Bilaga KS 2012/27/1 2012-02-07 Kommunstyrelsens förvaltning Kerstin Olla Stahre Kommunstyrelsen SALA KOMMUN Kommunstyrelsens förvaltning Ink. 08 Revisionsrapport; Granskning av nämndernas upphandlingsverksamhet Revisionsföretaget PWC har på uppdrag av kommunens revisorer granskat Sala kommuns upphandlingsverksamhet l den revisionella bedömning som gjorts konstaterar kommunens revisorer att det finns brister i överensstämmelse mellan hur upphandlingsverksamheten är organiserad och de riktlinjer för upphandling som finns. Revisorerna önskar nu svar på hur kommunstyrelsen och tekniska nämnden avser att åtgärda de synpunkter som påtalas i revisionsrapporten. Kommunstyrelsens svar till revisorerna; Från och med 2012-07 -01, när ny politisk organisation träder i kraft, kommer upphandlingsverksamheten organisatoriskt att ligga under kommunstyrelsen. l samband med att ny förvaltningsorganisation arbetas fram kommer även olika praktiska rutiner och riktlinjer att ses över. l detta arbete kommer revisorernas synpunkter att vägas in. Förslag till beslut Kommunstyrelsen beslutar; att meddela kommunens revisorer att upphandlingsverksamheten från och med 2012-07-01 kommer att ingå i kommunstyrelsens verksamhet.
"" SALA Bilaga KS 2012/27/2 ~KOMMUN REVISORERNA 2012-01-19 Till: Tekniska nämnden Kommunstyrelsen För kännedom till: Kommunfullmäktige Skolnämnden Vård- och omsorgsnämnden Revisionsrapport - Nämnders upphandlingsverksamhet På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Sala kommun har Kommuual Sektor inom PWC granskat upphaudlingsverksamheten i kommunen utifrån revisionsfrågau:jinns det en för samtliga nämnder och kommunföretag en ändamålsenlig organisationsstruktur för offentlig upphandling och är den interna kontrollen tillräcklig? Vår sammanfattande revisionella bedömning är att organisationsstrukturen inte stämmer överens med kommunens "Riktlinjer för upphaudling i Sala kommun" och att det finns brister i internkontrollen. Vi foreslår därför att: Upphandlingsverksamheten placeras organisatoriskt i kommunstyrelseförvaltningen. Kommunens controller följer upp köptrohet och att fakturering följer avtalen. Verksamheterna formellt beställer en upphandling av upphandlarna. Genomgång görs av äldre ramavtal och vid behov upphandla dem på nytt samt därefter förteckna dem. o Kommunstyrelsen upprättar ett policydokument om vem som har rätt att underteckna upphandlade avtal. Revisorerna önskar svar senast 24 april 2012 på vilka åtgärder kommunstyrelsen och tekniska nämnden avser att vidtaga utifrån de synpunkter som lämnas i bifogad revisionsrapport. FÖR SALA KOMMUNS REVISORER ~ Fredrik Alm Ordförande Sekreterare
SALr')" KOMM KommHnstvrelsens förvaltning BilaGA KS 2012/27/3 Revisionsrapport Granskning av nämnders upphandlingsverksamhet Bert Hedberg, certifierad kommunal revisor Sala pwc
2012-01-19 Bert Hedberg FredrikA/m Projektledare Uppdragsansvarig Sala kommun
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning 4 2.1 Bakgrund 4 2.2 Revisionsfråga och kontrollmål 4 2 3 Avgränsning 5 2-4 Revisionsmetod 5 3 Reslutat av granskningen 5 3.1 Är upphandlingsverksamheten organiserad med en tydlig ansvarsfördelning mellan central inköpsenhet och respektive inköpsansvariga i verksamheterna? 5 3 1.1 Bedömning 5 3.2 Finns det för nämnder/förvaltningar regler och riktlinjer i tillräcklig omfattning? Efterlevs dessa och är den interna kontrollen tillräcklig? 6 3.2.1 Bedömning 6 3.3 Sker upphandling i enlighet med lagen om offentlig upphandling? 7 3.3.1 Bedömning 8 3-4 Är rutinerna för upphandling och spridning av ramavtal i organisationen tillförlitliga? 9 3-4 1 Bedömning 9 3.5 Är den egna uppföljningen av upphandlingsverksamheten och köptrohet mot ramavtal säkerställd ur internkontrollsynpunkt? 9 3.5.1 Bedömning 10 3.6 Sammanfattande bedömning 10 Sala kommun
1 Sammanfattning De förtroendevalda revisorerna i Sala kommun har gett PwC i uppdrag att granska nämnders upphandlingsverksamhet. Granskningen ska besvara revisionsfrågan om det finns en för samtliga nämnder ändamålsenlig organisationsstruktur för offentlig upphandling och om den är tillräcklig ur internkontrollsynpunkt. Den sammanfattande revisionella bedömningen är att organisationsstrukturen inte stämmer överens med kommunens "Riktlinjer för upphandling i Sala kommun" och att det finns brister i internkontrollen. Vid granskningen har följande kontrollmål beaktats: Är upphandlingsverksamheten organiserad med en tydlig ansvarsfårdelning mellan central inköpsenhet och respektive inköpsansvariga i verksamheterna? Upphandlingsverksamheten är en central funktion. Enligt kommunens riktlinjer är det en centralt placerad funktion, med kontaktpersoner med ansvar för samordning av upphandlingarna på respektive nämnd. Verksamheten är dock placerad under tekniska nämnden. Ekonomerna i förvaltningarna är kontaktpersoner till upphandlarna. Finns det får nämnder/förvaltningar regler och riktlinjer i tillräcklig omfattning? Efterlevs dessa och är den interna kontrollen tillfredställande? Det finns riktlinjer för upphandling i kommunen. Dessa är tillräckligt uppdaterade. Det saknas dock rutiner för beställning av upphandling och övergripande regler för undertecknande av avtal. Det saknas även rutiner för uppföljning av köptroheten till ingångna avtal och om leverantörerna fakturerar i enlighet med avtalen. Sker upphandling i enlighet med lagen om offentlig upphandling? Upphandlingarna följer i huvudsak gällande lagstiftning. Är rutinernaför upphandling och spridning av ramavtal i organisationen tillförlitliga? Rutinerna för upphandling av ramavtal är i huvudsak bra. Elektronisk förteckning över ingångna ramavtal finns främst för avtal upphandlade de senaste åren. Förteckningen är inlagd i kommunens intranät. Former för beställning av upphandlingar hos upphandlingsenheten är inte fastlagda. Flertalet av de äldre ramavtalen finns inte förtecknade. Sala kommun 1 av 10
Är den egna uppföljningen av upphandlingsverksamheten och köptrohet mot ramavtal säkerställd ur internkontrollsynpunkt? Kommunen saknar rutiner för uppföljning av och köptrohet mot ramavtalen. Vid granskningen har följande noterats: Upphandlingsverksamheten är organisatoriskt placerad under tekniska nämnden. Flera centrala upphandlingar beslutas av kommunstyrelsen, men utförs av personal vid tekniska förvaltningen. Upphandling är en central och betydelsefull verksamhet i kommunen. Frågan är om den inte borde vara placerad där. Det kan även finnas samordningsvinster med en placering av upphandlingen till central förvaltning. Beslut om upphandling meddelas upphandlarna muntligen. Kommunen saknar uppföljning av ingångna avtal efter genomförd upphandling. Vi har inte noterat att kommunen kontrollerar avtalens omfattning och avtalens priser. Förteckning av kommunens ramavtal finns i huvudsak bara för ingångna avtal upphandlade de senaste åren. Äldre ramavtal är i regel ej förtecknade. De förtecknade ramavtalen finns inlagda i kommunens intranät. De är dock inte tillgängliga för samtliga anställda. Det har även uttrycks önskemål om att där borde framgå i en översiktlig förteckning vilka förvaltningar, som kan göra avrop från respektive avtal. Det finns inget samlat reglemente för vilka, som får underteckna avtal. Av de olika delegationsordningarna framgår vilka som får underteckna avtal inom vissa områden och till vilka belopp. Det framgår ej vad som gäller inom andra områden än de reglerade i delegationsordningen, vilket borde innebära att det är kommunens registrerade firmatecknare som ska underteckna övriga avtal. Kommunen har en stor köptrohet till ingångna ramavtal, men det förekommer inköp hos dessa leverantörer som går utöver avtalen. Hur mycket som köpts in inom ramen för avtalet respektive utöver avtalen, har legat utanför uppdraget för denna granskning. Genomförda upphandlingar har gjorts på ett förtjänstfullt sätt lagmässigt, administrativt och ur internkontrollsynpunkt. Sala kommun 2 av 10
Vi föreslår att: Upphandlingsverksamheten placeras organisatoriskt i kommunstyrelseförvaltningen. Kommunens controller följer upp köptrohet och att fakturering följer avtalen. Verksamheterna formellt beställer en upphandling av upphandlarna. Genomgång görs av äldre ramavtal och vid behov upphandla dem på nytt samt därefter förteckna dem. Kommunstyrelsen upprättar ett policydokument om vem som har rätt att underteckna upphandlade avtal. Sala kommun 3 av 10
2 Inledning De förtroendevalda revisorerna i Sala kommun har gett PwC i uppdrag att granska nämnders upphandlingsverksamhet. 1 Den offentliga upphandlingen är en grundläggande EU-rättslig princip för att tillse att offentliga organ ska hushålla med skattemedel och göra inköp på ett affårsmässigt sätt. Upphandlingen ska dessutom tillse att rättvisa förekommer mellan leverantörer och att de kan konkurrera på lika villkor. Den offentliga upphandlingen är reglerad genom tre lagar, Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LO U), lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) samt Lag (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Lagstiftningarna reglerar egentligen bara själva upphandlingen (vad som ska upphandlas, beloppsgränser, hur upphandlingen ska gå till m m), inte rutinerna före start och efter avslut av upphandlingen. Övriga rutiner kring upphandlingarna ska följa förvaltningslagen. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Finns det en för samtliga nämnder och kommunföretag en ändamålsenlig organisationsstruktur för offentlig upphandling och är den interna kontrollen tillräcklig? För att kunna besvara revisionsfrågan ska följande kontrollmål besvaras: Är upphandlingsverksamheten organiserad med en tydlig ansvarsfördelning mellan central inköpsenhet och respektive inköpsansvariga i verksamheterna? Finns det för nämnder/förvaltningar och kommunföretag regler och riktlinjer i tillräcklig omfattning? Efterlevs dessa och är den interna kontrollen tillfredställande? Sker upphandling i enlighet med lagen om offentlig upphandling? Är rutinerna för upphandling av ramavtal och spridning av ramavtal i organisationen tillförlitliga? Är den egna uppföljningen av upphandlingsverksamheten och köptrohet mot ramavtal säkerställd ur internkontrollsynpunkt? Sala kommun 4 av 10
Granskningen avgränsas till upphandlingar gjorda av tekniska nämnden, vård- och omsorgsnämnden samt skolnämnden. Granskningen utgår ifrån fem större upphandlingar fördelade på de granskade nämnderna. Skolförvaltningen gör i princip inga egna upphandlingar. Skolskjutsar upphandlas av kommunstyrelseförvaltningen, möbler och IT likaså. Kostproduktionen finns inordnad under tekniska nämnden. Granskningen har genomförts genom intervjuer med upphandlare, förvaltningschefer och ekonom. Vidare har dokument granskats. Köptrohet har granskats via registeranalys. 3 Reslutat av granskningen Enligt kommunens "riktlinjer för upphandling i Sala kommun" och "Reglemente för kommunstyrelsen", ska det finnas en central upphandlingsfunktion. Vidare ska det finnas ansvariga för nämndernas och förvaltningarnas upphandlingar. Så är inte kommunen dock organiserad i praktiken. Upphandlingsfunktionen finns under den tekniska nämnden. Ansvarig för upphandlingar vid de olika nämnderna är ekonomerna. Alla större upphandlingar över tröskelvärdena ska göras (ansvaras) av kommunstyrelsen. Vi bedömer att upphandlingsfunktionen bör vara organiserad under kommunstyrelsen i likhet med gällande riktlinjer. Många centrala upphandlingar görs av styrelsen och alla upphandlingar över tröskelvärdena ska ansvaras av Ks. Det borde därför vara mest logiskt att verksamheten inordnas under Ks. Vidare bedömer vi att det finns samordningsvinster om kommunens controller kan följa upp köptrohet till ramavtal och om fakturering görs till upphandlade priser. Mer om detta längre fram i rapporten. Sala kommun 5 av 10
Kommunen har "Riktlinjer för upphandling i Sala kommun", "Upphandlingspolicy för Sala kommun", reglementen och delegationsordningar för kommunstyrelsen och de olika nämnderna. Dessa handlingar ska reglera upphandlingar och avtalsskrivandet. Främst delegationsordningarna är detaljerade och räknar upp olika händelser, som ska regleras. Detta leder till att delegationsordningarna är svåröverskådliga och riskerar att lämna områden oreglerade samt att även "nya affårsformer" inte passar in i rådande reglering. Vidare saknas regler och rutiner för hur en upphandling ska påbörjas. Eftersom upphandlarna ofta utför upphandlingar åt andra nämnder än den egna och att deras kostnader för upphandlingen fördelas till beställande förvaltning, bör initieringen av upphandlingen formaliseras. Upphandlarna bör få ett tydligt uppdrag, innan en upphandling kan starta. Detta blir extra viktigt då upphandlarna inte är organisatoriskt placerade på central förvaltning. Vem ska betala en avbruten upphandling och vem ska betala för extra kostnader för icke genomtänkta upphandlingar. Vid granskning av fem större upphandlingar har påträffats avtal, som undertecknas i strid med ovan nämnda handlingar, både riktlinjer och delegationsordningar. Förvaltningschef för nämnd har tecknat avtal, som ligger under kommunstyrelsens ansvar och som dessutom översteg värdet enligt delegationsordningen. Vi bedömer att floran av dokument, som ska reglera upphandlingen och vem som ska underteckna avtalet gör att rutinen är svårtillämpad. Revisionen gjorde förra året en granskning av upphandling av verksamheten vid Bryggeriets gruppboende. Även då gjorde vi den bedömningen att regler kring avtalets undertecknade är oklar. Vi bedömer att kommunen borde upprätta ett övergripande policydokument för vilka funktioner, som har rätt att teckna avtal och till vilka beloppsgränser samt för vilka organisatoriska enheter. Det finns en risk att den interna kontrollen inte är tillräcklig om ansvarsfrågan och regler och rutiner mellan de olika nämnderna och styrelsen är oklar. Sala kommun 6 av 10
Granskning av namnders upphandlingsverksamhet Vi föreslår att: Avtal av stor principiell betydelse och av stor politisk betydelse bör undertecknas av kommunstyrelsens ordförande i förening med kommunfullmäktiges ordförande. Upphandlingar över tröskelvärdena ska ansvaras av kommunstyrelsen. Avtal efter sådan upphandling bör tecknas av kommunchef och/eller kommunstyrelsens ordförande beroende på avtalets beloppsmässiga storlek. Avtal under tröskelvärdena kan undertecknas av förvaltningschef. Vi bedömer slutligen att den interna kontrollen inte är tillräcklig på grund av oklarheter kring dokumentationen, bristen på formaliserade rutiner och uppföljning av ingångna avtal. Vi har granskat fem upphandlingsakter: 2009/53 Handledare IFO 2010/19 Ramavtal byggarbeten 2010/40 Skrivare och kopiatorer till skolor 2010/53 Ombyggnad kök Jakobsbergsgården 2011/142 MFP (Multifunktionsprodukter) (Den sistnämnda avser skrivare/kopiatorer med flera funktioner.) Samtliga upphandlingar är diarieförda med ett tydligt registerblad, där det framgår uppgifter upphandlingen: Annonsering Förfrågningsunderlag Distributionslista av förfrågningsunderlagen Kompletterande frågor Inkomna anbud Öppningsprotokoll Sala kommun 7 av 10
Tilldelningsbeslut Avtal Diariebladet innehåller tillräckliga uppgifter om upphandlingarna. Vi har dock noterat följande: Anskaffningsbeslut fattas i samtliga fall Upphandling 2010/40 gjordes p g a att ramavtal av Kommentus, som Sala kommun är ansluten till, överklagades och kommunen var tvungen att göra en egen tillfållig upphandling av skrivare och kopiatorer till skolor. Upphandlingen gjordes på mycket kort tid. Leverantörerna klarade inte av att lämna anbud i tid. Samtliga lämnade anbud utvärderades i alla fall. Godkännande från Kommentus och uppsägning av gällande avtal gjordes i efterhand. Avtal enligt upphandling 2010/40 är undertecknat av rektor. Det framgår dock inte av skolnämndens delegationsordning eller reglemente om detta korrekt. Det finns dock en möjlighet för förvaltningschef att vidaredelegera beslut. Avtal till upphandling 2009/53 är undertecknad av förvaltningschef för kommunstyrelseförvaltningen. Avtalets omfattning överstiger inte tröskelvärdet, varför kommunstyrelsen har inget ansvar för upphandlingen. Enligt delegationsordning för vård- och omsorgsförvaltningen ska avtal inom nämndens verksamhetsområde undertecknas av förvaltningschefen för vård- och omsorgsförvaltningen. Avtal till upphandling 2010/53 är undertecknad avförvaltningschefen för tekniska nämnden. Upphandlingen uppgår till belopp, som överstiger delegationsordningen för tekniska nämnden. Dessutom ligger ansvaret för den typen av upphandlingar på kommunstyrelsen. Förvaltningsövergripande ramavtal ska undertecknas av inköpare enligt delegationsordning för kommunstyrelsen. Vi bedömer att upphandlingarna, i huvudsak, följer gällande lagstiftning. Administrationen kring upphandlingarna är tydliga och det går att följa upphandlingsprocessen. Vi bedömer att det anskaffningsbeslut och att det är oklart om vem som ska underteckna avtalen. Kommunens reglementen och delegationsordningar är tillsammans något otydliga i frågan om vem som ska underteckna avtalen. Sala kommun 8 av 10
l' ru av ra Upphandlingar av ramavtal enligt granskade upphandlingar följer upphandlingslagstiftning och förvaltningslagen, med reservation för att anskaffningsbeslut saknas och avtal är undertecknade av ej behöriga personer. Upphandlade ramavtal för de senaste åren finns förtecknade och inlagda på kommunens intranät. Tillgång till uppgifterna har ekonomer i kommunen och andra, som har frågat efter avtalen. Äldre ramavtal finns ej förtecknade. Enligt uppgift finns ramavtal från 1990-talet, som har förlängts per automatik. Under granskningens fortskridande har förekommit önskemål om att de anges i forteckningen över ramavtal, vilka förvaltningar som kan göra avrop från avtalen. Vi bedömer att upphandling och spridning av ramavtal under senare år fungerar på ett tillfredsställande sätt. Vidare bedömer vi att kommunen bör se över äldre ramavtal och eventuell göra nya upphandlingar. Dessutom bör dessa äldre ramavtal, som fortfarande är gällande, förtecknas. Önskemål om att, på förteckningen, ange vilka nämnder ett ramavtal avser är ett förtydligande av avtalen, som underlättar för verksamheter. Vi bedömer att önskemålet är bra för internkontrollen. Vid granskningen har vi noterat att kommunen brister i uppföljning av ingångna avtal. Det görs ingen uppföljning av om kommunen gör inköp med leverantörer med vilka man har tecknat avtal. Ej heller följer kommunen upp att leverantörer fakturerar enligt prislista från avtalen. Vi har gjort en granskning av köptroheten. Enligt vår beräkning köper kommunen till över 86 % från leverantörer med vilka man har tecknat avtal. Vi har dock noterat att inköp görs från dessa leverantörer till ett betydligt högre belopp och andra varor och tjänster än de avtalade. Vi har dock inte kunnat beräkna hur mycket kommunen har överskridit gällande avtal. Kommunens IT -avtal är anslutna till VERV A-avtalen. Deras giltighetstid är på väg att upphöra. Det är med andra ord hög tid för kommunen att påbörja en ny upphandling av IT -utrustning. Sala kommun 9 av 10
Vi bedömer att kommunen bör skapa en rutin för uppföljningar gällande ramavtal. Hur mycket köps i enlighet med gällande avtal? Är fakturerade priser desamma som de avtalade priserna? Upphandlarna bör upprätta ett samarbete med kommunens controller. Vi bedömer att kommunen har en stor köptrohet till gällande ramavtal, men att det finns ett stort mörkertal över hur mycket kommunen överskrider avtalen. Vår beräkning av att kommunen följer ramavtalen till 86 % får sägas vara en mycket överskattad siffra. Vi bedömer att upphandlingsverksamheten fungerar på ett tillfredsställande sätt. Dokumentation över regler och rutiner bör dock förbättras. Vi bedömer vidare att det finns samordningsvinster med att flytta upphandlarnas verksamhet till kommunstyrelseförvaltningen. Det skulle underlätta uppföljningen av tecknade ramavtal och av köptroheten till avtalen. Sala kommun 10 av 10