Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

RiR 2012:21 Bilaga 1 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 1 RIKSREVIS IO NEN

1 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 3 1.1 Inledning 3 1.2 Utgångspunkter och inriktning 5 1.3 Metod 7 1.4 Val av projekt till fallstudier 10 2 Fallstudie: Västlänken 13 2.1 Bakgrunden till Västlänken 14 2.2 Tillgängligt underlag inför beslut om Västlänken 18 2.3 Analys av rådande förutsättningar för att nå intentionerna med Västlänken 20 2.4 Konsekvenser för möjligheten att nå ändamålen med Västlänken 25 2.5 Regeringens motivering av beslutet att innefatta det Västsvenska infrastrukturpaketet i åtgärdsplanen 2010 2021 28 2.6 Västlänken i kommande åtgärdsplanering 31 3 Fallstudie: höghastighetsprojektet 33 3.1 Utgångspunkter 33 3.2 Bakgrunden till höghastighetsprojektet 34 3.3 Tillgängligt underlag inför eventuellt beslut om utbyggnad av höghastighetsbanor 37 3.4 Brister och risker i underlaget om kostnader 40 3.5 Konsekvenser av osäkerheten i Trafikverkets kostnadskalkyler 46 3.6 Brister och risker i underlaget om kapacitet och trafikering på befintliga banor 48 3.7 Konsekvenser av bristande kapacitet i framtida höghastighetsjärnvägsnät 72 3.8 Antaganden om nyttor och kostnader i den samhällsekonomiska analysen 77 3.9 Konsekvenser av brister och risker i den samhällsekonomiska bedömningen 83 3.10 Underlaget till Trafikverkets rekommendation om utbyggnad av Ostlänken och Mölnlycke Bollebygd 85 3.11 Konsekvenser av brister i underlaget om föreslagen utbyggnad av Ostlänken och Mölnlycke Bollebygd 90 3.12 Regeringens beslut att innefatta Ostlänken och Mölnlycke Bollebygd i åtgärdsplanen 2014 2025 91 4 Slutsatser 93 4.1 Slutsatser om Västlänken 93 4.2 Slutsatser om höghastighetsprojektet 95 4.3 Resonemang kring tre centrala iakttagelser 99 RIKSRE VISION EN 2 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

1 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 1.1 Inledning Stora infrastrukturprojekt bör väljas på de grunder som gäller enligt de principer som riksdagen beslutat. Detta ställer det beslutsunderlag som Trafikverket tar fram och hur beslut om att genomföra infrastrukturinvesteringar motiveras av regeringen i fokus. 1.1.1 Motiv till en studie om motiv Inom infrastruktursektorn har riksdagen och regeringen en mängd styrmedel för att säkerställa att de mest effektiva åtgärderna ska bli byggda. Samhällsekonomisk effektivitet har gång på gång betonats som ett viktigt styrmedel och utgör del av det övergripande transportpolitiska målet. Tillsammans med alla andra underlags- och rationalitetsbetonade styrmedel skapas lätt bilden av att infrastruktursektorn är tjänstemannastyrd, och att alla projekt skulle väljas utifrån vad som har konstaterats vara mest effektivt i en analys. I kontrast till denna bild finns å ena sidan utrymme för valda politiker att fatta beslut, och att folkvalda ska kunna föra sin politik i en demokrati. I själva verket kan politiker ses som relativt fria att fatta beslut om enskilda infrastrukturprojekt som de vill genomföra, då beslutsmakten över projekten ligger hos regeringen genom fastställandet av åtgärdsplanen. Å andra sidan finns det starka regionala intressen som drivs av att stora prestigefyllda projekt kraftigt gynnar den berörda regionerna (som själva inte behöver betala kostnaderna för projekten). Nationella politiker har incitament att visa handlingskraft genom att besluta om stora prestigefyllda projekt. Påtryckargrupperna i regionerna har inte samma intresse som nationella företrädare för den övergripande funktionen i den nationella infrastrukturen. Detta kommer av att en chans att få in ett stort projekt i den nationella åtgärdsplanen kommer relativt oförutsett 1, sällan och i hård konkurrens med andra projekt. Det gäller att göra regionens röst hörd och 1 Eftersom den långsiktiga planeringen inte är en lagbunden process, och planeringsomgångarna kommer och går med viss oregelbundenhet. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 3 RIKSREVIS IO NEN

göra kraven på infrastruktur i den företrädda delen av landet legitima för statsmakterna. När ett stort projekt väl är påbörjat 2 är det möjligt att en snöbollseffekt startas, då de följdinvesteringar som blir nödvändiga till följd av projektet kan lyftas upp. I slutändan är staten den aktör med rollen och ansvaret för att systemet i sin helhet ska fungera när invigningen av projektet börjar närma sig. Projekten Botniabanan och Citybanan är exempel vi redan har sett på att staten inte alltid har den planering och överblick som krävs för att samordna relevanta infrastrukturinvesteringar. I fallet Botniabanan har detta lett till flera års försenad invigning av trafiken och till att det råder en svårlöst brist på kapacitet på banan söderut (en brist som kunde förutsetts redan innan beslutet om Botniabanan). I fallet Citybanan fattades beslutet om fortsatt utbyggnad av Citybanan istället för ett tredje spår, utan att staten hade en klar bild i underlaget av behovet av kringinvesteringar till Citybanan. Det var först i statens förhandling med kringliggande län som frågan om systemperspektiv togs upp utifrån ett regionalt perspektiv och flera tillkommande investeringar infogades i avtalet som sedan slöts. Detta gjordes dock utan att ett statligt underlag togs fram om vilka kringinvesteringar som var viktigast utifrån ett statligt perspektiv eller den samlade samhällsekonomiska nyttan för paketet i sin helhet. Tillgången till de styrmedel som finns inom sektorn kan tolkas mot bakgrund av de starka krafter som incitamentsstrukturerna ger upphov till. Det är därför viktigt att de gränser som existerar mellan tjänstemanna- och politikerrollen upprätthålls om riksdag och medborgare ska kunna värdera de beslut som fattas om infrastrukturinvesteringar. Om inte dessa roller kan upprätthållas kan styrmedlen bidra till att dölja det politiska spelet bakom till synes fagra principer. Av tidigare granskningar inom strategin kan det också utläsas att uppdelningen mellan politiken och tjänstemannarollen är grumlig. Detta skapar problem eftersom politiken och tjänstemannaorganisationerna utifrån sina intressen riskerar att gå varandras men inte nödvändigtvis medborgarnas ärenden. Utgångspunkten för denna studie är den risk som Riksrevisionen ser för att effektiviteten försämras, att den transparens som krävs för demokratiskt ansvarsutkrävande brister samt att det saknas en stark företrädare för allmänintresset i infrastrukturplaneringen. 2 Alternativt att alla viktiga beslut är fattade och finansieringen säkrad. RIKSRE VISION EN 4 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

De områden där Riksrevisionen har en tydlig möjlighet att främja effektivitet i sektorn är rimligtvis att analysera om de statliga aktörerna uppfyller sina roller och om det finns en tillräckligt transparent process. Om konsekvenserna av beslut om ineffektiva åtgärder tydligt framgår ökar det den politiska kostnaden för att besluta om dessa åtgärder, utan att det skulle kringskära den politiska beslutsrätten. Striktare rollfördelning och mer transparens skulle innebära en situation där Trafikverket agerar uteslutande som en tjänstemannaorganisation och där regeringen fattar sina beslut utifrån ett balanserat och transparent underlag som tydliggör konsekvenserna av olika beslutsalternativ. Beslut bör även motiveras utifrån underlaget och de ytterligare politiska överväganden som görs och som inte kan utläsas direkt ur beslutsunderlaget. 1.2 Utgångspunkter och inriktning Riksdagen kräver transparenta underlag inför beslut, särskild tydlighet finns om behovet av rättvisande samhällsekonomiska analyser. Trafikutskottet lyfter att de valda åtgärderna ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra projekt. 3 Denna studie inriktas på frågan om regeringens motiv till beslut om investeringar är tillräckligt väl beskrivna, så att skälen till att beslutet fattades framgår på ett transparent sätt. Studien inriktas också på frågan om de underlag som tas fram av Trafikverket inför regeringens beslut belyser konsekvenserna av att genomföra en infrastrukturinvestering på ett transparent och objektivt sätt. Bedömningen av Trafikverkets underlag inriktas på områdena samhällsekonomi, systemsyn och på om planeringsunderlag möjliggör strategiska val inför framtiden. Riksrevisionens utgångspunkt i analysen är att Trafikverkets utifrån sin roll bör ta fram ett underlag som vilar på en empiriskt rationell grund, där allmänintresset är utgångspunkten. 4 De politiska prioriteringar som också ofta är viktiga skäl till att infrastrukturinvesteringar genomförs förväntas framgå i regeringens motivering av beslutet. 3 Riksrevisionen 2009:23, s. 25, Riksrevisionen 2010:27, s. 14 och Riksrevisionen 2011:22, s. 15f. 4 Exempelvis genom att ta fram samhällsekonomiska analyser där resultatet kan tolkas som ett uttryck för vilka prioriteringar som allmänintresset, den genomsnittlige medborgaren, förordar. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 5 RIKSREVIS IO NEN

1.2.1 Varför är regeringens motiv en viktig del av infrastrukturplaneringen? En grundläggande princip är att myndigheterna ska motivera skälen bakom sina beslut. Riksrevisionen har sammanställt nedanstående skäl för varför tydliga motiv till beslut är viktiga vid de större besluten om infrastrukturinvesteringar. - Någon måste bestämma och peka ut riktningen för samhällsutvecklingen och ta principbeslut som skapar förutsättningar för en systemsyn. Motiv utgör, om underlagen har varit korrekta, en specifikation för vilka mål och förväntningar som regeringen har med ett projekt. Detta bör i sin tur vara något som ansvariga för genomförandet ska sträva efter att uppnå. - Motiven behövs för att det ska vara möjligt att värdera de politiska besluten och därmed upprätthålla möjligheten till demokratiskt ansvarsutkrävande från väljarna. - Motiven bidrar till att upprätthålla rågången mellan tjänstemannaoch politikerrollerna. Ett tjänstemannaunderlag beskriver inte de politiska avväganden som lett fram till ett beslut. Dessa behöver således beskrivas i beslutsdokumentet för att riksdag och medborgare ska kunna förstå beslutet. I de fall som tjänstemän levererat ett förslag enligt målen för ett politiskt grundat uppdrag, och politikerna har samsyn med tjänstemännen om skälen bakom varför en investering ska genomföras kan dock tjänstemannaunderlaget utgöra ett tillräckligt beslutsmotiv. - Regeringen bör föregå med gott exempel och inte själv fatta beslut som uppfattas som omotiverade, för att kunna upprätthålla den process och styrning som skapats inom sektorn för att offentliga medel ska användas effektivt. - Motiven underlättar uppföljning och utvärdering. 1.2.2 Motiv kontra Trafikverkets underlag Avsaknaden av hållbara motiv måste inte vara en brist som ligger uteslutande hos den som fattar beslutet. Motiverade beslut kräver ett underlag som är tillräckligt bra för att göra denna motivering möjlig. Riksrevisionen har i tidigare granskningar konstaterat att det har återstått obesvarade frågor av övergripande och strategisk karaktär i Vägverkets och Banverkets underlag. 5 I denna studie granskas således även Trafikverkets underlag som grund för hållbara motiv. Riksrevisionen har utgått från tre områden där Trafikverkets underlag granskas, dessa redovisas i avsnitt 1.3.2. 5 Se Riksrevisionen 2011:22, Riksrevisionen 2011:28 och Riksrevisionen 2012:8. RIKSRE VISION EN 6 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

1.3 Metod Denna rapport bygger på två fallstudier av planerade större infrastrukturprojekt. Nedan beskrivs hur motiv och underlag granskas i de två fallstudierna. 1.3.1 Regeringens motiv och riksdagsinformation Motiv definieras i denna studie som angivande av skäl till och mål med den valda inriktningen eller politiken. I de två fallstudierna utgörs detta av infrastrukturinvesteringar. Regeringen motiverar besluten om infrastrukturinvesteringar på flera sätt och i flera former. Under den senaste åtgärdsplaneringen som ledde fram till åtgärdsplanen 2010 2021 kan följande typer av motivskrivningar identifieras: 1. Regeringen motiverade sitt beslut att hänvisa till den övergripande inriktning och målen med denna inriktning som angavs i prop. 2008/09:35 (åtgärdsplanens inriktningsproposition). Regeringen angav även inriktningen för Trafikverkens åtgärdsplanering i direktiven till åtgärdsplaneringen. 2. Enskilda projekt som valts in i åtgärdsplanen på förslag av Trafikverket utifrån den ovanstående inriktningen motiveras inte var för sig av regeringen. När regeringen fattade beslut om åtgärdsplanen och rapporterade detta i skrivelse till riksdagen angavs att åtgärdsplanen på ett övergripande plan ansågs bidra till uppfyllandet av de uppsatta målen. Motiven bakom de enskilda projekten och varför de bidrar till de uppsatta målen är därmed de som anges i Trafikverkets underlag till åtgärdsplanen. 6 3. Regeringen valde inför beslut om åtgärdsplanen att ta in enskilda projekt och paket av projekt som avvek från Trafikverkets förslag. Regeringen angav motiv för dessa prioriteringar i beslutet om fastställelse av åtgärdsplanen och i sin skrivelse om detta beslut till riksdagen. 7 Granskningen i denna studie är främst avgränsat till de två senare typerna av motiv. Regeringens övergripande inriktning är inte relevant i en fallstudie. Den andra typen av motiv bygger på att Trafikverket tar fram underlag som både redovisar effekterna av de prioriterade åtgärderna på ett rättvisande sätt, och som ligger i linje med den uppsatta inriktningen som 6 Möte med Näringsdepartementet 2012-05-03. 7 Skr. 2009/10:197 och Näringsdepartementet, Fastställelse av nationell transportslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportsinfrastruktur för perioden 2010 2021, N2009/6374/TE och N2008/8869/TE (delvis). Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 7 RIKSREVIS IO NEN

regeringen angett. Den tredje typen av motiv tas fram av regeringen för de projekt där man har fattat ett avvikande beslut från Trafikverkets förslag. I dessa fall kommer inte skälen till den valda prioriteringen från Trafikverket, och regeringen anger därmed motiven till den valda prioriteringen utifrån det underlag som tagits fram eller som finns att tillgå sedan tidigare. Utifrån granskningar av länsplanerna har Riksrevisionen sammanställt en lista över vilken information som bör gå att utläsa ur motiven för de valda prioriteringarna. 8 - Finns en prioriteringslista för olika relevanta åtgärder? Finns alternativt någon förklaring till varför ett projekt prioriteras framför andra relevanta projekt inom eller utanför planen? - Förklarar regeringen hur samhällsekonomisk lönsamhet har påverkat bedömningen av åtgärden och dess prioritering? - Har positiva effekter, förutom att beskrivas, också värderats storleksmässigt, så att det framgår varför dessa effekter leder till att åtgärden tillmäts högre värde än övriga åtgärder som prioriteras lägre i planen? - Har negativa effekter, förutom att beskrivas, också värderats storleksmässigt, så att det framgår varför dessa effekter inte har lett till att projektet nedprioriterats i planen? - Har åtgärden (i de fall det har varit relevant) motiverats som del av ett system eller helhet, och är relevanta kringinvesteringar i närtid och på lång sikt beskrivna? - I de fall som nödvändiga kringinvesteringar är beskrivna, har dessa inkluderats i planen eller finns det någon annan strategi för att kunna utnyttja helhetsinvesteringen på ett effektivt sätt? 1.3.2 Trafikverkets underlag För att det ska finnas förutsättningar för regeringen att motivera sina beslut gentemot andra alternativ, är ett logiskt grundat krav att det behövs ett rättvisande underlag som utgångspunkt. Riksrevisionen har i fallstudierna analyserat Trafikverkets underlag främst utifrån tre olika aspekter. - Trafikverket arbetar långsiktigt och övergripande i olika skeden, till exempel i inriktningsunderlaget och åtgärdsplaneringen under förra planomgången samt inom kapacitetsuppdraget. Frågan är dock om 8 Riksrevisionen 2009:23, s. 32f. RIKSRE VISION EN 8 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

de slutsatser som kan dras av en långsiktig planering är tydliga i beslutsunderlaget, och om rätt underlag tas fram. Regeringen ställde i direktivet till åtgärdsplaneringen krav på att Trafikverket skulle ta fram underlag till strategiska val. Riksrevisionen undersöker därför om underlaget presenterar utbyggnadsstrategier för hur bristerna på en systemövergripande nivå effektivast kan åtgärdas, och om underlaget presenterar olika alternativa sätt att uppnå mål. - Riksrevisionen undersöker om Trafikverkets underlag innehåller all den information om följdinvesteringar i systemet som behövs när underlag för investeringar tas fram. Utgångspunkten för denna undersökning är Trafikverkets beskrivningar av de efterfrågade effekterna i samhället, det vill säga ändamålen för investeringarna. Det ger mått i form av restider, behov av kapacitet och kostnader för att uppnå projektmålen. - I de samhällsekonomiska bedömningarna finns ett utrymme att tolka de effekter som inte värderas monetärt i den samhällsekonomiska kalkylen. I denna analys görs en uppskattning av hur dessa effekter påverkar beräkningar av projektens lönsamhet. Tas alla relevanta effekter upp i de samhällsekonomiska bedömningarna och är de balanserade? FÖRHÅLLANDET MELLAN SYSTEMPERSPEKTIV OCH SAMHÄLLSEKONOMI När Trafikverket tar fram en samhällsekonomisk kalkyl kompletteras den av en analys av de effekter som inte täckts in av den samhällsekonomiska kalkylen. Denna analys bildar tillsammans med kalkylen en samhällsekonomisk bedömning, som syftar till att täcka in så många relevanta effekter som möjligt i bedömningen av ett projekts lönsamhet. Riksrevisionens utgångspunkt är att det är den samhällsekonomiska bedömningen, inte enbart kalkylen, som är det relevanta samhällsekonomiska måttet. De samhällsekonomiska bedömningarna bör dock inte tolkas som att de ger svar på alla prioriteringsfrågor i alla situationer. De tolkas ibland som att de per automatik utöver lönsamhet också skulle ge ett svar på frågan om i vilken ordning projekt ska byggas ut eller hur utbyggnaden av transportsystemet kan ske strategiskt. Detta är inte alltid fallet, utan beror helt på vilka förutsättningar som antagits i den underliggande kalkylen. Riksrevisionens syn är att den kalkylerade lönsamheten för ett projekt enbart gäller om de förutsättningar som kalkylen bygger på inträffar. Den samhällsekonomiska kalkylen kan avgränsas så att den på ett korrekt sätt speglar utbyggnaden av ett helt system av åtgärder. För detta krävs att samtliga relevanta kostnader och nyttor ingår. Det är oftast inte möjligt att Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 9 RIKSREVIS IO NEN

hinna med en prövning av alla utbyggnadsalternativ, och därför behövs vanligen även underlag och motiv som belyser strategisk utbyggnad och systemperspektiv utöver de samhällsekonomiska analyserna av enskilda projekt. När åtgärder som hänger ihop har identifierats är det dock relevant att pröva om de samlat uppnår samhällsekonomisk lönsamhet. Detta gäller särskilt om det ingår olönsamma delprojekt som motiveras utifrån ett systemperspektiv. 1.4 Val av projekt till fallstudier Riksrevisionen har gjort fallstudier av två stora och aktuella infrastrukturprojekt. Fallstudierna är tänkta att belysa vilket underlag som finns tillgängligt vid tiden för beslut om infrastrukturprojekt i dagens planeringssystem. Detta underlag bildar grund för regeringens motivering av sitt beslut. De projekt som valts ut för fallstudierna är Västlänken, en tågtunnel i Göteborg, och det så kallade höghastighetsprojektet 9 (Götalandsbanan och Europabanan mellan Stockholm Göteborg och Stockholm Skåne). 1.4.1 Västlänken Västlänken är en del av det västsvenska infrastrukturpaketet som regeringen inkluderade i den nationella åtgärdsplanen 2010 2021. Västlänken har valts ut som fallstudieprojekt eftersom det är ett kostsamt och omfattande projekt som inte tidigare har varit del av någon nationell åtgärdsplan. De flesta andra infrastrukturprojekten i åtgärdsplanen är satsningar som redan har varit påbörjade sedan tidigare, eller projekt som kom med i åtgärdsplanen som del i andra, sedan tidigare påbörjade satsningar. Projektet kan alltså ses som en stor nysatsning. 10 Västlänken var inte del av det förslag till åtgärdsplan som Trafikverket lämnade till regeringen under hösten år 2009. Projektet kom med som del i den politiska förhandling om infrastrukturen i Västsverige som regeringen inkluderade i fastställandet av åtgärdsplanen under våren år 2010. Att regeringen inkluderade projektet till följd av en politisk förhandlingsprocess gör det intressant att studera vilket beslutsunderlag 9 Definieras i denna rapport som Trafikverkets föreslagna höghastighetsbana, d.v.s. Götalandsbanan och Europabanan alternativt utbyggnad av de gamla stambanorna. Se avsnitt 3.2. för ytterligare bakgrund till höghastighetsprojektet. 10 För mer information om åtgärdsplanens bundenhet, se Riksrevisionen 2012:8, kap 5. RIKSRE VISION EN 10 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

som fanns tillgängligt vid förhandlingen och vilka motiv regeringen har angett för sitt beslut. 1.4.2 Höghastighetsprojektet Höghastighetsprojektet är en planerad och mycket omfattande utbyggnad av banor för höghastighetståg i Sverige. Projektet är ännu inte beslutat, men det har dock utretts under lång tid. De senaste åren har höghastighetsbanorna utretts på uppdrag av regeringen i en statlig utredning (SOU 2009:74) och därefter i Trafikverkets kapacitetsutredning. Projektet har främst valts ut till fallstudien på grund projektets oöverträffade omfattning. Därigenom ökar vikten av att underlaget är rättvisande. Projektet är också unikt på flera andra sätt. Bland annat skulle projektet innebära att ny teknik för höghastighetståg introduceras inom svensk järnväg. Eftersom höghastighetsprojektet ännu inte är beslutat finns det inga motiv att studera från regeringens sida. Däremot har Trafikverket i sin kapacitetsutredning rekommenderat att en etapputbyggnad av höghastighetsbanorna ska inledas innan år 2025. Regeringen har utifrån Trafikverkets underlag fattat beslut om att två delprojekt ska inkluderas i den nya planen 2014 2025 som ett steg i en utbyggnad av nya stambanor för snabbtåg. Det befintliga underlaget har därmed bedömts av både regeringen och Trafikverket som tillräckligt hållbart för ett beslut om utbyggnad, och det är därför intressant att granska det underlag som regeringen har fått tillgång till från Trafikverket. Därför omfattar urvalet inte något vägprojekt Denna studie omfattar inte något vägprojekt. Det beror inte på att beslutsunderlag och motiv till vägprojekt skulle sakna aspekter som är värda eller intressanta att granska. Tvärt om är både samhällsekonomi och planering utifrån ett systemperspektiv högst relevanta frågor för både motiv och beslutsunderlag till vägprojekt. Skälen till att valet ändå föll på två järnvägsprojekt är att de två valda projekten är de mest relevanta utifrån Riksrevisionens ambition att granska projekt vars beslutsprocesser pågår eller nyligen har pågått. Denna ambition är ett resultat av en strävan att göra slutsatserna så relevanta som möjligt. Dessutom har ambitionen varit att granska effektiviteten i särskilt stora projekt, då kostnaderna för dessa omfattar stora mängder skattemedel. Det vägprojekt vars omfattning främst kan jämföras med de två granskade projekten är Förbifart Stockholm. Projektet beslutades dock redan som en Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 11 RIKSREVIS I ONEN

del av den föregående åtgärdsplanen och ingick i den så kallade Stockholmsförhandlingen. Den beslutsprocessen föregick således den beslutsprocess som pågick inför beslutet av den nuvarande åtgärdsplanen. RIKSRE VISION EN 12 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

2 Fallstudie: Västlänken I Riksrevisionens granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur (2011:28) omnämns Västlänken som ett medfinansieringsprojekt som av Trafikverket har bedömts som kraftigt samhällsekonomiskt olönsamt. I denna fallstudie om beslutsunderlag och beslutsmotiv tittar Riksrevisionen närmare på processen fram till beslutet om att inkludera Västlänken i åtgärdsplanen. Förutom det samhällsekonomiska underlaget har Riksrevisionen tittat närmare på projektets ändamål, kostnaderna för att uppnå dessa ändamål samt hur regeringen motiverat beslutet att inkludera projektet i åtgärdsplanen. Att utgå från ändamål är ett perspektiv som ligger nära de förändringar i samhället som den enskilde medborgaren kan märka av, till exempel om turtätheten i morgonpendlingen ökar eller om det blir kortare gångavstånd till tågstationen. Att uppnå ändamålen är också en förutsättning för att de beräknade och beskrivna samhällsekonomiska nyttorna ska kunna förverkligas. Att Riksrevisionens granskning utgår från ändamålen innebär också att projektet måste betraktas utifrån ett systemperspektiv då möjligheten att uppnå ändamålen med Västlänken hänger samman med förutsättningarna för att hantera trafiken på omkringliggande banor. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 13 RIKSREVIS I ONEN

KARTA ÖVERJÄRNVÄGEN I VÄSTRA GÖTATAND Källa: Trafikverket 2.1 Bakgrunden till Västlänken En tågtunnel under Göteborg har länge diskuterats i olika utföranden. Sedan år 2001 har förslaget fått mer konkreta former. Då togs en idéstudie fram på dåvarande Banverket om kapacitetssituationen vid Göteborgs centralstation. I studien föreslogs ett antal åtgärder för att lösa kapacitetsbristen, på kort, på medellång och på lång sikt. De långsiktiga lösningarna rörde en ny tågtunnel genom Göteborg. 11 Under åren 2001 och 2002 togs en förstudie fram som inriktades på lösningar för att förstärka kapaciteten vid Göteborgs centralstation med en tågtunnel. I förstudien studerades sex olika tunnellösningar genom staden. 12 I en järnvägsutredning om Västlänken som genomfördes åren 2004 2006 analyserades fyra alternativ. 11 Banverket, Idéstudie för Göteborg C, 2001-05-29. 12 Banverket, Förstudie Västlänken en tågtunnel under Göteborg, BRVT 2002:18, s. 6. RIKSRE VISION EN 14 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

Banverket fattade beslut om val av alternativ, ett beslut som ligger till grund för den fortsatta planeringen, år 2007. Då föll valet på alternativet Haga Korsvägen via Älvstranden. 13 Efter färdigställandet av järnvägsutredningen vilade projektet. Det fanns inte med i den dåvarande åtgärdsplanen och saknade således finansiering. I den planeringsprocess som ledde fram till den nuvarande åtgärdsplanen 2010 2021 lämnade trafikverken förslag om åtgärdsplan till regeringen den 31 augusti år 2009. 14 Västlänken fanns inte med i förslaget. Regeringen fattade beslut om fastställandet av åtgärdsplanen den 30 mars år 2010. I sitt beslut hade regeringen gjort vissa förändringar av trafikverkens förslag. Bland annat hade det så kallade Västsvenska infrastrukturpaketet inkluderats i åtgärdsplanen. Västlänken utgör det klart största projektet i detta paket. Inkluderandet av det västsvenska infrastrukturpaketet föregicks av förhandlingar med regionala parter som resulterade i undertecknandet av ett avtal om medfinansiering. Paketet på 34 miljarder kronor skulle till hälften finansieras av statliga anslag och till resterande delar av intäkter från trängselskatt i Göteborg (14 miljarder kronor) och medfinansiering från de regionala parterna (3 miljarder kronor). 15 2.1.1 Regeringens och Trafikverkets ändamål med projektet ÄNDAMÅLEN MED PROJEKTET VÄSTLÄNKEN I järnvägsutredningen från år 2006 beskrivs ändamålen med Västlänken mot bakgrund av en vilja att öka andelen resor med kollektivtrafik i Västra Götaland. Kollektivtrafikens andel av de totala resorna på sträckorna in mot Göteborg beskrivs i järnvägsutredningen som låg i jämförelse med till exempel Oslo och Stockholm. Att kraftigt öka kollektivresandet utan att bygga ut kapaciteten är dock svårt på grund av att kapaciteten redan är hårt utnyttjad och att störningarna redan är kännbara i det befintliga systemet. Projektet motiverades också med att de redan påbörjade och planerade utbyggnaderna i den åtgärdsplan som gällde vid framtagandet av 13 Banverket, Järnvägsutredning Västlänken, Beslutshandling december 2007, s. 5. 14 Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen, Förslag till Nationell plan för transportsystemet 2010 2021. 15 Trafikverket, Nationell plan för Transportsystemet 2010 2021, s. 76 och Näringsdepartementet, Fastställelse av nationell transportslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportsinfrastruktur för perioden 2010 2021, N2009/6374/TE och N2008/8869/TE (delvis). Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 15 RIKSREVIS I ONEN

järnvägsutredningen (2004 2015) förutsatte en utökad kapacitet vid Göteborg centralstation. 16 Projektet kan också ses mot bakgrund av att det från Västra Götalandsregionens sida länge funnits en uttalad vilja att öka kollektivtrafikresandet i regionen. Regionens parter tog tillsammans med Banverket och Vägverket fram en strategi för utvecklingen av kollektivtrafiksystemet i regionen, K2020. Syftet var att skapa en gemensam framtidsplan som grund för planering och beslut i de deltagande organisationerna. Ett av målen i planen var att fördubbla kollektivtrafikresandet till år 2020. Regionen bidrog innan medfinansieringen av det Västsvenska infrastrukturpaketet till att järnvägsutredningen för Västlänken kunde tas fram genom att medfinansiera 50 procent av utredningens kostnader. 17 Det övergripande syftet med projektet som anges i järnvägsutredningen om Västlänken är följande: Att öka järnvägens kapacitet så att resandet i Göteborg och Västsverige underlättas. De planerade spåren är i första hand avsedda för regional persontrafik men genom att delar av nuvarande banor avlastas ökar kapaciteten i hela systemet och för alla slags tåg 18 Banverket beskriver att Västlänken når detta mål genom två huvudsakliga egenskaper, att tillgängligheten i Göteborg ökas då fler målpunkter kan nås direkt eftersom två nya centralt belägna stationer anläggs, 19 samt att Västlänken också utökar järnvägsnätets kapacitet för att rymma fler tåg. 20 16 På Västkustbanan och Norge/Vänernbanan pågår utbyggnad till dubbelspår. För Västra stambanan planerar vi en utbyggnad till fyra spår på en del av sträckan mellan Alingsås och Göteborg och för Kust till kustbanan en utveckling mot en ny eventuell höghastighetsbana som förbinder Göteborgsregionen med bland annat Mälardalen (Götalandsbanan). Bohusbanan rustas upp med nytt kontrollsystem (fjärrblockering) och mötesspår. Hamnbanan har nyligen elektrifierats och vi utreder nu olika möjligheter att öka kapaciteten. Ur Järnvägsutredning Västlänken, Beslutshandling, Banverket december 2007, s. 6. 17 Banverket, Järnvägsutredning Västlänken, Beslutshandling, december 2007, s. 5 och intervju Trafikverket 2012-06-07. 18 Banverket, Järnvägsutredning Västlänken, Beslutshandling, december 2007, s. 6. 19 Ökad tillgänglighet nås också genom att Västlänken möjliggör färre byten då tåglinjerna blir genomgående i Göteborg vilket gör att resenärer som ska vidare från Göteborgs central inte alltid behöver byta tåg. Detta innebär även vissa restidsvinster. 20 Banverket skriver i järnvägsutredningen om Västlänken: Syftet med Västlänken är att öka järnvägens kapacitet så att resandet i Göteborg och Västsverige underlättas. ( ) Med tätare trafik attraheras fler resenärer, vilket bidrar till en avlastning av vägsystemet och det lokala kollektivtrafiksystemet. RIKSRE VISION EN 16 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

Dessa två delar, tillgänglighet och kapacitet, tolkar Riksrevisionen som de mest övergripande ändamålen med Västlänken. Banverket anger även i mer konkreta termer vad den ökade kapaciteten i järnvägsnätet innebär. Ett av projektmålen som satts upp för att nå det övergripande målet är att uppnå tät och flexibel trafikering. Det innebär tågtrafik var 15:e minut på de fyra stora stråken och var 30:e minut på Bohusbanan, samt möjligheten att på sikt, efter utbyggnad i övriga järnvägssystem, få tillgång till tåg var tionde minut. 21 Samtidigt omnämner Banverket att det inte räcker med enbart tågtunneln Västlänken för att nå målet om ökad mängd tåg i systemet. Västlänken beskrivs som navet i systemet som behövs för fortsatt utveckling, men att det också finns en koppling till kringliggande åtgärder. Banverket anger att höjd kapacitet vid Göteborgs centralstation är en förutsättning för att övriga utbyggnader i Västsveriges järnvägsnät ska få avsedd effekt. I järnvägsutredningen om Västlänken angav Banverket även mål om att Västlänken ska kunna motiveras av den samhällsekonomiska nyttan. 22 REGERINGENS SYN PÅ ÄNDAMÅLEN MED VÄSTLÄNKEN Regeringens angivande av motiv för ett beslut om en investering kan även ses som ett uttryck för vad regeringen förväntar sig att uppnå med investeringen. Regeringen anger i beslutet om att fastställa den nationella planen inga motiv för enskilda åtgärder där regeringens beslut avvikit från Trafikverkets förslag. Däremot motiverar regeringen i korta ordalag den satsning som gjorts genom det Västsvenska infrastrukturpaketet. Paketet förväntas minska trängseln, ge bättre förutsättning för kollektivtrafik och regionförstoring, ge bättre tillgänglighet till viktiga målpunkter i regionen samt effektivisera nationella och internationella godsflöden. 23 Riksrevisionen gör tolkningen att Västlänken kan förväntas bidra främst till de fyra första effekterna som omnämns, och att dessa effekter är tydligt 21 Banverket, Järnvägsutredning inklusive miljökonsekvensbeskrivning (MKB) Västlänken en tågtunnel under Göteborg Utställningshandling, BRVT 2006:03:01 2006-02-09 s. 18. 22 Banverket, Järnvägsutredning inklusive miljökonsekvensbeskrivning (MKB) Västlänken en tågtunnel under Göteborg Utställningshandling, BRVT 2006:03:01 2006-02-09 s. 19. 23 Näringsdepartementet, Fastställelse av nationell transportslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet samt fastställelse av definitiva ekonomiska ramar för transportslagsövergripande länsplaner för regional transportsinfrastruktur för perioden 2010 2021, N2009/6374/TE och N2008/8869/TE (delvis), s. 19. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 17 RIKSREVIS I ONEN

kopplade till ändamålen om kapacitet och tillgänglighet om de ska kunna uppnås. 2.2 Tillgängligt underlag inför beslut om Västlänken I detta avsnitt sammanfattas det underlag som fanns tillgängligt vid tiden för beslut om projektet Västlänken. Det gäller främst perioden från när trafikverken lämnade sitt gemensamma förslag till åtgärdsplan under hösten år 2009 då regeringen redan hade uppdragit åt trafikverken och en förhandlingsgrupp att påbörja förhandlingar om det Västsvenska infrastrukturpaketet. Dessa förhandlingar fortsatte sedan efter överlämnandet av förslaget om åtgärdsplan och förhandlingsöverenskommelsen skrevs under av Banverket och Vägverket i nära anslutning till fastställandet av åtgärdsplanen i mars år 2010. 24 2.2.1 Trafikverkens tillgängliga underlag inför åtgärdsplaneringen Banverket fortsatte inte att utreda Västlänken efter att järnvägsutredningen om Västlänken färdigställdes. Järnvägsutredningen togs huvudsakligen fram åren 2004 2006 och hade förlorat viss aktualitet då den byggde på de dåvarande förutsättningarna i åtgärdsplanen 2004 2015, som förändrades 2007. Förutsättningarna i planen 2004 2015 förändrades efter att det framgått att planens projekt hade fördyrats och att det inte var möjligt att genomföra den dåvarande planen enligt de ekonomiska ramarna. Banverket fick 2007 regeringens uppdrag att redovisa förslag till reviderad åtgärdsplan för 2004 2015. Regeringen gick dock inte vidare med förslaget och avstod därmed från att fastställa någon reviderad åtgärdsplan för 2004 2015. Flera projekt i åtgärdsplanen för åren 2004 2015 som avsåg att öka kapaciteten i Västra Götaland försenades då till perioden efter planens genomförande, eftersom de ursprungliga medlen inte räckte. Dessutom fanns det inte någon samhällsekonomisk bedömning för enbart projektet Västlänken i järnvägsutredningen. Däremot fanns en bedömning av den samlade samhällsekonomiska lönsamheten för både Västlänken och en utbyggnad av Kust-till-kustbanan mellan Göteborg och Borås i en underlagsrapport. Den så kallade nettonuvärdeskvoten för det alternativ som kom att förordas av Banverket (Västlänken via Haga Korsvägen) blev -0,57. 25 Projekten 24 Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen, Paket med infrastrukturåtgärder i Västsverige Underlag till regeringen i anslutning till Förslag till Nationell plan för transsportsystemet 2010 2021, publikation 2009:108. 25 Banverket, Järnvägsutredning inklusive miljökonsekvensbeskrivning (MKB) Västlänken en tågtunnel under Göteborg, Underlagsrapport, Samhällsekonomisk bedömning, BRVT 2006:03:15 2006-02-09, s. 23f. RIKSRE VISION EN 18 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

bedömdes alltså som kraftigt samhällsekonomiskt olönsamma. I järnvägsutredningens huvudrapport jämförs dock felaktigt den samhällsekonomiska nyttan av båda de ovan nämnda utbyggnaderna med kostnaden för enbart Västlänken, vilket gör att Västlänken tillgodogörs nyttor som uppstår utanför projektets avgränsning och som tillhör utbygganden av Kust-till-kustbanan, vars kostnader inte inkluderades. I järnvägsutredningens huvudrapport framstår därför Västlänken som markant mindre olönsam än vad de dåvarande analyserna egentligen gav stöd för. 26 2.2.2 Underlag som togs fram under åtgärdsplaneringens gång Västlänken var inte ett av de projekt som initialt utreddes av trafikverken under åtgärdsplaneringen 2008 2009 inför förslaget till åtgärdsplan. Projektet ingick inte heller i den plan som trafikverken föreslog. Det innebar exempelvis att man vid överlämnandet av förslag till åtgärdsplan inte hade tagit fram någon ny samhällsekonomisk bedömning av Västlänken som var jämförbar med övriga projekt i åtgärdsplaneringen. Trafikverket tog fram en samhällsekonomisk bedömning av Västlänken i ett senare skede, en bedömning som färdigställdes den 10:e februari år 2010. Detta var dock i ett sent skede av förhandlingen om det Västsvenska infrastrukturpaketet, cirka en och en halv månad innan regeringen fattade beslut om fastställandet av åtgärdsplanen. Kalkylen resulterade i en nettonuvärdeskvot på -0,55. Trafikverket gjorde därutöver kompletterande analyser av sådana effekter som kan tillkomma utöver huvudkalkylen, främst regionala utvecklingseffekter. Trafikverket gjorde dock den samlade bedömningen att effekter som ligger utanför den samhällsekonomiska kalkylen inte är tillräckligt betydande för att kunna väga upp det negativa resultatet i huvudkalkylen. Trafikverkets slutsats var att Västlänken är samhällsekonomiskt olönsam. I denna bedömning ingick dessutom utbyggnaden av Kust-till-kustbanan till Borås i prognosen, vilket i praktiken innebär att kalkylen bygger på att banan mot Borås har byggts ut när Västlänken invigs. 27 26 Banverket, Järnvägsutredning inklusive miljökonsekvensbeskrivning (MKB) Västlänken en tågtunnel under Göteborg Utställningshandling, BRVT 2006:03:01 2006-02-09 s. 10 och Trafikverket, Avtal om medfinansiering av transportslagsövergripande infrastrukturåtgärder i Västsverige, TRV 2010/35899. 27 Trafikverket, Samlad effektbedömning OBJEKT: BVGb_019 Västlänken, s.4. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 19 RIKSREVIS I ONEN

Som underlag till det förslag om åtgärdsplan som trafikverken lämnade till regeringen i augusti år 2009 ingick även en mycket kort delrapport om ett paket med infrastrukturåtgärder i Västsverige. 28 Rapporten omfattar en halv sida text och benämns som ett underlag till regeringen i anslutning till förslag till nationell plan för transsportsystemet 2010 2021. I rapporten anges att trafikverken för Näringsdepartementets räkning har genomfört ett uppdrag att tillsammans med representanter för Västsverige ta fram ett preliminärt förslag om ett infrastrukturpaket för regionen. Förslaget är ett paket med omfattningen 25 30 miljarder som ska ha ett transportslagsövergripande innehåll baserat på en helhetssyn avseende trafiken och att viktiga samhällsmål som ökad sysselsättning och tillväxt, minskad klimatpåverkan, effektivitet och säkerhet främjas. Paketet ska också finansieras till 50 procent från regionen genom olika former av medfinansiering och genom införandet av trängselskatt i Göteborg. Trafikverket tog även fram annat underlag efter det att förslaget till åtgärdsplan hade överlämnats. Detta skedde genom att avgränsade frågor ställdes från Näringsdepartementet till Trafikverket. Frågorna ställdes med begränsad svarstid och gällde främst hur det åtgärdspaket som diskuterades i den politiska förhandlingen skulle finansieras. Därutöver analyserades hur trängselskattsystemet i Göteborg kunde utformas. Regeringen tog dock inte fram något ytterligare underlag för att utvärdera effektiviteten i paketets sammansättning av projekt. Man efterfrågade inte heller några mer genomgripande utredningar om projektens samhällsnyttor eller samhällsekonomiska effektivitet. 2.3 Analys av rådande förutsättningar för att nå intentionerna med Västlänken Sedan beslutet om att inkludera Västlänken i åtgärdsplanen fattades har Trafikverket fortsatt arbetet med att ta fram underlag inför för den fortsatta fysiska planeringen (järnvägsplanen) och för tillåtlighetsprövningen. I detta avsnitt sammanfattas slutsatser om förutsättningarna för att nå de ändamål om tillgänglighet och kapacitet som ställts upp för projektet, som kan dras av det nuvarande underlaget. Vad gäller samhällsekonomi har ingen ny 28 Vägverket, Banverket, Sjöfartsverket och Transportstyrelsen, Paket med infrastrukturåtgärder i Västsverige Underlag till regeringen i anslutning till Förslag till Nationell plan för transsportsystemet 2010 2021, publikation 2009:108. RIKSRE VISION EN 20 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

beräkning gjorts sedan den samhällsekonomiska bedömningen togs fram av Trafikverket år 2010. 29 2.3.1 Förändrade förutsättningar för Västlänken sedan järnvägsutredningen tog fram När underlaget till Västlänkens järnvägsutredning togs fram under åren 2004 2006 var utgångspunkten en annan än den som rådde år 2010 när regeringen fattade beslut om att Västlänken skulle ingå i det Västsvenska infrastrukturpaketet (och därmed i den nationella åtgärdsplanen 2010 2021). I den tidigare åtgärdsplanen för 2004 2015 ingick investeringar som skulle förbättra kapaciteten på banorna som leder in till Göteborg. Flera av dessa investeringar ströks ur planen när den förändrades år 2007, och har inte heller inkluderats i den nuvarande planen 2010 2021. Till dessa strukna investeringar hör utbyggnaden av fyrspår på Västra stambanan mellan Floda och Aspen 30 samt utbyggnad av dubbelspår på Kust-tillkustbanan på delen Mölnlycke Bollebyggd (en del av sträckan mellan Göteborg och Borås). Båda dessa förväntade investeringar hade förstärkt kapaciteten på två av de tungt trafikerade banor som leder in till Göteborg. 2.3.2 Uppdatering av trafikeringsantaganden Trafikverket genomförde under år 2011 en studie om trafikering 31 av Västlänken i tre olika framtida scenarier. Utredningen togs fram av beställarorganisationen Samhälle inom Trafikverket som har ett övergripande ansvar för att samordna olika investeringar. Denna studie ingångsattes dock på förfrågan av Västlänkens projektorganisation som såg ett behov att uppdatera de trafikeringsantaganden som gjorts i Västlänkens järnvägsutredning inför den fortsatta planeringen. Syftet med rapporten är enligt Trafikverket att visa behovet av att revidera och utveckla tidigare trafikeringsantaganden om framtida tågtrafik genom Västlänken, speciellt sådana frågor med direkt betydelse för utformningen 29 En ny samhällsekonomisk bedömning kommer eventuellt att tas fram i samband med förberedelserna för en ny åtgärdsplanering för åren 2014 2025. Detta då Trafikverket har fått i uppdrag av regeringen att kvalitetssäkra åtgärdsplanen för 2010-2021 för att se över kostnadskalkyler och samhällsekonomiska bedömningar med mera. 30 Banverket, Framtidsplan för järnvägen 2004 2015, infrastruktursatsningar per stråk, s. 26, Banverket, Framtidsplan för järnvägen 2004 2015, infrastruktursatsningar per stråk, s. 36 och Banverket, Banverkets förslag till reviderad Framtidsplan för järnvägen 2004 2015, 2007-06-18, bilaga 2, s. 1. 31 Trafikverket, Trafikering Västlänken, 2011-05-23. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 21 RIKSREVIS I ONEN

av projektet Västlänken. I rapporten beskrivs också att större hänsyn än tidigare tas till begränsningar i infrastrukturen i järnvägsanläggningen utanför Västlänken. 2.3.3 Situationen om Västlänken byggs enligt nuvarande plan Ett av de scenarier som utreds i Trafikverkets trafikeringsstudie är ett jämförelsealternativ där trafiken som kan åstadkommas genom Västlänken utreds utifrån att investeringarna i den nu gällande åtgärdsplanen 2010 2021 genomförs. Det motsvarar alltså de förutsättningar som i skrivande stund gäller och som även gällde när beslutet fattades om att inkludera Västlänken i åtgärdsplanen. I detta scenario blir inte Västlänken fullt utnyttjad eftersom det saknas kapacitet på omkringliggande banor. Den största skillnaden mot de antaganden som tidigare gjorts är att Kusttill-kustbanan mot Borås inte förväntas vara utbyggd, vilket innebär att denna bana inte kan rymma den tångmängd som förväntats i tidigare beräkningar. I själva verket är mängden tåg som går att rymma i Västlänken i detta scenario inte större än vad som kommer rymmas på den befintliga Göteborgs central redan 2013. 32 Eftersom kapaciteten på Västlänken är beroende av kapaciteten på de tungt belastade omgivande spåren in mot Göteborg innebär utbyggnaden i sig ingen praktisk möjlighet att öka antalet tåg, trots att detta är det huvudsakliga skälet till utbyggnaden. För att med Västlänken kunna bibehålla den trafik som den befintliga säckstationen på Göteborgs central i dagsläget kan hantera så krävs kompletterande investeringar som ännu inte är utredda eller beslutade. Även jämförelsescenariot innebär alltså att ytterligare kompletterande investeringar tillkommer. Dessa kompletterande investeringar krävs framförallt i Västlänkens södra ände. Detta är ett resultat av att järnvägssystemet i Göteborg inte är anpassat till den omfattande genomgående trafik som Västlänken möjliggör. Det finns fler spår som ansluter norr om staden än vad det finns söder om staden. Med en säckstation spelar detta mindre roll eftersom all trafik från en bana kan vända tillbaka och trafikera samma bana igen. En genomgående station innebär dock att det blir en för stor mängd tåg som genom Västlänken kommer norrifrån för att de ska kunna hanteras på banorna söderut. Det gör 32 Det vill säga den tågmängd som trafikerar 2013 när trafiken startat på det nya dubbelspåret på Norge/Vänerbanan. RIKSRE VISION EN 22 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

att infrastrukturen behöver anpassas för att ge tåg möjlighet att vända redan strax söder om Göteborg, exempelvis i Mölndal. De investeringar som tillkommer till följd av detta är en ombyggnad av stationen i Mölndal för att där kunna hantera de vändande tåg som inte ryms på de södergående banorna. I kapacitetsutredningen bedömde Trafikverket kostnaden för denna utbyggnad till 500 miljoner kronor. Det är också möjligt att det tillkommer ett behov av en planskild anslutning av Västlänken till Olskroken. 33 2.3.4 Vad krävs för att uppnå ändamålet om att öka kapaciteten? Det andra scenariot i trafikeringsutredningen ( basscenariot ) undersöker förutsättningarna för att öka trafiken i järnvägsnätet utöver den nivå som redan idag är möjlig. För att kunna trafikera Västlänken med 15 dubbelturer per timme istället för de 12 som redan idag är möjliga på Göteborgs central behövs följande investeringar utöver de investeringar som finns med i den nuvarande åtgärdsplanen enligt trafikeringsutredningen: - De tidigare omnämnda investeringarna i Mölndal för att kunna vända tåg, kostnaden är i kapacitetsutredningen bedömd till 500 miljoner kronor. 34 - I Olskroken behövs en omfattande ombyggnad eftersom nuvarande lösning har för låg kapacitet. Olskroken behöver en så kallad planskild lösning där tågen inte korsar varandras vägar i samma omfattning som idag. I samband med beslut om val av alternativ i Banverkets styrelse 2007 markerades särskilt att planskildhet i Olskroken är ett eget projekt och i Västlänkens kostnadskalkyl ingick endast anslutning i plan. 35 I kapacitetsutredningen har Trafikverket bedömt kostnaden för den första etappen av ombyggnaden i Olskroken till 6 miljarder kronor. Det anges också i kapacitetsutredningen att denna utbyggnad bör vara färdig när Västlänken är färdig. Den andra etappen av utbyggnaden i Olskroken kallas Ringötunneln och bedöms i kapacitetsutredningen kosta 3,5 miljarder kronor. 36 33 Trafikverket, Trafikering Västlänken, 2011-05-23, s. 8ff, Trafikverket, Investering 2050, 2012:120, bilaga 2, samt e-post 2012-08-10. 34 Trafikverket, Investering 2050, 2012:120, bilaga 2. 35 Intervju Trafikverket 2012-06-07. 36 Vectura och Sweco, Olskroken och Sävenäs genomförbarhet en studie av framtida spårsystem (beställare av denna rapport är Trafikverket) samt Trafikverket, Investering 2050, 2012:120, bilaga 2. Trafikverket har i faktagranskningen även omnämnt kostnaden 3,4 miljarder kronor för första etappen i Olskroken utan närmare hänvisning till vad denna uppskattning härstammar från. Då siffran 6 miljarder kronor härstammar från en underlagsrapport i kapacitetsutredningen har Riksrevisionen redovisat denna uppgift. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 23 RIKSREVIS I ONEN

- En omfattande utbyggnad av Kust-till-kustbanan till Borås krävs för att den banan ska kunna hantera fyra dubbelturer per timme med regiontåg. Detta innebär att hela sträckan till Borås måste byggas ut. Kostnaden för detta bedöms till 12,6 miljarder kronor. 37 - Fyrspår på Västkustbanan mellan Almedal och Lindome. Det saknas en kostnadsbedömning för denna sträcka, men en utbyggnad från Almedal till Kungsbacka bedöms kosta 5,28 miljarder kronor. Sträckan Almedal till Lindome utgör ungefär 60 procent av denna sträcka. - Fyrspår på Västra stambanan mellan Sävenäs och Jonsered. Även för denna sträcka saknas kostnadsbedömning, men en utbyggnad från Göteborg till Alingsås bedöms kosta 8 miljarder kronor. Sträckan Sävenäs till Jonsered utgör ungefär 25 procent av denna sträcka. Kostnaderna som anges ovan bygger inte på säkrade kostnadskalkyler utan på enklare bedömningar. Riksrevisionens avsikt är endast att visa storleksordningen på investeringarna. Som nämnts i punktsatserna ovan har det heller inte i alla fall varit möjligt att få fram en kostnadsuppgift för exakt den sträcka som anges som nödvändig i trafikeringsutredningen. Som ett lägsta värde på de tillkommande kringinvesteringarna har Riksrevisionen utgått från hur stor andel av den kostnadsbedömda sträckan som motsvaras av den sträcka som angetts i trafikeringsutredningen. En försiktig bedömning är därmed att det inte är orimligt att kostnaden för de omkringliggande investeringar som krävs för att uppnå trafikeringen i basscenariot och därmed en ökning av kapaciteten från den idag möjliga nivån är i samma storleksordning som Västlänkens kostnader (cirka 20 miljarder kronor). Det är dock fullt möjligt att ett beslut om att bygga ut sträckorna på Västkustbanan och Västra stambanan ändå skulle innebära ett behov av hela den ovan angivna kostnaden om det anses att en etapputbyggnad inte är effektiv. 38 En summering av ovanstående kostnader för omkringinvesteringar där i stället en utbyggnad av hela sträckorna antas vara effektivt ger ett resultat på över 35 miljarder kronor. 37 Trafikverket, Investering 2050, 2012:120, bilaga 2 samt regeringens aviserade utbyggnad på denna sträcka med kostnad angiven till 5 miljarder kronor. Regeringskansliet, Jobb- och tillväxtsatsningar: 55 miljarder till järnväg, promemoria 2012-08-29. 38 Det skulle även leda till nyttor utöver att enbart uppnå den kapacitet som krävs för basscenariot i trafikeringsutredningen. RIKSRE VISION EN 24 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

Kostnaderna är endast indikativa men visar att omkringinvesteringarna kan förväntas vara mycket kostsamma. Den största kostnaden i detta paket, utbyggnaden av banan till Borås, är ett krav för att kunna uppnå Västlänkens eget projektmål om 15-minuterstrafik på banorna ut från Göteborg. Den utbyggnaden är också ett krav för att uppnå en bättre balans i trafiken mellan de norrgående och södergående banorna i Göteborg. Därmed kan ett trafikupplägg där en stor andel av tågen behöver vända redan i Mölndal undvikas och målet om genomgående pendeltågslinjer från norr till syd uppnås. 39 2.3.5 Andra följder av investeringen i Västlänken Förutom de ovan nämnda kostnaderna krävs att funktioner som finns på den nuvarande bangården på Göteborgs central omlokaliseras. Tågen som går genom Västlänken kan inte nå bangården på Göteborgs central, vilket gör att dessa tåg behöver annat utrymme för till exempel uppställning eller underhåll. Frågan om var den bangård som ska ta emot tågen från Västlänken ska förläggas är ännu inte löst. Men det står klart att det kommer krävas ytterligare investeringar för att lösa även dessa behov. 2.4 Konsekvenser för möjligheten att nå ändamålen med Västlänken Riksrevisionens granskning har utgått från om Västlänkens två centrala ändamål om tillgänglighet och kapacitet kan uppnås. Tillgänglighet uppnås som ändamål genom själva utformningen av Västlänken i en tunnel under staden istället för att gå vidare med en utbyggnad av den gamla säckbangården. Detta ändamål är inte särskilt beroende av omgivande projekt för att uppnås, eftersom Västlänken byggs med tre nya stationer under centrala Göteborg och knyter ihop pendeltågslinjer till genomgående trafik. 40 Att öka kapaciteten för att kunna släppa fram fler tåg är det behov som den grundläggande idén om projektet Västlänken springer ifrån i idéstudien från 39 Intervju Trafikverket 2012-06-20. 40 Dock krävs utöver Västlänken tillräckligt med plats för att vända tågen då detta inte längre görs vid Göteborgs central. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 25 RIKSREVIS I ONEN

år 2001. 41 Detta är också fortsatt ett mycket centralt motiv i senare planeringsdokument om projektet. Västlänken innebär ett stort behov av framtida åtgärder för att investeringen ska komma till sin rätt. Man uppnår tillgänglighetsmålet genom att enbart bygga Västlänken, men inte målet om utökad kapacitet. När järnvägsutredningen om Västlänkens utarbetades under åren 2004 2006 fanns relativt kraftiga utbyggnader av både Västra stambanan och Boråsbanan med i den nationella åtgärdsplanen 2004 2015. Förutsättningarna för Västlänken har förändrats sedan järnvägsutredningen eftersom dessa investeringar inte ingår i den nuvarande åtgärdsplanen. Riksrevisionen har i granskningar av både Botniabanan och Citybanan sett att projekt ofta planeras utifrån de sammantagna förutsättningar som gäller i hela den då gällande åtgärdsplanen. Åtgärdsplaner förändras dock och i såväl fallet Botniabanan som Citybanan försämrades möjligheten att uppnå ändamålen med dessa investeringar genom sådana förändringar. Därmed minskades möjligheten att uppnå ett effektivt transportsystem när projekt som kompletterar andra projekt i olika åtgärdsplaner av olika anledningar byts ut eller stryks. Detta har skett utan någon sorts konsekvensanalys eller omnämnande om att förutsättningar har förändrats. Även i projektet Västlänken kan det konstateras att förutsättningarna för att Västlänken ska kunna öka kapaciteten i järnvägssystemet hade sett mycket bättre ut om de projekt som ingick i den ursprungliga åtgärdsplanen 2004 2015 hade genomförts. I den nya åtgärdsplanen 2010 2021 fanns inte längre de tidigare planerade kapacitetsutbyggnaderna på omkringliggande banor runt Göteborg med. Detta försämrade kraftigt förutsättningarna för att Västlänken ska kunna fungera som det är tänkt, utan att detta har uppmärksammats i något underlag eller övervägande till beslutet. I intervjuer anger företrädare för Trafikverket att Västlänken bör ses som navet i det regionala järnvägssystemet, ett nav som möjliggör fortsatt utbyggnad. Det framgår även av tidigare underlag, men detta underlag beskriver även en möjlighet att Västlänken direkt kan öka trafikeringen på de fem banor som leder in till Göteborg. Företrädare för projektet Västlänken menar att frågan om omkringliggande näts kapacitet ligger 41 Västlänken lanseras som idé utifrån upplägget i idéstudien om att öka kapaciteten vid Göteborg central. I förstudie och järnvägsutredning är målet med Västlänken mycket tydligt kopplat till behovet om att öka kapaciteten. RIKSRE VISION EN 26 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

utanför deras uppdrag att genomföra projektet Västlänken. Andra företrädare inom Trafikverket har på frågan om systemperspektiv i planeringen av Västlänken tagit upp att det inte går att bygga allt samtidigt då det vore för kostsamt. Samtidigt menar företrädarna att det inte finns några skäl för att inte försöka genomföra utbyggnaden av systemet på det mest effektiva sättet. 42 2.4.1 Vad togs upp i underlaget och vilken information hade politiker och medborgare? Det Västsvenska infrastrukturpaketet var ett resultat av en politisk process, och paketet ingick alltså inte ursprungligen i Trafikverkets förslag till åtgärdsplan. Underlaget som regeringen fattade beslut utifrån var därför mycket begränsat. Huvudsakligen fanns järnvägsutredningen från åren 2004 2006 som byggde på förutsättningar som förändrades strax efter att utredningen var klar. I anslutning till förhandlingsprocessen om det Västsvenska infrastrukturpaketet inriktades arbetet för tjänstemännen i regeringskansliet med stöd av Trafikverket främst på kostnaderna för paketet och hur det skulle finansieras. 43 Ett stort arbete när det gällde det Västsvenska infrastrukturpaketet var att utforma systemet för trängselskatt. I ett sent skede av förhandlingsprocessen tog Trafikverket fram en samhällsekonomisk bedömning för Västlänken som visade ett kraftigt negativt resultat trots att den i prognosen förutsatte en utbyggd bana till Borås, en satsning som inte fanns med i åtgärdsplanen. Konsekvenserna av hur den långsiktiga planeringen genomfördes, och att den politiska processen skedde i ett sent skede, är att det inte togs fram ett tillräckligt relevant underlag för åtgärderna i det Västsvenska infrastrukturpaketet inom åtgärdsplaneringen. Det framgick således inte på ett transparent sätt för politiker eller medborgare av det underlag som fanns tillgängligt vid beslutstillfället att det skulle krävas stora ytterligare investeringar för att uppnå ändamålen med Västlänken. 42 Intervju Trafikverket 2012-06-07 och 2012-06-20. 43 Intervju Näringsdepartementet 2012-06-26. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 27 RIKSREVIS I ONEN

2.5 Regeringens motivering av beslutet att innefatta det Västsvenska infrastrukturpaketet i åtgärdsplanen 2010 2021 I regeringens beslut att fastställa åtgärdsplanen 2010 2021 samt i tillhörande skrivelse till riksdagen tas motivet till regeringens beslut upp. Dels motiverar regeringen varför man frångick trafikverkens förslag till åtgärdsplan, dels motiveras satsningar på vissa områden, däribland det Västsvenska infrastrukturpaketet. 2.5.1 Motiv till att frångå trafikverkens förslag Regeringens motiv till att man frångick trafikverkens förslag är intressant utifrån perspektivet i denna fallstudie eftersom det Västsvenska infrastrukturpaketet är omfattande och utgör en kostnad på totalt 34 miljarder, varav hälften ska finansieras med statliga medel. Det motsvarar huvuddelen av totalkostnaden för de åtgärdsförändringar som regeringen gjorde av trafikverkens förslag till plan. Västlänken är i sin tur det enskilt största objektet i det Västsvenska infrastrukturpaketet med en i dagsläget beräknad investeringskostnad på 20 miljarder kronor. Regeringen motiverar att man frångick trafikverkens förslag med att den fastställda planen, som alltså inkluderar det Västsvenska infrastrukturpaketet, på ett mer effektivt sätt bidrar till uppfyllandet av de transportspolitiska målen, både vad avser funktionsmålet och hänsynsmålet. Satsningarna på sjöfart och godstrafik motiveras med att de förbättrar möjligheterna att välja mer miljö- och klimatvänliga transporter. Vidare poängteras att regeringens fastställda plan avsätter mer utrymme till järnvägsinvesteringar än trafikverkens, bland annat genom satsningen i Västsverige. Detta ska bidra till bättre förutsättningar för regionförstoring och ökad andel resande med kollektivtrafik. Regeringens samlade bedömning är att den fastställda planen 44 på ett väl avvägt sätt bidrar till att transportsystemet utvecklas i en riktning som leder till att de transportpolitiska målen uppfylls 45 Regeringen anger även att planernas bidrag till samhällsutvecklingen är att stödja transporternas positiva bidrag till samhällsutvecklingen och att 44 Tillsammans med länsplanerna för regional transportinfrastruktur. 45 Skr. 2009/10:197, s. 5. RIKSRE VISION EN 28 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

begränsa de negativa sidorna. 46 Åtgärderna i planerna ska leda till ökad nytta för transportsektorns kunder. 2.5.2 Motiv till det Västsvenska infrastrukturpaketet och Västlänken Regeringens motiv att inkludera det Västsvenska infrastrukturpaketet gäller paketet i sin helhet och inte de enskilda objekt eller projekt som ingår i paketet. Motivet är kortfattat. De effekter som regeringen vill bidra till med paketet är att minska trängseln, ge bättre förutsättningar för kollektivtrafik och regionförstoring, ge bättre tillgänglighet till viktiga målpunkter i regionen samt att effektivisera nationella och internationella godsflöden. Det framgår inte vilka av dessa effekter som Västlänken är tänkt att bidra till, men i viss mån kan det tänkas att Västlänken bidrar till alla, dock i olika hög grad. Regeringen nämner inte om åtgärdspaketet också kan leda till några negativa effekter. 47 2.5.3 Analys av regeringens motiv och underlag Riksrevisionen har valt att titta särskilt på regeringens motivering av beslutet att frångå trafikverkens förslag då det har inneburit beslut om projekt som inte har beskrivits i det underlag som trafikverken tagit fram i åtgärdsplaneringen. Om riksdagen och allmänheten ska kunna informera sig om varför beslutet fattades faller det således på regeringen att beskriva bakgrunden och motiven till de fattade besluten. Regeringen har dock valt att hålla motiven och de konkreta skälen till de fattade besluten mycket kortfattade. Det övergripande motivet till att frångå trafikverkens förslag innehåller ingen beskrivning av nackdelar som regeringens beslut har inneburit. Endast fördelar omnämns. Regeringen tar vidare upp att regeringens beslut innebär en förbättring av uppfyllelsen av de transportpolitiska målen utan hänvisning till hur denna slutsats har kunnat dras. Riksrevisionen har gått igenom de akter där regeringen arkiverat det som hör till åtgärdsplanen 2010 2021 utan att stöta på något underlag som kan stödja slutsatsen att regeringens förändringar i åtgärdsplanen innebär en förbättring av uppfyllelsen av de transportpolitiska målen. 48 46 Regeringen resonerar även på en mer övergripande nivå om åtgärdsplanens möjlighet att underlätta vardagsliv och företagande samt bidra till tillväxt och konkurrenskraft. I längden ska detta leda till att bryta utanförskapet genom att fler jobb uppstår i fler och växande företag. 47 Skr. 2009/10:197, s. 15. 48 Rikrevisionen har även efterfrågat ytterligare material vi intervjuer utan att stöta på någon analys som utgör en grund för regeringens slutsats. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 29 RIKSREVIS I ONEN

Riksrevisionen har i en tidigare granskning tvärt emot konstaterat att regeringens förändringar av innehållet i åtgärdsplanen ledde till en kraftig minskning av åtgärdsplanens samhällsekonomiska nytta med sammanlagt 19 miljarder kronor. Hela planens samlade lönsamhet sjönk därmed från en nettonuvärdeskvot på 0,20 till 0,07. 49 Det innebär att huvuddelen av den beräkningsbara samhällsekonomiska vinsten av alla investeringar i åtgärdsplanen försvunnit på grund av regeringens beslut. En stor anledning till minskningen är sannolikt inkluderandet av Västlänken som är ett kraftigt olönsamt projekt. Denna försämring av åtgärdsplanens samhällsekonomiska effektivitet omnämns inte av regeringen, trots att samhällsekonomi är en central del av det övergripande transportpolitiska målet och att regeringen hävdar en förbättrad uppfyllelse av just de transportpolitiska målen. Som tidigare nämnts hade Trafikverket vid tillfället för beslut tagit fram en uppdaterad samhällsekonomisk bedömning för Västlänken som således var tillgänglig för regeringen när beslutet fattades. Regeringens grund för att fatta beslut och möjlighet att motivera beslutet försämras av att underlaget om projekten i paketet var begränsat. Regeringen anger att det Västsvenska infrastrukturpaketet ska vara en effektiv helhetslösning, men saknar underlag om hur effektiv den valda lösningen är i förhållande till andra tänkbara lösningar i Västra Götaland. Det beskrivs inte heller i motivet till infrastrukturpaketet varför den valda lösningen är den mest effektiva för att uppnå de omnämnda fördelarna med satsningen. Av det underlag som Riksrevisionen har tagit del av och av de intervjusvar som inhämtats från företrädare för Näringsdepartementet och Trafikverket 50 kan det konstateras att det inte utreddes hur effektivt paketet uppnådde målen i förhållande till de möjliga alternativen. Paketet förhandlades fram av politiska företrädare utan att ett underlag som utredde helhetslösningar i Västsverige utifrån ett övergripande perspektiv fanns tillgängligt. När det kommer till Västlänken specifikt anger inte regeringen om eller hur de utbyggnader som i järnvägsutredningen till Västlänken var en förutsättning för Västlänkens trafikering ska förverkligas. Av det underlag som Riksrevisionen tagit del av tycks inte regeringen ha tagit ställning till om 49 Riksrevisionen 2011:28, s. 86. Beräkningarna är gjorda på de objekt för vilka det finns information om samhällsekonomisk lönsamhet. 50 Intervju Näringsdepartementet 2012-06-26, samt underlag inhämtat under denna intervju. RIKSRE VISION EN 30 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

det fanns förutsättningar för att uppnå ändamålen med Västlänken eller inte. Regeringen begärde inte heller något underlag som analyserade Västlänken utifrån ett systemperspektiv. Motiven till att inkludera det västsvenska infrastrukturpaketet i åtgärdsplanen innehåller information om vilka förbättringar som förväntas, men ingenting om omfattningen på dessa förbättringar. Att enbart förbättra inom de angivna områdena skulle kunna uppnås med avsevärt mindre kostsamma lösningar än de som ingår i det Västsvenska infrastrukturpaketet. Regeringen skriver således inte vilken verklig nivå på förbättringarna som man avser att uppnå med de beslutade investeringarna. Det innebär att det inte går att bedöma varför valet föll på att investera i det Västsvenska infrastrukturpaketet i förhållande till andra möjliga investeringar. Det kommer inte heller att gå att följa upp om det Västsvenska infrastrukturpaketet blivit framgångsrikt utifrån regeringens perspektiv. Detta eftersom även mycket små förbättringar skulle kunna ses som grund för att motiven med investeringen har uppnåtts, trots att dessa små förbättringar inte alls skulle stå i proportion till de effekter som en så stor satsning kan förväntas ge och de kostnader som satsningen medför. Detta innebär också att regeringen inte fastställt sina förväntningar i någon konkret form gentemot Trafikverket som har ansvaret att planera och genomföra utbyggnaden av Västlänken. 2.6 Västlänken i kommande åtgärdsplanering Trafikverket och regeringen förbereder för tillfället en revidering av nuvarande åtgärdsplan som omfattar perioden 2014 2025. Trafikverkets kapacitetsutredning ska ses som ett inriktningsunderlag till den nya åtgärdsplanen. I den kommande åtgärdsplanen ingår (hittills) ett projekt som påverkar möjligheten att trafikera Västlänken på ett sätt som ökar antalet tåg. Projektet som beslutats är sträckan Mölnlycke Bollebygd som är den mittersta av tre delar av banan från Göteborg till Borås. Påverkan på möjligheten att trafikera Västlänken är positiv, men inte särskilt stor. Det beror på att den föreslagna deletappen begränsas av att den omges av det gamla enkelspår som finns på sträckan. Därmed är det inte möjligt att höja trafikeringen till de fyra tåg i timmen som angetts som ett projektmål i Västlänkens järnvägsutredning. Denna deletapp ger dock en viss kapacitetsökning, bättre restider och tillgänglighet till landets näst största flygplats, Landvetter. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 31 RIKSREVIS I ONEN

2.6.1 Kapacitetsutredningen Kapacitetsutredningen är ett underlag till revideringen av åtgärdsplanen som regeringen planerar att göra. I kapacitetsutredningen diskuteras möjliga lösningar för kapacitetsbrister i olika delar av landet i form av prioritetslistor. För Västsverige diskuteras ett antal utbyggnader av spårsystemet som hade möjliggjort en ökad trafikering, men i de flesta fall kopplas dessa inte direkt till utbyggnaden av Västlänken och behovet av en kapacitetsökning. När det gäller utbyggnaden av Olskroken omnämns denna i kapacitetsutredningen samt att den bör vara färdigställd i samband med färdigställandet av Västlänken. Det Västsvenska infrastrukturpaketet och Västlänken omnämns i övrigt endast kortfattat i kapacitetsutredningen. RIKSRE VISION EN 32 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor

3 Fallstudie: höghastighetsprojektet Tidigare granskningar från Riksrevisionen har inte direkt berört det planerade projektet om höghastighetsbanor. I denna granskning tittar Riksrevisionen närmare på underlagets hållbarhet inför ett eventuellt beslut om att inleda utbyggnad av vissa delsträckor av höghastighetsbanorna. De aspekter som granskas närmare är de samhällsekonomiska antaganden som gjorts både vad gäller nyttor och kostnader. Kopplat till detta granskas om det finns en systemsyn på den föreslagna utbyggnaden, det vill säga om alla relevanta nyttor, kostnader och risker för kostnader har beaktats tillräckligt i underlaget. Dessutom granskas hur andra strategiska aspekter blir belysta i underlaget, till exempel frågan om etapputbyggnad av höghastighetsjärnvägen kontra en samlad utbyggnad av hela systemet med höghastighetsbanor. Analysen utgår från de ändamål som formulerats för projektet, det vill säga de samhällsnyttor som också ligger till grund för den beräknade samhällsekonomiska lönsamheten. Riksrevisionens analys av den samhällsekonomiska analysen gäller främst de antaganden som gjorts för beräkningen. Ingen analys av själva beräkningsresultaten har gjorts. 3.1 Utgångspunkter Utgångspunkten för resonemangen om kvaliteten i underlagen om höghastighetsbanorna i avsnitt 3.4 till 3.9 bygger konsekvent på den trafikering som Trafikverket har förutsatt i de olika höghastighetsalternativen. Trafikeringsförutsättningarna hör samman med de kostnader och nyttor som ingår och bör ingå i den samhällsekonomiska kalkylen. Det är trafikeringen med höghastighets-, regional-, och godståg som leder till att de tidigare angivna ändamålen med projektet kan nås, och därmed också samhällsnyttan. Analysen av bristerna i underlaget har i denna fallstudie delats upp i tre delar. I avsnitt 3.4 3.5 analyseras kostnader, i 3.6 3.7 analyseras kapacitet och trafikering och i 3.8 3.9 analyseras den samhällsekonomiska bedömningen. Definition: Höghastighetståg eller höghastighetsbana: Tåg eller bana för hastigheter på över 250 kilometer per timme. Snabbtåg: Tåg i hastigheter upp till 250 kilometer per timme. Snabbtåg i 200km/h finns sedan 1990 talet i Sverige i form av X2000- och SJ2000- tågen. Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor 33 RIKSREVIS I ONEN

KARTA: TRAFIKVERKETS FÖRESLAGNA ALTERNATIV FÖR SVENSKA HÖGHASTIGHETSBANOR Källa: Trafikverket (2012), Höghastighetsbanor och utbyggnad av befintliga stambanor Stockholm Göteborg/Malmö, s. 6. 3.2 Bakgrunden till höghastighetsprojektet Höghastighetsbanor har utretts i Sverige sedan mitten av 1990 talet, då affärsverket Statens Järnvägar inledde utredningar av möjligheterna att bygga järnvägar för tåg med hastigheter upp till 350 kilometer per timme. Efter uppdrag av regeringen år 2001 fortsatte Banverket att utreda möjligheterna för höghastighetsbanor i en idéstudie. I november år 2003 presenterade Banverket sin utredning med slutsatsen att främst Götalandsbanan mellan Stockholm och Göteborg var ett intressant framtidsprojekt mot bakgrunden av den växande bristen på kapacitet på sträckan. RIKSRE VISION EN 34 Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt Västlänken och höghastighetsbanor