Anförande: Claes Norgren i trafikutskottets seminarium om hållbarhetsperspektivet i samhällsekonomiska analyser

Transkript

1 Anförande: Claes Norgren i trafikutskottets seminarium om hållbarhetsperspektivet i samhällsekonomiska analyser Riksrevisor Claes Norgren medverkade i ett öppet seminarium i riksdagen den 12 februari och presenterade granskningen Infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen. Bakgrunden till seminariet är att trafikutskottet tagit fram en rapport Hållbara analyser? Om samhällsekonomiska analyser inom transportsektorn med särskild hänsyn till hållbar utveckling. Det arrangerades för att inhämta ytterligare kunskap och Claes Norgren var en bland flera som ägnat sig åt dessa frågor. (Det talade ordet gäller.) Inledning Jag heter Claes Norgren och är riksrevisor. Jag vill börja med att tacka för att jag fått tillfälle att komma hit idag. Temat för dagens seminarium är hur man får in hållbarhetsperspektivet i samhällsekonomiska analyser. Utskottet har ju gjort en spännande sammanställning av läget som utgångspunkt för dagen 1. Detta är också frågor som Riksrevisionen analyserat och där vi har erfarenheter från vår granskning som jag tänkte lyfta fram som utgångspunkt för min presentation. Riksrevisionen har gjort en granskning med titeln Infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen. Den publicerades 2012 och ingick i en serie av 12 granskningar och en slutrapport på klimatområdet. Det vi undersökte i vår granskning var utsläppen av koldioxid och möjligheten att nå klimatmålen. Fokus var på hur riksdagens klimatmål har samordnats med infrastrukturplaneringen. Här ingick bland annat hur de samhällsekonomiska kalkylerna har utformats och fungerat som beslutsunderlag. 1 Hållbara analyser, Rapport från riksdagen 2014/15:RFR2, Trafikutskottet. 1 ( 6 )

2 Utöver granskningarna inom klimatområdet har vi även genomfört en serie granskningar inom infrastrukturområdet, varav flera behandlar andra aspekter av samhällsekonomiska kalkyler än just hållbarhet. I dessa granskningar framhöll vi värdet av att använda samhällsekonomiska kalkyler för att rangordna olika projekt, i syfte att öka transparensen och möjligheten att välja de projekt som ger störst samhällsnytta. Riksrevisionens uppdrag är att granska effektivitet och resurshushållning i statlig verksamhet och statliga insatser. I det ligger att vi söker identifiera risker och problem för att bidra till kunskap som bidrar till effektivitet och måluppfyllelse. Frågan i vår granskning var om utvecklingen på trafikområdet är förenlig med klimatmålen. I sammanhanget är det viktigt att göra en distinktion mellan å ena sidan den samhällsekonomiska värderingen av enskilda investeringar och å andra sidan den uppföljning som bör göras av hur samhället lyckas att uppnå målen på systemnivå. Stort gap mellan teori och praktik Om ni tittar på bilden här så ser ni hur prognoserna för utsläppen ser ut, enligt en sammanställning vi gjorde De streckade linjerna i figuren representerar en linjär bana för hur utsläppen skulle behöva minska för att nå visionen till Som ni ser är det ett stort gap mellan hur 2 ( 6 )

3 utsläppen kommer att minska enligt prognosen (kryssen överst) och den långsiktiga visionen. Vad den här bilden visar är alltså att Sverige skulle behöva minska utsläppen betydligt snabbare för att nå det långsiktiga målet. Värt att nämna är också att utsläppen från transporter utgör mer än en tredjedel av dagens totala utsläpp och det är vägtransporterna som står för merparten (92 procent) 2. En viktig iakttagelse i vår granskning var att det krävs en snabb teknikutveckling för att kunna nå målen. Här råder en betydande osäkerhet i kalkyler och prognoser. Fråga är hur snabbt ny teknologi kan ersätta gammal. Man får enligt vår granskning vara teknikoptimist om introduktionen av elbilar och biodrivmedel och teknisk innovation i tid ska kunna lösa problemen. Ett särskilt dilemma när man analyserar klimatfrågan är som ni ser tidsperspektivet. Frågan är hur vi värderar framtiden och vilken diskonteringsränta som ska användas. Låt mig citera vår rapport från Utgångspunkten för den svenska klimatpolitiken är att det blir dyrare att minska koldioxidutsläppen och hantera klimatförändringar för framtida generationer än för dagens. Tillämpningen av en kalkylränta på fyra procent för koldioxid medför dock i motsats till detta att värderingen av de samhällsekonomiska kostnaderna för klimatförändringar minskar kraftigt över tid i kalkylerna. Ekonomen Nicholas Stern anförde 2006, i en rapport till brittiska regeringen om samhällets kostnader för klimatförändringar, att traditionella diskonteringsmetoder är relevanta för jämförelser mellan marginellt olika alternativ, men inte för beräkningar som omfattar klimatförändringar. Granskningens bakgrund och syfte Regering och riksdag har som mål att kraftigt minska utsläppen av koldioxid, och riksdagen har betonat att investeringar i infrastruktur ska bidra till detta. En viktig utgångspunkt i granskningen är att man ska prioritera objekt som bidrar till minskade koldioxidutsläpp. Granskningen utgick från tre revisionsfrågor: 2 Den heldragna linjen visar det totala utsläppet av växthusgaser i Sverige mellan 1990 och 2013, och vi ser att det går i rätt riktning, men långsamt. Sett i ett globalt perspektiv är dock trenden negativ. Trots ett växande antal policys för begränsning av utsläppen har det totala utsläppen av växthusgaser i världen ökat under perioden , och under perioden var det totala utsläppen av växthusgaser de högsta i människans historia. Det här visar FN:s klimatpanels senaste (femte) utvärdering. 3 ( 6 )

4 Har regeringen samordnat styrningen av infrastrukturplaneringen med riksdagens klimatmål? Är regeringens styrning av infrastrukturplaneringen tydlig och återrapporteringen till riksdagens transparent? Beaktar Trafikverket möjligheten att nå riksdagens långsiktiga klimatmål när myndigheten använder samhällsekonomiska kalkyler? Som ni ser anknyter de frågor vi ställde i granskningen till dagens tema. Iakttagelser underskattade CO 2 -utsläpp Vad visade då granskningen? När det gäller de analys- och prognosmodeller som trafikverken använde för att mäta effekten av den nationella planen så underskattade de koldioxidutsläppen i flera led. Bland annat visade granskningen att godsprognosmodellen inte tog hänsyn till att fler vägar bidrar till att efterfrågan på godstransporter ökar. Vidare ingick inte hur utbyggnaden av transportsystemet i sig påverkar efterfrågan på transporter. Hur högre banavgifter bidrar till en överflyttning av transportarbete på järnväg till främst vägtransporter ingick inte heller. Därmed underskattades koldioxidutsläppen. Koldioxidutsläpp från byggnadsfasen och från drift och underhåll ingick inte heller. Även bilinnehavet underskattades i prognosmodellerna och därmed även utsläppen. Detta eftersom en ökning i bilinnehav medför att personbilstrafiken ökar, och som en följd av det även koldioxidutsläppen. Slutligen lät Riksrevisionen göra en bred forskningsöversikt för att undersöka hur omställningen mot fler elbilar går. Översikten visade att Trafikverkets prognos för etablering av elbilar var mycket optimistisk jämfört med forskning och andra bedömare. Koldioxidutsläpp blir sällan avgörande för ett objekts lönsamhet Koldioxidutsläpp påverkar endast i liten utsträckning resultatet av kalkylen, som ni kan se här i exemplet Viared-Kråkered. Även om koldioxidutsläpp utgör en samhällsekonomisk kostnad i kalkylerna är kostnaden liten koldioxidutsläpp brukar utgöra en kostnad på 5-6 procent och blir därmed sällan avgörande för objektets lönsamhet. 4 ( 6 )

5 Vad som blir tydligt här är att det inte räcker med kalkyler för att styra mot hållbar utveckling. Utöver att kalkylera på nya projekt behöver man ytterligare väga in prognoser över utsläpp i beslutsunderlagen. Och det här har ju också lyfts fram i rapporten från trafikutskottets forskningsgrupp. Slutsatser En viktig slutsats i granskningen var att lönsamheten för många objekt bygger på antaganden om trafikvolymer och trafikökningar som med nu tillgänglig kunskap sannolikt är svåra att förena med klimatmålen. Det kan bli svårt och dyrt att klara klimatmålen med en infrastrukturplanering som bidrar till ökad efterfrågan på vägtransporter. I sammanhanget kan jag nämna att detta är en slutsats som senare framfördes i OECD:s granskning av svensk miljöpolitik. Riksrevisionens forskningsöversikt visade, som jag nämnde tidigare, att introduktion av elbilar går betydligt långsammare än vad Trafikverket antog i sin åtgärdsplanering. Fortsatta trafikökningar på väg är, med den kunskap som finns nu, sannolikt svåra att förena med de långsiktiga klimatmålen. En annan slutsats var vikten av att riksdagen får en transparent och konsistent rapportering av sambandet mellan lönsamhet, trafikökningar och ökade koldioxidutsläpp utifrån klimatmålen. En rättvisande redovisning behövs för att riksdagens ska kunna fatta välgrundade infrastrukturbeslut. Som jag var inne på tidigare visade granskningen också att koldioxidutsläppen som följer av den nationella infrastrukturplanen har underskattats. Det är därför osäkert om den nationella planen sammantaget verkligen leder till minskade koldioxidutsläpp och därmed bidrar till klimatmålen. Avslutning Temat för dagen är samhällsekonomiska kalkyler och hur hållbarhet kommer in i samhällsekonomiska analyser. Samhällsekonomiska kalkyler är viktiga utgångspunkter i valet mellan olika infrastrukturprojekt när frågor om hållbarhet aktualiseras. Kalkylerna är inte perfekta och det finns utrymme att förbättra dessa. Men även om kalkylerna utvecklas måste de i styrningssammanhang sättas i ett större sammanhang. 5 ( 6 )

6 Oavsett om den nationella planen leder till en ökning av koldioxidutsläpp, eller som i Trafikverkets beräkningar, till en liten minskning, så är effekterna av enskilda projekt på koldioxidutsläppen inte avgörande för möjligheten att nå målen. Som så ofta är problemet med kalkylerna i enskilda projekt en del av de små beslutens tyranni. Men frågan om hållbarhet handlar inte bara om nya projekt. Varje ny investering påverkar bara utsläppen på marginalen. Det är den infrastruktur vi redan har byggt som genererar trafik och de stora utsläpp som måste minska kraftigt om de långsiktiga klimatmålen ska nås. Det är det som gör att en kalkyl över de enskilda projekten måste kompletteras på systemnivå så att en avstämning görs mot uppställda mål för politiken. Vi är alltid positiva till samhällsekonomiska kalkyler, en bra kalkyl är definitivt bättre än ingen kalkyl 3. I våra granskningar av infrastruktursatsningar såg vi att kalkylerna måste förbättras och användas för att de effektivaste åtgärderna väljs ut och genomförs. I den rapport jag har presenterat idag ser vi dock exempel på att kalkylerna behöver kompletteras och samordnas bättre med andra beräkningar och överväganden för att ge tillräckligt beslutsunderlag. Samhällsekonomiska kalkyler är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning. 3 Inom revisionen följer vi internationella standards för hur vi genomför våra granskningar och enligt dessa så kallade ISSAI:er är samhällsekonomiska kalkyler en vedertagen analysmetod. 6 ( 6 )