Revisionsrapport 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna januari 2013 Vellinge kommun Fastighetsunderhåll
Innehåll 1. Sammanfattning...3 2. Inledning...4 2.1. Bakgrund...4 2.2. Syfte och revisionsfrågor...4 2.3. Revisionskriterier...4 2.4. Metod...5 2.5. Projektorganisation och kvalitetssäkring...5 3. Organisation, resurser och stöd för fastighetsunderhåll...6 3.1. Organisation...6 3.2. IT-stöd...7 3.3. Finansiell redovisning och budget...7 3.4. Underhåll och investeringar...7 4. Fastighetsunderhåll...9 4.1. Sker underhållsplanering per fastighet?...9 4.2. Görs riskbedömningar per fastighet?...9 4.3. Vilket underhållsbehov finns identifierat...9 5. Revisionsfrågorna, sammanfattande svar...11 Bilaga 1 Intervjuade medarbetare 2
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Vellinge kommun granskat fastighetsunderhållet i kommunen. Granskningens övergripande syfte är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställer att underhållet hanteras ändamålsenligt och att resurser för ändamålet finns avsatta. Efter genomförd granskning har vi följande kommentarer: Avtalet mellan Vellinge kommun och Vellingebostäder AB bör enligt vår bedömning ses över. Uppdragets omfattning bör kunna preciseras närmare och förändrade förutsättningar, bland annat i form av genomförande av underhållsplan, omförhandling av ramavtal och upphandlingar, nya externa krav från myndigheter, etc. Den nya tjänst som fastighetschef som kommunen inrättat bedöms bidra med ökad tydlighet främst vad gäller ägaren, kommunens, roll och ansvar i den koncerngemensamma fastighetsorganisationen. Ny fastighetschef inom kommunen innebär enligt vår uppfattning att den koncerngemensamma fastighetsorganisationen kan komma att justeras framöver avseende förändrade roller och ansvar. Den ökad tydligheten och den extra resursen skapar förutsättning för att sänka totalkostnaden i BRfastighet. Vi noterar att kommunen och Vellingebostäder AB delvis har olika uppfattningar beträffande om kommunen alltid resultatför underhåll respektive aktiverar investeringar på korrekt sätt. I Ernst & Youngs löpande bokslutsgranskning har inga väsentliga och tydliga fel i detta avseende framkommit. Budgeten för planerat underhåll är att betrakta som öronmärkt och resurser flyttas inte från budgeten till andra områden. Budgeten av periodiserat underhåll ligger i paritet med identifierat underhåll. Om nivån för underhållet är rimlig eller om mer resurser fordras kan inte bedömas inom ramen för denna granskning. Rekommendation Vi rekommenderar Vellinge kommuns kommunstyrelse att tillse att avtalet mellan kommun och bostadsbolaget omförhandlas med utgångspunkt i att avtalet ske återge respektive parts åtaganden och innehålla en ersättning i paritet med åtagandena. Att tillse att den delvis nya organisationen med fastighetschef under kommunstyrelsen innebär att roller, ansvar och befogenheter i organisationen tydliggörs. 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Ansvaret för underhållet av de kommunala verksamhetsfastigheterna ligger på kommunstyrelsen som ska tillse att fastigheterna sköts ändamålsenligt. Fastighetschefen är placerad på den administrativa avdelningen. De s.k. verksamhetsfastigheterna i Vellinge avser främst fastigheter inom pedagogisk verksamhet, dvs. främst skolor och förskolor. Det bokförda värdet av kommunens verksamhetsfastigheter uppgår enligt årsredovisningen 2011 till 931 miljoner kronor, därtill kommer affärsfastigheter och publika fastigheter till ett värde av 218 miljoner kronor. Det kan finnas en risk för att kommunstyrelsen hellre fördelar resurser till verksamhet som har tydliga företrädare i kommunen och därmed inte underhåller de kommunala verksamhetsfastigheterna på ett ändamålsenligt sätt. 2.2. Syfte och revisionsfrågor Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Vellinge kommun granskat kommunens fastighetsunderhåll. Granskningens övergripande syfte är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställer att underhållet hanteras ändamålsenligt och att resurser för ändamålet finns avsatta. Granskningen avgränsas till kommunens egna verksamhetsfastigheter. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: o Använder kommunen ett IT-baserat stöd för fastighetsunderhållet Sker underhållsplanering per fastighet? Görs riskbedömningar per fastighet? Vilket underhållsbehov finns identifierat? Vilka resurser erhålls för att genomföra underhåll? Är budgeten för fastighetsunderhåll öronmärkt för detta ändamål eller kan resurser vid behov fördelas om? Hur ofta sker detta? Sker en korrekt fördelning mellan kostnader och investeringar? 2.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Kommunallag Kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges mål, riktlinjer och anvisningar på området 4
2.4. Metod Granskningens genomförande baseras på intervjuer och genomgång av för granskningen relevant dokumentation. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 2.5. Projektorganisation och kvalitetssäkring Granskningen leds av Jakob Smith och för kvalitetssäkring svarar Magnus Helmfrid, båda Ernst & Young. 5
3. Organisation, resurser och stöd för fastighetsunderhåll 3.1. Organisation 3.1.1. Iakttagelser Kommunen har sedan hösten 2012 inrättat en ny tjänst i fastighetsorganisationen, en fastighetschef anställd av kommunen som lyder under kommunstyrelsen. Fastighetschefen är organisatoriskt placerad på den administrativa avdelningen med ekonomidirektören som chef för avdelningen. Fastighetschefen är den enda tjänstemannen på kommunen som operativt handhar frågor om planering och styrning av kommunens fastighetsbestånd. Ett avtal mellan Vellingebostäder AB och kommunen innebär att Vellingebostäder AB, i enlighet med ägardirektiv, sköter kommunens fastighetsförvaltning tillsammans med industribyggnadsbolaget VEXAB:s fastigheter och sina egna fastigheter. Vellingebostäder AB fakturerar därefter kommunen och VEXAB för utfört arbete. Ersättningen som regleras i avtalet mellan kommunen och bolaget stadgar att ersättningen ska vara 1,3 procent av de förvaltade anläggningarnas totalhyra, exklusive moms. Därutöver kan vissa merkostnader ersättas. Avtalet är undertecknat 1991-12-19 och. Det finns dock ett par undantag reglerade i avtalet. Avtalet löper med en automatisk förlängning ett år i taget under förutsättning att det inte sägs upp. Vellingebostäder AB har genomfört en tidsstudie under sex månader. Studiens resultat visar att ersättningen om 1,3 procent av hyresintäkterna inte täcker de kostnader som bolaget har för att hantera förvaltningen av kommunens fastigheter. Skillnaden mellan ersättning och nedlagd tid uppgår enligt bolagets tidsstudie till 1,2 miljoner kronor per år. Enligt bolaget beror de högre kostnaderna på att bolaget genomför uppgifter som ligger utanför avtalets åtaganden, bland annat framtagande av underhållsplanen och större utvecklingsprojekt. Sedan 1991 har därutöver antalet myndighetskrav ökats likaså har offentliga upphandlingar formaliserats vilket lett till ökade kostnader. Den ekonomiska redovisningen och uppföljningen av kommunens fastighetsverksamhet genomförs av Vellingebostäder AB och Vellinge kommun i samverkan med Serkon i Vellinge AB. Vidare kan vi konstatera att Vellinge kommun har betalt VEBOA utifrån gällande avtal och fakturerade tilläggstjänster. 3.1.2. Bedömning Den nya tjänst som fastighetschef som kommunen inrättat bedöms bidra med ökad tydlighet främst vad gäller ägaren, kommunens, roll och ansvar i bland annat Vellingebostäder AB. Kommunens intressen i bevarandet av fastigheternas värde bör också stärkas med den nya tjänsten. Avtalet mellan Vellinge kommun och Vellingebostäder AB bör enligt vår bedömning ses över. Uppdragets omfattning bör kunna preciseras närmare och förändrade förutsättningar, bland annat i form av genomförande av underhållsplan, omförhandling av ramavtal och upphandlingar, nya externa krav från myndigheter, etc. Den ökade tydligheten och den extra resursen skapar förutsättning för att sänka totalkostnaden i BR-fastighet. 6
3.2. IT-stöd IT-stödet Pling är ett system som har utvecklats för planering av det planerade underhållet för byggnader. Programmet tillhandahålls idag av Sweco. Basen för systemet är tjugo år gammalt men har uppdaterats med jämna mellanrum. De flesta fastigheterna ligger i systemet. Det finns dock nyproduktion som inte är inlagd i systemet beroende på osäkerhet om vilket system som ska användas framöver, detta då Pling upplevs vara ett förhållandevis enkelt system. De senast inlagda byggnaderna är enligt uppgift registrerade i systemet 2008 eller 2009. Vid intervjuerna framkom att IT-stödet uppfattades som ändamålsenligt men samtidigt förhållandevis enkelt och inte särskilt användarvänligt. Diskussioner pågår om att köpa in ett nytt system som ska ersätta Pling. Med uppgifter från IT-stödet Pling tar Vellingebostäder AB fram en underhållsplan som gäller för kommunens fastigheter. Framöver avses, enligt uppgift vid intervjuer med företrädare för kommunen, underhållsplan tas fram i ett samarbete mellan kommun och bolag. 3.3. Finansiell redovisning och budget I kommunens årsredovisning redovisas kommunens fastighetsverksamhet under Balansräkningsenhet Fastighet. Enligt årsredovisningen för 2011 uppgår verksamhetens resultat till 13,3 miljoner kronor. Intäkterna uppgår till 161,9 miljoner kronor och kostnaderna uppgår till 75,4 miljoner kronor, därtill kommer finansiella kostnader om 36,4 miljoner kronor. Det periodiska underhållet uppgick enligt årsredovisningen 2011 till 19,1 miljoner kronor. Sanerings- och ventilationsåtgärder uppgick under 2011 till 1,1 miljoner kronor. Enligt uppgift vid intervjuerna bedömer företrädare för Vellingebostäder AB att underhållsbehovet för de kommunala fastigheterna är ca 28-30 miljoner kronor per år. I underhållsplanen för 2012 har prioriterats underhåll för 23,8 miljoner kronor, därtill finns insatser i form av underhåll med prioritet 2 för 4,8 miljoner kronor. Enligt uppgift tilldelas vanligtvis ca 20 25 miljoner kronor per år för posterna planerat underhåll och sanerings- och ventilationsåtgärder. I budgeten för 2013 är 20,4 miljoner kronor beräknade för periodiskt underhåll och för ventilation och sanering har budgeterats 3,5 miljoner kronor. Sammantaget knappt 24 miljoner kronor. Verksamhetens resultat är beräknat till 23,4 miljoner kronor. I underhållsplanen för 2013 har insatser för drygt 24 miljoner kronor redovisats. Utslaget per kvadratmeter finns budgeterat periodiskt underhåll om ca 147 kronor per kvadratmeter. 3.4. Underhåll och investeringar Investeringsverksamheten uppgick till 132,7 miljoner kronor för verksamhetsåret 2011. Enligt uppgifter vid intervjun menar företrädare för Vellingebostäder AB att kommunen inte alltid följer tydliga principer för bedömning av om kostnaden ska resultatföras eller belasta balansräkningen. Beroende på tillfälle kan olika bedömningar göras. Intervjuade på kommunen menar att bedömningen i normalfallet är okomplicerad och principer och rekommendationer följs. Vid tidigare års revisioner av räkenskaper har inga väsentliga och tydliga fel i fråga om vad som är att betrakta som underhåll respektive investeringar framkommit. 7
3.4.1. Vår bedömning Flera insatser som sannolikt kommer att ha betydelse för bedömning och genomförande av framtida fastighetsunderhåll är vid granskningstillfället under beredning. Främst avser detta ett nytt system för planering av fastighetsunderhåll och inrättandet av den nya tjänsten som fastighetschef med placering under kommunstyrelsen. Redovisningen i form av balansräkningsenhet Fastighet i kommunens årsredovisning möjliggör också en bra uppföljning av verksamhetens intäkter och kostnader. Vi noterar vidare att delvis olika uppfattningar finns beträffande om kommunen alltid resultatför underhåll respektive aktiverar investeringar på rätt sätt. I Ernst & Youngs löpande bokslutsgranskning har inga väsentliga och tydliga fel i fråga om vad som är att betrakta som underhåll respektive investeringar framkommit. Rekommendation Vi rekommenderar Vellinge kommuns kommunstyrelse att tillse att avtalet mellan kommun och bostadsbolaget omförhandlas med utgångspunkt i att avtalet ske återge respektive parts åtaganden och innehålla en ersättning i paritet med åtagandena. Att tillse att den delvis nya organisationen med fastighetschef under kommunstyrelsen innebär att roller, ansvar och befogenheter i organisationen tydliggörs. 8
4. Fastighetsunderhåll 4.1. Sker underhållsplanering per fastighet? Vellinge kommun tar årligen fram en underhållsplan. Underhållsplanen bygger på uppgifter från skilda håll som vägts samman och prioriterats. Underhållsplanen bygger på uppgifter från IT-systemet, dessutom rapporterar skötselentreprenörerna in åtgärder som de anser borde ingå i underhållsplanen. Vidare har Vellingebostäder AB även kundmöten med hyresgästerna, vilket också är ett tillfälle för att få in information om byggnadernas skick. Antalet felanmälningar på en viss byggnad kan enligt uppgift också vara en indikation på att ett planerat underhåll bör genomföras. Avslutningsvis är bolagets personal själva ute och gör en egen bedömning av eventuella insatser. Det är bolaget som själva ansvarar för innehållet i underhållsplanen och gör bedömningen om vilka åtgärder som behövs och när i tiden åtgärderna är lämpliga. Underhållsplaneringen sker per fastighet och åtgärd. Underhållsplanen redovisas per resultatenhet. Planeringen stäcker sig över flera år men är också fördelad per år. 4.2. Görs riskbedömningar per fastighet? Det görs enligt uppgift inte några dokumenterade riskbedömningar per fastighet. Vissa insatser görs dock beroende på stora risker i vissa fastigheter (t.ex. badhusen), där man bl.a. gjort insatser för att säkerställa att byggnaden kan avfuktas även vid strömavbrott eller motsvarande. Historiskt har Vellinge kommun enligt uppgift gjort en hel del insatser för att identifiera risker i byggnader som är byggda med metoder som visat sig vara förknippade med t.ex. risk för fukt. I syfte att minska eller eliminera sådana risker har åtgärder vidtagits för att bygga bort sådana kända riskfaktorer. 4.3. Vilket underhållsbehov finns identifierat Enligt den fleråriga underhållsplanen som sträcker sig från 2012 till och med verksamhets- /budgetåret 2016 är underhållet enligt företrädare på Vellingebostäder AB beräknat till mellan 23 och drygt 28 miljoner kronor. Se figur 1. Historiskt sett har underhållet, som tidigare redovisats, uppgått till i storleksordningen 18 23 miljoner kronor. Enligt budget för 2012 uppgår planerat underhåll och sanitet/ventilation till ca 24,3 miljoner kronor. Enligt budget för 2013 är nivån knappt 24 miljoner kronor. Uppgifter för de kommande åren har ännu inte redovisats. Enligt uppgift är budgeterade medel att betrakta som öronmärkta och ska inte kunna användas till annat. Inget har i granskningen framkommit som tyder på att budgeterade resurser förs från planerat underhåll respektive sanitet/ventilation till andra utgiftsområden. Figur 1. Behov enligt underhållsplan i förhållande till budgeterade resurser 9
30 25 20 15 10 behov enligt uhp resurser enligt budget/ förslag till budget 5 0 2012 2013 2014 2015 2016 4.3.1. Vår bedömning Det finns enligt vår bedömning ingen större skillnad mellan identifierat underhåll i underhållsplanen som tas fram av Vellingebostäder AB och finansieringen för de kommunala fastigheterna från kommunens sida. Om nivån för underhållet är rimlig eller om mer resurser fordras kan inte bedömas inom ramen för denna granskning. 10
5. Revisionsfrågorna, sammanfattande svar Våra slutsatser beträffande revisionsfrågorna: Använder kommunen ett IT-baserat stöd för fastighetsunderhållet Ja, Fastighetsuppföljningssystemet Pling. Vid granskningstillfället bereds frågan om ett nytt system för uppföljning och dokumentation av fastighetsunderhåll ska köpas in. Sker underhållsplanering per fastighet? Ja, underhållsplanering sker per insats kopplad till fastighet. Görs riskbedömningar per fastighet? Nej, dokumenterade riskbedömningar per fastighet görs ej systematiskt. Vilket underhållsbehov finns identifierat? Bedömt underhållsbehov enligt företrädare för Vellingebostäder AB uppgår till ca 28 miljoner kronor per år. Enligt den fleråriga underhållsplanen (2012 2016) som bolaget tar fram, är underhållet beräknat till mellan 23 och drygt 28 miljoner kronor per år. Vilka resurser erhålls för att genomföra underhåll? Historiskt sett har underhållsnivån från kommunen beslutats till ca 18 23 miljoner kronor per år. Är budgeten för fastighetsunderhåll öronmärkt för detta ändamål eller kan resurser vid behov fördelas om? Budgeten betraktas som öronmärkt. o Hur ofta sker detta? Resurser har inte förts över till annan verksamhet. Sker en korrekt fördelning mellan kostnader och investeringar? Det finns mellan kommun och bolag olika uppfattningar om hur fördelningsprincipen mellan kostnad och investering används. Vellinge 2013-01-30 Jakob Smith Bilaga 1 Intervjuade medarbetare: Bengt Jeppsson, fastighetschef, Vellinge kommun Anders Larsson, VD, Vellingebostäder AB Anders Rahdevi, fastighetschef, Vellingebostäder AB 11