www.pwc.se Revisionsrapport Malin Kronmar Carl-Magnus Stensson Granskning av inköpsrutinen och köptrohet Mönsterås kommun
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga... 1 1.2.1. Kontrollfrågor... 1 1.3. Avgränsning och metod... 1 2. Lagen om offentlig upphandling... 2 3. Iakttagelser... 4 3.1. Riktlinje, rutiner för inköp... 4 3.2. Attestregler... 5 3.3. Ramavtal och köptrohet... 6 3.3.1. Vår uppföljning av köptrohet... 6 4. Revisionell bedömning... 8 4.1. Kontrollfrågor... 8 Mönsterås kommun
1. Inledning 1.1. Bakgrund Revisorerna har utifrån sin riskbedömning beslutat att genomföra en granskning av inköpsrutinen och köptrohet mot leverantörer. Köptroheten är avgörande för leverantöres förtroende för kommunen. En hög inköptrohet ger kommunen bättre villkor i upphandlingar och avtal. Totalt köper kommunen in varor och tjänster för ca 214 mnkr per år. 1.2. Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Bedrivs kommunens samlade inköpsverksamhet på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt? Är nämndernas interna kontroll av inköpsverksamheten tillräcklig? 1.2.1. Kontrollfrågor Finns dokumenterad process och rutiner för inköp? Finns attestregler Följsamhet mot ingångna avtal? Hur stor del av nämndernas samlade inköp finns det avtal för? I vilken utsträckning görs inköp enligt avtal? 1.3. Avgränsning och metod Granskningen avgränsas till att omfatta inköp från leverantörer under år 2012. Genomgång av styrande dokument, ramavtal och inköpsorganisation. Uppgifter om inköp har hämtas ur kommunens leverantörsreskontra. Med ledning av resultatet har intervjuer genomfört med förvaltningschefer och andra nyckelpersoner i förvaltningar samt ekonomichef och kommunes inköpssamordnare. Rapporten är sakavstämd med berörda tjänstemän. Mönsterås kommun 1 av 10
2. Lagen om offentlig upphandling Syftet med upphandlingsreglerna i LOU är att de upphandlande myndigheterna och enheterna 1 ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar på bästa sätt genom att dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Regelverket syftar också till att ge leverantörer en möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling. Med offentlig upphandling menas de åtgärder en upphandlande myndighet eller enhet vidtar för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal avseende varor, tjänster eller byggentreprenader. De upphandlande myndigheterna har därmed att följa LOU vid alla köp, hyra och leasing av varor och tjänster, med några undantag. Sedan 2007 gäller lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) samt lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF), den så kallade försörjningslagen. Reglerna för offentlig upphandling är olika beroende på om värdet av upphandlingen är över eller under de så kallade tröskelvärdena. Om värdet beräknas vara över tröskelvärdena gäller att upphandling ska ske genom öppet förfarande, selektivt förfarande eller förhandlat förfarande 2. Tröskelvärdena revideras av EUkommissionen vartannat år. Vid upphandling under tröskelvärdet gäller att den upphandlande myndigheten kan välja mellan ett förenklat förfarande eller ett urvalsförfarande enligt bestämmelserna i 15 kap LOU 3. Om kontraktets värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl finns möjlighet att genomföra direktupphandling, vilket innebär att förfarande utan särskilda krav på anbud 4. Den upphandlande myndigheten ska vid behov besluta om riktlinjer för direktupphandling. I juli 2010 trädde vissa förändringar i LOU och i LUF i kraft. Efter ändringen anger lagen fasta belopp under vilka kommunen är tillåten att genomföra direktupphandling. Gränserna, som är 284 631 kr i LOU respektive 569 262 kr i LUF, gäller både vid upphandling av byggnadsentreprenader samt vid upphandling av varor och av tjänster. Vid otillåten direktupphandling kan kommunen tilldömas att betala en upphandlingsskadeavgift på talan av Konkurrensverket. Ramavtal avses enligt LOU ett avtal som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer i syfte att fastställa villkoren för senare tilldelning av kontrakt under en given tidsperiod. Ett ramavtal kan avse varor, tjäns- 1 I tidigare LOU användes begreppet upphandlande enhet. Begreppet kvarstår i försörjningslagen men är utbytt mot upphandlande myndighet i den klassiska lagen. Med myndighet jämställs beslutande församlingar i kommuner och landsting, kommunala bolag m.m. enligt 2 kap 12 LOU, samt sammanslutningar av en eller flera myndigheter. 2 Se 4 kap 1 samt 2 kap 9, 16, 2 LOU (2007:1091). 3 Se även 2 kap 24-25 LOU (2007:1091). 4 Se 2 kap 23 samt 15 kap 3 LOU (2007:1091). Mönsterås kommun 2 av 10
ter eller byggentreprenader. Värdet av ett ramavtal ska beräknas till det högsta sammanlagda värdet av samtliga de kontrakt som planeras under ramavtalets löptid. Reglerna beträffande ramavtal gäller såväl för upphandlingar över tröskelvärdena som för upphandlingar under tröskelvärdena. En upphandling som syftar till att den upphandlande myndigheten ska ingå ett ramavtal ska följa LOU:s bestämmelser. Särskilda regler gäller därefter för tilldelning av kontrakt utifrån ramavtalet. Tilldelning av kontrakt i enlighet med ett ramavtal kallas med upphandlingsterminologi för avrop. Mönsterås kommun 3 av 10
3. Iakttagelser 3.1. Riktlinje, rutiner för inköp Kommunen har tagit fram en inköpspolicy daterad 2000 Affärsmässighet Konkurrens Objektivitet. Det är oklart ifall inköpspolicyn beslutats politiskt. Enligt policyn ses kommunen som en samlad upphandlad enhet enligt LOU. Kommunens bolag beskrivs som egna upphandlande enheter och ska följa LOU:s bestämmelser vid upphandling och inköp. Kommunens bolag är bundna av kommunens ramavtal endast om de är inkluderade i avtalet. Följande delar ingår bl.a. i inköpspolicyn: Övergripande mål och delmål Ansvar Samordning mellan förvaltningar Inköpssamordnare och inköpsgrupp Dokumentation IT-stöd De övergripande målen som avser inköpspolicyn beskrivs enligt följande: Kommunens inköp ska präglas av effektivitet, kompetens och samordning, den bästa totalekonomin är målet. All inköpsverksamhet ska präglas av objektivitet, affärsmässighet och konkurrens. Anskaffning av varor och tjänster ska ske hos leverantörer som fortlöpande kan tillgodose kommunens behov och förväntningar enligt förfrågningsunderlaget. Upphandlingsarbetet ska bedrivas på sådant sätt att saklig grund för rättslig prövning ej finns. En särskild miljöpolicy ska finnas som beaktar de anskaffade varornas och tjänsternas miljöpåverkan i alla led. Inköpssamordnare är anställd på kommunledningskontoret och har bland annat till uppgift att se till att upphandling och inköp uppfyller LOU:s bestämmelser. Inköpssamordnaren skall också fungera som en intern konsult vid tolkning av LOU, och stå till inköparnas förfogande (förvaltningarna). En inköpsgrupp ska enligt policyn följa upp kommunens upphandlingar. Enligt policyn ska gruppen bestå av representanter från socialförvaltningen, barn- och utbildningsförvaltningen, tekniska kontoret samt inköpssamordnaren, vilken tillika är sammankallande. Av intervjuerna framgår att några möten inom gruppen inte sker. Policyn omfattar även arkivhantering och kravet på att upphandlingar med anbudsförfarande ska diarieföras. Materialet ska samlas aktivt och innehålla samtliga do- Mönsterås kommun 4 av 10
kument som berör upphandlingen. Någon uppföljning av att detta sker kan ej redovisas. Kopia på upprättat avtal ska enligt policyn skickas till inköpssamordnare. Enligt uppgifter från inköpssamordnaren sker detta inte. Kommunstyrelsen beslutade den 2013-09-10 att teckna avtal med Västerviks kommun om medlemskap i en gemensam inköpscentral. Inköpscentralen ansvarar för att genomföra gemensamma och enskilda upphandlingar för samverkande kommuner och att i upphandlingar ansvara för strategi, affärsmässighet, juridiska och kommersiella krav. Tillsammans med de samverkande kommunerna ska utvärderingskriterier definieras och krav utarbetas. Inköpscentralen ska också ge råd, stöd och juridisk kompetens i upphandlings- och konkurrensfrågor till kommunen. Dessutom ska den årligen anordna informations och utbildningsdagar i varje kommun för politiker och personal. 3.2. Attestregler Enligt kommunens anvisningar till reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner, beskrivs attestansvaret som en del av den interna kontrollen. Rätten att besluta om ett anslag, t ex för inköp skall regleras genom en delegationsordning. Nedan redovisas ansvaret avseende attest enligt kommunens reglemente. Beställningsattest innebär en kontroll av att varan/tjänsten har beställts, att kvantitet och kvalitet är riktiga, samt att pris, eventuella rabatter och andra betalningsvillkor är riktiga. Kontrollen skall innebära en granskning av samtliga vid beställningen (avtalet) tecknade överenskommelser, beaktats vid faktureringen. Mottagningsattest innebär en kontroll av att varan har mottagits och att kvantitet och kvalitet är riktiga. Det är lämpligt att mottagarattest tecknas av den som mottagit leveransen, eftersom denna person har de bästa förutsättningarna att utföra kontrollåtgärden. Enligt reglementet ska minst två skilda personer delta i ovan angivna attestförvarande. Varje nämnd utser själv eller uppdrar åt förvaltningschefen att utse attestanter, samt ersättare för dessa. Utseende av nya beslutsattestanter eller ersättare skall ske snarast då tidigare attestanter ej kan utföra sitt uppdrag eller då nya konton tillkommer. Förvaltningschefen svarar för att kommunledningskontorets ekonomiavdelning och revisorer löpande erhåller aktuella förteckningar över beslutsattestanter, samt ersättare. Enligt uppgifter från ekonomichefen redovisas och beslutas endast enskilda förändringar i nämndernas attestregister. Vidare beskrivs att samtliga nämnder beslutat om attester. Någon samlad bild över samtliga nämnders attestanter kan inte redovisas. Mönsterås kommun 5 av 10
Kommunstyrelsen beslutade 2011-11-25 om förändringar med anledning av ny kommunchef. Miljönämnden har den 2012-02-27 beslutat om attestanter. Barn och utbildningsnämnden, förteckning över vilka som har attesträtt redovisas. Nämnden har beslutat om attestanterna. Kulturnämnden, förteckning över vilka som har attesträtt redovisas. Nämnden har beslutat om attestanterna. Socialnämnden, redovisning över attestanter har lämnats. Nämnden har inte beslutat om attestanterna. 3.3. Ramavtal och köptrohet Enligt kommunens inköpspolicy från 2000 beskrivs att pågående upphandlingar ska publiceras på kommunens hemsida. Information om kommunens aktuella ramavtal ska finnas tillgängliga på intranätet. Det förekommer ingen databas eller förteckning på vilka leverantörer som kommunen har ingått ramavtal med, vilket avviker mot inköpspolicyn. Utifrån genomförda intervjuer med representanter från förvaltningarna kan en samlad förteckning över ramavtalsleverantör ej presenteras. Enligt uppgift anser flera förvaltningar att det vore värdefullt om en samlad redovisning över vilka ramavtal som kommunen/förvaltningarna tecknat för att kunna nyttja dessa. Enligt policyn är det upp till varje förvaltning att administrera och säkerställa ramavtalens hantering. Inköp görs av varje enskild förvaltning eller enskilt bolag. Den som handlägger det enskilda inköpsärendet inom förvaltningen eller bolaget är inköpsansvarig. Inköpsansvarig ansvarar enligt upphandlingspolicyn för att upphandlingen görs enligt lag (LOU) och kommunens riktlinjer. Någon systematisk kontroll av köptrohet genomförs inte varken från kommunledningskontoret eller respektive förvaltning. 3.3.1. Vår uppföljning av köptrohet Någon förteckning över vilka leverantörer som kommunen har ingått ramavtal kan ej redovisas. Detta innebär att någon analys avseende köptrohet inte kan ske. Istället redovisas en sammanställning över kommunens/nämndernas samlade inköp. Vi har utgått från kommunens samtliga inköp under perioden januari 2012 till och med december 2012. Vi har i nedanstående sammanställning exkluderat fakturor som avser: Myndigheter; till exempel försäkringskassan. Föreningar; ideella föreningar och stöd till ideell verksamhet. Andra kommuner, regioner och landsting, kommunens egna bolag. Fristående förskolor och skolor. Mönsterås kommun 6 av 10
Övrigt, till exempel hyror. Det underlag som återstår är externa inköp och uppgår till 214,3 mnkr. Reduceras inköp av leverantör under 100 tkr uppgår summan istället till 193,4 mnkr. (mnkr) Belopp Totala inköp år 2012 303,3 Avgår poster enligt ovan - 89,1 Totala inköp från externa leverantörer 214,3 Avgår: inköp under 100 tkr -20,9 Summa 193,4 Nedan redovisas inköp per nämnd: Nämnd (mnkr) Totala inköp Avgår under 100 tkr Kommunstyrelsen 155, 6 13,3 Barn- och utbildningsnämnden 23,2 6,6 Kulturnämnden 1,8 0,9 Miljönämnd 0,7 0,5 Socialnämnd 22,2 3,7 Föreningsnämnd 8,6 2,2 Summa 212,1 27,2 Vi har genomfört ett antal stickprov avseende leverantörer som vi i samband med intervjuerna diskuterat med representanter från förvaltningarna. Ett antal brister mot gällande policy och lagstiftning har identifierats. Mönsterås kommun 7 av 10
4. Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunens samlade inköpsverksamhet inte bedrivs på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredställande sätt. Detta baserar vi på att ansvarsfördelningen mellan förvaltningarna och den samordnande inköpsfunktionen bedöms som otydlig. Otydlig ansvarsfördelning innebär en ökad risk för respektive verksamhet/förvaltning att skapa egna rutiner. Någon uppföljning av upphandling och köptrohet sker inte. Inköpsgruppen beskrivs inte som verksam. Kopior på avtal skickas inte till inköpssamordnaren. IT-stöd saknas och verksamheterna upplever att de inte vet vilka ramavtal som kommunen tecknat. Vi bedömer att nämndernas interna kontroll av inköpsverksamheten inte är tillräcklig. Detta baserar vi på att det saknas en förteckning/databas över vilka ramavtal som är tecknade. Detta krav beskrivs redan i kommunens policy från år 2000 som finns publicerad på kommunens intranät. Det sker ingen uppföljning av kommunens köptrohet eller uppföljning av inköpspolicyn. Vidare sker det enligt vår mening inköp som strider mot LOU. Vi bedömer att det i och med beslut om en gemensam inköpscentral (Västerviks kommun) finns förutsättningar att utveckla upphandlingsfunktionen. Vi rekommenderar att kommunledningskontoret får i uppdrag av kommunstyrelsen att kartlägga och prioritera inom vilka områden kommunen är i behov av ramavtal. Vidare rekommenderar vi att ett system för uppföljning av köptrohet införs. 4.1. Kontrollfrågor Finns dokumenterad process och rutiner för inköp? Vi anser att kommunen har en inköpspolicy. Vi anser att nuvarande policy från år 2000 behöver revideras och utvecklas främst avseende; Ansvar avseende nämndernas roll, kommunstyrelsens roll och förvaltningarnas roll avsende upphandling. Policyn behöver anpassas med avseende på den gemensamma inköpscentralen som kommunen beslutat om. Policyn behöver tydliggöra om den omfattar de kommunala bolagen. Vi rekommenderar att policyn även omfattar bolagen. Vidare rekommenderar vi att bolagen i så hög utsträckning som möjligt deltar i kommunens upphandlingar. Detta skulle både effektivisera den totala administrationen avseende upphandling och troligtvis bidra till lägre priser. Policyn behöver utvecklas avseende hantering av ramavtalen. Vi anser att ramavtalen ska förvaras i en databas där samtliga berörda anställda har insyn. Vidare anser vi att respektive nämnd ska följa upp köptroheten som en del av sin interna kontroll samt att kommunstyrelsen i sin egenskap avse- Mönsterås kommun 8 av 10
ende uppsiktplikt i högre utsträckning säkerställer kommunens samlade köptrohet mot ramavtal. Vi bedömer att en rutin avseende när respektive ramavtal går ut bör utformas för att säkerställa att inköp sker ändamålsenligt. Vi rekommenderar att uppföljning införs av att samtliga handlingar diarieförs och ingår i akten. I de fall prioriteringsordningen avseende ramavtalsleverantör inte följs behöver dokumentation kring orsaken dokumenteras och säkerställas. Finns attestregler? Vi anser inte att samtliga nämnder fastställt gällande attestanter. Det finns ett reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner som omfattar attestregler. Vi rekommenderar att reglementet revideras till nuvarande arbetssätt avseende elektronisk fakturahantering. Vidare rekommenderar vi att nämnderna beslutar om samtliga attestanter minst en gång per år och inte enbart om förändringar under året eller mellan åren. Följsamhet mot ingångna avtal? Hur stor del av nämndernas samlade inköp finns det avtal för? I vilken utsträckning görs inköp enligt avtal? Då det inte förekommer någon databas eller förteckning gällande tecknade ramavtal kan vi inte uttala oss om kommunens köptrohet. Vi kan dock utifrån genomförda stickprov konstatera att det förekommer inköp utan avtal. Kommunen gör ingen egen uppföljning av köptrohet som ett led i den interna kontrollen. Vi anser att en förteckning över kommunens samtliga ramavtal bör upprättas och minst bör innehålla uppgifter om leverantör, typ av varor/tjänster samt avtalsperiod. Vidare rekommenderar vi att samtliga upphandlingar redovisas i en databas. Övrig iakttagelse Vi har i något fall noterat att annan än utsedd tjänsteman tecknat avtal, vilket inte överensstämmer med delegationsrätten. Vi rekommenderar att en översyn samt information införs för att säkerställa den interna kontrollen avseende vem som har rätt att teckna avtal. Mönsterås kommun 9 av 10
2013-10-11 Carl-Magnus Stensson Projektledare Åsa Bejvall Uppdragsledare Mönsterås kommun 10 av 10