TJÄNSTESKRIVELSE 1 (7) 2010-03-04 Tekniska nämnden Dnr Ten 2010/89 Utmaning från Svenska Mätcenter AB av viss kommunal verksamhet Förslag till beslut 1 Tekniska nämnden beslutar enligt förvaltningens förslag och avvisar utmaningen i sin helhet. Ärendet i korthet Företaget Svenska Mätcenter AB har den 7 januari lämnat in en utmaning för två av kommunens verksamheter. Utmaningen avser följande: 1. Den mätning som bygg- och miljöförvaltningen arbetar med vid projektering mm 2. De mätningar som idag utförs av Kart och GIS. Bygg- och miljöförvaltningen anser inte att utmaningen ska antas eftersom det skulle strida mot riktlinjerna i konkurrenspolicyn. Handlingar 1 Bygg- och miljöförvaltningens tjänsteskrivelse 2010-03-04 2 Utmaningsrätt Svenska Mätcenter AB Järfälla kommun 2010-01-07 Bakgrund Svenska Mätcenter AB har den 7 januari 2010 utmanat två delar av den verksamhet som idag utförs av kommunen. Utmaningen består av två delar. Svensk Mätcenter AB vill dels ta över mätverksamheten som utförs när gator, VA-ledningar och andra arbeten bedrivs i egen regi, dels den mätning som Kart & GIS idag utför. Svensk Mätcenter AB anser att de kan utföra dessa uppgifter med högre kvalitet till lägre kostnader. De lämnar två förslag på hur de kan ta över verksamheten. Dels genom att kommunen outsourcar verksamheten. Då skulle all personal som idag arbetar med dessa uppgifter följa med. Dels genom att Svensk Mätservice AB utför uppdragen på entreprenad. Då skulle vi helt avveckla vår verksamhet och köpa tjänster per timme från Svensk Mätservice AB. Utmaningsrätten Järfälla kommun antog en konkurrenspolicy våren 2009. För att kunna hantera policyn har riktlinjer vid konkurrensförfarande tagits fram som gäller samtliga nämnder i kommunen. En av punkterna i policyn beskriver utmaningsrätten. Den innebär att företag som anser att de kan överta någon del av det kommunala ansvarsområdet får skicka in en utmaning om att ta över driften av verksamheten. 20b, Utmaning från Svenska Mätcenter AB av viss kommunal verksamhet.doc Bygg och miljöförvaltningen Besöksadress: Riddarplatsen 5, 8 tr Administrativa avdelningen Postadress: 177 80 JÄRFÄLLA Markus Ek administrativ chef Telefon växel: 08-580 285 00 Telefon: 08-580 285 00 E-post: tekniskanamnden@jarfalla.se Webbplats: www.jarfalla.se Fax: 08-580 289 01 Organisationsnummer: 212000-0043 Postgiro: 30918-7 Bankgiro: 239-2082
2010-03-04 2 (7) I riktlinjerna beskrivs bland annat att: Den verksamhet som är tänkt att utmanas måste vara definierbar och kunna avgränsas från den övriga verksamheten. Myndighetsutövning, strategiska ledningsfunktioner och vad som enligt lag eller förordning måste utföras av kommunen med egen personal kan inte utmanas. Om en utmaning antas ska kommunen genomföra en upphandling av den verksamhet som utmanats. Detta innebär att vilket företag som helst kan överta verksamheten. Det företag som utmanat verksamheten har inga fördelar eller företräde i upphandlingen. Beskrivning av Kart och GIS verksamhet Den verksamhet som har utmanats av Svenska Mätcenter AB bedrivs nu av Kart och GIS. Den beskrivs nedan. Kart och GIS myndighetsroll regleras huvudsakligen genom lagstiftning inom Planoch bygglagen (PBL) och Fastighetsbildningslagen (FBL). I myndighetsrollen ingår bland annat samverkansavtal med Lantmäteriet där avdelningen utför arbeten såsom förrättningsförberedelser inklusive leveranser till nationell registerkarta, registerföring av adresser, byggnader och topografi samt lägenhetsregister. Avdelningen ansvarar även för Leveranser och ajourhållning av geografisk information. Informationen levereras till intressenter såväl inom som utanför kommunen, Kommunens egen kartframställning och geodetiska stomnät samt upprättandet av geografiskt underlag för främst fysisk planering och byggnation samt drift, underhåll och förnyelse. Mätningstekniska fältarbeten, beräkningar, kartframställning och GIS-analyser. Dessa framställs som underlag till bla fastighetsbildningsärenden samt olika interna och externa beställare inom i första hand infrastruktur- och byggsektorn. Samordningen av bygg och miljöförvaltningens IT- och GIS-verksamhet, (Geografiska Informations System). Kvalitets- och utvecklingsarbete Avdelningen har under flera år arbetat med att förbättra kvaliteten på det arbete som utförs samtidigt som effektiviseringar av verksamheten har gjorts. Ny teknik, nya metoder och ny kompetens har inneburit att avdelningen har minskat sin personalstyrka med 40 procent de senaste tio åren (från 13 personer 2001 till 8 personer 2010). Stora förändringar av verksamheten har skett de senaste tio åren. I dagsläget sker all kartframställning och lagring av data digitalt och all analog hantering av geografisk information har upphört. Datainsamling sker i huvudsak genom flygfotografering och stereokartering, samt genom ortofotoframställning (skalriktiga flygbilder). Detta ställer höga krav på kompetensen hos personalen. Den delen som har utmanats uppgår under ett normalår till ca 2,5 årsarbetstider. Då avses endast fältarbetet. De som arbetar med mätning utför även andra
2010-03-04 3 (7) arbetsuppgifter för att säkerställa att kunden får en bra produkt med rätt kvalitet, inom rätt tid och till en låg kostnad. Under åren 2006-2009 har stora investeringar gjorts i ny teknik samt kompetenshöjning. Avdelningen ligger därmed i frontlinjen i länet när det gäller teknik, datainsamling, ajourhållning samt spriding och publicering av geografisk information. Under 2008 lades huvuddelen av den geografiska informationen ut på internet via kommunens webbplats - kostnadsfritt för allmänheten. Under 2009 togs e-tjänster fram för beställning av avdelningens tjänster och produkter. Under åren 2001-2009 har avdelningen uppnått de ekonomiska budgetmålen förutom 2005 då två personalavgångar innebar ökade kostnader under en period. För att uppfylla sina åtaganden för verksamheten samarbetar Kart och GIS med statliga lantmäterimyndigheten inom en rad områden. Ansvar, roller, arbetsuppgifter samt ersättningar regleras dels genom lagstiftning dels via olika avtal. För verksamhetsutveckling, målstyrning, uppföljning och kvalitetsarbete jobbar avdelningen dels med enkätundersökningar inom Bygglovsalliansen, samt deltagande i Lantmäteribench ett SKL (Sveriges kommuner och landsting)-initierat projekt tillsammans ca 15 andra kommuner. Resultatet i den senaste undersökningen från Bygglovsalliansen visar följande resultat: - 82 % är nöjda med handläggningen av nybyggnadskarta - 85 % anser att det är lätt att komma i kontakt med handläggarna - 78 % anser att handläggarna är professionella och inger förtroende Analys Mätningsverksamheten är ingen avskild verksamhet som kan knoppas av utan konsekvenser för den övriga verksamheten. Sammanhållna processer drabbas också. Fram till för ca tio år sedan så var arbetet inne och ute betydligt mer åtskiljt. Personal som enbart arbetade inne förberedde mätningar och som sedan tog emot och beräknade resultatet. Numera kan inte mätningen ses som en avgränsad del av verksamheten. Mätningsingenjören utför hela processen från ax till limpa. Detta innebär att förbereda inne, med bl a kontakter med bygglovsavdelningen, till mätningarna ute och slutligen att redovisa resultatet inklusive nedlagring i våra digitala kartdatabaser. Med utmaningens upplägg och metodik så skulle arbetssättet flyttas tillbaka decennier. Lagstiftning I gällande PBL behandlas inte frågorna kring mätning kartering, utstakning geodetiskt stomnät samt olika kartverk, som nybyggandskartor, grundkartor, baskarta, primärkarta speciellt ingående. För att förtydliga tolkningen av PBL och gällande taxebestämmelser tog dåvarande stadsbyggandsnämnden (2003) fram en bilaga 4 till PBL taxan där nämndens beslut och tolkning av PBL klargjordes. Ur denna tolkning samt gällande praxis har följande arbetsuppgifter kring PBL utförts enligt följande:
2010-03-04 4 (7) Av kommunens egen organisation och personal - Nybyggnadskartor - Grundkartor - Geodetisk stomnät i plan och höjd - Ajourhållningesansvar för kommunens baskarta, primärkarta - Utstakning av byggnader närmare gräns än en meter I konkurrens med externa aktörer - Utstakning - Lägeskontroll - All annan mätning, kartering. Denna del kan således fritt upphandlas av andra aktörer vilket också görs vid t.ex. projekteringsunderlag, dokumentation av ledningar, gator, vägar, parker etc. (s.k. relationshandlingar). Sedan många år lämnar Kart och GIS offerter för denna typ av jobb. Under åren 2006-2009 har avdelningen haft konkurrens av ca tiotalet större och mindre konsulter inom kart- och mätbranschen inom ovan nämnda områden. En ny Plan- och Bygglag förväntas träda i kraft 2011 och det är idag oklart hur ovan nämnda frågor och bestämmelser kommer att förändras i den lagen. Beträffande all den verksamhet som berör fastighetsbildning, ( utsättning för tomter som Mätcenter felaktigt rubricerat detta ) samarbeten, avtal med lantmäteriet är det i sin helhet myndighetsuppgifter reglerad i bla FBL som bara kan utföras av statliga lantmäteriet, kommunala fastighetsbildningsmyndigheter eller som i Järfällas fall genom s.k. KFF-avtal (avtal om kommunal medverka i statlig fastighetsbildning) där staten och kommunerna samverkar kring detta verksamhetsområde. Överväganden Som förvaltningen tolkar utmaningen är det själva mätningsverksamheten i fält som utmanas. En av huvudfrågorna är vilka delar av verksamheten som kan utmanas dels rent regel- och lagstiftningsmässigt dels praktiskt av olika skäl. I slutändan måste dock den total kundnyttan för kommuninnevånare, företag och organisationer som vill etablera sig och verka inom Järfälla kommun vara det avgörande om vi också väger in totalekonomin. Det finns ett antal nackdelarna med en uppdelad verksamhet där t.ex. Mätcenter eller någon annan extern konsult sköter merparten av fältmätningen. Närheten till bygglovsavdelningen gör handläggningstiderna korta i de fall där bygglov behöver kommunicera med mät- och kartenheten. Detta gäller allt från frågor kring byggnaders läge i förhållande till fastighetsgräns, till konsultation kring inmätning av olovlig byggnation m.m. Vikten av detta framgår tydligt i Bygglovsalliansens kundenkäter. Tillgång av egen dels mätteknisk kompetens dels lantmäterikompetens i kommunen är värdefull för all planerings-, bygglovs- och exploaterings-, handläggning. Förvaltningen arbetar även med att skapa mer övergripande processer för att förenkla och effektivisera samhällsbyggandet.
2010-03-04 5 (7) Inom kommunen är bygg- och miljöförvaltningen och Kart och GIS delaktiga i en rad olika del- och underprocesser för detta. Till exempel vid plan- och fastighetsbildningsprocessen, bygglovsprocessen samt olika drift-, underhålls-, och förnyelseprocesser. Kart och GIS arbeten och ansvarsområden ingår alltid i några delar i nämnda processer där också mätningsarbeten i fält ingår som en viktig del. Inom bygg- och miljöförvaltningen jobbar vi intensivt för att med stöd av Leanmetoden förbättra kvaliteten på arbetet som utförs. Allt för att processerna ska flöda bättre med högre kvalitet. Resultatet blir även att handläggningstider förkortas och att kostnaderna minskar. Resultaten i Bygglovsalliansen visar att dessa arbeten har gett goda resultat som troligtvis skulle försämras om utmaningen antas. Konsekvenser om utmaningen antas Med en uppdelning av verksamheten får vi dubbla processer, dubbeljobb avbrutna processer samt ökade led- och ställtider inom en rad områden. Vi kan inte heller samordna och få synergieffekter inom olika områden. Om utmaningen antas och ett externt företag ska utföra arbetsuppgifterna måste följande förberedas och genomföras: Ett utökat regelverk måste skapas som klargör ansvar, roller, arbetsuppgifter, inom olika processflöden, rutin-, metodbeskrivningar samt även inom våra IT-system om den externa utföraren skall tillåtas jobba i kommunens nätverk och system. Ansvarsfördelningen vid ev. felaktigheter, skadeståndsanspråk etc. måste utredas och fastställas genom ett avtal Många medarbetare har medvetet valt en lång utbildning där mätningen och fältarbetet finns med som en naturlig och viktig del i yrkesrollen. Att också få jobba med hela processer -inte bara delar av, betyder mycket för alla medarbetare. Risken är uppenbar att verksamhet tappar kompetens samt får svårare att nyrekrytera med denna uppdelning En hög kompetens i egen regi är en förutsättning för en framgångsrik kart-, gislantmäteriverksamhet. En outsourcing/entreprenad avseende det utmaningen omfattar riskerar att kompetensen på sikt försvinner. Kommunens långsiktiga satsning inom detta verksamhetsområde riskerar att avstanna. Gjorda inventeringar i teknik, utrustning, kompetens etc. uppnår ej uppsatta mål varken ekonomiskt, verksamhetsmässig, eller kvalitetsmässigt. Den mätning som bygg- och miljöförvaltningen arbetar med, beträffande gator, VA-ledningar och andra arbeten som bedrivs i egen regi eller via tecknade ramavtal (enligt de verksamheter som anges under pkt 1. i utmaningen). är något som berör många verksamheter inom i första hand andra avdelningar inom bygg- och miljöförvaltningen. Vad det får för konsekvenser bör noga övervägas om extern konsult övertar även denna del. Servicen till kommunens egen organisation kommer troligtvis bli sämre om utmaningen antas Det blir svårt att upprätthålla en fullgod och opartisk myndighetsservice till kommuninnevånare och övriga externa företag och
2010-03-04 6 (7) organisationer med denna uppdelning? Ekonomiska konsekvenser Som tidigare nämnts och som framgår av gjorda upphandlingar och köpta externa konsulttjänster är Kart och GIS verksamhet sedan flera år konkurrensutsatt i många delar Om Svenska Mätcenter AB eller annan extern konsult får möjligheten att överta bägge verksamheterna som anges i utmaningen till fullo antingen genom alt 1. Outsourcing eller alt 2. Entreprenad får det företaget under ett antal år en monopolställning inom kommun rörande denna verksamhet med långt större fördelar än den redan konkurrensutsatta egenregiverksamhet som vi har idag. Att få full effekt på redan gjorda investeringar de senaste åren både ekonomiskt och verksamhetsmässigt blir svårt med en delad verksamhet enligt utmaningsförslaget. E- tjänster och påbörjade processer mot vår gemensamma kundtjänst måste också göras om helt för att de ska fungera för kunderna. Detta innebär en kostnad. Som tidigare nämnts så uppgår i dagsläget fältarbetstiden för i huvudsak mätning under ett normalår till ca 2,5 årsarbetstider. Genomförs utmaningen och extern konsult övertar delar av verksamheten innebär detta att personalen minskas med ca 2 personer från 8 personer till 6. Totaleffekten blir då att en redan hårt slimmad avdelning blir för liten volymmässigt, kompetensmässigt och personalmässigt etc. Kart och GIS får därmed svårt att uppfylla våra rena myndighetsuppgifter och avtal som vi har bla mot lantmäteriet. Detta innebär i praktiken att om utmaningen antas kommer lantmäterimyndigheten att säga upp avtalet med kommunen på grund av att åtagandet inte kan uppfyllas. Om avtalet sägs upp har kommunen två val Alt A. Att ansöka om att bli egen fastighetsbildningsmyndighet eller Alt B. Lämna över all verksamhet kring detta till det statliga lantmäteriet helt utan samverkansavtal. Alt A. kräver utökning personal och kompetens. Alt B. ger ytterligare övertalighet och ökade kostnader i förrättningsverksamheten. Detta innebär i praktiken sämre service både för kommunen själv och övriga som ansöker om fastighetsbildning inom kommunen. Bygg- och miljöförvaltningen ställer sig också tveksamma till den utlovade besparingen med 30 procent med outsourcingalternativet. Där Svensk Mätcenter AB tar ansvar för en eller flera interna processer och får möjlighet att ta ett helhetsansvar inkl personal och utrustning Verksamheten bedrivs mycket kostnadseffektivt och som nämnts har personalresurserna minskat de senaste åren med 40 procent med bibehållen kvalitet på det arbete som utförs. Kostnaderna har inte heller ökat och avdelningen har de senaste åren haft goda ekonomiska resultat. Slutsatser Bygg- och miljöförvaltningens bedömning är att det i slutändan måste vara den totala kundnyttan för kommuninvånare, företag och organisationer som vill etablera sig och verka inom Järfälla kommun, tillsammans med totalekonomin som ska vara avgörande om utmaningen ska antas. Med de processflöden vi nu har samt att med
2010-03-04 7 (7) dagens mätmetoder och teknik så är inte mätningen en avgränsad del av verksamheten, arbetsprocessen. Ovan har framförts ett flertal argument som talar för en fortsatt egenregi verksamhet inom detta område. Varken Svensk Mätcenter AB eller någon annan konsult inom detta område har övertagit verksamheten i den omfattning och med de alternativ som utmaningen anger. Därför finns i dagsläget inga verkliga erfarenheter eller efterkalkyler kring detta. Svensk Mätcenter AB har utmanat bland annat Täby kommun och Sollentuna kommun på samma sätt som de utmanat Järfällas verksamhet. Båda dessa har bedömt att utmaningen inte ska antas. Hittills inom verksamhetsområdet Kart-, GIS-, Lantmäteriverksamhet är det ingen kommun som överlåtit verksamheten till extern utförare enligt den modell som Svensk Mätcenter AB föreslår Inte heller alternativet entreprenad anser vi är en lyckad lösning totalt sett. Där Svensk Mätcenter AB anger vi tar inget ansvar för personal eller andra tillgångar, dvs. ni avvecklar eller omorganiserar befintlig personal. En outsourcing/entreprenad förutsätter också en uttalad beställarfunktion som planerar, beställer mätarbeten samt kontrollerar levererat data. Det innebär ytterligare administrativt merarbete och som gör utmaningsalternativet ytterligare tveksamt med de relativt små volymer detta omfattar. Ovanstående visar också att det är tveksamt om den verksamhet som utmanas kan utmanas enligt de krav som finns i konkurrenspolicyn eftersom mätningsverksamheten inte är väl avgränsad från den övriga verksamheten. Förvaltningens ställningstagande är därför att utmaningen avvisas i sin helhet. Per-Olof Kroon Bygg- och miljödirektör Markus Ek Administrativ chef Expedieras Akten Kommunstyrelsen Svenska Mätcenter AB, Kyrkogatan 16 702 10 Örebro