Projektrapport om kommunaliseringen av hemsjukvården i Gävleborgs län

Projekt Sammanhållen hemvård i Gävleborg 2012-02-22 Projektrapport om kommunaliseringen av hemsjukvården i Gävleborgs län - utredning av förutsättningar för och förslag till kommunalisering av hemsjukvården i ordinärt boende - underlag för den skatteväxling som följer av den föreslagna huvudmannaskapsförändringen

1 Sammanfattning Projektet som inrättades av Regionfullmäktige i november 2010 lämnar följande förslag, med hänvisning till rapporten i övrigt: Beslutsförslag Länets kommuner och landstinget rekommenderas att fatta följande beslut: att kommunerna från 1 januari 2013 tar över landstingets hemsjukvårdsansvar på primärvårdsnivå för personer över 18 år, att nivån på skatteväxlingen är 22 öre, att ansöka om ändring i förordningen om kommunalekonomisk utjämning med anledning av förändrat huvudmannaskap för hemsjukvården i Gävleborgs län från och med 1 januari 2013, att inrätta en partsgemensam grupp för hantering av gränsdragningsfrågor, att nuvarande politisk styrgrupp för sammanhållen hemsjukvård i Gävleborg följer genomförande av reformen under två år. Styrgruppen svarar för att uppföljning och utvärdering av reformen sker senast 2015-06-30. Styrgruppens sammankallande ansvarar för att så sker. att uppföljning och utvärdering sker utifrån två perspektiv; patientens och organisationernas upplevelser. Skatteväxling Efter överläggningar i projektets politiska styrgrupp och på grundval av det beredningsmaterial som projektet arbetat fram, föreslås en skatteväxling på nivån 22 öre. Grupp för hantering av gränsdragningsfrågor Kommunerna och landstinget föreslås tillsätta en partsgemensam grupp för hantering av gränsdragningsfrågor. Syftet med detta är främst att avlasta personalen med direkt patientkontakt sådana uppgifter. De närmare formerna för denna hantering framgår i projektrapportens avsnitt 6. Om uppföljning och utvärdering av reformen Kommunerna och landstinget rekommenderas att tillsätta en grupp för uppföljning av reformen och att genomföra en utvärdering inom 2 år. Övrigt Det samlade materialet från projektarbetet, inklusive utkast till rutiner och avtalsförslag mm, kommer att publiceras separat som en vägledning för genomförandet. 2(10)

2 Bakgrund, direktiv, och förutsättningar Beslut och direktiv Den 26 november 2010 beslöt regionfullmäktige att rekommendera medlemmarna att inför verksamhetsåret 2012 fatta beslut om att huvudmannaskapet för hemsjukvården i Gävleborgs län överförs från landstinget till kommunerna. Datum för genomförande ändrades i beslut under 2011, se vidare nedan. För att stödja kommuner och landsting i genomförandet beskrevs en gemensam projektorganisation som bemannades efter beslut av region-, landstings-, och kommundirektörer/chefer. Arbetet i projektet har bedrivits i tre arbetsgrupper under en gemensam projektledning som i sin tur rapporterat till en projektledningsgrupp, vilken under en politisk styrgrupp på regionstyrelsens uppdrag ansvarat för arbetet. Projektledningsgruppen antog i januari 2011 direktiv för arbetet baserade på regionfullmäktiges uppdrag och den i maj 2010 redovisade Förstudie över Sammanhållen Hemvård i Gävleborg. Motiv för ett förändrat huvudmannaskap I direktiven för arbetet beskrevs motiven för en förändring av hemsjukvårdens huvudmannaskap med nyckelbegreppen sammanhållen, lokalt styrd och patientfokus. Begreppet sammanhållen gäller både på systemnivå och ute i den faktiska vården. Argumentationen bygger på att det måste vara fördelar med att hemvården hålls samman både till sin finansiering och i styrning av utförandet oavsett om driften sker i offentlig eller privat regi. Vikten av lokal styrning har lyfts fram i samband med den diskussion som förts om en ny regionindelning av landet. Argumentationen har då utgått från att det inte är rimligt att läkarinsatser, sjuksköterskeinsatser och omvårdnadsinsatser i hemsjukvård/hemvård styrs och prioriteras på regional nivå. Det är en planering som bör ske utifrån lokala förutsättningar och villkor, dvs. per kommun. Ute i verksamheten och närmast brukaren förväntas en sammanhållen organisation för vård och omsorg i hemmet leda till ett mervärde för patienten/brukaren i form av bättre kontinuitet med färre utförarkontakter och en smidigare planering av vårdoch omsorgsinsatser. Upplevelsen av god kvalitet ökar som en följd av detta. Effekten av tydligare ansvarsgränser och sammanhållet ansvar för hälso- och sjukvård och omsorg i ordinärt boende förväntas också ge en effektivare resursanvändning och bättre förutsättningar för att med helhetssyn värdera den enskilde brukarens behov och planera de insatser som ska utföras för att möta behoven. Strategiska mål för förändringen Det förslag som projektet förväntades arbeta fram beskrevs i direktiven med följande målbild: 3(10)

Ansvargränser blir enkla att beskriva, förstå och tillämpa både ur patient/brukarsynvinkel och ur organisatorisk synvinkel. Förutsättningarna för att åstadkomma bättre kontinuitet med färre utförare runt varje patient/brukare ökar Förutsättningarna för smidigare planering av vård och omsorg utförd med helhetssyn ökar Förutsättningarna för att kunna ge vård med högre patientsäkerhet ökar På organisatorisk nivå ökar förutsättningarna för effektivare resursanvändning På nationell nivå blir huvudmannaskapet för hemsjukvård i ordinärt boende mer enhetligt Förutsättningar i övrigt I projektets uppdrag låg vidare att så långt möjligt använda de definitioner, begrepp och termer och som finns i Socialstyrelsens termbank. Förutom vad som anges i lagstiftning och myndighetsföreskrifter, ska projektet beakta mellan landsting och kommuner gemensamma policyer och riktlinjer, gällande eller på väg att beslutas, som berör hemsjukvårdsområdet. Exempel på sådana är: Regionstyrelsens beslut angående kommunalisering av hemsjukvården Gemensamma utgångspunkter för vård och omsorg av äldre Länsgemensamma rutiner för informationsöverföring Hälsovalskontorets hemsjukvårdsrutin Division Primärvårds hemsjukvårdsgaranti Rutin för egenvård Förslag till Processbeskrivning för samordnad vård- och omsorgsplanering Avgränsningar Arbetet med att ta fram underlag för och förslag till beslut om ändrade ansvarsgränser mellan huvudmännen avgränsades till vårdnivån primärvård. Hemsjukvård som utgår från specialistvårdsnivån har alltså inte ingått i uppdraget. Med specialistvård avses sådan sjukvård som utgår från sjukhus. 4(10)

Organisation Projektarbetets organisation framgår av följande bild. Projektorganisation 3 Förändrad tidplan och inriktningsbeslut I början av mars 2011 rapporterade projektet till regionstyrelsen att den ursprungliga tidplanen inte kunde hållas, bland annat på grund av svårigheter att enas i beskrivningen av den nya ansvarsgränsen. Regionfullmäktige beslöt senare att anta en förändrad tidplan för arbetet med genomförande av kommunaliseringen från och med 2013-01-01. Vidare tillsattes i september 2011 en mindre och mer operativ politisk styrgrupp. Denna styrgrupp tog fram ett inriktningsbeslut för det fortsatta arbetet vilket i november antogs av regionfullmäktige. Inriktningsbeslutet förtydligade direktiven för projektarbetet och ligger till grund för det förslag som framförs i denna slutrapport. 5(10)

4 Betänkande från Nationella samordnaren för hemsjukvårdens kommunalisering (SOU 2011:55) Sett ur ett nationellt perspektiv är det angeläget att huvudmannaskapet för hemsjukvården i ordinärt boende blir enhetligt i hela landet och det är mot den bakgrunden som regeringen tillsatte en särskild samordnare som har till uppgift att stödja landsting och kommuner i processen att föra över ansvaret för hemsjukvården från landsting till kommuner. I samordnarens uppdrag låg också ett utredningsuppdrag, vilket redovisades i betänkande (SOU 2011:55). Samordnaren och hennes stab medverkade vid den av projektet anordnade länskonferensen 2011-06-17. 5 Underlag för projektets förslag BAKGRUND Ansvaret för hemsjukvård på primärvårdsnivå för personer över 18 år i eget boende, samt rehabilitering och habilitering och vissa hjälpmedel flyttas över från landstinget till kommunerna den 1 januari 2013. Överföringen av ansvaret för hemsjukvård har föregåtts av ett utredningsarbete där företrädare från landstinget och kommunerna deltagit. Detta utredningsarbete har resulterat i ett beslutsunderlag och ett antal dokument som beskriver gemensamma rutiner och riktlinjer för ansvarsfördelning, samarbete och samverkan, informationsöverföring, vårdplanering och kommunikation, läkarmedverkan, hjälpmedel och förbrukningsartiklar samt hantering av gränsdragningsfrågor och andra tvistefrågor. När det gäller hälso- och sjukvårdsinsatser inom rehabilitering och habilitering inom LSS har landstinget fortsatt ansvar. KOMMUNERNAS ANSVAR FÖR HEMSJUKVÅRDEN Kommunerna ansvarar för hemsjukvårdsinsatser på primärvårdsnivå, enligt Socialstyrelsens definition av hemsjukvård 1, för personer över 18 år som ges av distriktssköterskor, sjuksköterskor, arbetsterapeuter och sjukgymnaster dygnet runt. Överrapportering och upprättande av vårdplan ska alltid föregå insättandet av åtgärder och insatser inom hemsjukvården. Ett likartat förfarande ska tillämpas då en patient återgår från den kommunala hemsjukvården till den av landstinget eller på uppdrag av landstinget bedrivna primärvården som ansvarar för alla hälso- och sjukvårdsinsatser då en patient inte längre har behov av kommunal hemsjukvård. Landstinget svarar även fortsättningsvis för de specialiserade resurserna för patienter inom demensvård och palliativ vård. 1 Socialstyrelsens definition av hemsjukvård: Hälso- och sjukvård när den ges i patientens bostad eller motsvarande och där ansvaret för de medicinska åtgärderna är sammanhängande över tiden. Åtgärder och insatser ska ha föregåtts av vård- och omsorgsplanering. Hemsjukvård ges i såväl ordinärt som i särskilt boende samt i daglig verksamhet och dagverksamhet. Hemsjukvården ska skiljas från öppen vård. 6(10)

För att kommunerna ska ta över ansvaret för hälso- och sjukvårdsinsatserna ska följande kriterier vara uppfyllda: Insatserna räknas som hälso- och sjukvård Insatserna ska ges under minst 2 veckor Patienten kan inte ta sig till hälsocentralen Patienten är över 18 år Vård- och omsorgsplanering ska upprättas före insättande av insatser INFORMATIONSÖVERFÖRING OCH VÅRDPLANERING Samtliga verksamheter ska använda de gemensamma rutinerna för informationshantering och vårdplanering. En fungerande samverkan förutsätter en fungerande överrapportering och dialog om övertagande av hälso- och sjukvårdsamsvaret mellan de olika vårdnivåerna. Ingen huvudman kan utan överrapportering och kvittering av denna överrapportering överföra en patient från en vårdnivå till en annan vare sig om det är från sjukhusvård till hemsjukvårdsnivå eller från hemsjukvårdsnivå till vård som kan ges på mottagning utanför patientens eget hem. För palliativa patienter med tydligt behov av hemsjukvårdsinsatser ska omedelbar överrapportering och planering ske med hänsyn till patientens bästa. Se rutiner för informationsöverföring och vårdplanering. LÄKARANSVARET I DEN KOMMUNALA HEMSJUKVÅRDEN Tillgång till läkare ska finnas dygnet runt för den kommunala hemsjukvården. Så långt som möjligt ska läkaransvaret ske på kontorstid och planeras i förväg. Särskilda avtal som reglerar läkaransvaret ska upprättas och dessa reglerar förutsättningarna i respektive kommun och beskriver hur samverkan och samarbete ska ske på kontorstid, kvällar, helgdagar och nätter. I de särskilda avtalen ska tillgänglighet, former för samverkan, vårdplanering och kommunikation samt hembesök definieras och beskrivas. Se mall för avtal om läkaransvaret inom hemsjukvården. SJUKVÅRDSMATERIAL Kommunernas kostnadsansvar omfattar det sjukvårdsmaterial som kommunens personal förskriver för sina hemsjukvårdspatienter. Särskilt sjukvårdsmaterial som ordineras av specialistvården inom landstinget bekostas av densamme. Se separat beskrivning av kostnadsansvar för förbrukningsartiklar. HJÄLPMEDEL OCH EGENSANSVAR Kommunerna har ansvaret för att patienter inom hemsjukvården får sitt behov av vanliga tekniska hjälpmedel tillgodosett. Landstinget ansvarar för dessa patienters behov av avancerade hjälpmedel. Vid återgång till primärvården övergår ansvaret för vanliga tekniska hjälpmedel till den aktuella vårdgivaren efter en månad. Definitionerna och ansvarsfördelningen för hjälpmedel regleras i Hjälpmedelshandboken (efter partsgemensam översyn och utveckling av denna). Översynen av hjälpmedelshandboken inkluderar också utformning av huvudmännens egenansvar för hjälpmedel. 7(10)

EGENVÅRD OCH DELEGERING Socialstyrelsens författningar på området gäller och det innebär att det är kommunens ansvar att dokumentera egenvårdsbeslut och delegeringsåtgärder som de själva beslutar om. Egenvårdsbeslut och delegeringsbeslut som fattas av läkare ansvarar respektive verksamhet som utfärdat besluten för dokumentation och uppföljning för. Se aktuella rutiner för egenvård och delegering! EKONOMISKA BERÄKNINGAR UNDERLAG FÖR SKATTEVÄXLING Utgångspunkten för de ekonomiska beräkningarna är att samtliga kostnader och intäkter som avser hemsjukvården ska ingå i det underlag som ligger till grund för skatteväxlingen. Hemsjukvården har länge varit helt integrerad i primärvården, och har först under senaste året börjat särskiljas på ett mer tydligt sätt. Detta medför svårigheter att enkelt fånga den totala kostnadsbilden för hemsjukvården i länet. Det finns dock en enhet där hemsjukvård varit tydligt avskild under hela år 2011. På underlag från denna enhet och på vissa delanalyser från andra hälsocentraler har projektets arbetsgrupp för ekonomifrågor byggt sina beräkningar. Hänsyn har också tagits till skillnader mellan tätort och landsbygd. De olika beräkningsunderlag som tagits fram har slutligen behandlats av projektets politiska styrgrupp, vilken lämnat förslag om skatteväxling på nivån 22 öre. PERSONAL Resurs- och kompetensbild landstingets personal Landstinget har utifrån mätningar under våren 2011, som följts upp och kvalitetssäkrats under hösten, gjort följande uppskattning av den bemanning som arbetar med hemsjukvård. Distriktssjuksköterska 108 årsarbetare (varav 18 årsarbetare avser nattbemanning) Sjukgymnast 17 årsarbetare Arbetsterapeut 21 årsarbetare Vårdenhetschef 4 årsarbetare Utöver ovan angivna antal årsarbetare tillkommer medarbetare hos de privata vårdaktörerna inom primärvården. De finns idag inom Gävle, Bollnäs och Söderhamns kommuner. Distriktsjuksköterska 10,34 årsarbetare Sjukgymnast 2 årsarbetare Arbetsterapeut 1,6 årsarbetare De privata aktörerna är Carema Sjukvård AB i Gävle, Aleris i Bollnäs och Mitt Hjärta i Söderhamn (Ljusne). 8(10)

Regelverk vid byte av arbetsgivare En kartläggning har genomförts för att ta reda på eventuella skillnader i enskilda anställningsavtal, lokala kollektivavtal och personalpolitiska policys, dels mellan landstinget och de tio kommunerna dels inom landstinget. Variationer finns men likheterna är större än skillnaderna. Övergången är att betrakta som en övergång av verksamhet där en relevant del av medarbetare motsvarande hos Landstinget Gävleborg, vilka idag arbetar med hemsjukvården, byter arbetsgivare från landstingets till respektive primärkommun. Lagen om anställningsskydd (LAS) 6b kommer att tillämpas. Ur LAS Vid övergång av ett företag, en verksamhet eller en del av en verksamhet från en arbetsgivare till en annan, övergår också de rättigheter och skyldigheter på grund av de anställningsavtal och de anställningsförhållanden som gäller vid tidpunkten för övergången på den nya arbetsgivaren. Den tidigare arbetsgivaren är dock också ansvarig gentemot arbetstagaren för ekonomiska förpliktelser som hänför sig till tiden före övergången Det innebär som exempel att landstingsanställda som övergår till primärkommun enligt ovan får tillgodoräkna sig anställningstid intjänad hos landstinget att innestående semester, efter särskild ekonomisk transferering mellan arbetsgivarna, får tas med att innestående kompensations tid regleras ekonomiskt mellan arbetstagaren och landstinget i samband med övergången eller kan tas med enligt samma modell som innestående semesterdagar Fortsatt arbete I projektet finns en facklig referensgrupp som kontinuerligt har informerats av projektledaren och hans stab. Facklig samverkan och förhandling i samband med genomförandet planeras att ske gemensamt för alla tio kommuner. Syftet är att få en så likartad arbetsrättslig process som möjligt. Landstinget och primärkommunerna har samma kollektivavtalsområde, vilket underlättar övergången rent arbetsrättsligt. De privata vårdaktörernas personal omfattas inte av någon verksamhetsövergång. Här gäller att Hälsovalskontoret säger upp avtalen om hemsjukvårdsåtagande inför kommunaliseringen av hemsjukvården. Medarbetare som är föremål för övergång En mycket viktig del i arbetet är att säkerställa en så bra övergång som möjligt för enskilda medarbetare. Det innebär bland annat att den arbetsrättsliga informationen och beskrivningen av hur den processen fungerar ska ske på ett likartat sätt i alla tio kommuner. I det arbetet kommer landstingets och kommunernas representanter när det gäller personalfrågor att synas tillsammans. 9(10)

Det är också angeläget att vid samma tillfälle som den arbetsrättsliga processen beskrivs, lämna information om hur varje kommun planerar övertagandet/mottagandet rent verksamhetsmässigt. 6 Förslag om grupp för hantering av gränsdragningsfrågor Inriktningsbeslutet föreskriver att en särskild grupp med verksamhetsföreträdare från de olika huvudmännen ska ansvara för tolkningen av gränsdragningsfrågor. Följande form och förutsättningar föreslås för denna grupp: Bakgrund och syfte I samband med överföringen av ansvaret för hemsjukvård till kommunerna från landstinget så kommer det initialt med stor sannolikhet att uppstå en del frågor som inte självklart kan beskrivas och lösas direkt utifrån gällande avtal, överenskommelser och rutiner och riktlinjer. Därför inrättas denna grupp som får ett mandat för att tolka och lösa ut frågeställningar där parterna inte är överens enligt den modell som redan prövats med framgång i länet när det gäller EGENVÅRDSFRÅGORNA. Tillsättning av gruppens medlemmar och arbetssätt Länsledning Närvård utser gruppens medlemmar som ska besitta ledningskompetens och fackkompetens och ska företräda alla huvudmännen eftersom gruppen ej kan ha en direktrepresentation av alla huvudmännen. Gruppen ska ha 6-8 medlemmar och träffas ett par gånger per termin. En person ska vara sammankallande och en person ska vara sekreterare. Dokumentation från gruppen ska spridas till berörda parter av de olika huvudmännen. Gruppens mandat Kommuner och landsting förbinder sig att följa gruppens tolkningar och att revidera sina regelverk och rutiner utifrån gruppens arbete så att nya tvister om redan avklarade frågeställningar undviks. 10(10)