dragits in på förbundet. Uttryckt i antal tjänster innebär den genomförda förändring i stort vad som åsyftades, om man strikt ser till antalet tjänster för löneadministration på förbundet. Förändringen har inneburit att löneadministratörerna blivit färre vilket i sin tur medfört att effektiviteten ökat. Hur mycket effektiviteten förbättrats är inte helt lätt att ange eftersom det saknas likvärdiga uppgifter för tiden före förändringen med tiden efter sammanslagningen. För att få ett mått på effektiviteten har vi i denna granskning gjort en beräkning av vad förändringen inneburit. Vi har utgått från antal tillsvidareanställningar i respektive kommun före förändringen ställt i relation till antalet tjänster för löneadministration år 2005. Vi har sedan jämfört detta med antalet tillsvidaretjänster år 2009 i de tre kommunerna ställt i relation till antalet löneadministratörer samma år. Uppgifterna över tillsvidaretjänster är hämtade från respektive kommuns årsredovisningar och uppgifter om antalet löneadministratörer är hämtade från förbundet. Före sammanslagningen hanterade varje löneadministratör 211 löner, räknat på samtliga tillsvidareanställda i de tre kommunerna år 2005. År 2009 hanterade varje löneadministratör 281 löner. Under samma tid har antalet tillsvidareanställda ökat totalt i de tre kommunerna från 3 547 till 3 831. Det är med andra ord fler tillsvidareanställda och färre löneadministratörer nu jämfört med före förändringen och där varje löneadministratör hanterar fler löner. 4.1. Rutiner kring lönehanteringen Vid förbundets bildande fördes alla registreringsuppgifter från kommunerna till förbundet. De första två åren arbetade lönehandläggarna med mycket manuella inregistreringsuppgifter utifrån pappers- och blankettunderlag. De uppgifter det rörde sig om var tjänstgöringsrapporter, uppgifter om anställningsavtal, omfattning i tjänstgöringsgrad, vikariat, ändringar av lön, inrapportering av frånvaroorsaker, kontroll och stöd till arbetsledare etc. etc. det mesta var manuellt inregistreringsarbete. I princip innebar dessa uppgifter ingen direkt skillnad mot när man arbetade i respektive kommun. Skillnaden var att man som lönehandläggare i kommunen också kom att utföra en del andra PA-administrativa uppgifter. Dessa uppgifter blev sedan kvar i kommunen då lönehanteringen samordnades i förbundet. I maj 2008 infördes ett nytt gemensamt personalsystem för de tre kommunerna. Lönekontoret hanterar driften av systemet med behörighetssystem. Utöver det hanterar lönekontoret följande integrerade system: PersonecP, PersonencF, WinLAS, TimeCare Planering och Time Care Pool. Förändringen har inneburit att lönekontoret kommit att lägga mer resurser på systemförvaltning och systemadministration. Grunden i personalsystemet är schemat och med detta som bas skall varje anställd rapportera in sin frånvaro i systemet. Tidigare skedde frånvarorapportering till en assistent på arbetsplatsen, med det nya personalsystemet skall den anställde själv rapportera in sin frånvaro. Varje chef skall sedan tillstyrka och bevilja de olika frånvaroorsakerna som sjukdom, semester, vård av sjukt barn etc. Den chef som har mycket underställd personal har en assistent som bland sina övriga uppgifter numera ofta också har att tillstyrka medarbetares frånvaroorsaker innan chefen till slut beviljar. För förbundet har det nya personalsystemet inneburit att allt tidigare inregistreringsarbete försvunnit. 5
Omkring den 17:e i varje månad stängs systemet av förbundet under tre arbetsdagar för att kontrollera uppgifter och rapportera rätt löneunderlag till banken. Den anställde kan fortsätta med sin självrapportering under tiden, men chefen kan under dessa dagar inte ta ut information ur systemet. Inledningsvis gick mycket tid inom förbundet åt att lägga in rätt schemarader för olika personalgrupper inom skola, barnomsorg och vård- och omsorg. Schemat styr löneutbetalningen. Enligt uppgift från systemadministratören var detta en mycket stor arbetsuppgift inledningsvis eftersom så många har så olika scheman med olika tjänstgöringsgrader. Som en konsekvens av det nya personalsystemet ändrades uppgifterna för lönehandläggarna. Det mesta av inregistreringsuppgifterna försvann, men kvar blev den manuella inregistreringen för timanställda och alla anställningsavtal. Under juli 2010 hanterades t.ex. totalt 900 timanställningar. Varje sommar är det omkring ett par hundra timanställda i vården och alla deras löner registreras direkt av löneadministratörerna, nu liksom i tidigare system. Totalt sett minskade arbetsmängden för inregistreringsuppgifter men den ersattes av andra uppgifter till följd av bytet som t.ex. kontroller, att svara på frågor från anställda om problem som uppstår vid självregistrering etc. Dessutom är det nya systemet mer tidskrävande vid registrering av timanställda än det gamla systemet var, enligt systemadministratören. Det går inte att få grepp om hur mycket av den samlade arbetstiden som på detta sätt ändrat kraktär, men det förefaller som förändringen varit neutral i tidsåtgång mellan det gamla och det nya. När de timanställda så småningom kan hanteras i Timecare Pool försvinner nuvarande inregistreringsuppgifter bland lönehandläggarna. 4.1.1. Kommentar Arbetet för lönehandläggarna har ändrat karaktär. Om uppgifterna förr i huvudsak handlade om inregistrering, kontroll och utbetalning handlar uppgifterna nu mer i huvudsak om stöd till chefer och anställda, kontroll, utbetalning och systemadministration. 5. Kostnaderna för samordningen nu jämfört med tidigare Ett av skälen till att föra samman lönehanteringen i förbundet var en önskan om effektivisering. Bedömningen var att reducera kostnaderna för bemanningen med mellan 20 och 25 procent. Nedan redovisas två sätt att beräkna kostnadsreduceringen för bemanningen. 1 I tabellen nedan anges de faktiska lönekostnader som varit under åren 2005 till och med 2009. Faktisk bemanningskostnad (löner och arbetsgivaravgifter m.m. för personal) 2005 jfr med utfall åren 2006-2009 2 2005 2006 2007 2008 2009 Köping 3 175 200 2 955 998 2 739 361 2 862 430 2 908 697 Arboga 1 276 800 1 565 261 1 450 547 1 515 715 1 540 214 Kungsör 1 276 800 932 612 864 263 903 091 917 689 Totalt 5 728 800 5 453 871 5 054 171 5 281 236 5 366 600 1 Uppgifterna bygger på underlag som förbundet lämnat. Kostnadsposterna är identiska under alla fem undersökta åren för att på så sätt få en beräkning där man jämför kostnaderna för samma sak under de aktuella åren. 2 I sakgranskningen framhåller förbundet att kostnaderna för pensionshandläggare inte ingår i kostnaderna för år 2005. Om hänsyn tas till pensionshandläggare till en kostnad av 580 000 kr år 2005 blir skillnaden 15 procent. 6
Lönekostnaden totalt för bemanningen har minskat med ca sex procent mellan år 2005 och år 2009. Lönekostnaderna för Arboga har ökat under samma period med ca 20 procent. Kungsör är den kommun som redovisat den största kostnadsreduceringen på bemanningssidan mellan år 2005 och år 2009. Ett annat sätt att beräkna bemanningskostnaden är att också ta med övriga kostnader förknippade med personal som kostnader för program, teknik och bank - en sorts samlad overheadkostnad. Faktiska kostnader för löner, kontor, program, teknik och bank 2005-2009. 3 2005 2006 2007 2008 2009 Köping 5 141 960 4 837 181 4 745 465 4 662 745 4 309 934 Arboga 2 357 785 2 561 385 2 512 820 2 469 018 2 282 198 Kungsör 2 034 486 1 526 122 1 497 186 1 471 088 1 359 776 Totalt 9 534 231 8 924 688 8 755 471 8 602 851 7 951 908 Anm: I tabellen ovan har vi bara sammanställt de faktiska kostnadsposterna under åren 2006-2009 som överensstämmer med de beräkningar som fanns i den utredning som låg till grund för beslutet. Detta för att få en redovisning som innehåller samma kostnader både före förändringen och efter. Den totala kostnaden i praktiken är högre. Om man räknar på detta sätt blir den samlade kostnadsreduceringen ca 16 procent. I förhållande till beslutet innebär det en skillnad på ca 500 000 kr i utebliven kostnadsreducering eller effektivisering, förutsatt att målet var att reducera bemanningskostnaderna med 20 procent. Om ambitionen var att pressa tillbaka kostnaderna med 25 procent skulle förbundet behöva effektivisera verksamheten i denna del med ca en miljon kr till, utöver de effektiviseringar som hittills gjorts. Tas hänsyn till att kostnaden för pensionshandläggare skall ingå i underlaget år 2005 blir effekten att kostnadsreduceringen blir 21 procent. Om målet var 25 procent behöver kostnaderna reduceras ytterligare något. Bland kommunerna har Kungsör gjort den största besparingen, Arboga nästan ingen alls och Köping en reducering motsvarande ca 800 000 kr. Vid beräkningarna av de faktiska kostnaderna har även en beräkning utförts där hänsyn har tagits till den inflationstakt som förekommit mellan respektive år. I den beräkningen har inflationstakten under året multiplicerats förändringarna mellan respektive år. Vid denna beräkning har vi då erhållit ett värde där vi rensat bort inflationens påverkan. Mellan åren 2005 och 2008 har det varit inflation medan det mellan åren 2008 och 2009 har varit deflation. Detta har medfört att kostnadsminskningen dämpats under samtliga år förutom under 2008 och 2009 då kostnadsminskningen förstärkts något. De beräkningar som gjorts visar dock på mycket marginella förändringar varför vi valt att ej presentera dessa i utredningen. Förändringarna är i storleksordningen totalt på 0,01 % för Kungsör, 0,02 % avseende Köping och 0,03 % för Arboga. 3 Förbundet framhåller i sakgranskningen att kostnaderna för pensionshandläggare inte ingår år 2005. 7
FAKTURERAD KOSTNAD AVSEENDE LÖNEKONTORET 2006-2009 KUNGSÖR 2006 2007 2008 2009 Fakturerad kostnad 1 544 1 591 1 635 1 512 Beräknad kostnad 2 073 2 112 2 156 2 198 Faktiskt utfall kommunens andel 1 562 1 658 1 604 1 496 Differens beräknad kostnad och fakturerat belopp -529-521 -521-686 Differens faktiskt utfall och fakturerat belopp -18-67 31 16 KÖPING 2006 2007 2008 2009 Fakturerad kostnad 4 898 4 948 5 076 4 713 Beräknad/förväntad kostnad 5 237 5 335 5 335 5 436 Faktiskt utfall kommunens andel 4 846 4 879 4 856 4 856 Differens beräknad kostnad och fakturerat belopp -339-387 -259-723 Differens faktiskt utfall och fakturerat belopp 52 69 220-143 ARBOGA 2006 2007 2008 2009 Fakturerad kostnad 2 593 2 597 2 667 2 469 Beräknad/förväntad kostnad 2 396 2 436 2 479 2 521 Faktiskt utfall kommunens andel 2 622 2 783 2 691 2 510 Differens beräknad kostnad och fakturerat belopp 197 161 188-52 Differens faktiskt utfall och fakturerat belopp -29-186 -24-41 TOTAL KAK, tkr 2006 2007 2008 2009 Budgeterad kostnad/fakturerat belopp 9 035 9 136 9 382 8 694 Faktiskt utfall, totala kostnader 9 136 9 698 9 377 8 747 Differens mellan fakturerat belopp och faktiskt utfall, totala kostnader. -101-562 5-53 Anm: Uppgifterna hämtade från förbundet 5.1.1. Kommentarer Beräkningarna visar att förbundet har reducerat kostnaderna och i den meningen blivit effektivare, men resultatet kan tolkas något olika beroende på vad som används i beräkningsunderlaget. I bästa fall har förändringen inneburit en minskad kostnad motsvarande ca 2,1 mkr. I sämsta fall en kostnadsreducering med ca 362 000 kr. Skillnaderna beror på hur man räknar och om kostnaderna för pensionshandläggare ingår eller inte. Utöver de förändringar som skett i och med sammanslagningen har då inte effekterna i kommunerna beaktats. Så t.ex. har personal och chefer i verksamheten fått mer uppgifter 8
efter införandet av det nya personalsystemet. Dessutom tog lönehandläggarna inte med sig alla uppgifter till förbundet utan bara dem som rörde själva lönedelen. De övriga PAuppgifterna övertogs av annan personal i kommunerna, utom i Kungsör och delvis också Arboga. I dessa båda kommuner kom löneadministratörerna även fortsättningsvis att stötta kommunerna i en del andra PA-frågor, trots att de organisatoriskt tillhörde förbundet. Det har inte gått att få fram några beräkningar över den tid som personal avsätter i kommunerna efter samordningen av löneadministrationen, några sådana uppgifter finns överhuvud taget inte samlade. Försiktiga beräkningar har gjorts i kommunerna utifrån följande antaganden. Varje anställd avsätter tio minuter per månad för att rapportera in uppgifter i personalsystemet. Varje chef avsätter tre minuter per anställd för kontroll och avstämning. Med detta följer att Kungsör avsätter motsvarande en årsarbetare, Arboga ca 1,5 och Köping ca tre. Beräkningarna bygger på underlag från kommunernas ekonomichefer. I sammanhanget kan påpekas att den utredning som låg till grund för beslutet var teoretisk, reduceringarna var matematiskt framräknade på hundradelen när och verkligheten är mer komplicerad än så. En aspekt som inte beaktades var de uppgifter som löneadministratörerna utförde inom verksamheten före övergången. Dessa uppgifter försvann inte i och med att lönefrågorna fördes till förbundet utan resulterade i att annan personal i kommunen fick ta över dessa. Hur mycket tid detta motsvarar är inte möjlig att få fram i denna granskning, men kommunföreträdare framhåller att även dessa uppgifter tar tid i anspråk. En annan aspekt är att kostnadsreduceringen förutsatte införande av ett nytt personaladministrativt system. Det infördes 2008. De huvudsakliga neddragningar som skett i personalstyrkan inom förbundet skedde i samband med övergången till förbundet. Det nya personaladministrativa systemet innebär tidsbesparing för lönehandläggarna, men har inte medfört någon påtaglig ytterligare reducering av arbetsstyrkan. Arbetsuppgifterna har snarare ändrat karaktär samtidigt som antalet anställda ökat i kommunerna. Sammantaget gör detta att det är tveksamt om kommunerna har kunnat gottgöra sig de effektivitetsvinster som förändringen syftade till. Med de antaganden som är gjorda ovan framgår att de vinster förbundet gjort motsvaras av effektivitetsförluster inom kommunerna. Erfarenheten från andra håll visar att beräknade effektiviseringar ofta inte fungerar linjärt i verkligheten. 6. Hur uppfattas lönesamordningen i kommunerna? I granskningen har följande funktioner intervjuats: ekonomichefer och kommunchefer i de tre kommunerna samt ett urval av förvaltningar med stora personalgrupper. I detta fall har intervjuer skett med företrädare för socialförvaltning och vård- och omsorgsförvaltning eftersom dessa förvaltningar sysselsätter mycket personal. 6.1. Kommunchefer Bland kommunchefer är uppfattningen att lönesamordningen via Kommunalförbundet överlag fungerat så som det var tänkt. Inledningsvis fanns en del inkörningsproblem både i förbundet och i kommunen, men när dessa väl var lösta har verksamheten motsvarat de krav man ställde. Ett av de problem som kommunen hade att hantera var att den personal som gick över till förbundet som löneredogörare tidigare också hade arbetat med en del andra PA-frågor. Så var fallet i Kungsör. Vid övergången till förbundet försvann denna kompetens i kommunen. Numera har Kungsörs kommun rekryterat en personalstrateg för att täcka upp en del av des- 9
sa frågor, men i huvudsak hänger denna rekrytering inte ihop med att förbundet tog över lönehanteringen, kommunen hade behövt en personalstrateg ändå som stöd till personalchefen. Samordningen har resulterat i lägre kostnader och bättra stabilitet i personalgruppen när flera arbetar med samma sak, enligt kommunchefen i Köping. I Köping t.ex. har samordningen resulterat i att kommunen minskat personalresurserna med tre tjänster och att kommunen fortsättningsvis endast har personalstrategiska frågor kvar i ledningen. Kommunen betalar mindre till förbundet via indexuppräkningen och den effektivisering som skedde genom personalreduceringen har hämtats hem i förbundet. När systemet med självrapporteringen infördes medförde det visst merarbete i verksamheten för kontroll av riktigheten i uppgifterna. Enligt kommunchefen i Arboga har assistenter behövt kontrollera att lämnade uppgifter om semester, sjukskrivning etc. är korrekta. Självservicesystemet uppfattas kräva mer kontroll av lämnade uppgifter. Hur stor samlad arbetsinsats detta motsvarar kan inte bedömas i dagsläget. Detta är en uppfattning som inte delas av kommunchefen i Köping. Kommuncheferna får information en gång om året via förbundet om hur verksamheten fungerar. I något fall konstateras att lönesamordningen numera hanteras av förbundet och kommuncheferna blir endast indirekt berörda. Ur styrnings- och ledningssynpunkt är det direktionen i förbundet som ansvarar för lönesamordningen numera. 6.2. Ekonomichefer Enligt ekonomichefen i Kungsör har förändringen totalt resulterat i en neddragning med ca tre tjänster, vilket motsvarar ca 20 procent i förhållande till situationen vid beslutet om samordningen. I så måtto har förändringen inneburit en effektivisering. En annan tanke med förändringen var att den skulle leda till ökad specialisering, men under de år förbundet skött lönesamordningen har de tidigare lönehandläggarna fortsatt arbeta med sina gamla kommuner. Det har inte skett någon specialisering. All personal i kommunen har fått utbildning i tre dagar kring självrapporteringen och de närmaste cheferna har fått en utbildning på sju dagar. Utbildningskostnaden har kommunen stått för. Någon rapportering av klagomål har inte hörts från personalen, däremot saknas rapporter ur själva systemet, enligt ekonomichefen. Ingen bryr sig om att ta ut dessa, vilket gör att det råder viss osäkerhet hur kvalitetssäkrad informationen är. Det finns exempel på personer som inte registrerat all frånvaro, vilket ger merkostnader för kommunen. Hur stora eller små dessa kostnader är går inte att ge svar på. Det saknas rutiner för denna kvalitetssäkring. Kommunen har också kvar en del overheadkostnader när verksamheten fördes över till förbundet. Risken för fusk är inte större i det nya systemet än i det tidigare, enligt ekonomichefen i Köping. Däremot finns en uppfattning i kommunen att, trots att man lämnat över lönefrågorna till förbundet, får man fortfarande hantera en del småfrågor i anslutning till lönefrågorna något som lönehandläggarna skötte när kommunen organiserade verksamheten. Felkonteringar t.ex. får kommunen hantera själv. Det saknas redovisningar från förbundet på gjorda effektiviseringar av organisationsförändringen, enligt ekonomichefen i Köping. I Köpings kommun har man inte uppfattat att den nya organisationen medfört någon ökad specialisering. 10
Ekonomichefen i Arboga konstaterar att kommunerna hade problem vid bytet av lönesystem 2008. Det gick t.ex. inte att få ut uppgifter om sjukfrånvaron år 2008 utan den fick beräknas, vilket uppfattades som allvarligt. Som en följd av lönesamordningen har man inom kommunerna fått mer arbetsuppgifter i organisationen än man hade innan till följd av självrapporteringen. Kommunerna borde ha varit tydligare på vad man ville uppnå med förändringen än man var, menar ekonomichefen i intervjun. Den specialisering som man eftersträvade vid bildandet har inte kommit till stånd i förbundet. Samma lönehandläggare jobbar med samma kommuner som före samordningen, vilket gör att det blir lite olika svar på samma typ av fråga beroende på tidigare lokal variation. De effekter som man ville uppnå med samordningen har inte uppfyllts ännu, enligt ekonomichefen i Arboga. 6.3. Socialförvaltningen i Kungsör I Kungsör uppfattar man överlag att den genomförda lönesamordningen fungerar bra. Personalen har fått utbildning i hur rapporteringen skall gå till. Systemet med självrapportering uppfattas genomgående positivt av personalen, enligt en enhetschef i kommunen och samtliga enhetschefer anser att Kommunalförbundet har bättre förutsättningar att ge svar och vara ett aktivt stöd. Tidigare, när lönehanteringen sköttes i kommunen, var det inte ovanligt att lönehanteraren inte kunde ge omedelbart svar, utav var i sin tur tvungen att kontrollera en sakfråga innan de kunde lämna besked. Nu kan lönekontoret ge besked direkt och personalen där uppfattas både kompetent och mycket serviceinriktad. De olika lönesamordnarna fungerar som kontaktpersoner för särskilda enheter. I kommunen slipper man numera de tidsödande lönerapporterna men å andra sidan tar anställningsfrågorna tid. Fortfarande skall blanketter fyllas i vid nyanställning, förändring av vikariat och förändring av tjänstgöringsgrader blanketthanteringen är inte automatisk. I denna del uppfattas hanteringen byråkratisk. När en vikarie efter en vikariatstid skall tillbaka på sin ordinarie tjänst skall en ny blankett fyllas i, även om det på första blanketten framgår när stopptiden är. En annan nackdel är att enhetschefer har fått mer att göra vid förändringar i schemaläggningen med den samordande lönehanteringen. Vid en förändring i schemat måste hela schemat läggas om innan uppgifterna kan rapporteras till lönekontoret. Detta medför merarbete hur mycket är svårt att ange eftersom det varierar från gång till annan - men det inträffar var fjärde eller femte vecka. Men trots detta har förändringen i sig inneburit en minskning av den tid som totalt avsätts för personaladministrativa uppgifter, enligt en enhetschef. Med självrapportering följer en viss risk att en del fel kan inträffa, t.ex. att en som är sjuk inte sjukanmäler sig samtidigt som kommunen tar in en vikarie. Enhetscheferna har ansvar att kontrollera och följa upp detta, men enligt socialchefen saknas ännu en helt fungerande rutin för detta. Problemet uppfattas emellertid inte särskilt stort, eftersom lönelistorna kontrolleras av enhetscheferna. Sedan lönerna samordnas via Kommunalförbundet har den samlade överblicken blivit bättre för cheferna i deras planering. 6.4. Vård- och omsorgsförvaltningen i Köping På förvaltningen pekar man både på för- och nackdelar med att lönehantering är samordnad i förbundet. En klar fördel är att de tre kommunerna kan göra gemensamma upphandlingar 11
vilket ger lägre investeringskostnader än om varje kommun själv skulle upphandla moduler till lönesystemet. Det skedde senast t.ex. när TimeCare köptes in. Men även om det finns fördelar, och man i förvaltningsledningen anser att lönehanteringen överlag fungerar väl, pekas också på en del svagheter till följd av förändringen. När lönehanteringen fördes över till förbundet övergick också personal till förbundet, i efterhand konstateras att den egna kommunen inte gjort några synbara besparingar. I alla fall går det inte att visa att förändringen resulterat i minskning av resurserna internt på förvaltningen. Nu får assistenterna hantera en del löpande frågor kring lönehanteringen, en uppgift som tidigare sköttes helt av löneadministratörerna. Enhetscheferna får arbeta mycket med lönelistor som innehåller fel och blanketterna innehåller uppgifter som ger merarbete i vissa fall. Så t.ex. måste två blanketter skickas in när personal skall ha lönetillägg, en för startdatum och en för slutdatum, trots att den första blanketten innehåller uppgifter om både start- och stoppdatum. Om förvaltningen inte skickar en särskild rapport att tidsperioden upphört fortsätter lönetillägget att betalas ut enligt underlaget på den första blanketten. Det innebär ett betydande administrativt merarbete i förvaltningen. Med de många små och återkommande administrativa förändringarna kan man inom förvaltningen ibland uppfatta att det var smidigare att klara ut dessa frågor när löneadministratörerna fanns vägg i vägg. Det geografiska avståndet kan uppfattas irriterande långt. Förvaltningen har inte märkt av att förbundet marknadsfört att löneadministratörerna specialiserat sig, trots att detta var ett av skälen vid samordningen. Förvaltningen har i huvudsak kontakt med samma löneadministratörer nu som tidigare. Det tycks som att de gamla kulturerna från de tre kommunerna ännu inte smält samman till en gemensam kultur. Förvaltningen har märkt att olika löneadministratörer ger olika besked i samma fråga, vilket i många fall resulterar i att personalen kontaktar den som ger det besked man önskar. Det är inte ett stort problem, men uppfattas illavarslande. En annan effekt av att lönehanteringen förts till förbundet är att när en principiell fråga skall diskuteras, t.ex. när schemasystemet skulle införskaffas skedde dialogen med tre parter: förvaltningen, kommunens personalfunktion och representant för förbundet. Förr skedde denna dialog direkt i kommunen mellan förvaltning och personalchef i kommunen. Systemet med självrapportering kan ge upphov till ökat inslag av fusk. Det kan innebära att personal har lättare att glömma att rapportera frånvaro när de skall registrera uppgiften direkt på datorn. Ett visst fusk kan ha förekommit tidigare också, men i och med att blanketter skulle fyllas i och lämnas personligt var det lite svårare att glömma vissa saker. Förvaltningsledningen är medveten om att detta kan vara ett bekymmer och man inser att man behöver hitta former för att kontrollera detta bättre än för närvarande. Det saknas idag. Den effektivisering som förändringen syftade till har inte skett inom kommunen, åtminstone inte så att den enskilda förvaltningen märker någon skillnad. Förvaltningen vill gå så långt att den uppfattar att kommunen släppte mer resurser än den vann på samordningen. 6.5. Socialförvaltningen i Arboga Den rapportering som görs av medarbetare i verksamheten avser olika frånvaroorsaker och eventuella turbyten, schemat ligger i grunden. OB-ersättning räknas ut med automatik. De frånvaroorsaker som rapporteras är: 12
Semester Föräldraledighet Sjukdom Tjänstledighet Reseersättning Traktamente Uppgifterna tillstyrks av en assistent och sedan är det den närmaste chefen som beviljar frånvaron via en registrering i datorn innan uträkning och utbetalning sker av lönekontoret i förbundet. Kontrollen uppfattas sämre idag kring detta än i det tidigare systemet, enligt socialchefen. Mycket av dessa frågor har i praktiken blivit löpande verksamhetsfrågor. Enligt socialchefen har det inte blivit någon direkt specialisering till följd av samordningen. Enligt socialchefen har Arboga heller inte kunnat märka av någon effektivisering av verksamheten till följd av samordningen, det är fortfarande tre löneredogörare som ger stöd åt Arboga. De enhetschefer som intervjuats har alla en kortare anställningstid än fyra år, dvs. de har ingen erfarenhet av hur lönehanteringen sköttes innan samordningsförbundet tog över. I de intervjuer som vi haft framgår att man överlag anser att de flesta i personalen klarar självrapporteringen. De som inte klarar det riktigt själva får stöd och hjälp. Arbetsledare och enhetschefer tillstyrker och beviljar semestrar, övertid etc. dvs. förändringar utöver det grundschema som ligger. Erfarenheten är att detta överlag fungerar bra. Lönekontoret ger det stöd som efterfrågas. Det finns inte någon större risk för manipulationer av systemet än vid tidigare system, allt handlar om att cheferna har bra kontrollrutiner, och enligt egen utsago blir det sällan fel beroende på fusk eller manipulationer, enligt de chefer som intervjuats. Det finns ett bekymmer kring lönehanteringen och det är att lönekontoret stänger systemet fyra-fem dagar varje månad för körningar och under den tiden kan den enskilda registrera uppgifter som arbetsledaren inte kan kontrollera. 6.5.1. Kommentarer Det är uppenbart att kommunchefer och ekonomichefer fokuserar lite olika aspekter på förändringen. Överlag är kommuncheferna något mer positiva än ekonomicheferna, som mer formulerar svagheter och funderingar kring uppnådda effekter. Lönesamordningen är en förhållandevis lite operativ fråga. Intervjusvaren vittnar om att rapporteringen från förbundet borde kunna utvecklas och bli mer stringent. I alla tre kommuner finns funderingar på vilka faktiska effektiviseringar som gjorts och var de tagits hem, i förbundet eller i kommunerna? 7. Kompetensutveckling och specialistfunktioner Vid samgåendet fördes varje kommuns resurser samman till förbundet. Under den första perioden arbetade lönehandläggarna med sina etablerade kundrelationer, dvs. handläggarna från Arboga kommun fortsatt arbeta med Arboga kommuns personal. Vid sammanslagningen minskades antalet löneadministratörer med två tjänster vilket medförde att dessa kunders löner fördelades på kvarvarande lönehandläggare. 13
Förbundet har behållit samma grundstruktur. Personalen arbetar mot alla kommuner och har hand om löner för olika yrkesgrupper. Förändringen har gjorts för att minska sårbarheten och ge likvärdig information och enhetligt stöd till alla kommuner, enligt företrädare för förbundet. En viss specialisering har skett. Det finns nu två systemadministratörer/-förvaltare som arbetar mot alla tre kommuner. Dessa blir en sorts specialister. Utöver det finns en särskild kompetens inom pensionsområdet, utdata, WinLAS, avstämning av lönekonton mot ekonomisystemet som också kräver specialkompetens. Sedan har varje lönehandläggare sin grundprofil som är likartad för alla kommuner, men eftersom dessa personer har tillägnat sig lite olika kunskaper inom det gemensamma kunskapsområdet anlitas de av alla tre kommunerna i specifika fall. När det nya personalsystemet infördes 2008 fick alla lönehandläggare utbildning i systemet. Systemförvaltare och pensionshandläggare deltar varje år i olika seminarier och nätverksträffar inom resp. område. Lönehandläggarna träffar andra lönehandläggare i länet ett par gånger per år då gemensamma frågor diskuteras. Utöver detta förekommer viss löpande internutbildning via avdelningsmöten där systemförvaltare tar upp nya saker för genomgång och kunskapsförmedling. Inom förbundet drivs nu ett s.k. lean-projekt som planeras resultera i att en specifik lönehandbok tas fram. Lönekontoret tar vid behov hjälp av externa konsulter om speciella utdatarapporter skall tas fram till kunderna. 7.1.1. Kommentar Kunderna uppfattar överlag inte att förbundet specialiserat sig, åtminstone marknadsför man sig inte så. Det är viktigt att förbundet fördjupar integrationen mellan handläggare och kunder så att kunderna ges likvärdig information och stöd i tillämpningen. Granskningen indikerar att så inte är fallet f.n. 8. Förbundets samordningsroll Förbundet har till uppgift att utifrån de underlag till löner som lämnas in se till att löneutbetalningarna blir rätt och kommer i tid till den anställde. Förbundet är enbart en servicefunktion till kommunerna. Det förutsätter att de uppgifter som kommunerna lämnar är riktiga. Förbundet tar regelbundet fram en standarduppsättning av utdata- och analysrapporter ur personalsystemet. Man besöker också de kunder som vill diskutera dessa rapporter. Inom förbundet anser man att det har varit svårt att få alla chefer att verkligen arbeta med samma utdata- och analysrapporter kring mertid och analyslistor. Det står varje chef fritt att själv ta fram de rapporter som man är intresserad av, t.ex. frånvaro. Före samordningen producerade den dåvarande systemleverantören färdiga listor som skickades till kunden för uppföljning och analys. Med det nya personalsystemet är tanken att kunden själv skall ta ut de rapporter som man själv är intresserad av. I den enkät som görs bland personalen framkommer att trivseln och sammanhållningen är god. Som exempel framhålls bland personalen att man samråder sinsemellan i olika detaljer. Det finns en spontan vilja att hjälpa varandra och vid exempelvis semestrar täcker man upp för varandra vilket innebär att det inte ligger ogjorda uppgifter när semestern är slut. I perso- 14
nalgruppen finns uppfattningen att de tidigare tre kulturerna inom lönekontoret smält samman till en. Numera görs fortlöpande kundundersökningar och av de resultat som redovisas framgår att många är nöjda med det information som ges av förbundet. Förbundet erbjuder sig att vid behov komma ut till ledningsgrupper för att gå igenom de utdata och analysrapporter som tas fram ur systemet. Förbundet gör också ett särskilt nyhetsbrev en gång per månad. Enligt lönechefen fungerar dialogen bra med personalcheferna i de tre kommunerna då strategiska frågor diskuteras. 8.1.1. Kommentar Det förefaller som rutinerna kring rapportfunktionen ur lönesystemet skapar oklarheter i hanteringen. En del av de som vi intervjuat pekar på att det sällan tas ut några rapporter för att följa upp och säkerställa att personal registrerar frånvaroorsaker korrekt. Samtidigt framhåller förbundets representant att det är svårt att få alla chefer att arbeta med de basrapporter som förbundet tar fram. Förbundet kan ta fram särskilda rapporter som visar ej beviljad frånvaro, men det är varje chefs ansvar att följa upp detta. Det kan vara så att den förändrade rutinen, som innebär att det numera är varje chefs ansvar att själv ta ut sina egna analysrapporter, gör att mindre tid ägnas åt att säkerställa kvaliteten i inregistreringen hos anställda. Förr fick varje chef färdiga listor över frånvaroorsaker, nu är det varje chef som själv måste ta fram dessa uppgifter ur systemet. Det är en fråga för varje kommun att ta fram dokumenterade rutiner som också tillämpas. 9. Analys Granskningen syftade till att besvara frågan om samordningen av lönehanteringen inneburit en effektivare hantering totalt sett. En viss reducering av lönekostnaderna har skett, hur stor beror på vad som ingår i beräkningsunderlaget. Räknat på enbart lönekostnader exkl. pensionshandläggare har dessa kostnader minskat med sex procent. Om hänsyn tas till pensionshandläggare uppgår reduceringen till 15 procent. Om beräkningsunderlaget inkluderar overheadkostnader har kostnadsreduceringen uppgått till 21 procent. Uttryckt i antal tjänster har dessa minskat med totalt 3,23 mellan 2005 och 2009. Det motsvarar 19 procent. Mellan år 2005 och 2009 har antalet anställda ökat i kommunerna. Sammantaget innebär dessa förändringar att varje löneadministratör idag hanterar fler löner än innan förändringen. Å andra sidan har kommunerna fått behålla en del administrativa uppgifter som de tidigare löneadministratörerna utförde. Samtidigt har rutinerna kring lönehanteringen ändrats vilket medfört att varje anställd själv sköter inrapportering till personalsystemet. Dessutom är det nu tydligare att cheferna skall kontrollera och godkänna lämnade uppgifter. Sammantaget innebär detta en del merarbeten i kommunen jämfört med tidigare. Hur mycket är omöjligt att få fram i mer exakta beräkningar. Bedömningar har gjorts i kommunerna och dessa visar att kommunerna sammantaget binder omkring fem årsarbetare för dessa uppgifter. Om man väger samman de minskningar som skett i förbundet med de ökningar av arbetsuppgifter som skett i de tre kommunerna kan en försiktig gissning vara att effektiviseringsvinsterna i förbundet motsvaras av effektivitetsförluster i kommunerna. Utifrån det underlag vi 15
tagit del av går det inte att entydigt belägga att lönesamordningen sammantaget givit de effektiviseringar som målsättningen var med beslutet. Å andra skall framhållas att det merarbete som blivit i kommunerna i sig inte har med samordningen att göra, utan med valet av ett nytt personalsystem. Det innebär att medarbetare i respektive kommunen ändå fått detta merarbete, oavsett om lönerna samordnats eller ej. Mot den bakgrunden har en effektivisering skett. 16