Malmö stad Tekniska nämnden 1 (9) Datum 2016-02-17 Adress August Palms plats 1 Diarienummer TN-2016-160 Yttrande Till Stadsrevisionen revisorskollegiet Granskning av upphandlingar i Malmö stad SR-2015-28 Tekniska nämnden föreslås besluta att lämna följande yttrande: Sammanfattning Stadsrevision har granskat upphandlingar i Malmö stad i syfte att ta ställning till huruvida nämnder med fokus på kommunstyrelsen, servicenämnden och tekniska nämnden följer lagen om offentlig upphandling, stadens upphandlingspolicy och stadens riktlinjer, om ändamålsenlig kompetens finns för att utföra upphandlingarna samt om tillräcklig intern kontroll finns, det vill säga att uppföljning och kvalitetssäkring görs efter upphandlingar. Nedan följer tekniska nämndens yttrande över revisorkollegiets revisionsrapport 2015 Granskning av upphandlingar SR-2015-2832. Yttrande Revisionsföretaget EY, tidigare Ernst & Young (nedan EY), har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Malmö stad, genom certifierad kommunal revisor granskat upphandlingar i staden. I revisionsrapporten finns enligt EY:s bedömning brister i tekniska nämndens upphandlingsverksamhet. Revisorskollegiet ser allvarligt på att de fortsatta bristerna, som trots revisionens kritik föregående år, fortfarande föreligger hos tekniska nämndens gatukontor. EY påpekar att tekniska nämnden i sina internkontrollplaner för 2014 och 2015 har identifierat riskområden inom upphandlingsverksamheten men EY:s bedömning är att tekniska nämnden, liksom de övriga nämnderna, bör intensifiera internkontrollarbetet avseende upphandlingar, direktupphandlingar och dokumentation. EY bedömer att befintlig kompetens inom den på gatukontoret granskade upphandlande enheten är tillräcklig men EY:s bedömning är att tekniska nämnden inte har tillräcklig intern kontroll inom området.
Att kommunstyrelsen tydliggör om staden är en upphandlande myndighet eller om varje nämnd är sin egen upphandlande myndighet. 2 (9) Revisionsrapporten önskar att det tydliggörs om staden är en upphandlande myndighet eller om varje nämnd är sin egen upphandlande myndighet. Tekniska nämnden konstaterar att staden har tre större upphandlande enheter belägna inom tre olika nämnder. Tekniska nämndens verksamhetsområde är uppdelat på två förvaltningar gatukontoret och fastighetskontoret. Är staden en upphandlande myndighet? I lagen om offentlig upphandling (SFS 2007:1092) 2 kap. 19 (LOU 2:19) anges att med upphandlande myndighet avses statliga och kommunala myndigheter och att med myndighet jämställs beslutande församlingar i kommuner och landsting. Tekniska nämnden menar att det därmed följer av lagtexten att nämnder och styrelser kan utgöra upphandlande myndigheter. Därutöver skulle förvaltningarna, för det fall dessa har egen budget, fattar självständiga beslut etc. också kunna utgöra upphandlande myndigheter. För att avgöra om så skulle kunna vara fallet krävs emellertid ytterligare utredning utifrån respektive förvaltnings förutsättningar. Det är lämpligt att detta klargörs i kommunens gemensamma upphandlingspolicy. Det förtjänar att påpekas att fråga om vad som utgör en upphandlande myndighet (frågan avser Stockholms stad) prövas av förvaltningsrätten i Stockholm. Ärendet är i skrivande stund inte avgjort. Det är tekniska nämndens uppfattning att nämnden bör kunna anta egna riktlinjer med utgångspunkt i en övergripande kommungemensam upphandlingspolicy. Sådana riktlinjer kan då på ett mer ändamålsenligt sätt ta hänsyn till nämndens specifika förutsättningar. Framtagande av kommungemensam upphandlingspolicy pågår och tekniska nämnden menar att arbete med specifika riktlinjer för upphandling bör initieras. Att kommunstyrelsen, tekniska nämnden och servicenämnden vidtar åtgärder för att säkerställa att samtliga upphandlingar utförs i enlighet med lagen om offentlig upphandling. IT-stöd för direktupphandlingar Tekniska nämnden informerades om IT-stödet, den s.k. direktupphandlingsmodulen under mars månad 2015. Utbildningsmaterial, rutiner och mallar m.m. togs fram under sommaren 2015. Utbildningar i modulen för gatukontorets del påbörjades i september 2015 i en flerstegstrappa. Därefter har fastighetskontoret i slutet av 2015 anslutit sig till modulen och kommer att delta i utbildningsinsatser snarast möjligt under 2016. Under hösten har chefer på gatukontoret utbildats, därefter har var enhet inom gatukontoret utsett de personer inom enheten som ska utbildas.
3 (9) Genom införande av ett IT-stöd för direktupphandlingar menar tekniska nämnden att det framledes är möjligt att säkerställa att avtal i anledning av direktupphandlingar kan dokumenteras i den ordning lag, policy och specifika riktlinjer anger. Via IT-stödet kan rutiner och processer upprättas som minska risken för att dessa nämnda regelverk inte efterlevs. ITstödet ska användas vid direktupphandlingar över ett prisbasbelopp (f.n. ca 44 300 kronor) men är avsett att, och bör, även användas vid direktupphandlingar under prisbasbeloppet. IT-stödet kommer därutöver sedermera att kunna användas som arkiv för den dokumentation som skapas i modulen. De undertecknade avtalen ska därefter arkiveras avdelningsvis. Någon behörighet till IT-stödet ges inte före genomgången utbildning. Att tekniska nämnden avseende gatukontoret vidtar åtgärder för att säkerställa att det finns ändamålsenlig dokumentation och ordning avseende utförda direktupphandlingar. Genomförda stickprov EY noterar bristande uppföljning av ekonomiska kalkyler genom genomförda stickprov. Tekniska nämnden konstaterar att det förligger bristande dokumentation/ordning över dokumentationen avseende direktupphandlingar. Tekniska nämnden noterar dock att de direktupphandlingar som är granskade i revisionsrapporten är utförda före införandet av ITstöd för direktupphandlingar den s.k. direktupphandlingsmodulen. Evenemangsteknik /Ett par förnyade konkurrensutsättning är genomförda inför Malmöfestivalen 2015. Dock förklaras inte hela delen av fakturerade belopp av dessa upphandlingar./ Här bör noteras att avtalet ifråga är ett ramavtal där samtliga avrop med undantag av en beställning á 3 500 kronor gjorts i enlighet med ramavtalets förutsättningar. Denna sistnämnda beställning är utförd som direktupphandling. Total summa fakturerad gatukontoret med anledning av ramavtalet omfattar 1 153 170 kronor, se nedanstående tabell (belopp inklusive moms). Belopp fakturerat gatukontoret under 2015 är i revisionsrapporten angivet till 1 008 957 SEK. Tekniska nämnden noterar att det finns en diskrepans mellan de belopp EY erhållit ur kommunens reskontra jämfört med de belopp vilka kan utläsas ur Raindance för år 2015. Vad denna diskrepans består i har inte kunnat beläggas trots omfattande undersökningar. Faktura Datum Fakturabelopp 35066236 2015-12-08 3 500,00 35043693 2015-08-24 5 250,00 35043695 2015-08-24 225 000,00 35043697 2015-08-24 124 269,00 35043701 2015-08-24 13 250,00
4 (9) 35041598 2015-08-05 249 375,00 35041600 2015-08-05 6 875,00 35034771 2015-07-06 10 750,00 35034772 2015-07-06 79 481,00 35031065 2015-06-09 249 375,00 35031069 2015-06-09 21 044,00 35031071 2015-06-09 2 500,00 35031075 2015-06-09 1 563,00 35005707 2015-01-30 160 938,00 Liveside /Av vad vi kan utläsa från tillgänglig dokumentation har inköpet avseende julfirandet inte konkurrensutsatts eller dokumenterats i enlighet med lagstiftarens krav eller stadens riktlinjer, denna del betraktar vi därför som en otillåten direktupphandling. En e- postkorrespondens finns för det mindre beloppet, avseende nyårsfirande. Vi har dock inte fått del av avtal, anbud m.m. och bedömer att dokumentationen inte är tillräcklig./ Tekniska nämnden önskar förtydliga att avtalet ifråga är ett avtal med optionsmöjlighet, inte ett ramavtal. Beloppen avseende arrangemang julfirande och nyårsfirande utfördes under år 2014 men fakturerades under år 2015. Möjligheten till option beskrivs i dokument AF Bygg & Anläggning MF 14 VA punkt 1.11.1 Option: //Beställaren förbehåller sig möjligheten att beställa ytterligare tjänster för tillfälliga vatten- och avloppsanläggningar vid övriga arrangemang som beslutas av kommunen upp till ett värde av 350 000 SEK per arrangemang under avtalsåret.// Likalydande option finns i andra upphandlingar för 2014 för tjänster som el, tält och toaletter och även i upphandling 2015. Tekniska nämnden vill påtala att tält för julfirandet enligt nämndens mening inte utgjort någon otillåten direktupphandling. Däremot måste nämnden bekräfta avsaknad av fullständig dokumentation för nyårsfirandet. Detta utgör avvikelse mot de gällande kommunala upphandlingsriktlinjerna. Rosebransch /Gatukontoret bör kunna uppvisa en genomförd marknadsundersökning som visar att det enbart finns en möjlig leverantör för denna tjänst. Dokumentationen av upphandlingen lever inte upp till stadens krav på hur direktupphandlingar ska dokumenteras./ Tekniska nämnden konstaterar liksom EY att marknadsundersökning inte finns med i dokumentationen över upphandlingen.
PM event Då EY:s kommentar är omfattande punktas nedan slutsatserna så som nämnden uppfattat dessa: 5 (9) /Utifrån Malmö stads egen uppföljning av avtalet kan man dock önska en väldokumenterad analys om varför priserna stiger väsentligt år efter år./ Tekniska nämnden delar EY:s bedömning att en sådan analys borde varit tydligare i dokumentationen över upphandlingen oaktat att förändringarna går att härleda till årliga budgetbeslut, förändringar i arrangemangets omfattning m.m. /Malmö stad/gatukontoret har inte kunnat styrka ett dokumenterat avtal mellan gatukontoret och leverantören avseende direktupphandlingen inför verksamhetsåret 2015./ Tekniska nämnden delar EY:s bedömning att ett skriftligt avtal borde förelegat i enlighet med dokumentationskrav för upphandlingen. /Den andra förlängningen, som avser 2014, är beslutad i form av skriftligt avtal drygt två månader efter det att prolongering ska ske i enlighet med grundavtalet från den 24 april 2012./ Tekniska nämnden delar EY:s bedömning att upphandlingen inte var optimalt utformad och borde ha utformats på ett annorlunda sätt. /Synnerliga skäl p.g.a. tidsbrist (avser år 2015, vår kommentar) torde därför inte kunna åberopas./ I enlighet med politiska inriktningsbeslut har gatukontoret genomfört upphandling avseende Malmö City Horse Show 2015 ( MCHS ). Upphandlingen 2014 har granskats av utomstående advokatbyrå samt av Konkurrensverket. De utomstående granskningarna föranledde inte några åtgärder mot gatukontoret/tekniska nämnden. I samband med granskningarna har gatukontoret infört nya rutiner för hur direktupphandlingar ska genomföras i enlighet med vad som redogörs för i detta yttrande. Tekniska nämnden delar EY:s uppfattning att upphandlingarna inte var optimalt utformade och borde sålunda ha utformats på ett annorlunda sätt.
6 (9) Avtalstrohet Tekniska nämnden konstaterar att avtalstroheten inom gatukontoret har förbättrats avsevärt under 2015 avseende IT/mobilabonnemang. Beträffande kontorsmaterial inköpt för gatukontorets räkning delar tekniska nämnden EY:s uppfattning att avtalstroheten borde vara högre. De åtgärder som föreslagits för intern kontroll torde få till följd en än högre avtalstrohet även i detta avseende. När det gäller fastighetskontorets avtalstrohet är denna 100 procent när det gäller IT/mobilabonnemang. För varugruppen kontorsmaterial är utfallet betydligt sämre och efter analys kan konstateras att en betydlig del av bristerna är att hänföra till felkonteringar. Fastighetskontoret kommer med anledning härav att se över hur gällande kodplan tillämpas, samt informera beställare och attestanter om behovet av en noggrannare granskning av kostnadskontoval. Insatserna ska genomföras snarast och de skärpta rutinerna ska kontinuerligt följas upp. Att kommunstyrelsen, tekniska nämnden och servicenämnden vidtar åtgärder för att stärka den interna kontrollen gällande uppföljning, kvalitetssäkring och ekonomiska kalkyler för den upphandlade tjänsten. Nedan följer de förslag till åtgärder gatukontoret har tagit fram för att stärka den interna kontrollen gällande uppföljning, kvalitetssäkring och ekonomiska kalkyler för upphandlingar och projektstyrning. Gatudirektören beslutade under 2015 att påbörja utredning och genomförande av ett antal åtgärder. Gatudirektören beslutade i december 2015 för gatukontorets vidkommande: att godkänna att en tjänst som upphandlingscontroller inrättas på ekonomienheten, vilket initialt löses genom översyn av befintliga resurser att godkänna att alla projekt som passerat beslutsgrind 1 ska ha en upphandlingsledare. att godkänna att uppföljning och analys sker avseende upphandlingar för både investeringsoch driftsverksamhet från 2016 att ge ekonomienheten i uppdrag att säkra att alla genomförda upphandlingar registreras i ekonomisystemet att ge avdelningschef för genomföra-avdelningen, HR-chef och stabs- och ekonomichef, stadsjurist och enhetschef för upphandlingsenheten i uppdrag att utreda placering av upphandlings- och entreprenadenheten på gatukontoret samt utreda och klargöra (deltids) beställarombudens roll och ansvar samt relation till upphandlingsenheten att HR-chef och stabs- och ekonomichef före juni 2016 genomför tematillfälle på chefsforum kring det interna kontrollsystem och hur systemet fungerar med fokus på roller och rutiner från Komin. att staben ska avlasta portföljcontrollern så att denne får mer tid för kvalitetssäkring, uppföljning och utveckling att ge portföljcontrollern i uppdrag att tydliggöra projektägarens roll och bilda nätverk
att ge portföljcontrollern i uppdrag att utreda för- och nackdelar med att projektledaren har samma person som projektägare och linjechef att HR-chef och stabs- och ekonomichef återkommer till ledningsgruppen med en delrapport med utvärdering av genomförda åtgärder och förslag till fortsatta åtgärder 160627 och slutrapport med utvärdering samt förslag till fortsatta åtgärder 161212 7 (9) Gatudirektören beslutade därutöver i november 2015: att styrgrupperna ska följa upp upphandlade volymer senast från 160101 Malmö stad beslutade 2015 om en ny handbok för intern kontroll. I Malmö stads handbok om intern kontroll beskrivs att uppföljningen av nämndernas interna kontrollarbete ska ske varje år senast vid rapportering av årsanalysen. Uppföljningen ska bestå dels av uppföljning av den interna kontrollplanen, dels självskattning utifrån gemensamma kriterier. Gatukontorets chefsforum hade 2 november 2015 temat intern kontroll. På chefsforum presenterades en självskattning av intern kontroll-arbetet på gatukontoret. Resultatet visar att några av kriterierna behöver ses över omgående och några behöver förbättras och åtgärdsplan presenterades också. Gatudirektören beslutade i november 2015: att gatukontorets olika ledningsgrupper ska ta ansvar för fungerande kontrollmiljö genom att frågor om intern kontroll ska tas upp regelbundet på ledningsgrupp, avdelningsledning, portföljmöte, kategorimöten och styrgruppsmöten - Initialt ska respektive grupp ha tagit fram en riskanalys senast 160115. Avseende styrgrupper ska samtliga projekt ha lagt in sina riskanalyser i Projektsmart senast 160131. att internkontrollplan ska behandlas samt genomförda uppföljningar ska redovisas på berörda ledningsgrupper, avdelningsledningar, portföljmöten, kategorimöten och styrgruppsmöten att åtgärder och förbättringar vidtas vid konstaterade avvikelser på respektive ledningsgrupp, avdelningsledning, portföljmöte, kategorimöten och styrgruppsmöten - Respektive chef och ansvarig planerar och genomför åtgärder/förbättringsförslag vid avvikelser tillsammans med granskningsansvarig. att riskanalysen ska utgöra underlag för åtgärder och granskningar inom respektive ledningsgrupp, avdelningsledning, portföljmöte, kategorimöten och styrgruppsmöten - Planerade åtgärder och kontroller utvärderas och genomförs utifrån kontrollnyttan. att genomförda och planerade kontroller ska kommuniceras till berörda användare och ansvarig ledningsgrupp eller portföljgrupp att översyn ska ske av informationen på Komin och medarbetarna ska informeras om internkontrollplanen när den är klar, senast 160228 att när intern kontroll har behandlats på ledningsgruppsmöte ska information ske till nästa nivå i strukturen på nästkommande möte
Genom föreslagna och i förekommande fall redan beslutade åtgärder är det tekniska nämndens uppfattning att den interna kontrollen stärks gällande uppföljning, kvalitetssäkring och ekonomiska kalkyler för upphandlade tjänster. Kontrollarbetet kommer att intensifieras under 2016. Under 2016 kommer rollen som samordnare för upphandlingar att utredas för att tydliggöra var denna roll ska finnas på vilket sätt upphandlingar ska samordnas inom linjeverksamheten och hur investeringsverksamheten samordnas mellan projekt och kategorier. Upphandlingscontrollern kommer med all säkerhet att ha ett samordnande ansvar men tekniska nämnden menar att detta ytterligare måste utredas och tydliggöras. 8 (9) Att kommunstyrelsen, tekniska nämnden och servicenämnden säkerställer en tillräcklig kompetens på alla nivåer i organisationen vid genomförandet av upphandlingar. Tekniska nämnden bekräftar de svårigheter som finns med att rekrytera personal med upphandlings- och entreprenadjuridikkompetens. Den personal som ska utföra en direktupphandling har möjlighet till konsultation via upphandlingsenheten. Inom gatukontorets verksamhetsområde har också under 2015/2016 rekryterats stadsjurist med expertkunskap inom LOU. Inom stadsjuristernas verksamhetsområde ingår konsultation i LOU-frågor som en av många arbetsuppgifter. Att samarbetet mellan stadens upphandlingsenheter bör stärkas och den centrala upphandlingsenhetens roll bör tydliggöras. Upphandlingsgrupp EY påpekar att den, i den kommungemensamma upphandlingspolicyn med tillhörande riktlinjer, omnämnda upphandlingsgruppen/upphandlingsnätverket inte existerar. Det kan konstateras att upp-handlingsgruppen kommer att sättas igång med start den 23 februari 2016 då en heldag avsatts för upphandlingsfrågor. Med anledning av att upphandlingsnätverkets verksamhet nu prioriteras ges förutsättningar för tydligare kommunicering från kommunstyrelsen av stadens upphandlingspolicy och i förekommande fall de enskilda upphandlande myndigheternas riktlinjer för upphandling på stadens intranät. Nätverkande vilket idag sker idag på informella grunder mellan stadsjurister och andra som arbetar med upphandlingsfrågor på gatukontoret, fastighetskontoret och stadskontorets upphandlingsenhet. Detta arbete kan intensifieras och utökas. Ordförande [Förnamn Efternamn]
9 (9) [Fyll i titel] [Förnamn Efternamn] [Här anger du om det finns reservationer/särskilda yttranden]