Revisionsrapport Insyn och kontroll hos externa utförare Halmstads kommun Bo Thörn Cert. kommunal revisor Juni 2014
Innehållsförteckning SAMMANFATTNING 1 BAKGRUND 3 UPPDRAG 3 GENOMFÖRANDE 3 IAKTTAGELSER 5 RIKTLINJER ELLER STYRANDE BESLUT FÖR INSYNEN 5 KOMMUNALLAGEN 5 KOMMUNENS STYRANDE BESLUT 5 INSYN OCH KONTROLL SOM AVSER ENTREPRENAD OCH LOV 5 SOCIALTJÄNSTLAGEN 5 HEMVÅRDSNÄMNDEN 6 SOCIALNÄMNDEN 9 TILLSYN AV FRISTÅENDE FÖRSKOLOR 11 SKOLLAGEN 11 BARN- OCH UNGDOMSNÄMNDEN 13 INSYN I FRISTÅENDE SKOLOR 15 SKOLLAGEN 15 BARN- OCH UNGDOMSNÄMNDEN 16 UTBILDNINGS- OCH ARBETSMARKNADSNÄMNDEN 17 Halmstads kommun
Sammanfattning Revisorerna i Halmstads kommun har gett i uppdrag att granska insyn och kontroll hos externa utförare. Revisionsfrågan för granskningen är: Har Hemvårdsnämnden, Socialnämnden, Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildning- och arbetsmarknadsnämnden tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamheten som lämnats över till annan? Granskningen omfattar: Verksamhet som upphandlats på entreprenad enligt Lagen om offentlig upphandling inom Hemvårdsnämnden och Socialnämnden. Verksamhet som lämnats över till externa utförare enligt Lagen om valfrihetssystem inom Hemvårdsnämnden. Fristående förskolor inom Barn- och ungdomsnämnden enligt skollagen. Fristående skolor inom Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden enligt skollagen. I rapporten redovisas för de olika lagstiftningar som reglerar vilken form av tillsyn eller insyn kommunen ska och får utföra. Nedan redovisas i korthet de revisionella aspekterna av granskningen för respektive nämnd. Hemvårdsnämnden Vår bedömning är att Hemvårdsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll av verksamhet som lämnats över till annan. Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för tillsynen. I riktlinjer kan nämnden se till att den tillsyn som bedrivs blir mer sammanhållen och tillförsäkra sig en rapportering av utförda uppföljningar. Brister som noteras i tillsynen hos extern utförare dokumenteras och kommuniceras med ansvarig. Dokumentationen med eventuella brister bör kompletteras med underskrift av extern utförare. Avsikten är att förtydliga ansvar och ge kommunen tydligare underlag för att vidta åtgärder enligt avtal om inte brister rättas till. De inspektioner som görs omfattar väsentligen externa utförare. Genom att också genomföra motsvarande inspektioner i den egna verksamheten kan jämförelser göras som kan ligga till grund för lärande och utvecklande. Socialnämnden Vår bedömning är att Socialnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för den tillsyn som bedrivs. Halmstads kommun 1 av 19
Barn- och ungdomsnämnden Vår bedömning är att Barn- och ungdomsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Barn- och ungdomsnämnden genomför tillsyn enligt bestämmelser i skollagen. Nämnden bör överväga att rikta brukarundersökningen direkt till samtliga brukare i kommunen, såväl föräldrar som har barn i egna verksamheter som hos de fristående skolorna. Barn- och ungdomsnämnden bör överlägga med Teknik- och fritidsnämnden om möjligheten att involvera dem tidigare vid etableringar av fristående förskolor. Nämnden kan överväga att göra motvarande utvärderingar inom den egna verksamhet som i tillsynen av fristående förskolor. Härigenom kan nämnden skapa möjligheter till jämförelser i syfte att utveckla förskoleverksamheten. Barn- och ungdomsnämnden har inte antagit några riktlinjer för att ta tillvara möjligheterna till insyn i fristående skolor. Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer för sin insyn där det framgår vad som ska göras för att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte antagit några riktlinjer för sin insyn i fristående skolor. Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer för den insyn de bedriver. Det finns en systematik i genomförandet av den insyn som nämnden bedriver som gör det möjligt för nämnden att följa hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Halmstads kommun 2 av 19
Bakgrund Uppdrag För att överlämna verksamhet till extern utförare förutsätts att kommunen har säkrat sina möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten liksom allmänhetens möjligheter till insyn. I kommunallagen, 3 kap 19, om kommunala entreprenader anges att kommuner ska tillförsäkra sig möjligheterna att kontrollera och följa upp verksamheter innan en kommunal angelägenhet lämnas ut till någon annan. Vidare ska kommunen tillförsäkra sig tillgång till information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. Kommunens förutsättningar för styrning och kontroll av verksamheter har förändrats i och med att kommunen genomför upphandling av entreprenader, och motsvarande inom valfrihetsystemet, samt för fristående förskolor och skolor. För verksamheter som lagts ut på entreprenad genom LOU samt enligt LOV ska kommunen reglera möjligheter och insyn i avtal. Staten har gett kommunerna uppgiften att godkänna fristående förskolor samt utöva tillsyn över verksamheten. Skolinspektionen ger tillstånd att bedriva verksamhet för fristående grundskolor och gymnasieskolor. Skolinspektionen utövar tillsyn medan kommunerna har rätt till insyn i verksamheten när det gäller fristående skolor. Revisionsfrågan för granskningen: Har nämnderna tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamheten som lämnats över till annan? Revisionsfrågan besvaras genom följande revisionskriterier: Nämnderna har utarbetat riktlinjer eller tagit styrande beslut för hur insynen ska garanteras Insyn och kontroll är reglerade i avtal som genomförs på entreprenad och inom LOV Tillsyn av fristående förskolor är reglerat i avtal Insyn i fristående skolor utövas Resultatet från genomförda kontroller mm tas tillvara Genomförande Granskningen har avgränsats till Hemvårdsnämnden, Socialnämnden, Barn- och ungdomsnämnden samt Utbildning- och arbetsmarknadsnämnden. Granskningen omfattar följande moment: en genomgång av styrande dokument Halmstads kommun 3 av 19
det senaste avtalet från genomförda upphandlingar inom särskilt boende för äldre, LOV inom hemtjänst samt inom gruppbostäder inom LSS det senaste avtalet med fristående förskolor insyn som avser fristående skolor I granskningen har vi tagit del av styrande dokument, avtal, planer för tillsyn och insyn samt resultat från genomförd tillsyn och insyn. Vi har intervjuat personer som svarar för genomförande av insyn och kontroll som avser fristående förskolor, fristående grundskolor, fristående gymnasieskolor, entreprenad inom LSS-boende samt entreprenad inom särskilt boende och LOV inom hemtjänst. Granskningen avser inte placeringar i familjehem inom Socialnämnden. Halmstads kommun 4 av 19
Iakttagelser Riktlinjer eller styrande beslut för insynen Kommunallagen Den verksamhet som kommunen finansierar och ansvarar för kan utföras i många olika former. Fullmäktige kan lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett privat företag, en ideell förening där kommunen inte har ett engagemang eller enskild person, om det inte finns särskilda föreskrifter som förhindrar detta. Myndighetsutövning får inte överlämnas om det inte finns stöd för det i lag. För att överlämna verksamhet till extern utförare förutsätts att kommunen har säkrat sina möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten liksom allmänhetens möjligheter till insyn. I kommunallagen, 3 kap 19, anges att kommuner ska tillförsäkra sig möjligheterna att kontrollera och följa upp verksamheter innan en kommunal angelägenhet lämnas ut till någon annan. Kommunen ska göra det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheten utförs. I kommunlagen, om nämndernas ansvar för verksamheten i 6 kap 7, framgår att nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Detsamma gäller när vården av en kommunal angelägenhet med stöd av 3 kap 16 har lämnats över till någon annan. Kommunens styrande beslut Kommunfullmäktige antog i januari 2008 Riktlinjer för konkurrensutsättning. I denna ses konkurrensutsättning som ett sätt att utveckla och förbättra verksamheterna. Enligt riktlinjerna ska nämnderna upprätta en plan för, och fatta beslut om, konkurrensutsättning inom sitt verksamhetsområde. I riktlinjer framgår att initiativ till konkurrensutsättning kan komma från den som vill överta en kommunal verksamhet. Denna utmanarrätt anger att en nämnd har skyldighet att pröva utmaningen och avgöra om den ska leda till en förstudie och senare till en eventuell upphandling. Enligt planeringsdirektiven för 2014 anges i den övergripande inriktningen inom målområdet Omsorg och stöd att Kommunen garanterar kvaliteten, men mångfalden av utförare gör det möjligt att välja utifrån de personliga önskemålen. Lika självklart som det är att kunna välja utförare, lika givet är ett stort inflytande över insatserna. Insyn och kontroll som avser entreprenad och LOV Socialtjänstlagen Kommunen får enligt SOL 2 kap. 5 sluta avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får dock inte överlämnas till annan. Halmstads kommun 5 av 19
När en kommun sluter avtal med annan om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten innebär det inte någon förändring vad gäller huvudmannaskapet. Kommunen är huvudman även om verksamheten utförs av en privat utförare. Sedan 1 juni 2013 har Inspektionen för vård och omsorg tillsyn över både socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Tillsynen gäller bland annat verksamheter som lämnats över till enskild att utföra, att den uppfyller mål enligt lagar och föreskrifter. Inspektionen har möjlighet att förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållanden. Föreläggande kan förenas med vite och verksamhet kan förbjudas. Hemvårdsnämnden Lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV) trädde i kraft den 1 januari 2009. LOV reglerar vad som ska gälla när upphandlande myndigheter konkurrensutsätter delar av sin verksamhet genom att överlåta till brukaren att välja utförare bland leverantörer i ett valfrihetssystem. Lagen är frivillig för kommuner och gäller valfrihetssystem för socialtjänster. I Halmstads kommun finns vid granskningstillfället 11 entreprenader inom hemtjänsten med stöd av LOV. Av dessa avser 9 Omsorg och servicetjänster samt 2 enbart Servicetjänster. Ungefär 10 procent av samtliga brukare har valt extern utförare. Ett äldreboende är upphandlat med stöd av LOV. Vidare finns 2 entreprenader för särskilt boende som har upphandlats med stöd av Lagen om offentlig upphandling, LOU. Ungefär 20 procent av brukare som bor på särskilda boenden finns hos externa utförare, enligt LOU och LOV. På kommunens hemsida finns länkar till de externa utförarna. Hemvårdsnämnden antog i november 2011 en plan för konkurrensutsättning. I den beslutade nämnden att inleda en förstudie om att införa valfrihetsystem för äldreboenden samt genomföra fortsatt uppföljning av konkurrensutsatt verksamhet som underlag för att ta ställning till eventuell fortsatt konkurrensutsättning. Insyn och kontroll i avtal Hemvårdsnämnden har i förfrågningsunderlag enligt LOU och LOV, under rubriken uppföljning och insyn, skrivit in sin rätt till insyn. Bland annat är leverantörer skyldiga att samarbeta med kommunen, ge tillgång till lokaler och lämna de uppgifter som begärs. Enligt förfrågningsunderlag anges villkor och förfarande för vite vid fel och brister, uppsägning av avtal i förtid och hävning av avtal. Genomförda kontroller Utvecklingsenheten inom Hemvårdsförvaltningen svarar för att ta fram förfrågningsunderlag och avtal samt genomföra kontroller av verksamheter som lämnats över till externa utförare. Utvecklingschef, 2 st MAS (medicinskt ansvarig sjuksköterska) samt inspektör utför kontrollerna. De kontroller som genomförs riktar sig såväl till verksamheten i egen regi som hos externa utförare, men i praktiken kon- Halmstads kommun 6 av 19
centreras kontrollerna till de externa utförarna. Enligt de intervjuade finns en ambition att skapa en bättre balans mellan kontroller i egen verksamhet och hos externa utförare. Planen för insyn är integrerad med nämndens plan för intern kontroll. För år 2014 avser kontrollerna vård i livets slut, informationsöverföring som gäller uppgifter enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, teamträffar, nattinspektion särskilt boende, antibiotikaanvändning på särskilt boende, personalens tillgänglighet, genomförandeplan och kontaktman, användning av fotolegitimation och inflyttning i särskilt boende. Underlaget för val av kontrollområden hämtas från en riskanalys, resultat från tidigare inspektioner, avvikelserrapporten och nämndens önskemål. Inom utvecklingsenheten upprättas checklistor för varje enskilt kontrollområde. I de fall brister påträffas tar de som utför kontrollerna kontakt med ansvarig chef för att diskutera åtgärder. Oftast genomförs åtgärder direkt i anslutning till inspektionen. Resultatet från inspektionen sammanfattas i en rapport som lämnas över till berörd verksamhetschef. Hittills har inte bristerna varit av den karaktären att någon handlingsplan behöver upprättas. Resultaten från varje inspektion rapporteras till nämnden. Inom förvaltningens stab genomförs kontraktsuppföljningar inom LOV samt kontroller av leverantörsfakturor. Kontraktsuppföljningarna utgår från avtalen och omfattar uppgifter om antalet brukare, antal timmar, personal och kompetens, administrativa erfarenheter, sekretess, personalansvar, våld och hot, marknadsföring, kontaktmannaskap, IT, Lex Maria och Lex Sarah. Kontraktsuppföljningen sker genom ett besök per år hos respektive leverantör. Resultatet dokumenteras i ett protokoll som delges leverantören. Protokollet ligger sedan till grund för uppföljning vid kommande besök hos leverantören. Vid några tillfällen har leverantörerna uppmärksammats på brister eftersom de inte når upp till kravet att 70 procent av personal ska har adekvat vårdutbildning. Rapporterna från enskilda inspektioner anmäls inte till nämnden. I de fall allvarliga brister förekommer informeras presidiet direkt. Noteringar från fakturakontroller framgår i delårsbokslut. Fakturor kontrolleras varje månad, bland annat görs avstämningar mot leverantörernas tidredovisningar och fakturaunderlag. Det är sällan som avvikelser noteras. Enligt intervjuade fungerar samarbetet med leverantörerna bra. Hemvårdsnämndens sjuksköterskor arbetar i verksamheten i egen regi och hos de externa utförarna inom hemtjänsten. Detta ger kommunen möjlighet till viss insyn i verksamheten. Två gånger per termin ordnar kommunens MAS träffar med sjuksköterskor inom äldreboenden hos externa utförare. Ett allmänt erfarenhetsutbyte förekommer också med utförare inom särskilda boenden. Apoteksbolaget genomför vartannat år kvalitetsgranskningar om läkemedelshanteringen på äldreboenden. Granskningarna har bland annat konstaterat att förbättringar behöver göras när det gäller ordning i läkemedelsskåp hos kunder samt kontroll av narkotikaklassat läkemedel. Hygiensjuksköterska från Region Halland har granskat vårdhygienen i bland annat kök, förråd och sköljrum/tvättstuga hos kun- Halmstads kommun 7 av 19
der. Det är sällan som Inspektionen för vård och omsorg gör tillsyn av äldreomsorgen i kommunen. De externa utförarna lämnar, enligt avtal, över information av avvikelser till kommunen. De vanligasta avvikelser som rapporteras gäller fallskador och läkemedel. Antal anmälningar till IVO enligt Lex Sarah uppgick till 3 år 2013. Sammanställningar över avvikelserrapporter anmäls till nämnden varje månad. Kommunen har inte rätt att utreda de anmälningar som gjorts enligt Lex Sarah. Enligt de intervjuade är det oklart om kommunen behöver ett samtycke från brukare för att kunna ta del av deras journaler. Frågor om detta har lämnats in till Inspektionen för vård och omsorg. Erfarenheter tas tillvara Förvaltningen bjuder in representanter för de externa utförarna inom hemtjänsten och äldreboende 2-4 gånger per år till informationsmöten. Två gånger per år genomförs uppföljningsmöten med ledningen för externa utförare för särskilda boenden. Enligt de intervjuade har mindre utförare mer behov av råd och stöd. Inom förvaltningen genomförs interna uppföljningsmöten där stabschef, MAS, inspektör, myndighetschef, utvecklingschef och LOV-ansvarig medverkar. I nämndens verksamhetsberättelse lämnar varje enhet i egen regi samt varje extern utförare en beskrivning för året som varit. Inspektörens och MAS redogör bland annat för utfallet av tillsynen hos externa utförare. Vidare rapporteras resultatet från arbetet med intern kontroll. Enligt de intervjuade har kommunen tillräcklig och god insyn i verksamheter som drivs av externa utförare. Revisionell bedömning Vår bedömning är att Hemvårdsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll av verksamhet som lämnats över till annan. Kommunens rätt till insyn och kontroll har angetts i avtalen med externa utförare. Nämnden beslutar om innehållet i tillsyn i sin plan för intern kontroll som också omfattar tillsynen hos externa utförare. Det finns en systematik i genomförandet av tillsynen, bland annat finns ansvar för uppgiften och resurser för genomförandet inom förvaltningen. Vidare har arbetssätt och rutiner för genomförandet tagits fram. Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för tillsynen. I granskningen har vi noterat att resultaten från tillsynen av kvaliteten rapporteras till nämnden medan resultaten från kontraktsuppföljningarna inte rapporteras. Kontraktsuppföljningar samordnas inte helt med övrig tillsyn av kvalitet som görs enligt planen för intern kontroll. I riktlinjer kan nämnden se till att den tillsyn som bedrivs blir mer sammanhållen och att rapportering av utförda uppföljningar sker. Brister som noteras i tillsynen hos extern utförare dokumenteras och kommuniceras med ansvarig. Dokumentationen med eventuella brister bör kompletteras med Halmstads kommun 8 av 19
underskrift av extern utförare. Avsikten är att förtydliga ansvar och ge kommunen tydligare underlag för att vidta åtgärder enligt avtal om inte brister rättas till. De inspektioner som görs omfattar i första hand externa utförare. Återföringen av erfarenheter till den egna verksamheten är begränsad. Genom att också genomföra motsvarande inspektioner i den egna verksamheten kan jämförelser göras som kan ligga till grund för lärande och utvecklande. Socialnämnden Socialnämnden antog i mars 2011 en plan för konkurrensutsättning som gäller för mandatperioden. I planen anges verksamheter som är möjliga att konkurrensutsätta. Enligt lagen om Stöd och service till vissa funktionshindrade är kommunen huvudman för samtliga former av stöd och service. En kommun får med bibehållet ansvar sluta avtal med annan om att tillhandahålla insatser enligt lagen (17 LSS). Inspektionen för vård och omsorg har tillsyn över all verksamhet enligt LSS ( 25). Tillsynen omfattar såväl verksamhet som drivs av kommuner som av enskild, även personlig assistans. I Halmstads kommun finns en entreprenad för 20 gruppbostäder med totalt 100 brukare. I egen regi finns 26 gruppbostäder med 130 brukare samt 6 boenden inom psykiatrin med cirka 30 brukare. På kommunens hemsida finns länkar till de externa utförarna. Socialnämnden har få placeringar i HVB-hem. Dessa fall gäller tvångsomhändertagande där Statens institutionsstyrelse har ansvar för hemmen. Institutet för vård och omsorg svarar för tillsynen av verksamheten. Övriga HVB-hem har upphandlats via Kommentus i samarbete med kommuner i Skåne och södra Halland. Inom socialtjänstens område finns ideella föreningar som erhåller föreningsbidrag från kommunen. Detta gäller kvinnojouren, kyrkans nattcafé, KRIS, VågaVa och Länken. Enligt Socialstyrelsen har Socialnämnden i en kommun ett ansvar för att kontrollera och följa upp verksamhet om det råder ett uppdragsförhållande mellan kommunen och föreningen, även om detta inte är formaliserat i ett avtal. Socialnämnden har initierat en utredning och avser att utarbeta en plan för sin tillsyn. Insyn och kontroll i avtal Socialnämnden har i förfrågningsunderlaget för upphandling av gruppbostäder tillförsäkrat sig rätt att kontrollera och följa upp verksamheten hos leverantören. Bland annat har kommunen rätt till tillträde till lokaler och sådana uppgifter som kommunen anser vara erforderliga, göra brukarundesökningar samt planerade och oanmälda kvalitetsrevisioner. Enligt förfrågningsunderlag anges villkor och förfarande för vite vid fel och brister, uppsägning av avtal i förtid och hävning av avtal. Halmstads kommun 9 av 19
Genomförda kontroller Nämndens plan för intern kontroll omfattar dels kontroller inom det administrativa området dels kontroller av verksamheter inom socialtjänstens område. I planer för 2014 ingår inga kontroller som avser uppföljningar och insyn i verksamheter som externa aktörer bedriver. Inom förvaltningen finns en inspektör som utför inspektionerna i den egna verksamheten och hos extern aktör. Ett uppdrag har formulerats för inspektören där det framgår att fokus ligger på kontroller av följsamhet mot avtal. En checklista har tagits fram för innehållet i kvalitetsinspektioner. Inspektionerna innebär att varje gruppboende, i egen regi och hos extern utförare, blir föremål för inspektion en gång per år. Eventuellt kommer inriktningen i kommande tillsynen att ändras så att den blir djupare inom vissa teman och kommer att begränsas till ett urval av gruppboendena. Resultatet från ett års inspektioner sammanställs och återrapporteras till nämnden. MAS inom Hemvårdsförvaltningen tar emot cirka 200 avvikelserrapporter per år från egna och externa gruppboenden inom socialförvaltningen. Inspektören inom Socialförvaltningen samarbetar med MAS och har bland annat med frågor från MAS i inspektionerna. Enligt MAS har det varit svårt att utöva aktiva kontroller inom Socialnämndens verksamhet. Med förstärkt resurs kommer också Socialnämndens verksamheter blir föremål för kontroller av MAS i större utsträckning. Brukarundersökningar sker i tre olika varianter där brukare själv besvarar enkäten, där brukaren svarar med stöd av personal samt där företrädare för brukaren besvarar enkäten. Socialförvaltningen har följande kontakter med extern utförare, vilket ger möjligheter att få information om verksamheten: Socialförvaltningen genomför två till tre uppföljningsmöten per år med ledningen för den externa utföraren. Den externa utföraren ska, på samma sätt som kommunen själv, genomföra samråd med brukarorganisationerna. Socialförvaltningens sjuksköterskor arbetar i verksamheten som extern utförare bedriver. Leverantören ska delta i Vård- och omsorgscollage som är ett samarbete mellan kommunerna i Halland, bland annat om praktikplatser. IVO gör två till tre inspektioner per år som rör Socialnämndens verksamhet. IVO har inte ställt frågor om hur kommunen utövar sin tillsyn över verksamheter som lämnats över till externa utförare. Erfarenheter tas tillvara Erfarenheterna från att möta konkurrens från externa aktörer har stimulerat utvecklingen av den egna verksamheten, till exempel vad gäller styrning, dokumentation och diskussion om sommaraktiviteter. Halmstads kommun 10 av 19
Upphandlingen av gruppbostäder förnyades med början 2014. Vid detta tillfälle genomfördes en omfattande summering av erfarenheter från förra avtalsperioden och en genomgång av alternativ till entreprenadformen. Underlaget för att fastställa kraven i det omarbetade förfrågningssunderlaget hämtades bland annat från brukarenkäter och kvalitetsinspektioner. Kraven i den senaste upphandlingen ställdes högre, till exempel vad gäller kultur- och fritidsaktiviteter och förutsättningar för individuellt stöd. Inspektörens checklista har kompletterats med de nya kraven. I kommunen finns ett nätverk för inspektörer inom socialtjänstens område som hålls samman av statskontoret. I nätverket ingår inspektörer från Socialförvaltningen, Hemvårdförvaltningen och Utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningen. Revisionell bedömning Vår bedömning är att Socialnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Kommunens rätt till insyn och kontroll har angetts i avtalet med externa utförare. Det finns en systematik i genomförandet av tillsynen, bland annat finns ansvar för uppgiften och resurser för genomförandet inom förvaltningen. Vidare har arbetssätt och rutiner för genomförandet tagits fram. Förvaltningen har en relativt nära dialog med extern utförare. Enligt vår bedömning bör nämnden anta styrande riktlinjer för den tillsyn som bedrivs. Inspektionerna genomförs såväl hos extern utförare som inom den egna verksamheten. I granskningen har vi noterat att jämförelser innebär ett lärande och leder till insatser som utvecklar den egna verksamheten. Tillsyn av fristående förskolor Skollagen Tillstånd En kommun ansvarar för att utbildning i förskola kommer till stånd för alla barn i kommunen som ska erbjudas förskola och vars vårdnadshavare önskar det. Kommunen får fullgöra sin skyldighet genom att erbjuda motsvarande utbildning i fristående förskola (8 kap. 12 ). För att bedriva en fristående förskola måste huvudmannen ha tillstånd från den kommun där förskolan är belägen. Detsamma gäller fristående fritidshem om de inte ingår i enhet med förskoleklass eller grundskola. Det är kommunen som godkänner en enskild huvudman som ansöker om att bedriva förskola eller fritidshem (2 kap. 7 ). Huvudregeln är att en fristående förskola ska vara öppen för alla barn. Kommunen ska bedöma om huvudmannen har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen, bland annat att arbeta efter skollagens regler samt läroplanens mål och riktlinjer (2 kap. 5 ). Halmstads kommun 11 av 19
Tillsyn Den fristående förskolan står under tillsyn av den kommun där verksamheten bedrivs. Kommunen har rätt att på plats granska verksamheten, inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Den som ansvarar för den fristående förskolan är även skyldig att, på uppmaning av kommunen, göra de sammanställningar som behövs för tillsynen. Kommunen ska även, inom ramen för sin tillsyn, lämna råd och vägledning till den fristående förskolan. Statens skolinspektion har tillsyn över hur kommunerna fullgör sitt tillsynsansvar samt över hur bestämmelserna om åtgärder mot kränkande behandling följs av den fristående förskolan (6 kap.). Åtgärder vid missförhållanden Om det föreligger något missförhållande vid den fristående förskolan ska kommunen förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Sanktioner riktas alltid mot huvudmannen för verksamheten. Ett beslut om föreläggande gäller omedelbart och ska ange de åtgärder som kommunen anser nödvändiga för att avhjälpa bristerna. Ett föreläggande får även förenas med vite. Om verksamheten inte följer föreläggandet och om missförhållandet är allvarligt får kommunen återkalla godkännandet att bedriva verksamheten. Genom den nya skollagen finns utökade sanktionsmöjligheter för tillsynsmyndigheterna. Sanktionerna är: Avstående från ingripande och gäller om överträdelsen är ringa och de som granskas vidtar nödvändiga åtgärder. Anmärkning. Avser mindre allvarliga överträdelser. Föreläggande. Avser om verksamheten inte uppfyller kraven i föreskrifter som gäller verksamheten eller rätt till godkännande. Återkallelse av beslut och bidrag. Avser allvarliga brister eller om förlägganden inte efterlevs. Kommunen kan återkalla ett beslut om den enskilde huvudmannen inte längre uppfyller förutsättningarna för godkännande. Likaså får återkallelse beslutas om rättelse har skett men om det kan befaras att samma missförhållande som utgjort grund för återkallelse kommer att bestå. Om det är sannolikt att ett beslut om återkallelse kommer att fattas och det samtidigt finns allvarlig risk för barnens hälsa eller säkerhet får kommunen förbjuda den ansvarige att tillsvidare, helt eller delvis, driva verksamheten vidare (tillfälligt verksamhetsförbud). Ett sådant beslut gäller med omedelbar verkan och om inte annat beslutas får det gälla i högst sex månader. Beslut om återkallelse, tillfälligt verksamhetsförbud eller vitesföreläggande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Istället för att meddela ett föreläggande kan kommunen, vid mindre allvarliga förseelser, tilldela en anmärkning. Kommunen kan också avstå från att ingripa om överträdelsen är ringa eller den vars verksamhet granskas vidtar nödvändig rättelse. Halmstads kommun 12 av 19
Barn- och ungdomsnämnden I Halmstads kommun finns 81 förskolor i egen regi samt 27 fristående förskolor. I kommunens egna förskolor finns omkring 4 100 barn och i de fristående cirka 700. Dessutom finns 2 fristående enheter med pedagogisk omsorg (tidigare hette dessa familjehem). Huvudman för de fristående förskolorna är oftast en ideell förening men kan också vara aktiebolag eller Svenska kyrkan. I planeringsdirektiven för 2013 anges ett av de konkritiserade målen vara Mångfalden och valfriheten avseende förskoleverksamhet ska öka. I planeringsdirektiven för 2014 finns detta mål inte med. Barn- och ungdomsnämnden beslutade i augusti 2008 om tillstånd för godkännande, bidrag och tillsyn. Beslutet var föranlett av att riksdagen beslutade om etableringsfrihet för förskolor och fritidshem. Föräldrar som söker plats på förskolan kan ställa sig i kö hos kommunen eller hos någon av de fristående förskolorna. Ansökan För den som vill ansöka om att starta fristående förskola, fritidshem eller pedagogisk omsorg finns information och blankett på kommunens hemsida. I ansökan ska den sökande beskriva verksamhetens idé, inriktning, innehåll och omfattning samt lämna uppgifter om ansvarig, personal, lokaler och ekonomi. Vidare ska bland annat dokument som anmälan till miljökontoret, brandsäkerhetsrond, detaljplan, verksamhetsplan och plan mot diskriminering och kränkande behandling bifogas. Enligt intervjun är det relativt sällan som ansökningar kommer in. Det är fler som hör av sig, men som efter att de tagit del av villkor väljer att inte lämna in någon ansökan. I behandlingen av ansökan gör förvaltningen ett verksamhetsbesök, tar kontakt med miljö- och hälsoskyddskontoret och räddningstjänsten. Tjänstemännen skriver ett tjänsteutlåtande till nämndens som beslutar om att godkänna ansökan. Beslutet gäller tills vidare och ett max-antal barn. Ansökan och beslut gäller som avtal. Teknik- och fritidsförvaltningen kontaktas inte angående trafiksäkerhet eller trafiksituationen vid etablering av en förskola. Teknik- och fritidsförvaltningen har vid flertal tillfällen blivit kontaktade i ett senare skede, när förskolan är etablerad, för att genomföra åtgärder som tillgodoser trafiksäkerheten när barn lämnas och hämtas, som dämpar trafikbullret eller som gäller tillgång till cykelbanor. Ofta blir det svårare och dyrare att finna praktiska lösningar i ett senare skede. Därför är det önskvärt från Teknik- och fritidsförvaltningen att de blir kontaktade tidigt för att kunna lämna sådan information som minskar risken för val av placeringar som är olämpliga eller som leder till höga kostnader. Genomförda kontroller Skolinspektionen påpekade vid sitt besök år 2011 att tillsynen inte var tillräckligt systematisk. Nämnden beslutade därefter, år 2012, om den nuvarande rutinen för tillsyn. Enligt rutinen förekommer följande typer av tillsyn: Halmstads kommun 13 av 19
Regelbunden tillsyn ska ske vart tredje år och grundar sig på skollagen och relevanta styrdokument. Flygande tillsyn är när många förskolor granskas samtidigt och som avser en avgränsad del av verksamheten. Riktad tillsyn gäller en enstaka förskola i de fall kommunen fått kännedom om omständigheter som kräver omedelbara åtgärder. Löpande tillsyn avser de fristående förskolornas månadsrapporter om antalet barn som lämnas till förvaltningen. Inom förvaltningskontoret har två personer uppgiften att utöva tillsyn av fristående förskolor. Ambitionen är att varje fristående förskola ska bli föremål för tillsyn vart tredje år. Enligt planen för tillsyn kommer ambitionen inte att kunna nås. Idag genomförs ett tillsynsärende per månad som beräknas ta 30 timmar per ärende. Den regelbundna tillsynen görs genom besök i verksamheten samt samtal med huvudmannen, förskolechefen och personalen. Efter tillsynen sammanställer tjänstemännen en rapport med en bedömning. Denna skickas till huvudmannen för granskning av fakta. Tjänstemännen upprättar därefter ett underlag för beslut som också omfattar åtgärder och eventuella sanktioner. Nämnder får en rapport och fattar beslut efter varje genomförd tillsyn och eventuella sanktioner. Det är sällan som sanktioner förekommer. Exempel på åtgärder och sanktioner som varit aktuella senaste tiden har gällt brister i formell utbildning till förskolelärare och förekomsten av konfessionella inslag. I dessa sammanhang diskuteras frågan och åtgärder tillsammans med huvudmannen för förskolan. Enligt nämndens plan för intern kontroll genomförs kontroller av bidragen till de fristående förskolorna. Kontrollerna avser om ett barn inte är inskriven på mer än en förskola samt vistelsetid. Den senaste brukarundersökningen genomfördes år 2011. De fristående förskolorna erbjuds att delta och omkring hälften deltog vid detta tillfälle. Erfarenheter tas tillvara Någon gång per år bjuder förvaltningen in de fristående förskolorna till en informationsträff. Förvaltningen svarar för innehållet, främst förändringar som berör förskolan och om ekonomiska villkor. Enligt intervjun är det svårt att hitta former för utbyte av erfarenheter och möjligheter till samarbete mellan fristående förskolor, bland annat om fortbildning och semestervikarier. Erfarenheterna från tillsynen för de fristående förskolorna sammanställs inte och utgör inte underlag för diskussion där goda exempel kan tas tillvara. Tillsynen i de egna förskolorna sker inte med samma systematik som för de fristående förskolorna. Respektive förskolechef informerar om verksamheten inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet. Revisionell bedömning Vår bedömning är att Barn- och ungdomsnämnden har tillförsäkrat sig möjligheter till insyn och kontroll i verksamhet som lämnats över till annan. Vi har noterat att Halmstads kommun 14 av 19
läroplanen för förskolan ligger till grund för de bedömningsgrunder som ingår i tillsynen. Barn- och ungdomsnämnden genomför tillsyn enligt bestämmelser i skollagen. Tillsynen är regelbunden och systematisk med ett ansvar för uppgiften i förvaltningen, resurser för genomförandet, ett fastlagt arbetssätt och rutiner som också tillämpas. Planen för tillsyn når inte upp till beslutet att varje fristående förskola ska bli föremål för tillsyn vart tredje år. Brukarundersökning genomförs där fristående förskolor erbjuds att ingå. Nämnden bör överväga att rikta undersökningen direkt till samtliga brukare i kommunen, såväl föräldrar som har barn i egna verksamheter som hos de fristående skolorna. Teknik- och fritidsnämnden blir sent involverad vid etableringar av fristående förskolor. Barn- och ungdomsnämnden bör överlägga med Teknik- och fritidsnämnden om möjligheten att involvera dem tidigare vid etableringar av fristående förskolor. Barn- och ungdomsnämnden utför inte motsvarande uppföljningar av den egna verksamheten som motsvarar tillsynen hos fristående förskolan. Nämnden får information om den egna verksamheten bland annat genom det systematiska kvalitetsarbetet. Nämnden kan överväga att summera erfarenheter från de fristående förskolorna samt göra motvarande utvärderingar inom den egna verksamhet som i tillsynen av fristående förskolor. Härigenom kan nämnden skapa möjligheter till jämförelser i syfte att utveckla förskoleverksamheten. Insyn i fristående skolor Skollagen Tillstånd Skolinspektionen godkänner enskild som huvudman för förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. I skollagen finns bestämmelser om entreprenadförhållanden. Inom grundskola, grundsärskola och gymnasiesärskola får uppgifter som inte hör till undervisningen samt modersmålsundervisningen överlämnas på entreprenad. Exempel på sådana uppgifter är skolmåltider, skolskjuts och elevhälsa. Inom gymnasieskolan får dessutom undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad. Vidare kan en enskild huvudman överlåta ansvaret för medicinska insatser inom elevhälsan och modersmålsundervisningen till kommunen. Tillsyn Skolinspektionen svarar för tillsyn av de verksamheter de beviljar tillstånd till. Vid tillsynen tar Skolinspektionen ställning till om verksamheten utgår från skollagen och andra författningar som styr verksamheten. Tillsynen omfattar såväl fristående som kommunala skolor. Skolinspektionen ska, vid sina tillsyner, undersöka hur kommunen utövar sin insyn i de fristående skolorna. Halmstads kommun 15 av 19
Insyn I skollagen framgår att en kommun har rätt till insyn i verksamheten i de fristående skolor som är belägna i kommunen. Någon närmare definition av vad detta innebär ger inte skollagen. Det finns inga befogenheter för kommunen som är kopplade till rätten till insyn. Kommunen kan inte längre, som i den förra skollagen, kräva att en fristående skola ska delta i lägeskommunens egna uppföljningar och utvärderingar. Med insyn i verksamheten avses, enligt regeringen, att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Det finns dock inget, enligt skolverket, som hindrar att kommuner erbjuder huvudmännen för fristående skolor att frivilligt delta i kommunens uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten. Åtgärder vid missförhållanden Skolinspektionen kan ställa krav på åtgärder som ska vidtas med anledning av brister som identifierats vid tillsynen. Sanktionsmöjligheterna anges i skollagen. Annan tillsyn Socialstyrelsen har tillsyn över yrkesutövning av den del av elevhälsans personal som utgörs av hälso- och sjukvårdspersonal. Arbetsmiljöverket har tillsyn över hur arbetstid och arbetsmiljö och Datainspektionen över hanteringen av personuppgifter. Barn- och ungdomsnämnden Halmstads kommun har 35 grundskolor i egen regi och det finns 5 fristående skolor. I kommunens egna grundskolor går omkring 8 700 elever medan omkring 830 elever går i fristående grundskolor. Information om och länkar till fristående grundskolor finns på kommunens hemsida. Barn- och ungdomsnämnden har inte antagit några riktlinjer för insynen av fristående skolor. Barn- och utbildningsnämnden har i planerna för intern kontroll för år 2013 samt 2014 angett att insyn ska genomföras enligt skollagen 10 kap 41. I 2013 års plan anges att friskolor ska erbjudas att delta i de övergripande utvärderingar som görs av kommunens skolor. Detta ska ske vart tredje år, nu närmast år 2014. Erbjudandet återfinns inte i 2014 års plan där följande granskningar angetts: Uppföljning och analys av elevströmmar Kontakter med skolhuvudmän genom till exempel inbjudningar till gemensamma utvecklingsdagar och förvaltningsövergripande information Betygsredovisningar (SCB-statistik) Genomförd insyn Inom förvaltningen sker regelbundet analyser av elevströmmar, bland annat för att analysera hur elevunderlaget i de egna grundskolorna påverkas av att friskolor etablerar sig i kommunen. Halmstads kommun 16 av 19
Ett förslag till gemensamt kösystem för kommunens och de fristående skolorna håller på att tas fram. Syftet är att samla information om köer till samtliga grundskolor i kommunen inklusive de fristående. Genom detta kommer kommunen bland annat att kunna få tidigare information om framtida elevströmmar. De fristående grundskolorna är positiva medan de fristående förskolorna är avvaktande till förslaget. Barn- och utbildningsnämnden har inte tagit ställning till vad det innebär att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Det finns ingen tjänsteman inom förvaltningskontoret som har tilldelats uppgiften att svara för insyn i fristående skolor eller att utveckla arbetssätt och rutiner för insynen. I samband med budgetarbetet bjuder förvaltningen in företrädare för de fristående skolorna till en informations- och dialogträff. Tjänstemän på förvaltningen och enskilda politiker i nämnden besöker de fristående skolorna. Besöken ingår inte i någon plan för nämndens rätt till insyn. De fristående grundskolorna kan utan kostnad ta del av tjänster för modersmålsundervisning eller från logoped och psykologer från Kärnhuset. Revisionell bedömning Barn- och ungdomsnämnden har inte antagit några riktlinjer för att ta tillvara möjligheterna till insyn i fristående skolor. Nämnden har i sin plan för intern kontroll angett hur insynen ska genomföras. De granskningar som görs är begränsade, inte systematiska och det finns inget ansvar för genomförandet av insynen i förvaltningen. Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer för sin insyn där det framgår vad som ska göras för att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Halmstads kommun har 3 egna enheter inom gymnasieskolan med totalt cirka 3 040 elever. Av dessa är omkring 2 470 elever hemmahörande i Halmstads kommun. I Halmstad finns 4 fristående skolor med sammanlagt omkring 515 elever hemmahörande i Halmstads kommun. Senast en fristående gymnasieskola etablerade sig i kommunen var år 2005. En fristående skola upphörde med sin verksamhet under 2013. Information om och länkar till fristående gymnasieskolor finns på kommunens hemsida. I Halland finns ett gemensamt antagningskansli som administrerar antagningen till samtliga gymnasieskolor i de halländska kommunerna (utom Kungsbacka), Region Hallands gymnasieskolor samt friskolorna. Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte antagit några riktlinjer för insynen av fristående gymnasieskolor. Halmstads kommun 17 av 19
Genomförd insyn Två gånger per år bjuder nämndens presidium in representanter för samtliga gymnasieskolor i kommun, såväl fristående som de i egen regi. Exempel på frågor som behandlas är samverkan om studie- och yrkesvägledning, information till elever som valt program, elevers möjligheter till ledighet, elevdemokrati, skolavslutning och läsårstider. Nämnden gör regelbundet verksamhetsbesök hos de verksamheter som omfattas av nämndens ansvar. Dessa verksamhetsbesök gäller också de fristående skolorna. Vid dessa besök medverkar hela nämnden samt ledande tjänstemän. De fristående skolorna ges möjlighet att presentera sin verksamhet för nämnden och nämnden får möjlighet att diskutera sina frågor och framtiden med de fristående skolorna. Enligt nämndens plan för intern kontroll genomförs kontroller av utbetalningar mot elevregistret. Samordning av utbudet av program förekommer inte. Någon upphandling av entreprenadverksamhet har inte genomförts. Däremot köper de fristående gymnasieskolorna modersmålsundervisning och studie- och yrkesvägledning från kommunen. Det förekommer samarbete med fristående skolor om lärarresurser i vissa ämnen eller projekt. När Skolinspektionen utövar tillsyn över fristående skolor i kommunen blir kommunen tillfrågad om de har upplysningar om den aktuella skolan. Nämnden har till exempel haft synpunkter på hur fristående skolor ordnar studie- och yrkesvägledning samt tillgång till skolbibliotek. När Skolinspektionen genomfört tillsyn av skolverksamheten i Halmstads kommun har man fått frågor om hur insynen utövas. Nämnden kan kontinuerligt följa elevernas sökintressen som bland att rör fristående skolor samt utvecklingen av bidragen. Nämnden har fört diskussioner med fristående skola om bidrag för ett fjärde år för de elever som inte fullgör studierna inom tre år. Elevpengen till de egna skolorna avser enbart tre gymnasieår även om en elev går ett fjärde år. Därför ersätter nämnden heller inte de fristående skolorna om elever går ett fjärde år i gymnasiet. De fristående gymnasieskolorna erbjuds att vara med på gymnasiemässa, framtidsdag samt LUPP-enkäten. De fristående skolorna väljer oftast att medverka i dessa. Enligt intervjuerna har samverkan förbättrats under de senare åren. Den insyn som genomförs uppges vara tillräcklig för att kommunen ska kunna följa utvecklingen för de fristående skolorna. Revisionell bedömning Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden har inte antagit några riktlinjer för sin insyn i fristående skolor. Det finns en systematik i genomförandet av den insyn som nämnden bedriver som gör det möjligt för nämnden att följa hur verksamheten vid de fristående skolorna utvecklas. Bland annat finns ansvar för uppgiften och resurser för genomförandet Halmstads kommun 18 av 19
inom förvaltningen. Vidare finns ett arbetssätt med överläggningar och verksamhetsbesök som ger nämnden möjlighet. Dialogen med de fristående skolorna är kontinuerlig och verksamhetsinriktad. Nämnden har tillförsäkrat sig möjlighet att hämta in information som ger nämnden viss framförhållning om händelser skulle inträffa som gör att fristående skolor inte kan garantera elevers skolgång. I alla fall så långt det går att utläsa från kontakter med lokala företrädare för huvudmannen. Vi rekommenderar nämnden att anta styrande riktlinjer för den insyn de bedriver. 17 Bo Thörn Projektledare Carl-Magnus Stenehav Uppdragsledare Halmstads kommun 19 av 19