1
ORDFÖRANDENS ÖVERSIKT Ett tyngdpunktsområde 2011 var utvärderingen av social- och hälsovårdstjänster. Personalbristen i många personalgrupper inom social- och hälsovårdstjänsterna fortgick och det fanns inte tillräckligt med sökande för lediga tjänster. Till exempel tillgången på läkare har varit dålig och av läkaranställningarna var endast 62 procent ordinariebesatta. Att få vikarier har också varit svårt. Som en följd av det räcker det oskäligt länge att komma till läkare. Väntetiderna till läkarmottagningen i ickebrådskande vård var upp till 5 6 veckor, till och med längre, vilket för kunderna är en alltför lång tid. Möjligheterna att få kontakt med hälsocentralerna har förbättrats genom ett system för återuppringning, men det gör det inte lättare att få läkartid. Antalet personer som får utkomststöd har under 2011 ökat trots att arbetslöshetsgraden har minskat. Problemet med utkomststödstjänsten har varit de långa handläggningstiderna. Att få kontakt med en yrkesutbildad person inom socialbranschen senast inom den lagstadgade tiden om sju vardagar är viktigt. De främsta utmaningarna inom ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning har varit unga personer som tar snabblån, samt klienter som lider av spelproblem. Att få mottagningstid räcker två månader, vilket är för länge. Möjligheterna att sköta ärenden via webben har utvecklats, men staden måste beakta också de klienter, särskilt de äldre, som inte anlitar webbtjänster. Stadens organisation och verksamhet har genomgått en mängd omställningar som har påverkat personalens ställning och uppgifter samt de fysiska arbetslokalerna, då verksamheter har samlats i större enheter. En del av omställningarna har genomförts utan att personalen har blivit hörd. Grundandet av affärsverkssektorn från början av 2011 hänför sig till introduktionen av beställar-utförarmodellen. Största delen av organisationsändringarna som hänför sig hit genomfördes under 2011. I samband med förändringen inrättades affärsverk och överfördes personal till den nya sektorn. Personalen kunde inte heller i detta sammanhang medverka tillräckligt i planeringen av förändringarna. Också informationen om förändringarna har varit bristfällig. Därför är verksamheten enligt beställarutförarmodellen fortfarande oklar både för kunderna och för en del av personalen. Det finns fortfarande ogjorda avtal mellan beställar- och utförarparten och avtalen täcker inte alla tjänster som tidigare har erbjudits. Tjänsternas kvalitet har också lidit, exempel på det är sämre vinterunderhåll av gatorna och problem med renhållningen av stadsmiljön. De olika parternas ansvar för tjänsteproduktionen bör därför göras tydligare. Övervakningen av arbetet inom tjänsteproduktionen måste också bli bättre. Antalet bindande resultatmål som uppställts av fullmäktige ökade till 128. För 55 av dem bedömer revisionsnämnden att de inte har nåtts eller att utfallet inte kan bedömas. Endast en liten del av resultatmålen för social- och hälsovårdssektorn och bildningssektorn har ställts upp för att styra sektorernas egentliga tjänsteproduktion. Målen ska vara entydiga och tydliga, och de får inte vara självklara, som t.ex. att sektorn ska hållas inom budgeten. I fortsättningen bör målen och mätarna ägnas mer uppmärksamhet. Det är meningslöst att uppställa ett mål vars utfall inte kan konstateras. Ritva Erkama Revisionsnämndens ordförande 2
Innehåll 1 REVISIONSNÄMNDENS UTVÄRDERINGSVERKSAMHET... 5 1.1 Utgångspunkterna för utvärderingen... 6 1.2 Rapportering i utvärderingsberättelsen... 8 1.3 Behandlingen och uppföljningen av observationerna i utvärderingsberättelsen åren 2009 2010... 8 2 UTVÄRDERING AV STADENS EKONOMI... 10 2.1 Utvärdering av budgetutfallet... 13 2.2 Utvärdering av baskommunens driftsekonomi och investeringar... 13 2.2 Fondinvesteringar... 16 3 UTVÄRDERING AV DE STRATEGISKA MÅLEN... 17 3.1 Esbostrategin 2010 2013... 17 3.2 Uppställningen och rapporteringen av resultatmål i budgeten... 17 3.3 Bedömningen av uppställningen och utfallet av resultatmål... 19 3.3.1 Allmän förvaltning... 21 3.3.2 Social- och hälsovårdssektorn... 25 3.3.3 Bildningssektorn... 27 3.3.4 Teknik- och miljösektorn... 29 3.3.5 Affärsverkssektorn... 31 3.4 Resultat av enkäten om de stora städernas bindande årsmål... 35 4 UTVÄRDERING AV VERKSAMHETEN... 37 4.1 Produktivitetsprogrammet 2009 2012... 37 4.2 Stadens personal... 39 4.3 Social- och hälsovårdssektorn... 40 4.3.1 Jourer och hälsostationer... 41 4.3.2 Invandrartjänsterna och programmet för kulturell mångfald... 42 4.3.3 Ekonomi- och skuldrågivningens tjänster... 44 4.3.4 Utkomststöd... 46 4.3.5 Öppenvårdstjänster för äldre... 48 4.3.6 Esbo sjukhus och vård i livets slutskede... 50 4.3.7 Rehabiliteringsenheten för utvecklingsstörda och serviceplaner för handikappade51 4.4 Bildningssektorn... 53 4.4.1 Skolspecifik budgetering... 53 4.4.2 Stadsbiblioteket... 54 4.4.3 Arbetarinstitutet... 56 4.5 Teknik- och miljösektorn... 57 4.5.1 Tjänsteområdet för geoteknik och stadsmätning... 58 3
4.5.3 Processen för investeringsprojekt... 60 4.5.4 Stadens lokaler... 61 4.5.5 Införande av beställar-utförarmodellen... 63 4.6 Affärsverkssektorn... 65 4.6.1 Affärsverkssektorn... 65 4.6.2 Affärsverket Esbo stadsteknik... 66 5 SAMKOMMUNERNA HELSINGFORSREGIONENS MILJÖTJÄNSTER OCH HELSINGFORSREGIONENS TRAFIK... 68 6 GEMENSAM UTVÄRDERING INOM HUVUDSTADSREGIONEN... 71 UNDERSKRIFTER... 74 BILAGA 1: Revisionsnämndens observationer för år 2011... 75 BILAGA 2: Utfallet av målen för år 2011... 79 BILAGA 3: Uppföljing av observationerna i utvärderingsberättelserna för 2009 och 2010... 86 4
1 REVISIONSNÄMNDENS UTVÄRDERINGSVERKSAMHET Revisionsnämnden ska i enlighet med paragraf 71 i kommunallagen bereda ärenden som gäller granskning av förvaltning och ekonomi för beslut av fullmäktige samt bedöma om fullmäktiges mål för verksamheten och ekonomin har nåtts i kommunen och kommunkoncernen. Revisionsnämnden ska dessutom se till att granskningen av kommunen och dess dottersamfund samordnas. Om kommunens balansräkning visar underskott som saknar täckning, ska revisionsnämnden bedöma hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden samt den gällande ekonomiplanens och åtgärdsprogrammets tillräcklighet. Verksamheten för Esbo stads revisionsnämnd regleras förutom av kommunallagen också av stadens revisionsstadga, enligt vilken i revisionsnämndens uppgifter ingår att utöver de lagstadgade uppgifterna också bedöma huruvida förvaltningen och ekonomin samt servicen är ändamålsenligt skötta. I synnerhet ska effekten av stadens verksamhet ur invånarnas synvinkel bedömas. Revisionsnämnden för fullmäktigeperioden 2009 2012 hade följande 13 ledamöter under revisionsåret 2011: Medlemmar Ritva Erkama, ordförande Jaakko Mauriala, vice ordförande Rolf Aschan Antero Krekola Sirkka-Liisa Korkala Jussi Koskinen Antero Laukkanen Mika Levänen Kimmo Metsä Marjo Pihlman Terttu Savola Eila Uotila Paula Viljakainen till 14.11.2011, sedan Arja Sääksvuori Personliga ersättare Pirjo Söderström Pekka Simpura Ken Thilman Tuija Kinnunen Sirkka Lindroos Ilkka Arvola Antero Rasilainen Heidi Sipilä Tero Rantanen Kati Yli-Paavola Sabrina Norlamo Tuulia Koskinen Heikki Santti Till den externa revisionen hör förutom revisionsnämnden också en OFR -revisor och enheten för extern revision som lyder under revisionsnämnden. Dessa är oavhängiga av stadens ledning och övriga organisation. Den externa revisionsenheten, som lyder under revisionsnämnden, har som uppgift att bereda ärenden för revisionsnämnden och att bistå OFR -revisorn. Enhetens verksamhet styrs av den externa revisionsenhetens årliga revisionsprogram, vid sidan av revisionsnämndens utvärderingsprogram och revisorns utvärdering. Den externa revisionen leds av stadsrevisorn, OFR Virpi Ala-aho. År 2011 hade enheten dessutom en koncernrevisor, en revisor och två stadsrevisorer. 5
Esbo stads revisionsnämnd Fotograf: Kimmo Brandt/Compic-Photos Oy I bakre raden: Arja Sääksvuori, Kimmo Metsä, Antero Laukkanen ja Rolf Aschan, framför: Mika Levänen, Eila Uotila, Sirkka-Liisa Korkala, Ritva Erkama (ordförande), Jaakko Mauriala (vice ordförande), Tuija Kinnunen (ersättare) och Terttu Savola, frånvarande: Antero Krekola, Jussi Koskinen ja Marjo Pihlman Som stadsrevisor tjänstgör åren 2009 2012 OFR -samfundet Oy Audiator Ab. Som ansvarig revisor tjänstgjorde år 2011 OFR, CGR Aimo Hukkamäki. Avtalsenligt köper Esbo stad 170 revisionsdagar per år av OFR -samfundet. 1.1 Utgångspunkterna för utvärderingen Utvärderingen bygger på utvärderingsplanen som omfattar fullmäktigeperioden och på det årliga utvärderingsprogrammet. Som tema för fullmäktigeperiodens utvärdering valdes genomförandet av stadens program för produktivitet 2009 2012 samt verkningarna på tjänster och personalresurser. Fokusområdet för revisionsåret 2011 har varit social- och hälsovårdstjänster samt miljötjänster. Utvärderingen bygger på skriftligt material, på hörande av nämndernas ordförande, stadsdirektören, sektordirektörerna och andra sakkunniga tjänsteinnehavare och på kontroller och utredningar utförda av externa revisionen. För att utveckla utvärderingsarbetet deltog revisionsnämndens ledamöter i flera kurser och seminarier under 2011 och revisionsnämnden gjorde en studieresa till Bryssel och Luxemburg i oktober 2011. 6
Revisionsnämnden höll under år 2011 13 möten med anknytning till utvärdering och revision. Inför utvärderingen av år 2011 höll nämnden följande möten: Revisionsnämndens utvärderingsmöten 31.8.2011 Utlåtande om uppföljningsrapport I till fullmäktige 22.9.2011 27.10.2011 Svaren på 2009 års utvärderingsberättelse. Expertföreläsningen Bekämpning av grå ekonomi Social- och hälsovårdssektorn: jourer och hälsocentraler, samarbete inom huvudstadsregionen 24.11.2011 Teknik- och miljösektorn: Miljöskyddsföreskrifter och miljöpolitik 2009 2012 1.12.2011 Utlåtandet om oktober 2011 års månadsrapport till fullmäktige 2.2.2012 Genomförandet av stadens program för produktivitet 2009 2012, ekonomi- och upphandlingstjänster, dataadministration 9.2.2012 Beredning av utvärderingsberättelsen 8.3.2012 Stadskoncernen: Helsingforsregionens trafik och Helsingforsregionens miljötjänster 29.3.2012 Bokslutet och koncernbokslutet samt personalberättelsen 12.4.2012 Beredning av utvärderingsberättelsen 19.4.2012 Beredning av utvärderingsberättelsen 3.5.2012 Godkännande av utvärderingsberättelsen 7.5.2012 OFR -revisorns revisionsberättelse Revisionsnämnden är indelad i två sektioner, som har utvärderat stadens och koncernens verksamhet och ekonomi i enlighet med den ansvarsfördelning som nämnden fastställt. Den första sektionen har utvärderat social- och hälsovårdssektorn och bildningssektorn med undantag av skolväsendet. Den andra sektionen har utvärderat teknik- och miljösektorn och den finska och svenska utbildningen. Därtill har sektionerna haft fem möten vardera. År 2011 hölls följande möten om utvärdering: Första sektionens möten 15.9.2011 Social- och hälsovårdssektorn och bildningssektorn: invandrartjänster och programmet för kulturell mångfald 3.11.2011 Social- och hälsovårdssektorn: ekonomi- och skuldrådgivning, utkomststöd 17.11.2011 Bildningssektorn: stadsbiblioteket, arbetarinstitutet 13.12.2011 Social- och hälsovårdssektorn: öppna tjänster för äldre, Esbo sjukhus, vård i livets slutskede 19.1.2012 Social- och hälsovårdssektorn: handikappservicen Andra sektionens möten 8.9.2011 Affärsverkssektorn Västra Nylands räddningsverk 6.10.2011 Teknik- och miljösektorn: Geoteknikenheten, Stadsmätningsenheten 10.11.2011 Bildningssektorn samt teknik- och miljösektorn: skolinvesteringsprojekt både ur beställarens och producentens synvinkel, skolvis budgetering 15.12.2011 Teknik- och miljösektorn: staben, gatu- och parkförvaltningen 20.1.2012 Teknik- och miljösektorn: staben, affärsverket Esbo stadsteknik 7
1.2 Rapportering i utvärderingsberättelsen Revisionsnämnden gör årligen upp en utvärderingsberättelse för fullmäktige där det ingår observationer och rekommendationer gällande utvärderingsåret. Utvärderingsberättelsen behandlas på samma möte som bokslutet. Revisionsnämnden gav därtill separata utlåtanden till fullmäktige om stadens uppföljningsrapport för januari-juli och om oktobers månadsrapport. Utvärderingsberättelsens uppbyggnad I kapitel två i utvärderingsberättelsen presenteras revisionsnämndens bedömning av stadens ekonomiska situation och av budgetutfallet för år 2011. I kapitel tre presenteras en bedömning av hur väl stadens och koncernens strategiska mål har nåtts. Särskild uppmärksamhet ägnas de mål som enligt revisionsnämnden inte har nåtts eller vars utfall inte kan uppskattas. I kapitel fyra och fem presenteras revisionsnämndens övriga utvärderingar av stadens verksamhet och koncernen. I kapitel sex presenteras en sammanfattning av revisionsenheternas gemensamma utvärdering av Esbo, Helsingfors och Vanda. I slutet av utvärderingsberättelsen bifogas ett sammandrag av revisionsnämndens observationer 2011, genomförandet av målen för år 2011 samt uppföljningen av observationerna i utvärderingsberättelserna 2009 2010. Revisionsnämndens observationer och rekommendationer presenteras på gul botten. Tillkännagivande av utvärderingsberättelsen Utvärderingsberättelsen överläts till ordförande för stadsfullmäktige 10.5.2012. Utvärderingsberättelsen publicerades på stadens webbplats och delades ut till media på publiceringsdagen 10.5.2012. Ärendet behandlas av fullmäktige 21.5.2012. Tryckta utvärderingsberättelser delas ut till ledamöterna i stadsfullmäktige och ledande tjänsteinnehavare i Esbo samt till biblioteken och samservicekontoren. 1.3 Behandlingen och uppföljningen av observationerna i utvärderingsberättelsen åren 2009 2010 Revisionsnämnden godkände 2010 års utvärderingsberättelse 28.4.2011. Utvärderingsberättelsen behandlades i fullmäktige 23.5.2011. Fullmäktige ålade stadsstyrelsen att begära utredningar av nämnderna om de åtgärder som har vidtagits eller som ska vidtas för att korrigera de olägenheter som påtalats i utvärderingsberättelsen samt lämna utredningen till fullmäktige och för kännedom till revisionsnämnden. Dessutom beslutade fullmäktige att uppdra åt stadsstyrelsen att vid nästa beredning av budget och bokslut beakta de iakttagelser som presenteras i utvärderingsberättelsen. Nämndernas utredningar om observationerna i utvärderingsberättelsen för år 2010 behandlades av stadsstyrelsen och fullmäktige i samband med uppföljningsrapport I i september 2011. 8
Revisionsnämnden följer årligen upp hur observationer i tidigare utvärderingsberättelser fullföljts. I uppföljningen för år 2009 och år 2010 observerades det att staden inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att åtgärda de missförhållanden som revisionsnämnden lyft fram. Av de 51 observationer som revisionsnämnden redogjorde för i utvärderingsberättelsen för år 2009 är 16 fortfarande lämnade helt utan åtgärd eller endast delvis åtgärdade. De viktigaste av dessa observationer gäller äldreomsorgen, utkomststödet och hälsovårdtjänster. Av de 55 observationer som revisionsnämnden redogjorde för i utvärderingsberättelsen för år 2010 är 20 fortfarande lämnade helt utan åtgärd eller endast delvis åtgärdade. De viktigaste av dessa observationer gäller utkomststödet och barnskyddet. I utvärderingsberättelsen har revisionsnämnden årligen också tagit upp målen och gjort observationer om utvärderingskriterierna. I observationerna framhålls speciellt att målen och kriterierna ska vara tydliga, mätbara, effektiva för kunden och realistiska. Målen utvärderas separat i avsnitt 3.3. Observationer som revisionsnämnden har lyft fram under tidigare år gällande behandlingen av ansökningar om utkomststöd och svårigheten att få tid hos hälsocentralsläkare behandlas i social- och hälsovårdssektorns utvärdering i kapitel 4.3. Övriga observationer i utvärderingsberättelserna för 2009 och 2010 som inte föranlett några förändringar i verksamheten, eller för vilka åtgärder ännu verkställs, presenteras detaljerat i bilaga 3. Staden inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att åtgärda de missförhållanden som revisionsnämnden lyft fram, särskilt vad gäller att förbättra tjänsterna för kommunborna. Fullmäktige har ålagt stadsstyrelsen att åtgärda missförhållandena. Stadsstyrelsens uppgift är att se till att detta sker. 9
2 UTVÄRDERING AV STADENS EKONOMI Stadens ekonomiska situation var tillfredsställande år 2011 och skuldmängden minskade. Årsbidraget år 2011 på 140,6 miljoner euro räckte dock inte till för att finansiera investeringarna på 197,1 miljoner euro hos baskommunen, affärsverken och balansenheterna. Ökningen i driftsekonomins utgifter var kraftigare än tidigare år. Det är mycket viktigt att staden behåller kontrollen över utgifterna de kommande åren på grund av det omfattande investeringsprogrammet. Till de mest betydande investeringsprojekten de närmaste åren hör sjukhusprojektet, västmetron samt andra trafikinfrastrukturprojekt under planering. Stadens årsbidrag belastas också av lokalprojekt som står utanför balansräkningen och som orsakar långvarigt ansvar för underhålls- och finansieringskostnader. I tabellen nedan presenteras stadens årsbidrag i förhållande till investeringarna åren 2006 2011. Målnivån för årsbidraget är 180 miljoner euro på lång sikt på grund av stadens omfattande nya investeringar och på grund av det ökande invånarantalet. Årsbidraget i förhållande till investeringarna åren 2006 2011, basstaden, affärsverk och balansenheter Källa: bokslutet för år 2011 Under år 2011 lyfte staden inga långvariga lån och tog inte ut medel ur fonderna. Stadens lånestock minskade med 55 miljoner euro år 2011. I slutet av året hade lånestocken sjunkit till 160 miljoner euro. Stadens lånestock minskade från 867 euro året innan till 633 euro per invånare. Jämfört med de övriga stora städerna var Esbos lånestock i genomsnitt mindre. 10
Finansieringen av stadens investeringar och amorteringar, miljoner euro 350 300 Kassamedel/kortvarig finansiering 2008/2011 250 Upplåning 200 150 Fonduttag 100 Årsbidrag 50 0 BS 2002 BS 2003 BS 2004 BS 2005 BS 2006 BS 2007 BS 2008 BS 2009 BS 2010 BS 2011 Egenanskaffningsutgifter för inv. och amorteringar Källa: strategi- och ekonomienheten 2012 Stadens ansvarsförbindelser för kapitalhyror och serviceavgifter uppgick till 136 miljoner euro i slutet av år 2011, vilket var 5,5 miljoner euro mindre än 2010. Leasingansvaren uppgick till sammanlagt 17,5 miljoner euro och hyresansvaren till 17,2 miljoner euro. Skyldigheter på grund av markanvändningsavtal omfattade 53,1 miljoner euro, men de var ännu inte faktureringsdugliga. Därtill hade staden andra avtalsansvar för 9,6 miljoner euro, varav största delen bestod av ett räntefritt lån som beviljats staten för att byggandet av Ring I. Ring I-projektets statliga finansieringsandel är sammanlagt 109,4 miljoner euro. Staten återbetalar Esbo lånet i två delbetalningar åren 2012 och 2013. Beloppet för år 2012 inklusive moms är 54,8 miljoner euro. Staden har beviljat bolag och samfund borgen för lån vars kapital uppgick till 405 miljoner euro i slutet av 2011. Dessutom har staden beviljat borgen för 340 miljoner euro, som i slutet av år 2011 ännu inte omfattades av låneförbindelser, främst till Länsimetro Oy och KOY Espoon Toimitilat. Stadens lån och ansvarsförbindelser åren 2006 2011 11 Källa: bokslutet för år 2011
Koncernens lånestock var 1 327 miljoner euro i slutet av år 2011, efter justeringen av HRM:s uppgifter. Koncernlånen per invånare var 5 254 euro, vilket är på samma nivå som år 2010. Enligt målsättningen för fullmäktigeperioden 2009 2012 ska stadens lånestock i slutet av år 2012 uppgå till högst 1 800 euro/invånare och koncernlånen till högst 6 000 euro/invånare. Stadens och koncernens lån åren 2006 2011 För HRM:s del har uppgifterna för 2010 2011 ändrat efter att bokslutet blivit färdigt, 2011 års koncernlån var 68,3 miljoner euro mindre än i diagrammet. Källa: bokslutet för år 2011 Följande tabell presenterar de största städernas koncernlån per invånare år 2011. Att granska koncernlånen ger en mer jämförbar bild av städernas lånestockar, eftersom det eliminerar effekterna av skillnaderna i organiseringen av funktioner (affärsverk, bolag). De största städernas koncernlån/invånare år 2011 (Esbos koncernlån visar för HRM:s andel 271 euro/invånare för mycket) Källa: Heikki Helin, Suurten kaupunkien tilinpäätökset 2011 12
2.1 Utvärdering av budgetutfallet Räkenskapsperiodens resultat var 44,7 miljoner euro. Räkenskapsperiodens resultat för år 2010 och 2011 är inte jämförbara, eftersom resultatet för år 2010 påverkades avsevärt av att Esbo Vatten flyttade till den nya samkommunen Helsingforsregionens miljötjänster. Resultatet för räkenskapsperioden 2010 utan flytten av Esbo Vatten skulle ha varit kring 102 miljoner euro. Årsbidraget år 2011 var 140,6 miljoner euro, blev över 10 miljoner euro lägre än den ändrade budgeten och över 42 miljoner euro under 2010 års nivå. Årsbidraget visar hur stor del av inkomstfinansieringen som kan användas till investeringar, placeringar och låneamorteringar. Skatteinkomsternas beräknade resultat överskreds med 5,9 procent, varför skatteinkomstberäkningen höjdes med 74 miljoner euro i slutet av år 2011. Ökningen i skatteinkomster var 47,7 miljoner euro från föregående år, vilket är 4,0 procent. Statsandelarna efter skatteinkomstutjämningen uppgick till 30,9 miljoner euro, vilket var 6,6 miljoner euro mer än år 2010. I Esbo svarar utjämningen mot skatteintäkterna år 2011, 181,7 miljoner euro, av cirka 3,3 procentenheter i kommunalskatt. Stadens verksamhetsintäkter steg från året innan med 21,3 miljoner euro till 245,7 miljoner euro. Inkomsterna av markanvändningsavgifter var 9,9 miljoner euro mer än år 2010. Verksamhetsutgifterna uppgick till sammanlagt 1 438,9 miljoner euro, vilket var en ökning på 127,6 miljoner euro från föregående år. Den jämförbara ökningen av utgifter, där förfarandet med tillverkning för eget bruk tagits i beaktande, var 5,7 procent. Efter några moderata år ökade personalkostnaderna med 5,7 procent. Baskommunens köp av tjänster steg med 15 procent från föregående år och var 615,1 miljoner euro. Stadens jämförbara verksamhetsbidrag för 2010 minskade med 7 miljoner euro. 2.1.1 Utvärdering av baskommunens driftsekonomi och investeringar Budgetutfallet har utarbetats utifrån den bindande anslagsnivån i förhållande till fullmäktige Budgetutfallet för baskommunens driftsekonomi (inklusive interna poster) mn euro BS 2009 BS 2010 BU 2011 Ändrad BU BS 2011 Inkomster 168,7 199,6 179,0 190,5 217,3 Utgifter 1 337,7 1 364,5 1 413,2 1 431,6 1 488,4 Inkomsterna inom baskommunens driftsekonomi överskred den ändrade budgeten med 26,8 miljoner euro. Baskommunens utgifter överskred den justerade budgeten med 56,8 miljoner euro. Inkomsterna från stadens sektorer överskred den ändrade budgeten, med undantag av den allmänna förvaltningen som underskred den med 0,2 miljoner euro. Sektorernas utgifter överskred den ändrade budgeten, förutom den allmänna förvaltningen som underskred sin budget med 2,5 miljoner euro. 13
Allmän förvaltning Budgetutfallet för den allmänna förvaltningens driftsekonomi mn euro BS 2009 BS 2010 BU 2011 Ändrad BU BS 2011 Inkomster 6,1 6,2 8,9 9,4 9,2 Utgifter 54,7 53,1 64,2 62,5 60,0 Den allmänna förvaltningens inkomster underskred den justerade budgeten med 0,2 miljoner euro. Den allmänna förvaltningens verksamhetsutgifter underskred den justerade budgeten med 2,5 miljoner euro. Mest underskreds budgeten i fråga om köp av tjänster, med 0,7 miljoner euro, och i fråga om personalkostnader, med 0,5 miljoner euro. Social- och hälsovårdssektorn Budgetutfallet för social- och hälsovårdssektorns driftsekonomi mn euro BS 2009 BS 2010 BU 2011 Ändrad BU BS 2011 Inkomster 77,2 64,6 62,3 67,0 67,9 Utgifter 747,4 587,2 605,4 625,3 631,1 Social- och hälsovårdssektorns inkomster överskred den justerade budgeten med 0,9 miljoner euro. Utgifterna överskreds med 5,8 miljoner euro. De största överskridningarna hänför sig till hälsovårdstjänster, 3,2 miljoner euro, varav den specialiserade sjukvården utgjorde 1,2 miljoner euro. Överskridningen inom äldreomsorgen övar 2,1 miljoner euro och inom familje- och socialtjänster 1,3 miljoner euro. Staben underskred sina utgifter med 0,9 miljoner euro. Budgetanslagen för social- och hälsovårdssektorn minskade då den finska dagvården överfördes till bildningssektorn i början av år 2010. Bildningssektorn Budgetutfallet för bildningssektorns driftsekonomi mn euro BS 2009 BS 2010 BU 2011 Ändrad BU BS 2011 Inkomster 13,9 34,9 35,5 36,2 39,1 Utgifter 383,8 580,0 599,3 596,4 604,0 Bildningssektorns inkomster överskred den justerade budgeten med 2,9 miljoner euro på grund av understöd för reducering av undervisningsgruppernas storlek inom den grundläggande utbildningen, intäkter från den finska gymnasieutbildningen och klientavgifter inom dagvården. Bildningssektorns verksamhetsutgifter överskred den justerade budgeten med 7,6 miljoner euro. Sektorns personalutgifter underskreds med 5,4 miljoner euro, medan utgifterna för inhyrning av arbetskraft ökade på motsvarande sätt våren 2011 då tidsbestämda skolgångsbiträdestjänster började köpas av Seure. Köp av tjänster överskreds med 5,6 miljoner euro bland annat på grund av en ökad användning av köpavtalsdaghem, hyrd arbetskraft och hemkommunersättningar. Överskridningen i material, förnödenheter och varor var cirka 3,1 miljoner 14
euro. De interna utgifterna överskreds med cirka 4,6 miljoner euro på grund av lokalhyror och städning. Budgetanslagen för bildningssektorn ökade efter att den finska dagvården överfördes från social- och hälsovårdssektorn till bildningssektorn i början av år 2010. Teknik- och miljösektorn Budgetutfallet för teknik- och miljösektorns driftsekonomi mn euro BS 2009 BS 2010 BU 2011 Ändrad BU BS 2011 Inkomster 71,6 93,9 71,7 77,3 100,4 Utgifter 151,8 144,1 143,3 146,4 192,4 Inkomsterna inom teknik- och miljösektorn överskred den ändrade budgeten med 23,1 miljoner euro. Under verksamhetsåret bokfördes 22,8 miljoner euro för tillverkning för eget bruk enligt utfallet, varav endast 2,9 miljoner euro ingick i budgeten. Sättet att bokföra tillverkning för eget bruk ändrades år 2011. För arbeten för utomstående budgeterades 9,6 miljoner euro i inkomster. Utfallet var 17 miljoner euro och dess påverkan på utgifterna lika stor. Sektorns verksamhetsutgifter överskred den ändrade budgeten med 46,0 miljoner euro. Affärsverkssektorn Affärsverkssektorn som grundades i början av år 2011 består av en stab och fem affärsverk. I bokslutet var stabens inkomster 0,7 miljoner euro och utgifterna 0,8 miljoner euro. Stabens kostnader fakturerades av affärsverken avtalsenligt. Boksluten för affärsverken presenteras separat. Baskommunens investeringar Budgetutfallet för baskommunens investeringar (utan affärsverk, balansenheter och fonder) mn euro BS 2009 BS 2010 BU 2011 Ändrad BU BS 2011 Inkomster 57,7 214,1 50,1 50,1 29,0 Utgifter 165,8 252,8 154,9 215,9 119,6 Baskommunens investeringsinkomster underskred den ändrade budgeten med 21,1 miljoner euro. Investeringsutgifterna underskreds med 96,3 miljoner euro. De största avvikelserna berodde på ändringen i bokföringssättet av tillverkning för eget bruk, som minskade på investeringsutgifterna och ökade driftsekonomiutgifterna med 21,3 miljoner euro. Av anslagen för pågående kommunaltekniska projekt överfördes 18,7 miljoner euro till år 2012 genom fullmäktiges beslut. Därtill hade man avsatt 38,8 miljoner euro för en aktuell markaffär i Storåkern, som inte genomfördes på grund av besvär, varvid anslaget blev oanvänt. 15
2.2 Fondinvesteringar Staden har fem fonder, som bokförs som separata balansenheter. Esbo stads fondplaceringar är stora inom den kommunala sektorn utvecklingen av fondplaceringarna har därför närmast jämförts med utvecklingen av pensionsfonderna. Målet för stadens placeringsverksamhet är att uppnå en så stor avkastning som möjligt inom de godkända risknivåerna. Rapporter om fondplaceringarna ingår i stadens uppföljningsrapport och bokslut. Placeringsinstrumenten har värdesatts i bokslutet enligt anskaffningspriset eller, om deras marknadsvärde vid dagen för bokslutet är lägre än anskaffningspriset, enligt marknadsvärdet. Fondens bokföringsvärde var 31.12.2011, inklusive investeringsfonden, sammanlagt 552,4 miljoner euro. Marknadsvärdet för stadens fonder uppgick 31.12.2011 till sammantaget 549,8 miljoner euro. Inga medel ur fonderna togs ut år 2011. Till fondförvaltarna betalades löner på sammanlagt 1,2 miljoner euro år 2011. Följande tabell visar förändringar i fondernas bokföringsvärden år 2011. Tabellen presenterar utöver de separata balansenheterna även Investeringsfonden. Förändringar i fondernas bokföringsvärden år 2011 Fond Balans 31.12.2010 Räkenskapspe riodens överskott Förändring i skulder (från kommunen), Uttag Förändringar i kapital sammanlagt Balans 31.12.2011 Investeringsfonden för basservice och markanskaffning Fonden för utveckling av basservice Fonden för utveckling av näringar och sysselsättning 374 870 422 67 532 67 532 374 937 954 103 832 893 2 708 019 2 708 019 106 540 912 50 365 685-620 399 5 710 421 5 090 022 55 455 707 Investeringsfonden 7 945 000 7 945 000 Skadefonden 5 219 599 392 672 392 672 5 612 271 Fonden för social kreditgivning 1 967 483-52 488-52 488 1 914 995 SAMMANLAGT 544 201 082 2 495 336 5 710 421-8 205 757 552 406 839 Källa: Bokslutet 2011 Bokföringsvärdet på placerade medel ur Investeringsfonden för basservice och markanskaffning var 374,9 miljoner euro och marknadsvärdet 395,6 miljoner euro 31.12.2011. Fondens avkastning år 2011 var -4,3 procent. Avkastningen av fondens placeringar har varit något lägre än avkastningen av pensionsfonderna år 2011. Avkastningen av fonden används inte samtidigt som medlen i fonden för utveckling av basservicen, utan läggs till fondkapitalet. Utgångspunkten för den förväntade avkastningen har varit sex procent. Fondens avkastning från att den grundades fram till slutet av år 2011 har varit i genomsnitt 1,5 procent årligen. Bokföringsvärdet på placerade medel för Fonden för utveckling av basservicen var 106,5 miljoner euro och marknadsvärdet 112,3 miljoner euro 31.12.2011. Fondens avkastning år 2011 var 1,0 procent. Avkastningen av fondens placeringar har varit något högre än avkastningen av pensionsfonderna. Fondens avkastning från att den grundades fram till slutet av år 2011 har varit i genomsnitt 3,6 procent årligen. Medel 16
togs inte ut ur fonden år 2011. Den genomsnittliga inflationen under åren 2010 2011 var 1,7 procent per år. Fondernas årliga avkastning sedan de grundades har förblivit på en betydligt lägre nivå än vad man eftersträvat. 3 UTVÄRDERING AV DE STRATEGISKA MÅLEN I det följande behandlas Esbostrategin för 2010 2013, uppställningen, utfallet och utvärderingen av budgetens resultatmål samt resultaten för enkäten om de årliga målen som är bindande för stora städer. 3.1 Esbostrategin 2010 2013 Esbostrategin 2010 2013 godkändes av fullmäktige den 7 september 2009 och den justerades 13 september 2010. I Esbostrategin presenteras riktlinjerna för stadens utveckling de närmaste åren. Den strategiska grunden utgörs av verksamhetsidén, värderingarna och visionen. Strategins centrala innehåll består av produktivitetsprogrammet som godkänts av fullmäktige och av genomförandet av de projekt och andra åtgärder som följer av det. Esbostrategin granskas ur fem olika synvinklar: ekonomi, personal, tjänsteförsörjning, kunder och kommunbor samt en vital och konkurrenskraftig stad för hållbar utveckling. Esbostrategin är den mest centrala strategin för stadens utveckling. Den genomförs med hjälp av styrkort för sektorer och resultatenheter och genom program för verkställande av strategin. Vid processen med att utarbeta strategin planeras Esbostrategin först på en mer allmän nivå och efter det härleder sektorerna sina egna styrkort ur den. På så sätt möjliggörs en ömsesidig måluppställning där man i hög grad samtidigt bereder strategin och verkställer den i praktiken genom styrkorten som utarbetas sektorvis. Den förnyade processen strävar efter att förstärka fullmäktiges ställning som strategiskt styrorgan. 3.2 Uppställningen och rapporteringen av resultatmål i budgeten I Esbostrategin uppställs förutom målen för fullmäktigeperioden också resultatmål i sektorernas styrkort för varje år. Dessa är bindande mål för verksamheten och ekonomin, och omtalas i kommunallagen. Styrkorten innehåller dessutom mål som sektorn själv ställer, och vilka inte ingår i de mål som ställs av fullmäktige. Styrkorten för sektorernas och resultatenheterna baserar sig på visionsorienterad planering och styrning samt tillämpning av modellen för Balanced Scorecard. Resultatmålen härleds ur strategin genom kritiska framgångsfaktorer. Fullmäktigemålen i Esbostrategin 17
måste absolut nås för att de strategiska målen och därigenom visionen ska kunna nås. Antalet bindande resultatmål som ställts upp av fullmäktige ökade under 2011 till sammanlagt 128 resultatmål, i vilka koncernens resultatmål ingår. Resultatmålen markeras i budgetboken med fet stil. Mängden omfattar alla resultatmål i sektorernas styrkort av vilka en del är sektorgemensamma och förekommer i fler än ett styrkort. Det finns 65 olika, bindande resultatmål. Resultatmålen för år 2011 har inte numrerats i budgeten. Rapporteringen av uppnåendet av resultatmålen i budgeten Stadsstyrelsen ska enligt kommunallagen i sin verksamhetsberättelse redogöra för hur fullmäktiges mål för verksamheten och ekonomin har nåtts i staden och stadskoncernen. Revisionsnämnden ska enligt kommunallagen bedöma om fullmäktiges mål för verksamheten och ekonomin i staden och stadskoncernen har uppnåtts och sedan rapportera resultaten till fullmäktige. Uppnåendet av resultatmål rapporteras till fullmäktiges under budgetåret i uppföljningsrapport I och månadsrapporten för oktober. Ett förhandsbesked om stadens bokslut för det gångna budgetåret gavs åt fullmäktige i februari före behandlingen av det egentliga bokslutet, och samtidigt delade man ut sektorernas styrkort, där en bedömning av måluppfyllelsen för år 2011 presenterades. Den slutliga rapporteringen av hur väl resultatmålen genomförts presenteras för fullmäktige i verksamhetsberättelsen i maj 2012. I följande tabell presenteras de 41 resultatmål, av sammanlagt 128 resultatmål enligt bokslutet, som inte nåddes, eller som nåddes med försenad tidtabell. Vissa avvikelser gällde alla eller flera sektorer och vissa endast en sektor. Bokslutets uppfattning om hur målen nåddes 2011 BOKSLUTET FÖR 2011 Målet nåddes Målet nåddes delvis Målet nåddes inte Ekonomi 27 2 15 Personal 17 2 17 Tjänsteförsörjning 13 6 6 Kunder och kommunbor 14 0 1 En vital och konkurrenskraftig stad med hållbar utveckling 6 0 2 TOTALT 77 10 41 För fullmäktige förelades avvikelser från 20 olika resultatmål. Fullmäktige godkände 12.12.2011 i samband med månadsrapporten för oktober avvikelserna, då 36 mål inte nåddes. Förutom de ovan nämnda kommer avvikelser gällande fem resultatmål att föreläggas fullmäktige för godkännande i samband med bokslutet. 18
3.3 Bedömningen av uppställningen och utfallet av resultatmål I det följande presenteras revisionsnämndens bedömning av uppställningen och utfallet av resultatmålen för år 2011. av hur resultatmålen uppfyllts 2011 REVISIONSNÄMNDENS BEDÖMNING Målet nåddes Nåddes inte enligt bokslutet Avvikande från bokslutet nåddes målet inte Det kan inte bedömas om målet nåddes Ekonomi 23 13 3 5 Personal 17 11 2 6 Tjänsteförsörjning 13 1 6 5 Kunder och kommunbor 14 0 0 1 En vital och konkurrenskraftig stad med hållbar utveckling 5 2 1 0 TOTALT 72 27 12 17 Enligt bokslutet nåddes inte alls eller bara delvis 41 av de mål som fullmäktige ställt. Revisionsnämnden anser att 55 av 128 resultatmålen inte nåddes eller att man inte kan bedöma om målet nåddes. De av fullmäktige uppställda resultatmålen för budgetåret är bindande och de uppnås endast i den form som de uppställts. I bokslutet redogörs förutom för de uppnådda och inte uppnådda resultatmålen också för flera resultatmål som delvis eller huvudsakligen uppnåtts. Tolknigen av hur resultatmålen uppfyllts kan inte göras mildare om fullmäktige inte först godkänner ändringar i budgeten. Utgångspunkten för målsättningen bör vara prioritering; de begränsade tillgångarna ska användas till effektiv produktion av centrala och ur kommunbornas synvinkel viktiga tjänster. Ett gott mål härleds ut stadens och sektorernas strategier samt beskriver och styr verksamheten. Målet kan inte vara en självklarhet eller en sådan som lagen i sig förutsätter. Ett bra mål är också tidsbundet. En lyckad måluppställning innehåller mål för verksamheten istället för åtgärder. Målet ska gå att bevisa med hjälp av mätare och nyckeltal och det ska relatera till tillgängliga resurser. En god mätare beskriver resultatet, den är enkel och entydig, tillräckligt noggrann och krävande och arbetsenhetens insats kan påverka den. Då man gör upp en mätare ska man försäkra sig om att den uttryckligen beskriver det eftersträvade målet. Då man gör upp en mätare ska man försäkra sig om att uppgifter om utfallet finns tillgängliga då bokslutet för budgetåret görs upp. Utgångspunkten för målsättningen bör vara prioritering. De begränsade tillgångarna ska användas till effektiv produktion av lagstadgade och övriga ur kommunbornas synvinkel viktiga tjänster. 19
Följande avvikelser i resultatmålen för samtliga sektorer godkändes av fullmäktige 12.12.2011: De centrala resultaten av Kommun 10 är på minst samma nivå som 2010. Efter uppställandet har man gått in för att inte göra någon mellanårsenkät. Personalkostnaderna ökar inte från nivån år 2010. De uppställda målen för sektorer och resultatenheter, till exempel för utvecklingen av personalutgifter, måste vara realistiska i en växande stad. Resultatmålen för allmän förvaltning uppställdes i 2011 års budget separat för koncernstaben och koncerntjänsterna. I fråga om koncernstaben har för flera resultatmål rapporterats att resultatmålet har uppfyllts i hela staden. Det gäller t.ex. rapporteringen av utfallet av följande resultatmål: Verksamhetsutgifterna överstiger inte den godkända budgeten. Resultatmålet konstateras utfalla för koncernstabens del men inte på hela stadens nivå. Prissättningen av tjänster har setts över. Resultatmålet rapporteras bli uppnått på grundval av sektorernas rapportering. Tjänsteförsörjningen stöds av en kunskapsbaserad modell för personalplanering som används i alla resultatenheter. Resultatmålet konstateras bli uppnått på stadsnivå, fastän det inte uppfylls inom koncernstaben. Ett resultatmål för Esbokronan Ab rä att bolaget betonar säkerheten genom att genomföra stadens trygghetsprogram och satsa på underhåll. Som resultatmål ska inte uppställas självklarheter, såsom att budgeten efterföljs. Styrningen av resultatmålen försvåras av att det i fråga om många mål inte går att få aktuella uppgifter om måluppfyllelsen under budgetåret. Resultaten av vissa mätare klarnar först vid bokslutet och en del fås först efter godkännandet av bokslutet, varvid resultaten inte kan ha en styrande effekt. Den inexakta rapporteringen försämrar också möjligheten att reagera på måluppfyllelsen. Utfallet av resultatmålet ska rapporteras tillräckligt detaljerat under budgetåret. I månadsrapporten för oktober 2011 rekommenderade revisionsnämnden fullmäktige att man, för att utveckla läsbarare styrkort, presenterar utfallet av resultatmålen i hela staden på ett separat styrkort och inte på koncernstabens styrkort. Förändringen skulle klargöra rapporteringens struktur, och i så fall skulle koncernstabens styrkort ge rätt bild av resultatenhetens prestationer, och av hur många resultatmål som har uppställts för enheten. Formen för resultatmålen för koncernstabens verksamhetsutgifter och verksamhetsbidrag har ändats i uppföljningsrapport I och deras form motsvarar inte resultatmålen i budgeten. Trots det stora antalet resultatmål har endast en liten del av resultatmålen för socialoch hälsovårdssektorn och bildningssektorn ställts upp för att styra sektorernas 20