www.pwc.se Revisionsrapport 3/2015 Genomförd på uppdrag av revisorerna November 2015 Revisionsrapport Fredrik Markstedt Charlotta Franklin Januari 2016 Placering av barn och unga i HVB-hem och familjehem
Innehåll 1. Sammanfattande bedömning...2 1.1. Rekommendationer...3 2. Inledning...4 2.1. Bakgrund...4 2.2. Syfte och revisionsfråga...5 2.3. Kontrollmål...5 2.4. Avgränsning...5 2.5. Metod...5 3. Familjeenheten i...6 3.1. Omsorgs- och socialförvaltningen...6 3.1.1. Mottagningsenheten...7 3.2. Förvaltningens styrning...7 4. Granskningsresultat...8 4.1. Rutiner för planering och placering...8 4.1.1. Familjeenheten... 8 4.1.2. Handledning och erfarenhetsutbyte... 8 4.1.3. Delegationsordning för placering...10 4.1.4. Ensamkommande...10 4.1.5. Kontrollmålets bedömning... 11 4.2. Rutiner vid upphandling... 12 4.2.1. Samarbete kring upphandling för ramavtal...12 4.2.2. Direktupphandling...12 4.2.3. Ensamkommande barn...13 4.2.4. Bedömning av kontrollmål...13 4.3. Uppföljning av individens vård och de upphandlade tjänsterna... 14 4.3.1. Rutiner för uppföljning...14 4.3.2. Uppföljning av handläggarna...14 4.3.3. Uppföljning till nämnden... 15 4.3.4. System för uppföljning av barn och unga...16 4.3.5. Intern dokumentationsgranskning...16 4.3.6. Ensamkommande...16 4.3.7. Bedömning av kontrollmål... 17 November 2015 1 av 20
1. Sammanfattande bedömning På uppdrag av s revisorer har granskat huruvida omsorgs- och socialnämnden säkerställer att styrning och uppföljning av HVB- och familjehem sker enligt gällande lagstiftning och i övrigt på ett ändamålsenligt sätt. Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att omsorgs- och socialnämnden i nuläget till stor del säkerställer en god vård och att den interna kontrollen i allt väsentligt är tillräcklig. I nuläget går det dock inte att bortse från att tillströmningen av ensamkommande flyktingbarn medför en påtaglig risk för att avsteg görs i förhållande till upprättade riktlinjer och rutiner i samband med placering och vid uppföljning av pågående placering. Kommunen hade för 2015 en överenskommelse för ett mottagande av 24 barn, men hade i oktober tilldelats placeringsansvar för 80 ensamkommande unga. Nästa år gäller överenskommelsen enligt Länsstyrelsen Stockholm 189 ensamkommande barn till. Den sammanfattande bedömningen baseras på en sammanvägning av bedömningarna för nedanstående kontrollområden. Kommunens rutiner för planering och placering i HVB- och familjehem är tillämpade och välfungerande. Detta målområde är i allt väsentligt uppfyllt, men vi noterar att det finns dokumenterade riktlinjer som än ej uppdaterats efter sammansmältningen av tidigare socialförvaltningen och stöd- och omsorgsförvaltningen. Vidare önskar handläggarna ett förtydligande gällande vilka åtgärder som i vilka lägen ska ha prövats innan de kan koppla in en tyngre åtgärd. s arbete för att säkra att den enskilda individen får rätt vård och behandling bedömer vi fungerar väl. Handläggarna genomför noggranna kontroller inför placering och har delgett flera idéer för att ytterligare utveckla arbetet. Det har dock framkommit att handläggarna, med anledning av det ökade antalet ensamkommande barn och unga som placeras i HVB-boende, inte i önskad utsträckning hinner följa upp eller personligen besöka de unga som är placerade. Vid upphandling av vårdplatser bedömer vi att rutinerna är fungerande. deltar i ett välfungerande samarbete med närliggande kommuner för upphandling av ramavtal inom området. Däremot tydliggörs att situationen med direktupphandlade hem, främst HVB-hem, just nu är pressad med anledning av den extraordinära situationen med ensamkommande flyktingbarn under året. Kommunens arbete med att säkra att upphandlade tjänster är av god kvalitet bedömer vi vara väl fungerande. Handläggarna och nämnden gör regelbundna uppföljningar av de placerade och deras situation. November 2015 2 av 20
1.1. Rekommendationer Utifrån genomförd granskning vill vi framförallt ge följande medskick i det fortsatta utvecklingsarbetet: - Att nämnden säkrar att samtliga riktlinjer och rutiner uppdateras och harmoniserar med den nya förvaltningsstrukturen - Att nämnden beaktar de risker som uppmärksammats här i och med tillströmningen av ensamkommande kring upphandling, kontroll och uppföljning av pågående placering - Att nämnden säkerställer att en mer konkret riskanalys görs och dokumenteras inom den interna kontrollen för verksamheten och för de hem där unga under kommunens ansvar vårdas. - Ett konkretiserande av nämndens mål om fler hemmaplanslösningar efterfrågas av handläggarna. De önskar ett förtydligande och fler avgränsningar i de lösningar som ligger på de olika stegen i vad de uttrycker vara en för dem odefinierad trappa. - Att nämnden diskuterar de fördelar som finns med att följa enhetens ärenden på en mer aggregerad nivå. Detta genom att följa ett antal nyckeltal eller indikatorer rörande exempelvis utredningstider, vilka som placeras eller uppföljning av pågående placeringar. - Att nämnden utvärderar handläggarnas önskan om ett stöd för att effektivisera kvalitetssäkringar av potentiella vårdhem. I övrigt hänvisas till de iakttagelser och resultat som presenteras i rapporten. November 2015 3 av 20
2. Inledning 2.1. Bakgrund Socialtjänstlagen reglerar att insatser ges utifrån individuella bedömningar och i samråd med den enskilde. I första hand bör insatser ges i öppna former, men av olika skäl placeras barn och unga på institution och i familjehem. För att få förstå skillnaderna i olika placeringar följer här en kort förklaring: Familjehem Som familjehem tar man emot ett barn/ungdom i sitt hem för vård och fostran, ofta under en längre tid. HVB-hem Hem för vård eller boende. Detta är ett hem som tar emot ungdomar för behandling i förening med boende. HVB-hem gäller främst ungdomar som på grund av omständigheter eller beteende enligt 3 LVU 1, behöver stå under särskilt noggrann tillsyn. Det finns även HVB-hem som tar emot ensamkommande barn. Omsorgs- och socialnämnden i ska sörja för att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende. Nämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg har tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård och behandling. Nämnden ska försäkra sig om att det bedrivs ett systematiskt kvalitetsarbete i verksamheter som läggs ut på enskilt bedriven verksamhet. Insatser inom den sociala barn- och ungdomsvården innebär ofta ett stort ingrepp i barns, ungdomars och familjers liv. Den av riksdagen initierade så kallade vanvårdsutredningen visade att den bristande uppföljningen av placerade barn och unga, historiskt sätt, har fått förödande konsekvenser. Samhället har i dessa sammanhang ett stort ansvar och socialtjänstens insatser ska enligt socialtjänstlagen hålla en god kvalitet. Familjehem som anlitas ska innan en eventuell placering utredas för att säkerställa att det finns vilja och förmåga att ge den omsorg som barnet behöver. HVB-hem ska även de innan en placering sker utredas för att säkerställa att rätt kompetens finns för att ge den omsorg och skydd som barnet behöver. Vården bör utformas så att den främjar barnets samhörighet med anhöriga och andra närstående samt kontakt med hemmiljön. Utifrån både individ- och ekonomiperspektiv är det således viktigt att placeringarna leder till önskat resultat. Det är därför viktigt att nämnden har fungerande rutiner för att följa upp och utvärdera resultaten av dessa placeringar. 1 Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga November 2015 4 av 20
2.2. Syfte och revisionsfråga Granskningen har för avsikt bedöma om omsorgs- och socialnämnden i har en tillräcklig intern kontroll inom området för att säkerställa att styrning och uppföljning av HVB- och familjehem sker enligt gällande lagstiftning och på ett i övrigt ändamålsenligt sätt med utgångspunkt av ovanstående resonemang. 2.3. Kontrollmål För att besvara granskningens övergripande revisionsfråga kommer följande frågeställningar att vara styrande för granskningen: - Är rutinerna för planering och placering i HVB- och familjehem tillfredsställande? - Säkerställer nämnden att den enskilde individen får den vård och behandling som denne är berättigad till? - Är tillämpade rutiner vid upphandling av vårdplatser tillfredsställande? - Säkerställer nämnden att upphandlade tjänster är av god kvalitet? 2.4. Avgränsning Granskningen avgränsas huvudsakligen till år 2015, och omfattar endast den del av verksamheten som ansvarar för barn och unga. I övrigt se revisionsfråga. 2.5. Metod Intervjuer har genomförts med förvaltningschef, enhetschef, biträdande enhetschef samt ett antal handläggare från enheten. Enklare mailkorrespondens har även skett med representanter från upphandlingsenheten inom kommunen. Dokumentationsgranskning har skett av bland annat mål- och styrdokument, ramavtal, riktlinjer/rutiner, protokoll, verksamhetsberättelser, budget och årsbokslut. Se bilaga 1 för en sammanställning av dokument som granskats inom ramen för granskningsinsatsen. Hur rutiner för uppföljning har tillämpats har stickprovsgranskas genom en aktgranskning av fem pågående familjehemsplaceringar enligt utarbetad modell. November 2015 5 av 20
3. Familjeenheten i 3.1. Omsorgs- och socialförvaltningen Efter valet 2014 bildades en ny majoritet i kommunen, vilken beslutade att dåvarande stöd- och omsorgsnämnden och socialnämnden skulle slås ihop till en ny gemensam nämnd. I november klubbades beslutet om en ny omsorgs- och socialnämnd, och förvaltningarna inledde sammanslagningen i februari 2015. Under våren har arbetet pågått med att bilda den nya omsorgs- och socialförvaltningen, vilken ska rymma de förra förvaltningarnas verksamheter. Sedan hösten 2o15 sitter de i gemensamma lokaler och näst intill alla uppkomna vakanser är tillsatta. I den tidigare stöd- och omsorgsförvaltningen arbetade närmare 1000 personer, medan socialförvaltningen hade runt 50 anställda. Inom den nybildade omsorgs- och socialförvaltningen finns totalt elva olika enheter, uppdelade inom fem olika verksamhetsområden. Utöver dessa finns även två administrativa verksamhetsområden, se organisationsskiss nedan. November 2015 6 av 20
3.1.1. Mottagningsenheten Som en del av den nya omsorgs- och socialförvaltningen kommer man att starta en särskild mottagningsenhet i februari 2016. Denna mottagningsenhet ska arbeta med förvaltningens samtliga ansvarsområden. Inom denna enhet kommer alla nya ärenden att ta emot och beredas innan de överlämnas till kvalificerad enhet för vidare handläggning. Detta innebär att handläggarna inom familjeenhetens uppdrag inte längre kommer att omfatta den initiala kontakten, utan istället ha tyngd på handläggning och uppföljning. 3.2. Förvaltningens styrning Förvaltningen delar enligt uppgift in sin styrning i tre olika delar; en målstyrningsdel, en del för värdestyrning och en del för kvalitetsarbete. Den övergripande modellen antogs i december 2014. De mål som nämnden har satt är både generella och precisa mot enskilda grupper. De har vanligtvis nio eller tio mål, varav ett fåtal är satta som prioriterade. Syftet är att målen alltid ska vara formulerade på ett sätt att de leder till förändring. Målförslagen för förvaltningen tas fram i dialog med enhetschefer och de anställda innan de klubbas. Enheterna bryter sedan ner målen i åtgärder och presenterar i sin verksamhetsplan. Ett antal handläggare inom den nya förvaltningen ska samlas för en målstyrningskonferens för att diskutera nya mål i den nya organisationen. Det upplevs vara en tydlig kedja från övergripande mål ner till indikatorer på enhetsnivå. För 2016 har omsorgs- och socialförvaltningen prioriterat de anhörigas perspektiv, ensamkommande flyktingbarn, psykisk ohälsa och de funktionshindrades hälsa. November 2015 7 av 20
4. Granskningsresultat Lidingö kommun har jämförelsevis få placeringar. År 2014 hade 2,9 unga placerade per 1000 unga 0-20 år. I Stockholms län var motsvarande siffra 7,1 och snittet för riket var 11,9 placerade per 1000 unga. Invånare 0-20 år placerade i institution eller familjehem, antal/1000, 2014 15 11,9 10 5 2,9 5,5 7,1 6,5 0 Lidingö Liknande kommuner IFO Stockholms län Förortskommuner till storstäderna Riket 4.1. Rutiner för planering och placering 4.1.1. Familjeenheten På familjeenheten i kommunen är handläggarna uppdelade så att de alla har ärenden som omfattar barn och unga från noll till 20 år. Handläggarna är således inte specialiserade efter ålder på brukaren inom verksamheten. har som tidigare nämnts genomfört en omfattande omstrukturering av sina nämnd- och förvaltningsområden. Ansvaret för planering och placering av unga i HVBoch familjehem ligger därför nu inom en ny förvaltning, jämfört med föregående år. I genomförda intervjuer har det framkommit att samtliga riktlinjer och styrdokument inte har uppdaterats mot de nya förutsättningarna och den nya organisationen, som bland annat innefattar en ny biträdande enhetschef med delegation på familjeenheten. Det pågår ett stort utvecklingsarbete för att få en gemensam struktur kring riktlinjer i den nya förvaltningen. 4.1.2. Handledning och erfarenhetsutbyte Handläggarna på familjeenheten deltar varje vecka i gruppmöten där de ges tillfälle att diskutera aktuella ärenden med varandra. Detta kollegiala utbyte och möjlighet till rådfrågning av kollegor med annan erfarenhet uppges vara värdefull för kommunens handläggare. Utöver dessa gemensamma möten har även varje handläggare möjlighet till ett enskilt möte med biträdande enhetschef varje vecka. Under dessa möten får handläggaren enligt intervjusvar själv välja vilka ärenden som ska diskuteras. Finns inga specifika ärenden som handläggaren söker rådfrågning för, är det vanligtvis så att man tillsammans går igenom handläggarens aktuella lista med ärenden. Handläggarna uttrycker i intervjuer att de är nöjda med denna möjlighet till återkoppling och stöd, och de uppfattar dessa möten som värdefulla för verksamheten. November 2015 8 av 20
Familjehem 2010 2011 2012 2013 2014 Placerade barn/ungdomar 29 32 27 16 20 Vårddagar 7751 6485 5279 4688 5062 Vårddagar exkl. ensamkommande barn 6904 5980 4721 4132 4615 HVB-hem Placerade barn/ungdomar 20 34 29 39 49 Vårddagar 2541 6052 7671 8270 8853 Vårddagar exkl. ensamkommande barn 1981 1336 1687 1670 1268 Antalet placerade barn och unga i familjehem för Lidingö har minskat från 2010 till idag. Ser vi till data över vårddagarna har detta inte förändrats efter samma mönster, men har även den minskat från år 2010 till 2014. För placeringar i HVB-hem visar tabellen ovan en kraftig ökning över åren, ett mönster där antalet vårddagar följer utvecklingen i antalet placeringar relativt väl. Under 2010 var differensen knapp mellan antalet vårddagar och antalet vårddagar exklusive ensamkommande flyktingbarn. Under år 2008 och 2009 (ej i tabell) var dessa två rader till och med identiska, vilket innebär att under dessa år inte hade några ensamkommande barn eller unga placerade i HVB-hem. 2010 hade Lidingö kommun 20 ungdomar placerade i HVB-verksamhet, medan motsvarande siffra år 2014 ökat till 49 placeringar inklusive ensamkommande barn och unga. Vårddagar på HVB-hem exklusive ensamkommande barn har sjunkit för kommunen, men ser man till de totala antalet vårddagar har dessa mer än tredubblats under dessa fem år. Sedan år 2012 har fler vårddagar i HBV-boende än i familjehem. 10000 7500 Antal vårdgagar 5000 2500 Familjehem Behandlingshem 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 November 2015 9 av 20
4.1.3. Delegationsordning för placering Delegation för placering i HVB-hem ligger på enhetschefen på förvaltningen, medan delegation för placering i familjehem istället ligger hos omsorgs- och socialnämnden. Av beslut, dokument och intervjuer har framkommit att Lidingö kommun allt mer siktar mot en verksamhet där inga barn ska placeras, om inte samtligt stöd i utbudet är prövat. I nämndens verksamhetsplan för 2016 står det att de under det kommande året ska arbeta ännu mer med hemmalösningar. Vid intervjutillfällen har uttryckts en viss oro för de åtgärder som handläggarna har möjlighet att sätta in när. De uttrycker en önskan att kunna besluta om mer omfattande stöd tidigare i processen för att få resultat. Vid intervjuerna ges en bild av att detta arbete mot att bli en kommun där näst intill allt stöd bör ske i hemmaplanslösningar även har lett till att arbetet mot att nå lämplig nivå på stöd har blivit mindre effektivt. 4.1.4. Ensamkommande Lidingö kommun hade efter överenskommelse för år 2015 förberett sin verksamhet för att hantera mottagandet av 24 ensamkommande barn och unga. Hittills har dock över 80 barn anvisats till kommunen, och år 2016 gäller överenskommelsen 189 barn och unga. Att inflödet av ensamkommande barn ökat drastiskt i kommunen ser vi även i tabellen på föregående sida, där antalet vårddagar i HVB-hem redovisas inklusive och exklusive antalet vårddagar för ensamkommande barn. Denna situation ser vi i hela Sverige, och näst intill samtliga 290 kommuner arbetar hårt med att säkerställa kvalitet i detta läge. Under intervjuer berättar handläggare och ansvariga chefer att situationen just nu är extraordinär. Kommunen arbetar med ad-hoc lösningar på området och ansvariga handläggare jobbar intensivt. har startat en process för att rekrytera ytterligare handläggare till området. Fördelningstal: Platser för asylsökande ensamkommande barn, Lidingö kommun 2016 Överenskommelse 2016 Överenskommelse 2015 Kapacitetsökning 189 24 165 Vid intervju med handläggarna framkom hur det varje vecka kommer fax till stadshuset från Migrationsverket om att det inom ett par dagar kommer nyanlända ensamkommande barn som kommunen har en skyldighet att placera. Ansvarig handläggare inleder då ett arbete med vad de beskriver som en jakt på plats på de HVB-hem de har ramavtal med. Om dessa saknar plats, vilket enligt intervjusvar har varit mer regel än undantag under hösten, går de vidare och kontaktar alla de hem som de har kännedom om. Får de nej om plats även från dessa går handläggarna vidare och söker efter hem genom de medier de har tillgång till. De hämtar information från kollegor, från andra kommuners socialtjänster samt från olika sökfunktioner på internet. De berättar att det ständigt dyker upp nya företag som bedriver verksamhet inom området. Om de får ja om en ledig plats på något av dessa okända hem, skickar de detta förslag vidare till sin upphandlingsenhet som genomför en bakgrundskoll av hemmet och bolaget. November 2015 10 av 20
När och om upphandlingsenheten har godkänt hemmet/företagets ekonomi och bakgrund, och en kontroll av kvaliteten och kontroll av polisregisterutdrag gjorts av handläggare genomförs en placering. Hemmet skrivs sedan upp i sammanställningen över redan kända hem utan ramavtal. 4.1.5. Kontrollmålets bedömning Vi bedömer att handläggarna inom familjeenheten har ett gott och närvarande stöd av chefer och ledning samt att de veckovisa träffarna med kollegialt utbyte inför eventuella placeringar fungerar väl. Inom kommunen finns dock dokument, riktlinjer och rutiner som ännu inte har uppdaterats efter sammanslagningen av de två förvaltningarna utan de avser de tidigare organisationerna inom de gamla förvaltningarna. Dessa bör lokaliseras och revideras. Vidare är vår uppfattning att handläggarna på enheten söker stöd kring nämndens nya direktiv gällande att alla alternativ ska vara uttömda innan en placering är aktuell. De uttrycker att detta är ett arbetssätt som länge präglat enheten, och därför finns ett behov av förtydligande av vad som särskiljer i de nya direktiven. Handläggarna söker ett mer definierat stöd avseende vilka alternativ som ska ha beaktats och prövats innan de tar nästa steg på den trappa som representanter från enheten pratar om. Sammantaget bedömer vi därför kontrollmålet gällande rutiner för placering och planering för HVB- och familjehem i allt väsentligt uppfyllt. November 2015 11 av 20
4.2. Rutiner vid upphandling har för förvaltningen och familjeenheten dokumenterade riktlinjer för hur upphandling för hem gällande barn och unga ska gå till. Det finns även giltiga och dokumenterade mallar för hur avtal ska skrivas mellan parter. 4.2.1. Samarbete kring upphandling för ramavtal För upphandling av ramavtal för vårdplatser i familje- och HVB-hem medverkar Lidingö stad i ett samarbete med ett flertal kommuner 2 i nordöstra Stockholm. Samarbetet sker genom FoU Nordost, en forsknings- och utvecklingsenhet för socialtjänstens individ- och familjeomsorg samt omsorg för personer med psykiska funktionsnedsättningar. I detta samarbete är samtliga av de sju nordostkommunerna i Stockholms län med. Det har i intervjuer framkommit att medarbetare i ser fördelar i att ett samarbete av detta slag istället eller även fanns med Stockholms kommun eller med andra mer närliggande kommuner. Inom detta samarbete finns tydliga riktlinjer för hur arbetet med upphandlingarna ska organiseras och verkställas. I rutindokument preciseras vilka roller och vilka kompetenser som ska ingå i en aktuell ledningsgrupp, upphandlingsgrupp och en referensgrupp. I riktlinjerna tydliggörs även vilket ansvar som vilar på respektive grupp under själva upphandlingsprocessen samt under resterande löptid. I intervjuer har angetts att detta samarbete med andra kommuner och denna arbetsform för upphandling av ramavtal fungerar väl. 4.2.2. Direktupphandling har en upphandlingsenhet inom kommunen vilken ansvarar för kvalitetskontroll av leverantörer aktuella för direktupphandling inom området. Enheten är även behjälplig vid bedömningar, utfärdande av varningar för hem för potentiella placeringar hos aktörer utanför ramavtal, förhandlingar gällande viten samt eventuellt hävande av vissa beslut. För placeringar utanför ramavtal är det således kommunen som ansvarar för både kontroll av och avtal med leverantörer. Upphandlarna i uppger att det finns mallar och rutiner för förfarandet, vilka de utgår från. De kontrollerar att företagen är korrekt registrerade samt att de sköter skatte- och avgiftsskyldigheter korrekt. I de fall det uppkommer avvikelser genomförs ytterligare kontroll av företaget, exempelvis gällande eventuella betalningsanmärkningar eller registreringar hos Kronofogdemyndigheten. Upphandlingsenheten uppger att de under hösten 2015 avrådde handläggarna till placering vid ungefär en av tio kontroller av hem eller företag. Likväl som för ramavtalsupphandlingen inom samarbetet FoU Nordost, uttrycker upphandlingsenheten även här att de tillämpade rutinerna är uppdaterade och tillräckliga. Dock anges i intervjuer ett visst missnöje med de ramavtalsupphandlade hemmens förmåga att möta de vårdbeviljades specifika behov. Enheten uttrycker att en förbättrad matchning mellan hem och barn eller unga i behov av placering skulle innebära att kommunen mer sällan skulle behöva direktupphandla eller frångå avropsordning. 2 Danderyds kommun,, Norrtälje Kommun, Täby kommun, Vallentuna kommun, Vaxholms stad och Österåkers kommun. November 2015 12 av 20
4.2.3. Ensamkommande barn Upphandlingsenheten bekräftar bilden av att det just nu är en ordinär och pressad situation, likväl som andra enheter inom kommunen har uppgett. De uppger att de näst intill dagligen genomför kontroller av nya hem och företag åt omsorgs- och socialförvaltningen. Enligt ansvarig på upphandlingsenheten har detta dock inte påverkat deras ställda krav på hemmen eller deras upphandlingsrutiner, även om de är mer pressade än tidigare. Enligt uppgift har EU-kommissionen fastställt att insatser för barn och unga på grund av läget och den synnerliga brådska som råder kan direktupphandlas utan hänsyn till ramavtal. s handläggare uttrycker en oro över situationen och den akuta platsbrist som redan idag råder inom området. Fortsätter denna inströmning utan att resurserna möter behovet ser kommunen risker i att säkerställa att de rutiner och riktlinjer som finns vid upphandling tillämpas. 4.2.4. Bedömning av kontrollmål Vår bedömning är att kontrollmålet om en tillfredställande upphandling av vårdplatser är uppfyllt, med hänsyn till den krävande situation och den platsbrist som råder. Samarbetet med de andra kommunerna inom området bedömer vi vara välfungerande, och ansvarsfördelningen inom samarbetet finns väl definierat och dokumenterat. Även samarbetet mellan familjeenheten och kommunens upphandlingsenhet bedömer vi fungerar väl, och upphandlingsenheten tycks ha god kontroll och goda rutiner för de direktupphandlingar som genomförs. De risker som handläggarna uttrycker kring rutiner vid direktupphandlingen av boendeplatser för ensamkommande barn, uppfattar vi värderas mindre allvarsamt av upphandlingsenheten. Vi bedömer att detta kan bero av brist i kommunikation, vilket gjort handläggarna mer oroliga för hemmens kvalitet än de möjligen har anledning att vara. Vidare behöver likväl som flera av Sveriges kommuner finna fungerande och säkra arbetsmetoder för att möta den ökade efterfrågan på platser. November 2015 13 av 20
4.3. Uppföljning av individens vård och de upphandlade tjänsterna 4.3.1. Rutiner för uppföljning I s dokument för verksamheten finns tydligt formulerat hur olika vårdinsatser ska följas upp efter köp, oavsett köp skett via ramavtal eller direktupphandling. I detta arbete ska likväl vården som vårdgivaren utvärderas. Inom kommunen finns dokumenterade rutiner för hur uppföljningen av ärenden och placeringar ska genomföras, vilka är kända och tillämpade i verksamheten. Omsorgs- och socialförvaltningen tar fram kravspecifikation och avtalsvillkor för kvalitet i samarbete med s upphandlingsenhet. Det huvudsakliga ansvaret för uppföljning av kvaliteten på vårdgivaren under avtalstiden ligger enligt intervjusvar helt på förvaltningen. Av intervjuer har framkommit att även FoU-rådet inom FoU Nordost utgör en viktig part för uppföljning och utvärdering av det sociala arbetet. För uppföljning och kvalitetssäkring ser förvaltningen även till publicerade resultat från de granskningar som genomförs av Socialstyrelsen och Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Omsorgs- och socialnämnden bedriver i första hand utvärdering av kvaliteten i de upphandlade tjänsterna i de överväganden som görs i varje placeringsärende två gånger varje år. I kommunens handlingsplan om kvalitetsarbete för verksamheter för 2015 finns en aktivitetsplan där man definierar verksamhetsuppföljning som ett utvecklingsområde för 2015, de vill arbeta för att insatser mot klienter ska ge ökat resultat. Vid intervjuer uppgavs även att förhoppningen med den nya mottagningsenheten som implementeras i början av 2016 kommer att frigöra mer tid för uppföljning av familjeenheten. I genomförda intervjuer anges att sammanbrott vid placeringar på HVB- eller familjehem är ovanligt inom verksamheten. Handläggarna uppfattar sina kollegor som kvalitetsmedvetna, och flera beskriver att de arbetar förebyggande inför en placering. Ofta görs flera besök på de aktuella hemmen både med barnet och dennes vårdnadshavare för att alla ska vara överens och känna trygghet i val av hem. Detta uppfattas vara en stark anledning till de få sammanbrott som sker mellan placerade och hemmen. 4.3.2. Uppföljning av handläggarna Ledningen berättar att förvaltningen efter sammanslagningen ska arbeta än mer med mål- och resultatstyrning och med uppföljning av sina insatser. Under intervjuer framkommer att ett flertal är överens om att detta är ett förbättringsområde på Lidingö. De önskar ett mer utvecklat och djupare arbete med den aggregerade uppföljningen och utvärderingen. Exempelvis nämns ett tydliggörande av vilka likartade egenskaper eller erfarenheter som finns för de unga som möter enheten, men även likheter och skillnader mellan arbetssätt och effekt. Handläggarna uppger att de under en placering besöker ungdomarna minst en gång i halvåret, vissa placeringar följs upp hela fyra gånger om året med besök. Granskning av enhetens akter visar att handläggarna genomför hembesök av familjehemsplacerade barn kontinuerligt, var tredje månad. Utöver detta har enhetens handläggare fortlöpande kontakt med de hem där placeringar finns. Vid intervjuer framkom en farhåga för att uppfölj- November 2015 14 av 20
ning och kontinuitet i besöken kan bli svår att upprätthålla inom det närmaste året, med anledning av den markanta ökningen i antalet placeringar. Risken förstärks ju längre inflödet av nyanlända fortsätter i nuvarande takt utan att verksamheten hinner rekrytera och förstärka hanteringen av de ungas behov och rättigheter. I intervjusvar anges att det på förvaltningen finns en ansvarig för uppföljningsintervjuer med tidigare placerade ungdomar. Denne person ringer varje år upp ungdomar som inte längre är placerade eller inskrivna för att genomföra en brukarintervju med individen, samt med dennes föräldrar. De svar som inkommer redovisas sedan som bilaga i verksamhetsberättelsen. Handläggarna delger att de överlag är väldigt nöjda med denna uppföljning. De ser dock ytterligare potential och utveckling av metoden. De önskar att de hade förutsättningar att genomföra motsvarande undersökning tidigare i ungdomens vårdhistorik, framförallt i inledning av en eventuell placering, så att de gavs möjlighet att följa en utveckling och utvärdera insatser. Gällande genomförandeplan för placeringar skall denna efter beslut följas upp var sjätte månad, eller tidigare om behov föreligger. tillämpar ett antal lokala regler gällande genomförandeplanerna. Exempelvis behöver en sådan plan inte finnas om vårdplanen innehåller allt det som ska ingå i en genomförandeplan. Enheten har giltiga och dokumenterad information för när genomförandeplan ska upprättas, och riktlinjer för hur man går tillväga. arbetar idag genom höga krav och noggranna upphandlingar, tillsammans med en grundlig kontroll av hemmen genomförda av handläggare inför placering, för att minska risker med bristande kvalitet på hemmen eller i hemmens verksamhet. Under den period som omfattas av giltiga avtal med hem för placering, bevakas företaget av Lidingö stad genom kreditupplysningsaktören Creditsafe. Genom denna tjänst får kommunen automatiska uppdateringar om förändringar sker för det upphandlade företaget inom de kontrollerade kreditområdena. En prövning av företagens eller hemmens ekonomi vid upphandlingen, följt av denna uppföljningstjänst ger kommunen en god och säkert bild av leverantörens ekonomiska situation. 4.3.3. Uppföljning till nämnden Förvaltningen framställer verksamhetsberättelser på enhetsnivå, och nämnden tar del av samtliga dessa verksamhetsberättelser. Som tidigare nämnts finns i familjeenhetens berättelse en brukarundersökning vilken gjorts genom intervjuer av medarbetare från enheten som bilaga. Verksamheten använder sig främst av ett system från Stratsys för uppföljning mot nämnden, vilket tillför grund för kvalitetsuppföljning och den interna kontrollen. Vi finner däremot inga dokumenterade eller värderande riskanalyser för verksamheten. Var sjätte månad, eller minst två gånger om året, ska varje familjehemsplacerad individ få sitt ärenden övervägt av nämnden. Ett sådant övervägande bygger på ett ärende författat av ansvarig handläggare på familjeenheten vilket presenteras för nämnden av enhetschefen. Enligt uppgift är nämnden aktiv i övervägandet av ärendena innan beslut fattas. De akter som granskats visar att nämnden följer sina åtaganden om uppföljning inom sex månader. Vissa beslut om fortsatt vård, beslut som tidigare tagits av nämnd, har enligt akterna den senaste tiden tagits i utskott, enligt delegationsordning. Vi noterar dock att ärenden som skulle ha varit uppe för övervägande nu i september/oktober inte har dokumenterats i akterna. November 2015 15 av 20
Förvaltningens ekonomi följs upp en gång i månaden av nämnden, utfall likväl som prognos. Detta redovisas alltid skriftigt till nämnden, och kompletteras ofta med muntlig presentation. I intervjuer anges att detta är ett arbetssätt som fungerar väl för verksamheten, och flera uttrycker en tät återkoppling som värdefull. I enhetens förvaltningsberättelse belyser de trender, analyser och volymer till nämnden. Det genomförs däremot ingen målgruppsgenomgång på aggregerad nivå. Det har som tidigare nämnts framkommit under intervjuer flertal önskemål om en utveckling av detta, för att tydligare kunna följa verksamhetens insatser och ärenden. Flertalet av Sveriges kommuner redovisar endast volymer till sin nämnd, som vårddygn, ålder, kön. Sällan redovisas mjukare värden om placeringarnas likheter och skillnader utöver det som är enkelt att mäta, trots att detta kan ge mervärde i både utvecklings- och kvalitetsarbetet. 4.3.4. System för uppföljning av barn och unga Under intervjuer framkom ett intresse från verksamheten att ansluta sig till systemet uppföljning av barn och unga (UBU). Detta är ett IT-system vilket har utarbetats för uppföljning av barn och ungdomar i HVB- eller familjehem. Det nationella utvecklingsrådet inom sociala områden, NUSO, beskriver UBU-systemet som en strukturerad och effektiv intervjumetod mellan socialsekreterare, barn, unga och vårdnadshavare. Alla användare får tillgång till samtliga intervjusvar på aggregerad nivå lagrat i en gemensam nationell databas. Förhoppningen med detta är att det skulle möjliggöra en tidseffektiv process för val av hem. Handläggarna uttrycker att tillgång till systemet skulle spara tid i arbetet med att minska risker vid placeringar i hem som de själva saknar erfarenhet från. Detta är ytterst aktuellt i nuvarande situation med de ensamkommande som anländer, då trycket på kommunerna är stort på att snabbt hitta nya boendeplatser till de behövande. Slutligen ser handläggarna även potential för arbetet med kvalitetsuppföljning av den utförda familjehemsvården, och ett bättre samarbete nationellt för att säkerställa god vård i placeringar. 4.3.5. Intern dokumentationsgranskning Inom den nybildade förvaltningen har ett internt arbete påbörjats med att granska myndighetsutövningen i verksamheten. Arbetet sker på eget initiativ. Under hösten kommer stickprov göras på dokumentation, och interngranskarna kommer även se över verksamhetsstatistik. Detta är en del i att få en större samsyn i handläggningen inom den nya förvaltningen. I intervjuer framkom även att de genom interngranskningen hoppas att få en bild av hur långt de som organisation har kommit när det gäller utvärderingsmöjligheterna i besluten och akterna. Finns det exempelvis nya eller ytterligare mål som är möjliga att följa upp? Finns det möjlighet att se vid vilket läge det går att avsluta ett ärende? 4.3.6. Ensamkommande Handläggarna i strävar efter att besöka sina placerade ensamkommande barn och unga regelbundet. Den första tiden efter att barnet anlänt till Sverige och fått en placering arbetar enheten aktivt för att handläggarna ska ha möjlighet att besöka dessa barn efter någon vecka, och sedan även komplettera med ytterligare ett besök en vecka eller två senare. Därefter är familjeenheten ambition att de ska besöka barnen var fjärde till sjätte vecka. November 2015 16 av 20
Dock beskrivs en verklighet där dessa besök, de regelbundna med uppföljningarna med några veckors mellanrum, tenderar att bli bortprioriterad då det då kommit nya ensamkommande. Handläggarna berättar att de alltid prioriterar de första två besöken efter ankomst, men att de önskade att de hade resurser nog för att genomföra samtliga planerade besök. 4.3.7. Bedömning av kontrollmål 4.3.7.1. Individens vård Vi bedömer kontrollmålet om nämndens säkerställande av den enskilde individens vård och behandling som uppfyllt. Vår uppfattning är att nämnden är delaktig och insatt i enhetens ärenden, och att nämnden använder sina överväganden om vård om placering ändamålsenligt och väl. Vi får bilden av en aktiv och intresserad nämnd, och att övervägandena tenderar att vara diskussioner beträffande varje ärende snarare än enbart ett beslut som ska fattas. Vi noterar att verksamheten har goda tankar och idéer kring hur de önskar få följa resultat och utveckling bättre. Exempelvis uttrycker de vilja att genomföra än mer strukturerade intervjuer med klienterna innan en placering, för att få en referensbild för resultatet från de intervjuer som idag görs med klienter som ej längre befinner sig i vård. Vår uppfattning är att verksamheten generellt arbetar aktivt med kvaliteten i sin verksamhet. Det finns flera samverkansgrupper och referensgrupper för att deras ärenden ska få så kvalitativ och effektiv hjälp som möjligt. Det av utvecklingsområdena som vi har identifierat inom nämndens arbete med kvalitetsuppföljning av vården, är behovet av en mer utvecklad målgruppsanalys och uppföljning på en aggregerad nivå. Vi upplever nämnden som delaktiga i uppföljningen av varje enskilt ärende gällande vårddygn och ekonomi. Däremot ser vi ett mervärde för kommunen av en mer utvecklad aggregerad målgruppsanalys. Det andra utvecklingsområdet vi har identifierat för ett än mer effektivt säkerställande av den enskilda individens behandling är att utveckla metoder för att bevara ärenden levande på hemmaplan under tiden en individ är placerad. Vår bild är att arbetet med att förhindra placeringar idag är utvecklat och implementerat i verksamheten, men att det finns mer att göra för hur verksamheten ska arbeta för att förkorta de placeringar som ändå sker. Häri ligger kontakten med vårdnadshavare, och hur man direkt kan initiera ett arbete med denne eller dem för att de så snart som möjligt ska känna sig redo och trygga för en hemmaplanslösning. 4.3.7.2. Upphandlade hem Kontrollmålet bedöms vara uppfyllt. Inom förvaltningen finns dokumenterade rutiner för hur uppföljning av vård och vårdhem ska ske mot den kravspecifikation som tas fram av kommunen. Vår uppfattning är att handläggarna inom enheten är noggranna med den kvalitetskontroll som de ansvara för, och önskar även mer tid att utveckla sina metoder för uppföljning. Vidare har höga krav vid upphandling, både från upphandlingsenheten och förvaltningen. Efter placering granskar leverantörernas ekonomi och kreditvärdighet över perioden som avtalen gäller som en del i att säkra kvaliteten. November 2015 17 av 20
Vi anser det vara av vikt att etablera ett kvalitetssäkrat och fungerat arbetssätt kring situationen med de ensamkommande barnen. Lidingö bör säkra att kvalitet säkerställs i de hem där placeringar görs, och att det finns ett fungerande och säkert arbetssätt. Detta är av väsentlig betydelse för att minska riskerna att dagens extraordinära situation och säkerställa att handläggarna kan genomföra kvalitetskontroll och uppföljning av de placerade. Det finns vid situationer av denna natur en risk att icke önskvärda arbetssätt och rutiner normaliseras eller permanentiseras i verksamheten. Det är viktigt att när verksamheten och situationen når en bättre balans, med handläggare som täcker behoven och ett större utbud av platser, återgå till de av kommunen satta strukturerna och höga kvalitetskraven som finns i verksamheten. Slutligen är vår generella bedömning att handläggarna i kommunens verksamhet värderar kvaliteten i hemmen mycket högt. November 2015 18 av 20
Bilagor Dokument som kommit oss tillhanda 1. Riktlinjer genomförandeplan 2. Utredningsprocessen 2014 3. Avtal HVB, ramavtal 4. Avtal HVB, ej ramavtal 5. Avtal öppenvård, ramavtal 6. Avtal öppenvård, ej ramavtal 7. Budget 2015 8. Genomförandeplan info 9. Kvalitetsarbete sociala verksamheter 2015 10. Kvalitetssystemets avstämning mot socialstyrelsens föreskrift 11. Rutin barns akter 12. Rutiner för upphandling barn och ungdom 13. Rutiner HVB-placeringar 14. Verksamhetsberättelse 2014 15. Omsorgs- och socialnämndens delårsrapport 2015 16. Stöd- och omsorgsnämndens budget 2015 17. Projektplan placeringar November 2015 19 av 20
2016-01-20 Anders Haglund Uppdragsledare Fredrik Markstedt Projektledare November 2015 20 av 20