SAMBRUKS- PLATTFORM
Sambruksplattform 2004-05-07 1 (36) Innehållsförteckning 1 Inledning...2 2 Sammanfattning... 3 3 Förstudiens genomförande... 5 4 Allmänna utgångspunkter... 6 4.1 Nationellt... 6 4.2 Staten... 6 4.3 Kommuner... 7 4.3.1 Likheter och olikheter bland Sveriges kommuner... 8 4.4 Näringslivet... 10 4.5 Konklusion... 12 5 Sambruksplattform... 13 5.1 Ekonomiska effekter av sambruk ett exempel... 14 5.2 Syfte och mål med sambruksplattformen... 15 5.3 Sambruksområden... 15 5.3.1 E-tjänster: utveckling, drift och förvaltning... 16 5.3.2 Verksamhets- och informationsanalys... 18 5.3.3 Gemensamma basfunktioner... 20 5.3.4 Öppen teknisk plattform... 22 5.4 Graden av sambruk... 24 5.5 Formen för sambruk... 26 5.6 Organisation... 28 5.6.1 Föreningen... 28 5.6.2 Servicebolaget... 28 5.6.3 Samverkan med andra aktörer... 29 5.6.4 Tjänster och produkter... 29 5.6.5 Avgifter till föreningen... 29 5.6.6 Förhållandet mellan servicebolaget och medlemskommunerna... 30 5.7 Sambruksplattformens utveckling... 30 6 Forskning och utveckling - FoU... 31 7 Handlingsplan... 32 8 Ekonomi... 34 9 Bilagor... 35
Sambruksplattform 2004-05-07 2 (36) 1 Inledning Landets kommuner står inför stora utmaningar. Medborgarna kommer att ställa nya och berättigade krav på service. Ekonomin är hårt ansträngd. Antalet äldre ökar. Tillgången på arbetskraft minskar och konkurrensen blir hård. Kraven ökar på samverkan mellan olika samhällsorgan för att öka tillgängligheten till offentlig service. Det kräver i sin tur nya och/eller ändrade rutiner. Beslut och handlingsplaner inom EU kommer också att påverka den kommunala verksamheten. För att möta kraven på offentlig service från medborgarnas eller brukarnas sida måste offentliga aktörer på alla nivåer börja bedriva ett aktivt och målinriktat arbete för att kunna utnyttja IT på ett nytt och mer genomgripande sätt i sin verksamhet. Ledorden är ökad produktivitet med bibehållen eller högre kvalité, samt ökad tillgänglighet och sänkta kostnader för att producera och leverera framtidens tjänster. I det arbete med utveckling av e-tjänster, som bedrivits i ett antal kommuner fram till dags dato, har behovet av samverkan och sambruk i flera avseenden tydliggjorts. I arbetet har framkommit att varje enskild kommun inte kan bära utvecklingskostnaderna och att därför någon form av gemensamhet i utvecklingen måste komma till stånd. Ett antal kommuner har därför tagit initiativ till att skapa en gemensam grund för utvecklingen av e-tjänster. Ansatsen har givits namnet sambruksplattform och omfattar såväl sambruk kring ett urval prioriterade e-tjänster som sambruk kring de mjuka och tekniska komponenter som krävs för utveckling och drift av e-tjänster. I denna förstudie har arbetet koncentrerats till det som kallas e-servicetjänster (se definition i kap. 4.3). Initiativet ligger helt i linje med de ambitioner och satsningar som görs inom statsförvaltningen mot en samordnad offentlig förvaltning där integrerade e-tjänster tillhandahålls. Den kommungrupp som är initiativtagare och som finansierat och arbetat med projekt Sambruksplattform är Bollnäs kommun (Gunilla Byström), Botkyrka kommun (Jan Kylhammar), Borlänge kommun (Janne Dicander), Göteborgs stad (Jan Persson), Kalix kommun (Eivor Bryngelsson), Karlskrona kommun (Thomas Johansson), Malmö stad (Claes-Olof Olsson), Nacka kommun (Lars Öhman), Sandvikens kommun (Lars Flintberg), Storumans kommun (Magnus Andersson), samt Uddevalla kommun (Siv Torstensson). Utöver dessa har också Statskontoret deltagit aktivt i arbetet och även delfinansierat förstudien. Till alla som bidragit till utredningens genomförande vill vi rikta ett stort tack. Inte minst vill vi tacka kommunrepresentanterna och Statskontorets representanter Lars Dahlberg och Nils Qwerin för ett engagerat deltagande. Ett tack vill vi också rikta till Svenska kommunförbundet och Bengt Svensson som bidragit till projektet med värdefulla synpunkter och resurser för den tekniska rapporten. Ett tack vill vi också sända till företaget KnowIT och Sven Håkan Olsson för teknikrapporten. Ett särskilt tack vill vi rikta till konsulterna Leif Adolfsson och Kjell Danielsson Balanz AB som med stor entusiasm och kunnande bidragit till förstudiens resultat och innehåll.. Stefan Hedin Styrgruppsordförande.. Janne Dicander Projektledare
Sambruksplattform 2004-05-07 3 (36) Sammanfattning Sveriges kommuner står inför stora utmaningar. På många håll måste besparingar göras. Befolkningsstatistiken påvisar ofta dels att andelen äldre som behöver omvårdnad mm ökar, dels att andelen arbetande/skattebetalande minskar och dels att stora pensionsavgångar av kunnig kommunpersonal kommer att ske. Parallellt förväntar sig medborgarna högre service och öppenhet i linje med visionen om 24-timmarsmyndigheten. Samtidigt finns här en potential genom att IT kan användas för att parallellt lösa två behov, dels av ökad service till medborgaren, dels av ökad rationalisering inom kommunverksamheten. Det gäller nu att befrukta kommunernas verksamhetsutveckling med de möjligheter som IT ger. Utveckling och förvaltning av nyttiga e-tjänster behöver ske på ett kostnadseffektivt sätt. Ett initiativ har tagits av en grupp av kommuner att skapa en Sambruksplattform för e-tjänster. Under våren 2003 har gruppen, med stöd från Statskontoret, arbetat med att skapa ett underlag för sambruk inom kommunsektorn. Inom detta arbete har fokus varit på organisation, processer och funktionella frågor. Även kraven på en teknisk plattform har utarbetats. Vi kan konstatera Att de totala kostnaderna för införandet av e-tjänster är mycket stor Att denna kostnad för det stora flertalet av Sveriges kommuner kan vara i det närmaste oöverstiglig Att nya former av samarbete är nödvändigt Att nyttan med det föreslagna sambruket är stort För att rätt förutsättningar för sambruket skall komma till stånd behöver spelregler skapas och en minsta gemensam nämnare för utveckling, drift och förvaltning definieras. Under förstudiearbetet har fyra områden pekats ut som speciellt intressanta för sambruk. Dessa är E-tjänster Verksamhets- och informationsanalys - metoder och verktyg Gemensamma basfunktioner Teknisk plattform
Sambruksplattform 2004-05-07 4 (36) Sambruksplattformens funktionalitet och roll skall alltid ta sin utgångspunkt i vad de olika kommunerna önskar sambruka kring. Det innebär att sambruksplattformen alltid skall vara stödjande och således inte styrande. a. En mötesplats och tankesmedja för samtalet om utveckling av e-tjänster b. Ett forum för att i samförstånd skapa gemensamma riktlinjer och förhållningssätt c. En arena för samverkan kring utveckling och förvaltning av gemensamma funktioner och tjänster samt andra kommungemensamma intressen d. En inre marknadsplats för samarbete och utbyte av visioner, strategier, analyser, specifikationer, kompetenser och resurser men även direkta e-tjänster och komponenter e. En instans för operativt sambruk för gemensam upphandling, drift, m.m. genom samgåenden i olika juridiska former Grunden för sambruket är en intresseförening. Denna kan sedan helt eller delvis äga ett servicebolag som tillhandahåller de tjänster intresseföreningen prioriterar. En viktig utgångspunkt för deltagandet är att det sker frivilligt men att medlemmarna i vissa gemensamma grundläggande frågor är beredda att anpassa sig till de gemensamma riktlinjerna. Ekonomisk föreningen väljs som associationsform. Föreningen finansieras genom inträdesavgift och årliga medlemsavgifter samt bidrag. I ett första skede kommer endast svenska kommuner att erbjudas medlemskap i föreningen. Under hösten 2003 bedrivs utvecklingen av Sambruksplattformen i projektform med Jönköpings kommun som huvudman. Arbetet koncentreras till att förankra sambruksplattformen bland landets kommuner, nationella aktörer, finansiärer m.fl. samt att förbereda bildandet av intresseföreningen och servicebolaget. Vidare påbörjas det konkreta sambruksarbetet med realiseringen av en handfull e-tjänster. Dessutom tas de nödvändigaste verktygen och förutsättningarna fram för sambruksplattformen. Ett 3-5 årigt forskningsprogram kring såväl sambruksplattformen som konsekvenserna av införandet av kommunala e-tjänster kommer också att utarbetas.
Sambruksplattform 2004-05-07 5 (36) 3 Förstudiens genomförande Denna förstudie har genomförts i ett nätverkssamarbete mellan de 11 deltagande kommunerna samt Statskontoret. Vid ett flertal tillfällen har representanter för kommunerna samt Statskontoret träffats för att skapa gemensamma referensramar och ge input till utvecklingsarbetet. Arbetet har genomförts under tiden 1 mars 16 juni 2003 och varit uppdelat i fem steg: 1. Precisering av idékonceptet, Sambruksplattform 2. Idéseminarier och/eller workshops för avstämning och komplettering 3. Utarbetande av förfinat och fördjupat koncept 4. Utarbetande av genomförandeplan för realisering och implementering 5. Förankring av denna plan samt utarbetande av ansökningshandlingar för dess finansiering. Under alla faser har de deltagande kommunerna såväl i arbetsgruppsmöten som på hemmaplan diskuterat och förankrat idékonceptet Sambruksplattform. Projektledningen har informerat om och förankrat Sambruksplattformen såväl hos andra kommuner som hos nationella aktörer och inom näringslivet. Arbetet har genomförts under ledning av en styrgrupp med representanter från de deltagande kommunerna samt Statskontoret. Under arbetet har en avgränsning gjorts till kommunala e-tjänster riktade till medborgare och företag e-service. E-förvaltning och e-demokrati, enligt Svenska kommunförbundets definition, har inte behandlats i denna förstudie.
Sambruksplattform 2004-05-07 6 (36) 4 Allmänna utgångspunkter 4.1 Nationellt Vi har alla förutsättningar att lyckas om vi fortsätter att förändras konstaterar regeringen i sin programförklaring På väg mot 24-timmarsmyndighteten. Detta förutsätter att en utveckling av en sammanhållen offentlig förvaltning kommer till stånd. I denna utgör kommunerna en mycket viktig del och är en kritisk framgångsfaktor för hela satsningen då en stor del av de offentliga tjänsterna är kommunala samtidigt som kommunen är den vanligaste kontaktytan mot framför allt medborgarna. I sin programförklaring lyfter regeringen fram tre ledstjärnor för utvecklingen. Det är Öppenhet medborgare och företagare skall ha möjlighet till insyn i hur ett ärende handläggs. Service alla ska få lika hög kvalitet i handläggningen och service, oavsett förutsättningar och var i landet man bor. Effektivitet det är viktigt att den offentliga förvaltningen systematiskt omprövar verksamhetsprocesser och strukturer och tar tillvara alla de effektivitetsvinster som samverkan med andra kan ge. 4.2 Staten Inom den statliga sfären används begreppet 24-timmarsmyndigheten för ambitionen att erbjuda medborgare tjänster över Internet alla tider på dygnet. Visionen är att alla myndigheter ska samverka så att medborgaren eller kunden bara ska behöva ha en myndighetskontakt för att utföra även komplicerade ärenden som kräver intyg eller tillstånd från flera myndigheter. Statliga myndigheter måste i större utsträckning samverka såväl med varandra som med kommuner, landsting och näringsliv för att skapa rationella servicelösningar för alla parter. Enskilda individer och företag bör, så lång det är möjligt, enkelt kunna hämta och lämna information som är relevant i varje enskild situation, oavsett hur informationsansvaret är fördelat mellan myndigheter eller mellan stat kommun och landsting. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att stimulera och stödja utvecklingen genom att tillsammans med de statliga myndigheterna utveckla och tillhandahålla metoder, vägledning och avtal samt att initiera och genomföra samverkansprojekt. Uppdraget innebär att: All information och all service som kostnadseffektivt kan tillhandahållas elektroniskt skall göras så. Nedan illustreras utvecklingstrappan mot 24- timmarsmyndigheten. Steg 4 till nätverkssamverkan Steg 3 T j ä n s t e r i n ä t v e r k Steg 2 Steg 1 T j ä n s t e r i s t u p r ö r T j ä n s t e r i s t u p r ö r
Sambruksplattform 2004-05-07 7 (36) 4.3 Kommuner Bland Sveriges kommuner används tre begrepp för att beskriva olika typer av elektroniska tjänster, e-service, e-demokrati och e-förvaltning. E-service innebär att medborgarna ges möjlighet att nå tjänster och service över elektroniska kanaler, i första hand Internet. För att detta ska vara möjligt krävs att de administrativa systemen och processerna kan hantera de data och elektroniska dokument som skapas i kontakten med medborgarna, och då krävs e-förvaltning. Begreppet e-demokrati används för att beskriva metoder att skapa elektroniska mötesplatser och dialog mellan medborgare och politiker. Medborgare Näringsliv e-demokrati e-service Politiker e-förvaltning Tjänstemän I pressmeddelande från Svenska kommunförbundets kongress 2003 relateras beslut som kongressen tagit och som angränsar till regeringens ansats. Där sägs bland annat: Medborgaren ska inte behöva veta hur kommunen är organiserad eller om det är kommunen eller annan myndighet som hanterar medborgarnas frågor. Medborgaren ska också få sina tjänster utförda på tider som passar och inte när kontor eller andra som berörs har öppet om medborgaren så önskar. System måste vara så flexibla att det är medborgaren som väljer. Det kräver att kontakter och tjänster präglas av enkelhet och flexibilitet samt hög tillgänglighet. Det kräver också samordning mellan olika myndigheter på den lokala och regionala nivån. Inom utbildning och omsorg finns de stora möjligheter för ökad service och därmed ökad attraktivitet för arbetskraft att söka sig dit. Nyckelbegreppen för kommunerna måste vara att öka den yttre och inre effektiviteten för att på så sätt skapa ökad tillgänglighet och lägre kostnader och ge service med bibehållen och helst högre kvalitet. Idéerna bakom 24-timmarsmyndigheten kan få en positiv effekt under förutsättning av att samordning sker mellan statliga myndigheter och kommuner/landsting för sammanhållen service ur medborgarens perspektiv. Det är ett omfattande arbete att anpassa den kommunala organisationen för att ytterligare möta medborgarnas behov av tillgänglighet och service. Detta medför bl.a. att arbetssätten måste förändras och att IT-systemen anpassas därefter. Varje enskild kommun har inte ekonomiska eller tekniska resurser att själv utveckla de tjänster och verksamhetssystem som krävs. Ett steg i rätt riktning kan sannolikt vara att moduler av applikationer utvecklas som kan användas av flera kommuner, att samverkansprojekt för
Sambruksplattform 2004-05-07 8 (36) utveckling av verksamhetssystem ökar och att driften av olika system kan komma att ske gemensamt. Kommunerna, särskilt de mindre och resurssvaga, behöver riktlinjer och stöd i denna process för att utvecklingen ska bli likvärdig i hela landet. Hos flera av landets kommuner pågår idag arbete med att utveckla e-tjänster vilket är mycket tillfredsställande. Samtidigt kan konstateras att det inte verkar rimligt att 290 kommuner var och en för sig utvecklar egna lösningar för elektronisk service. En ökad samordning skulle vara kostnadseffektivt och troligtvis även påskynda utvecklingen generellt i landet. Det finns heller ingen motsättning mellan en ökad samordning och att varje kommun skapar service och tjänster som är lokalt anpassade och som motsvarar medborgarnas krav och behov. 4.3.1 Likheter och olikheter bland Sveriges kommuner I grunden har Sveriges kommuner likartade roller, uppgifter och verksamheter. Samtidigt kan vi konstatera att förutsättningar för att tillhandahålla god service till medborgare och företag varierar kraftigt mellan kommunerna. Det finns stora skillnaden mellan landets minsta och största kommun vad gäller skatteunderlag, antal medborgare, demografisk fördelning etc. Dessa olikheter riskerar att skapa en segregering mellan kommuner när det gäller deras möjlighet att tillhandahålla e-service. En bild av likheter och olikheter mellan landets kommuner kan åskådliggöras med hjälp av statistik från Svenska kommunförbundet enligt nedan. Invånare Ungefär hälften av landets kommuner har färre än 15 000 invånare. 11 kommuner har över 100 000 invånare och där bor nästan en tredjedel av landets invånare. Sammanfattningsvis kan landets 290 kommuner grupperas i förhållande till sin storlek enligt nedan: Antalet kommuner Antalet invånare 11 st Mer än 100 000 31 st 50 000 100 000 55 st 25 000 50 000 120 st 10 000 25 000 72 st Färre än 10 000
Sambruksplattform 2004-05-07 9 (36) Befolkningsgrupper Den kommunala verksamheten är till tre fjärdedelar demografiskt betingad, dvs. beroende av folkmängdens storlek och ålderssammansättning. Den 31 december 2001 var ca 22 % av befolkningen i kommunerna under 18 år och ca 17 % var pensionärer. Under perioden 2002-2050 beräknas de demografiskt betingade kraven på resurser i kommunerna öka med ca 10 %. Diagrammet visar den förväntade befolknings- och åldersutvecklingen från 1985 fram till år 2050. Sysselsatta i kommunerna Antalet sysselsatta i kommunal verksamhet var ca 760 000 den 1 november 2001. Ungefär var femte arbetstagare finns därmed i kommunerna. Tre fjärdedelar av de kommunalt anställda arbetar inom kärnverksamheterna med vård, omsorg eller utbildning.
Sambruksplattform 2004-05-07 10 (36) Åldersfördelning i kommunal verksamhet År 2001 var medelåldern bland de månadsavlönade drygt 44 år. Männen är i genomsnitt nästan ett år äldre än kvinnorna. Den i genomsnitt äldsta personalen finns bland personer i ledande befattningar och bland ingenjörer. Den yngsta finns bland fritidspedagoger, elevassistenter och fritidsledare. Diagrammet nedan visar åldersfördelningen för kommunalt sysselsatta i november 2000. Av ovanstående statistik kan vi dra slutsatsen att kommunernas demografiska situation såväl vad gäller befolkning som personal kommer att ha stor inverkan på det förändringsarbete som kommer att ske under de närmaste åren. Om inte förutsättningar skapas att även små eller resurssvaga kommuner kan utgöra en del av det svenska e-samhället med förmåga att tillhandahålla god e-service finns risk att vi kan få se uppkomsten av en e-glesbygd. Denna glesbygd kan ha annan geografiskt fördelning än vi är vana att se då även förhållandevis tätbefolkade delar av landet kan komma att omfattas. 4.4 Näringslivet Erfarenheter och kunskaper vad gäller användningen av e-tjänster inom näringslivet kan till vissa delar tas tillvara inom den kommunala sektorn. Utvecklingen inom banksektorn och användningen av e-tjänster där kan illustrerar både en mycket snabb utveckling men också att helt nya konsumtionsmönster har etablerats. I nedanstående två grafer visas utvecklingen av internetkunder inom Föreningssparbanken samt när på dygnet dessa genomför sina bankärenden.
Sambruksplattform 2004-05-07 11 (36) 1 600 000 Kundutveckling FöreningsSparbanken via Internet (inkl FSR) Dec 1996 - April 2003 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 0 1996 1997 1998 99-05 99-08 00-01 00-12 01-06 01-12 02-06 02-12 03-04 FöreningsSparbanken 0 65 000 170 000 225 000 290 000 496000 850 000 911 400 1 079 000 1 230 000 1343000 1410000 Antal samtidigt inloggade 2003-03-27 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 0000 0145 0330 0515 0700 0845 1030 1215 1400 1545 1730 1915 2100 2245 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 20030327 Vi kan konstatera att antalet internetkunder till Föreningssparbanken efter sju år uppgår till 1,4 miljoner. Tillströmningen var försiktig till en början för att sedan från och med 1999 skjuta fart. Innan Internetbanken etablerades utfördes banktjänsterna mellan kl 10:00 och 15:00 som kompletterades med kvällsöppet till kl 17.00 en dag i veckan. När kunderna har full möjlighet att välja tiden själv har mönstret förskjutits så att det är under tiden mellan kl 18.00 och 22.00 som flest kunder besöker banken. Vi kan också konstatera att banktjänster utförs under dygnets alla 24 timmar även om frekvensen självfaller är mycket lägre under natten. Den utveckling vi nu kan se överstiger vida de bedömningar som gjordes i början på internetbankseran. Utvecklingen av Internetbankens har påverkat verksamheten på banken på flera olika sätt: Utvecklingen har påverkat den kompetens som efterfrågas vid anställning och behovet av kassapersonal har minskat kraftigt. En större del av bankens budget/tid går åt till kompetensutveckling. I och med att färre kunder besöker kontoren spontant har banken förändrat sitt arbetssätt till att i större omfattning vara den part som initierar möten via brev, telefon och Dialogen (kommunikation via Internetbanken)
Sambruksplattform 2004-05-07 12 (36) Kundernas lojalitet har till viss del förändrats från att vara till en person på banken till att röra funktionalitet och villkor. Internet i allmänhet har ökat kundernas kunskap om priser och gjort det lättare att jämföra. En allmän bedömning är att framgången för Internetbankernas utveckling har varit det successiva förtroendekapital som byggts upp mellan bankerna och dess kunder. Detta beror i stor utsträckning på att kunderna känt trygghet och förtroende för säkerheten och sekretessen i de tjänster som tillhandahållits. En lärdom av detta är att ett motsvarande förtroende måste skapas i relation mellan kommunerna och medborgarna vid tillhandahållande av e-tjänster. Det är svårt att direkt översätta utvecklingen inom banksektorn till den kommunala sektorn. Vi vill här bara peka på den dynamik och förändringskraft som ligger i nyttjandet av e-tjänster. 4.5 Konklusion Vi kan konstatera att Sveriges kommuner står inför stora utmaningar. På många håll måste besparingar göras. Befolkningsstatistiken påvisar ofta dels att andelen äldre som behöver omvårdnad mm ökar, dels att andelen arbetande/skattebetalande minskar och dels att stora pensionsavgångar av kunnig kommunpersonal kommer att ske. Parallellt förväntar sig medborgarna högre service och öppenhet i linje med visionen om 24-timmarsmyndigheten. Samtidigt finns här en potential genom att IT kan användas för att parallellt lösa två behov, dels av ökad service till medborgaren, dels av ökad rationalisering inom kommunverksamheten. Det gäller nu att befrukta kommunernas verksamhetsutveckling med de möjligheter som IT ger. Utveckling och förvaltning av nyttiga e-tjänster behöver ske på ett kostnadseffektivt sätt. Ett initiativ har tagits av en grupp kommuner för att skapa en s.k. Sambruksplattform för e- tjänster, och speciellt relaterat till visionen om 24-timmarsmyndigheten. Under våren 2003 har gruppen, med stöd från Statskontoret, arbetat med att skapa ett underlag för sambruk inom kommunsektorn. Inom detta arbete har fokus varit på organisation, processer och funktionella frågor.
Sambruksplattform 2004-05-07 13 (36) 5 Sambruksplattform I tidigare avsnitt har påvisats att vi nu står inför en ny utvecklingsera vad gäller de kommunala tjänster som är baserade på informationshantering. Alla kommunala förvaltningar och bolag kommer att på ett eller annat sätt påverkas av de nya möjligheterna. I grunden är den nya utvecklingen en verksamhetsutveckling där informationstekniken bara är möjliggöraren. Många av de verksamheter som bedrivs inom en kommun är baserad på personligt omhändertagande och på direkta kontakter mellan personer. Omsorgen om barnet inom förskolan eller stödet till de äldre kan bara skötas av människor. Det vi här talar om är informationshanteringen (pappershanteringen) i anslutning till dessa och andra verksamheter inom kommunen. Utvecklingen mot e-service, e-demokrati och e-förvaltning möjliggör att mer och mer resurser successivt flyttas över från pappershantering till omsorg och omvårdnad av människor. Detta är en viktig och nödvändig förändring för att kommunerna skall kunna möta de ökande behoven samtidigt som knappheten på resurser tilltar. För att säkerställa att verksamhetsutvecklingen går i den önskade och nödvändiga riktningen krävs att de verksamhetsansvariga direkt och aktivt engagerar sig i utvecklingsprocessen. Utvecklingen av e-tjänster är i grunden en utveckling av verksamheten. Denna utveckling kan i flera avseenden basera sig på sambruk mellan kommunerna. Det kan gälla kompetens, organisation, rutiner, analyser av olika slag, gemensamma basfunktioner mm. För ändamålet har vi här utvecklat och beskrivit grunden för detta en Sambruksplattform. Kommunalt samarbete har fram till dags dato oftast varit geografiskt relaterat och skett inom flera verksamhetsområden. Kommunalförbund eller andra konstellationer har bildats för gymnasieskolan, räddningstjänsten, renhållningen mm. Med utvecklingen av e-tjänster kommer samarbeten att kunna ske i nya konstellationer av kommuner som inte nödvändigtvis ligger nära varandra i geografin utan som har andra beröringspunkter eller likartade verksamhetsförutsättningar. Utvecklingen av IT-delarna i e-tjänsterna kan vara kostsamma men genom sambruk kan kostnaderna för den enskilda kommunen kraftfullt begränsas. I dessa sammanhang är det ju så att det är originalet som kostar och kopian är näst intill gratis. De svenska kommunerna uppvisar, som tidigare konstaterats, en stor spridning vad gäller såväl befolkning som resurser och förutsättningar för att ta tillvara de möjligheter som nu erbjuds. Hälften av alla kommuner har mindre än 15 000 invånare och bara 11 kommuner är större än 100 000. De största kanske skulle kunna klara sig på egen hand men för det absoluta flertalet är sambruk i någon form en avgörande förutsättning för att man skall kunna vara med i utvecklingen. Risken är annars uppenbar att vi får en e-glesbygd och att denna kommer att vara spridd över hela landet. Ambitionerna om en sammanhållen offentlig förvaltning påverkar alla kommuner vilket de facto innebär att sambruk kommer att vara både en viktig och nödvändig funktion för alla kommuner. Men det innebär också att gemensamhet även måste eftersträvas gentemot såväl privata aktörer som mot den tredje sektorn, personal och brukarkooperativ. Flera av de kommunala tjänsterna produceras av dessa aktörer varför de behöver inlemmas i sambruket på lämpligt sätt.
Sambruksplattform 2004-05-07 14 (36) 5.1 Ekonomiska effekter av sambruk ett exempel För att illustrera nyttan med sambruk redovisas ett exempel på ett praktiskt sambruk nedan. Exemplet avser utveckling av e-tjänsten Ekonomiskt bistånd. Detta utvecklingsarbete kommer att baseras på de idéer som utgör grunden för sambruksplattformen. Kostnaderna för utvecklingen av denna e-tjänst är uppskattad till mellan 3 och 5 mkr. E-tjänsten Försörjningsstöd är på nivå-4 på 24-timmarstrappan och involverar förutom kommunen även statliga myndigheter. Om de andra prioriterade tjänsterna i genomsnitt kostar hälften så mycket innebär det en totalkostnad på 80x2 mkr = 160 mkr. Denna kostnad avser endast kostnaden för IT-utvecklingen av tillämpningen. Andra kostnader i utvecklingsfasen är inte medräknade och inte heller kostnaderna för införande, drift och förvaltning. Om alla kostnader för utvecklingen uppskattas till lika mycket betyder det i fallet Försörjningsstöd max 10 mkr. Om varje kommun enskilt skulle genomföra motsvarande projekt, blir den totala utvecklingskostnaden uppemot 290 ggr större. Om alla kommuner däremot fullt ut skulle sambruka alla komponenter i projektet, innebär detta att utvecklingskostnaden för den enskilda kommunen endast blir 1/290-del. Intäkterna (= kostnadsminskningen) är i detta fall uppskattat till i storleksordningen 340 000 kr per år för en kommun med ungefär 11000 ärenden per år och 50 000 innevånare. Sammantaget innebär detta att om de nuvarande 11 kommunerna i sambruksprojektet med sammanlagt 1 100 000 innevånare, sambrukade denna e-tjänst blir utvecklingskostnaden per 50 000 innevånare 450 000 kr. Investeringen är då återbetald på 1 år och 4 månader. Med ytterligare kommuner som deltar i sambruket blir kalkylen än bättre. Exemplet i kalkylen omfattar inte alla kostnader, som t ex omställningskostnaderna hos respektive kommun. På intäktssidan kan det också finnas ytterligare poster som inte heller är medräknade. Syftet med exemplet är att det skall tjäna som illustration av vad e-tjänster kan komma att kosta samt vad sambruk kan ge för effekter. Vi kan således konstatera Att de totala kostnaderna för införandet av e-tjänster är mycket stor Att denna kostnad för det stora flertalet av Sveriges kommuner kan vara i det närmaste oöverstiglig Att nya former av samarbete är nödvändigt Att nyttan med det föreslagna sambruket är stort För att rätt förutsättningar för sambruket skall komma till stånd behöver spelregler skapas och en minsta gemensam nämnare för utveckling, drift och förvaltning definieras.
Sambruksplattform 2004-05-07 15 (36) 5.2 Syfte och mål med sambruksplattformen Det övergripande syftet med kommunala e-tjänster är att att förbättra kommunal servicen och tillgänglighet för medborgarna och företagen att sänka kommunernas kostnader för den kommunala förvaltningen och därmed bidra till en samordnad offentlig förvaltning. Det övergripande syftet med sambruksplattformen är att skapa en gemensam grund för utveckling av kommunala e-tjänster genom att ta tillvara likheterna och överbrygga skillnaderna och därmed skapa nationell nytta baserad på lokal utveckling. Målen med sambruksplattformen är att sänka kommunernas kostnader för utveckling och drift av e-tjänster samt att minska ledtiderna för utveckling och införande av tjänsterna 5.3 Sambruksområden Under förstudiearbetet har fyra områden pekats ut som speciellt intressanta för sambruk. Det är E-tjänster Verksamhets- och informationsanalys - metoder och verktyg Gemensamma basfunktioner Teknisk plattform Graden av eller nivån på sambruket kan variera för de olika områdena men också förändras över tiden. Detta har belysts i avsnittet 5.4. Dessutom har lednings- och styrningsfrågor för sambruk inom ovannämnda områden lyfts fram och redovisas i avsnittet 5.5-5.6.
Sambruksplattform 2004-05-07 16 (36) 5.3.1 E-tjänster: utveckling, drift och förvaltning I den inventering som gjorts under förstudien, bland de deltagande kommunerna, har ett 100-tal e-servicetjänster identifierats och av dessa har ett 80-tal prioriterats för genomförande. I bilaga Katalog över kommunala E-servicetjänster finns e-tjänsterna redovisade inom följande områden: Beteckning A B D E F G H K L M N P Q S U Ö Område Ansökningar om arbete, rekryteringar mm Barnomsorg Diariet och ärendehantering Entreprenader och upphandlingar Fritidsföreningar och idrottsanläggningar Gata, park och VA Hemtjänst, äldreomsorg, färdtjänst mm Kultursektorn Lokaler (bostad), tomter mm Miljöärenden, bygglov, detaljplaner, kartor mm Näringslivstjänster Personal (kommunalinterna) FAQ, e-demokrati mm Socialtjänsten Utbildning gymnasiet, komvux mm Övrigt Strukturen är upprättad med utgångspunkt från de förslag som kommit in under inventeringsfasen. En del av dessa förslag omfattar e-tjänster som egentligen är kommunalinterna som t ex P Personal. Denna kategori kan snarare hänföras till e-förvaltning än till e- servicetjänster riktade till medborgare och företag men finns med i bruttoredovisningen. Förutom de redovisade kan det finnas en rad andra som inte kom med i den första inventeringen beroende på vilka förvaltningar inom kommunerna som engagerade sig i inventeringsarbetet, var man står i förändringsprocessen eller av andra skäl. Den ovan redovisade strukturen kan relateras till gängse uppdelningen av kommunala verksamheter enligt nedan: Kommunerna har enligt lag ansvar för: socialtjänsten vård och omsorg av äldre och funktionshindrade barnomsorg och förskoleverksamhet det offentliga skolväsendet för barn och ungdom plan- och byggfrågor hälso- och miljöskydd renhållning och avfallshantering
Sambruksplattform 2004-05-07 17 (36) räddningstjänst vatten och avlopp ordning och säkerhet All annan verksamhet sker på frivillig grund, till exempel: fritidsverksamhet kultur, bortsett från biblioteken bostäder energi näringsliv. Sambruk kring e-tjänster kan vara aktuell såväl vad gäller utveckling som drift och förvaltning. Utvecklingen av e-tjänster tar sin utgångspunkt i den kommunala verksamhetsutvecklingen. En modell för utveckling av e-tjänster redovisas i avsnitt 5.3.2. I de tidiga faserna är det viktigt att de kommunala förvaltningarna och bolagen tar ansvar för och aktivt driver utvecklingsarbetet så att verksamhetskraven fokuseras och således inte primärt de informationstekniska delarna. I verksamhetsutvecklingsarbetet måste man dock ha en god kännedom om vad som kan åstadkommas med hjälp av den nya tekniken även om man inte exakt behöver veta hur detta går till. I arbetet med att ta fram nya e-tjänster ställas kommunerna inför flera olika val. Ett sådant är vilket ansvar i fråga om upphovs-, ägande- och nyttjanderätt som kommunerna vill ha för de utvecklingsresultat som kommer fram. Frågan är delikat eftersom detta också påverkar ansvarsförhållandena i de efterföljande skedena. I arbetet med att ta fram e-tjänsten Ekonomiskt bistånd har erfarenheterna visat att deltagande kommuner står inför tre principiella val. Nämligen att: kommunerna äger och förvaltar såväl specifikationen för som e-tjänsten som sådan. Detta kräver att kommunerna bygger upp en egen organisation som svarar för underhåll och vidareutveckling av e-tjänsten. kommunerna äger endast specifikationen för den aktuella e-tjänsten, som i sin tur ägs av de olika leverantörer som väljer att utveckla e-tjänsten. Kommunerna kan behöva ha någon form av organisation som förvaltar specifikationen. kommunerna äger endast specifikationen för de nödvändiga gränssnitten. Kommunerna kan behöva ha någon form av organisation som förvaltar specifikationen för gränssnitten. Erfarenheterna från detta arbete kommer att utgöra en viktig grund för framtida förhållningssätt i frågan. Oavsett vilket val som görs är det nödvändigt att tydliga avtal upprättas mellan såväl de samverkande kommunerna som mellan beställare och utförare så att sambruk även kan ske för vidareutveckling och förvaltning.
Sambruksplattform 2004-05-07 18 (36) 5.3.2 Verksamhets- och informationsanalys För att skapa en gemensam grund för utveckling, drift och förvaltning av kommunala e-tjänster redovisas här en förenklad utvecklingsmodell. Denna beskriver översiktligt vilka steg som ingår i processen, vad som är resultatet av varje steg samt något om vilka beslut som behöver tas efter varje steg. Det finns en uppsjö av generella utvecklingsmodeller bland svenska företag och inom den offentliga förvaltningen. Den nedan beskrivna är översiktlig och används i denna rapport som ett skelett för resonemangen om notationer, modeller och verktyg. I handlingsplanen ingår en aktivitet för att få fram en utvecklingsmodell för framtagningen av kommunala e-tjänster. Inventering och idéfas Nuläge och nyläge Utformning Tillverkning Införande Drift och förvaltning Utformandet och införandet av e-tjänster inom det kommunala området tar i ett första utvecklingsskede sin utgångspunkt i en inventerings- och idéfas där analyser och bedömningar av behov och problem görs. En första inventering har gjorts i förstudiearbetet och finns redovisade i den bilagda katalogen över e-servicetjänster. Mot bakgrund av den långvariga och beprövade erfarenhet som finns inom den kommunala förvaltningen bedöms detta vara tillfyllest i detta inledande skede. Utifrån den bruttoförteckning som upprättats har grupperingar, bearbetningar och prioriteringar gjorts. Vägledande för prioriteringarna har varit de övergripande syftena för sambruksplattformen som återges på annat ställe i denna rapport. I den utvecklingsprocess som vidtar efter inventerings- och idéfasen är det första steget att göra en nuläges och en nylägesbeskrivning. Det innebär att processerna i verksamheten skall kartläggas och beskrivas. Genom detta får vi en bild av nuläget eller är-läget. Efter detta bör man försöka utforma nyläget eller bör-läget. Det innebär att man skall beskriva och motivera hur det ska bli. Skillnaden mellan hur det är, nuläget, och hur det borde vara, nyläget, kan överbryggas genom den förändringsplan som sedan upprättas. Förändringar kan behöva genomföras inom flera områden organisation, rutiner, IT-tillämpning, kompetens mm. En viktig del av beslutsunderlagen här är de kostnads- och nytto-(intäkts)-kalkyler som behöver upprättas. En viktig del i nuläges- och nylägesbeskrivningarna är informationshanteringen. Här analyseras såväl vilken information som hanteras manuellt eller hämtas från och levereras till olika system som hur olika informationsobjekt relaterar till varandra. En viktig del i detta sammanhang är begreppsanalysen. Ett gemensamt språk underlättar kommunikationen såväl mellan människor inom organisationen som med specialister och brukarna och inte minst med IT-systemen eftersom dessa helt saknar eget omdöme.
Sambruksplattform 2004-05-07 19 (36) Efter nuläges- och nylägesfasen har följande beslutsunderlag tagits fram: Beskrivningar och analys av nuvarande processer Förslag till och beskrivningar på nya processer, rutiner Översiktliga kostnads- och nyttoanalyser Förändringsplan som översiktligt beskriver alla de förändringar som är nödvändiga att vidta vad gäller rutiner, ansvar och roller, organisation, kompetens, IT-tillämpningar m.m. När de två första stegen är tagna i utvecklingsarbetet vidtar utformningen. Där kan ofta arbetet delas upp i flera parallella processer. En av dessa processer avser fördjupade analyser, design och tillverkning av IT-stödet. Denna del kommer vanligtvis kommunerna att behöva upphandla från olika IT-företag. Andra delar avser organisationsutveckling, administrativ utveckling, kompetensutveckling, information mm och dessa kan med fördel hanteras inom den kommunala organisationen men med ett temporärt stöd utifrån. I utformningsfasen behöver både mer djupgående analyser göras som underlag för design och utformning av lösningarna. Resultaten från utformningsfasen utgörs av ritningar på rutiner, IT-lösningen osv. Efter utformningen vidtar tillverkningen av de olika delarna. Utbildningspaket skall tas fram eller anskaffas, befattningsbeskrivningar anpassas, IT-system tillverkas osv. De parallella processerna från utformningen kan löpa vidare i tillverkningsfasen. Här är det dock troligt att tillverkningen på olika sätt kan upphandlas eller läggas ut och ritningarna från utformningsfasen utgör här upphandlingsunderlagen. När de parallella processerna löper samman är det dags för olika typer av tester för att verifiera såväl att man byggt systemet rätt som att man byggt rätt system. I sammanhanget kan olika typer av pilotprojekt vara användbart. Införandet innebär sedan att den nya organisationen etableras och att de nya rutinerna börjar användas. Denna fas är förknippad med utbildningsinsatser, information, driftsättning av ITsystemet men också att stödfunktioner etableras och görs tillgängliga. Med drift och förvaltning av e-tillämpningen övergår man efter utvecklingsskedet i ett fortvarighetstillstånd. Här likväl som i andra sammanhang kommer successiv anpassning och förbättring att vara nödvändig. Ansvar och roller för drift och förvaltning av e-tjänsten utgör viktiga beslutspunkter inför detta skede. För att kunskap, erfarenheter, analyser, förändringsplaner, IT-tillämpningarna mm skall kunna sambrukas är det viktigt att dessa görs förståeliga och återanvändbara. För varje fas behöver tydliggöras Notation Metoder Verktyg Notationen utgörs av det beskrivningssätt man skall använda sig av. Tecknen på kartan bör vara så generella som möjligt för att kartan skall kunna läsas och förstås av så många som möjligt.